II SA/Wr 48/05

II SA/Wr 48/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Julia Szczygielska /przewodniczący/
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
sygn. akt II SA/Wr 48 /05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia NSA - Halina Kremis Asesor WSA - Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant - aplk. prok. Agnieszka Struńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w R. w likwidacji na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stawu rybnego w G. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r; II. uchyla decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r., nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r., nr [...]; III. uchyla decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r., nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r., nr [...]; IV. uchyla decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r., nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r., nr [...]; V. uchyla decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r., nr [...] oraz postanowienie tego organu z dnia [...]r. (nr [...]); VI. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane; VII. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz A Sp. z o.o. w R. w upadłości, kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu odwołania A Spółka z o.o, w R. w likwidacji, działając na podstawie art. 138 § ł pkt ł k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. (nr [...]), nakazującą rozbiórkę stawu rybnego na działce nr [...] w miejscowości G. poprzez zasypanie istniejącego akwenu i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...]r., A Spółka z o.o. w R. złożyła w Starostwie P. podanie, w którym zgłosiła "rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie stawu rybnego położonego na działce nr [...] we wsi G.". Postanowieniem z dnia [...]r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Starosta P. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni o niezbędne dokumenty, pouczając jednocześnie, że nieuzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie, spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wyjaśniono również, że organ wszczyna postępowanie dopiero w przypadku złożenia wniosku zawierającego niezbędne załączniki.
Następnie, na skutek informacji zgłoszonej przez inspektora Najwyższej Izby Kontroli o fakcie realizacji robót przy budowie stawu bez wymaganego zgłoszenia oraz po uzyskaniu od Wiceprezesa Spółki informacji, iż inwestor nie uzupełnił dokumentów zgodnie z postanowieniem Starosty P. z dnia [...]r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., postanowieniem z dnia [...]r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.) wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych. Jednocześnie decyzją z tej samej daty, na podstawie art. 51 ust.l pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Spółkę A obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia [...]r., wymienionych w tej decyzji dokumentów, niezbędnych do doprowadzenia -jak ustalił organ - samowolnie prowadzonych robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem. Wśród żądanych dokumentów wymieniono "opinię Urzędu Gminy o zgodności realizowanej inwestycji z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego".
Następnie decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 2 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane, organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót przy budowie stawu, gdyż z dostarczonej przez niego opinii Urzędu Gminy w G., nie wynikała możliwość budowy stawu rybnego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, teren na którym realizowana była inwestycja, przewidziany był bowiem, pod uprawy polowe i ogrodnicze. Na skutek odwołania inwestora. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzeczeniem z dnia [...]r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ uznał, że przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń planu miejscowego, skoro zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi są między innymi grunty pod stawami rybnymi.
Kolejną decyzją z dnia [...]r., organ pierwszej instancji podtrzymał wcześniejsze rozstrzygnięcie, nie podzielając poglądu prezentowanego przez organ odwoławczy.
Powyższa decyzja również uległa kasacji. W rozstrzygnięciu z dnia [...]r. organ odwoławczy podtrzymał wcześniejsze stanowisko w kwestii zgodności realizowanej inwestycji z planem miejscowym, wskazując na związanie organu pierwszej instancji poglądem prawnym wyrażonym w decyzji kasacyjnej, oraz na potrzebę wyznaczenia - po dokładnej analizie złożonych przez inwestora dokumentów - dodatkowego terminu na usunięcie ewentualnych braków lub nieścisłości w dostarczonej przez niego dokumentacji.
1
Sygn.akt ll SA/Wr 48/05
Działając zgodnie z tymi zaleceniami, organ pierwszej instancji wyznaczył postanowieniem termin złożenia dodatkowych dokumentów (między innymi w związku z utratą ważności - pozwolenie wodnoprawnego) - do dnia [...]r. Jednak wobec niewykonania nałożonych obowiązków, decyzją z dnia [...]r. nakazał inwestorowi rozbiórkę stawu rybnego poprzez jego zasypanie i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Decyzja ta również została uchylona w postępowaniu instancyjnym i orzeczeniem organu odwoławczego z dnia [...]r. sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zakwestionowano zbyt krótki termin wyznaczony dla dostarczenia, między innymi, pozwolenia wodnoprawnego.
Kolejnym postanowieniem organ pierwszej instancji ustalił termin dostarczenia żądanych dokumentów do dnia [...]r. Ponieważ inwestor nie dochował również tego terminu, decyzją z dnia [...]r. ponownie nakazał rozbiórkę stawu rybnego poprzez jego zasypanie i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A Spółka z o.o. w likwidacji, organ drugiej instancji zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. (powinno być z [...] r.), utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstacyjną.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia - po przedstawieniu dotychczasowego stanu faktycznego sprawy – D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z tokiem postępowania, przewidzianym w przypadku naruszenia przez inwestora prawa przy wykonywanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Szczegółowy charakter rozstrzygnięcia wynika zaś wprost, z zapisu art. 51 ust. 2 tej ustawy. Niesporne bowiem jest, że inwestor nie skorzystał z prawa do legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, gdyż nie dostarczył w terminie do dnia [...]r., żądanych w postanowieniu dokumentów. Wobec bezskutecznego upływu terminu, organ zobligowany był wydać decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowej samowoli. Odnosząc się natomiast do argumentów odwołania, uznano, że na tym etapie postępowania są one spóźnione. Sprowadzały się bowiem, głównie do podważenia zasadności wykonania obowiązku, którego wykonanie - zdaniem organów - umożliwiało legalizację samowoli budowlanej.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E. S. - działająca jako pełnomocnik Likwidatora Spółki A - wnosząc w petitum skargi o uchylenie przedmiotowej decyzji jako sprzecznej z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że żądaną dokumentację Spółka uzupełniła w dniu [...]r. z tej przyczyny, że w terminie do dnia [...]r. nie otrzymała wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niektórych innych dokumentów od służb podległych Staroście. Strona skarżąca, mając świadomość, że w terminie nie uzupełni dokumentacji zwracała się o jego przedłużenie do dnia [...]r. Służby nadzoru budowlanego również prowadziły nią korespondencję, wyznaczając po dniu [...]r., kolejne, nowe terminy do uzupełnienia cząstkowej dokumentacji.
Ponadto w skardze podniesiono, że już w [...] r. zgłoszono budowę stawu do właściwego organu i nikt nie poinformował Spółki o konieczności uzyskania dla wykonywanych robót pozwolenia na budowę. Podano, że inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w dniu [...]r., w którym nieruchomość na której realizowana jest inwestycja, przewidziano pod staw hodowlany. Zdaniem strony skarżącej, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, organ odwoławczy nie dysponował kompletem dokumentów, gdyż z przyczyn osobistych nie przekazał ich pracownik organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. W jej ocenie zarzuty
2
Sygn.akt ll SA/Wr 48/05
przedstawione w skardze, pozostawały bowiem bez wpływu na treść wydanych rozstrzygnięć.
W toku postępowania sądowo-administracyjnego Sąd Rejonowy w L. w dniu [...]r. ogłosił upadłość skarżącej Spółki. Syndyk Masy Upadłości w piśmie z dnia [...]r. podtrzymał złożoną skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z przepisem art. ł § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów jedynie pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, w toku podjętych czynności rozpoznawczych, dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując przedstawionych czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu. Należy też dodać, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo a nawet obowiązek, uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Dodać również należy, że przepis art. 135 przywołanej ustawy, zobowiązuje Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sprawę administracyjną stanowi zaś przewidziana w przepisach prawa materialnego administracyjnego możliwość konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego {tak: T. Woś. Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999r., s. 211-212. Należy więc przyjąć, że zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 135, pojęcie "granice danej sprawy" nie jest wyznaczane przez granice skargi czy też granice postępowania, ale przez granice sprawy w materialnoprawnym znaczeniu (patrz też uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99). W piśmiennictwie wskazuje się, że sąd jest władny wyciągnąć przewidziane prawem konsekwencje do wszystkich wydanych aktów prawnych i czynności podjętych w sprawie, w celu finalnego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Białystok 1999. s. 135). Tak ujęty zakres kontroli, stwarza zatem podstawy do weryfikacji wszystkich decyzji podejmowanych w zwykłym toku instancji, w tym również w ramach relacji pomiędzy decyzją pierwotną a decyzją zależną -jako konieczne następstwo leżącej u jej źródeł, decyzji pierwotnej. Z taką relacją mamy również do czynienia pomiędzy aktami podejmowanymi na podstawie art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po zbadaniu okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy oraz po przeanalizowaniu argumentacji prawnej zawartej w wydanych przy jej rozpatrywaniu decyzji, uznał za konieczne skorzystanie z uprawnienia wynikającego z przedstawionego wyżej art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego wszystkich pojętych w granicach tej sprawy aktów (decyzji i postanowienia). Zdaniem Sądu, właśnie takie orzeczenie niezbędne jest dla końcowego prawidłowego załatwienia sprawy i do stworzenia takiego stanu, w którym, w
3
Sygn.akt ll SA/Wr 48/05
obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt i czynność administracji publicznej niezgodne z prawem.
Przystępując do rozważań w kwestiach merytorycznych, trzeba przede wszystkim zauważyć, że dla rozpoznania niniejszej sprawy istotna była kwestia oceny, czy i ewentualnie jakie skutki prawne, wywołało dokonane przez Spółkę A w dniu [...]r. zgłoszenie o przystąpieniu do rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie stawu rybnego. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy, jak też z treści podjętych decyzji wynika, że powyższa okoliczność nie została w pełni przez organy rozpoznana i oceniona.
Zgodnie bowiem, z obowiązującym w dniu złożenia owego podania, przepisem art. 29 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn.zm). roboty budowlane polegające na wykonaniu lub remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin, zwolnione były z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla ich wykonania. Zwolnienie to nie oznaczało jednak całkowitego wyłączenia tych robót spod ustawowej reglamentacji prawnej, gdyż według art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, objęto je obowiązkiem zgłoszenia.
Dla ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja objęta była obowiązkiem zgłoszenia, konieczne było jednak wyjaśnienie pojęcia urządzeń melioracji wodnych. Wykładnia systemowa wskazywała, że należy poszukiwać go w przepisach obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38 poz. 280 z późn zm.). Zgodnie z art. 90 ust. 1 tego aktu urządzeniami melioracji wodnych były urządzenia służące do regulacji stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Urządzenia te dzieliły się z kolei na podstawowe i szczegółowe, przy czym, do szczegółowych zaliczono w art. 91 ust. 4 pkt 2, między innymi, stawy rybne.
Przedstawione regulacje wskazywały zatem, że zgłoszona inwestycja mogłaby być objęta uproszonym trybem reglamentacji prawnej wynikające z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyby spełniała przesłanki wynikające z art. 90 ust. 1 Prawa wodnego. Projektowany staw mógł być więc uznany za urządzenie melioracji szczegółowej, jeżeli jednocześnie służyłby regulacji stosunków wodnych i polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby.
Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika również, że reagując na dokonane zgłoszenie, właściwy organ wydał postanowienie z dnia [...]r., z powołaniem się na przepis art. 123 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a., nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o: wypis z rejestru gruntów, opinię Urzędu Gminy o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, szkic stawu rybnego, uzgodnienie lokalizacji stawu w ZUDP, określenie sposobu pobierania i odprowadzania wody oraz o pozwolenie wodno-prawne. Jednocześnie organ pouczył, że niedostarczenie wymaganych dokumentów w terminie 7 dni, spowoduje pozostawienie zgłoszenia bez rozpoznania.
Wobec powyższego należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to przepis dodany został ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 726), w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Wobec wyraźnego brzmienia przywołanego przepisu, organ nadzoru budowlanego winien zatem ocenić, czy - niezależnie od przepisów wskazanych w postanowieniu z dnia [...]r. - podstawę nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia przedstawionych wyżej dokumentów mógł stanowić przywołany przepis. Znaczną ich większość stanowiły bowiem dokumenty, które nie były w
4
Sygn.akt II SA/Wr 48/05
nim precyzyjnie wymienione, ale "w zależności od potrzeb", o ich dostarczeniu decydował organ rozpoznający zgłoszenie. Niezależnie jednak od podstawy prawnej przedmiotowego postanowienia, podkreślić trzeba, że ważna jest treść aktu. Dla rozpoznawanej sprawy, istotny był zaś przede wszystkim skutek prawny, jaki należało wiązać z niewykonaniem obowiązków nałożonych wskazanym postanowieniem .
W orzecznictwie przyjmuje się. że zgłoszenie o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest zwykłą formalnością, lecz jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego, w toku którego, właściwy organ powinien ustalić czy zamierzone roboty budowlane, odpowiadają wymogom określonym w przepisach prawa, czy też nie. Negatywne ustalania skutkować zaś winny wniesieniem sprzeciwu. Z konstrukcji przywoływanych przepisów wynika również, że przewidziano w nich dwa odrębne powody wniesienia sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 1 lit .,a" było niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo uprzedniego wezwania stosownym postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu, znajdującym swoje oparcie w art. 30 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania), było zawetowanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej objętego zgłoszeniem zamierzenia budowlanego, którego realizacja nie była dopuszczalna z powodów merytorycznych. Sam art. 30 nie zawierał katalogu podstaw takiego sprzeciwu. Wykładania systemowa i celowościowa pozwalała jednak na przyjęcie, że podstawą tego rodzaju sprzeciwu były przyczyny wyszczególnione w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, które powinny być rozważone przez organ z urzędu np. niezgodność zamierzenia budowlanego z przepisami.
Zdaniem Sądu, każdy z obu rodzajów przedstawionych wyżej sprzeciwów, oznaczał brak zgody organu na przystąpienie przez inwestora do realizacji zgłoszonego zamierzenia budowlanego. W judykaturze prezentowany jest też pogląd, według którego niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub w terminie 30 dni od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli do tego wzywany był inwestor), oznacza w praktyce udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Samo milczenie organu jest więc uprawnieniem do rozpoczęcia działania budowlanego przez inwestora. "Zgodnie z konstrukcją redakcyjną art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego niewniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie, jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy sprawę w danej instancji" (tak w wyroku NSA z dnia 17 maja 1999 r., IV SA 747/97, LEX nr 47285; wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r., IV SA 1793/96 LEX nr 46663). Poglądy te wyrażane były co prawda na gruncie spraw rozpoznawanych w stanie prawnym obowiązującym przed dokonaną w 1997 r. nowelizacją ustawy Prawo budo wdane, a więc odnosiły się do sprzeciwu o którym mowa w art. 30 ust. 2 tej ustawy. Nie ma jednak żadnych uzasadnionych powodów, dla których nie można byłoby uznać ich aktualności, również w przypadku sprzeciwu o którym mowa w art. 30 ust. 1 a omawianej ustawy.
Z przedstawionych rozważań wynika zatem, że kompetentny organ nadzoru budowlanego przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego, winien w pierwszym rzędzie ocenić, jakie skutki prawne w świetle przywołanych wyżej przepisów, wywołał fakt dokonanego zgłoszenia, oraz fakt nieuzupełnienia przez Spółkę żądanych dokumentów. Inaczej mówiąc, szczególnej ocenie organu winna być poddana kwestia, czy w istniejących okolicznościach faktycznych, dla uznania, że mamy w rozpatrywanej sprawie do czynienia z samowolą budowlaną - polegającą na wykonywaniu robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia - konieczne było wydanie przez właściwy organ decyzji zgłaszającej sprzeciw z przyczyn formalnych. Zbadania i wyjaśnienia wymagało wreszcie, czy została podjęta i wprowadzona do obrotu prawnego decyzja wyrażająca sprzeciw.
Akta sprawy przekazane Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę, nie wskazują jednak aby okoliczność ta była przez organ wyjaśniana. Zauważyć należy, że dokumentacja
5
Sygn.akt II SA/Wr 48/05
dotyczącą postępowania zgłoszeniowego, pomimo, że miała pierwszorzędne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, nie została w należyty sposób skompletowana. Brak w niej przede wszystkim stosownego wystąpienia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego o wypożyczenie akt dotyczących zgłoszenia oraz o wyjaśnienie sposobu zakończenia postępowania "zgłoszeniowego". Z uzasadnienia kolejno wydawanych decyzji pierwszoinstancyjnych (wymienionych szczegółowo w sentencji wyroku) jak też z "protokołu przesłuchania strony*' z dnia [...]r. wynika natomiast, że informacje o rozpoczęciu procedury "zgłoszeniowej" oraz kopię zgłoszenia z dnia [...]r. jak też kopię postanowienia z dnia [...]r., organ uzyskał od Wiceprezesa Spółki. Godzi się więc zauważyć, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawda obiektywnej). Oznacza to, że organy administracji obowiązane są do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Wobec powyższego, skoro organ nadzoru budowlanego uzyskał od strony postępowania informację o tym, iż przed innym organem podejmowano czynności procesowe mające istotne znaczenie dla prowadzonego przez niego postępowania, nie powinien poprzestawać wyłącznie na tej informacji i na dowodach przedstawionych w tym zakresie przez stronę, ale powinien zwrócić się do właściwego organu, w celu obiektywnego ustalenia przebiegu ewentualnego postępowania i sposobu jego zakończenia. Niewykonanie tego obowiązku powoduje, że zebrany materiał dowodowy jest niepełny i nie można wykluczyć, iż być może istnieje np. decyzja zgłaszająca sprzeciw wobec spornego zamierzenia budowlanego polegającego na wykonaniu stawu rybnego. To zaś oznacza, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i nie zebrał całego materiału dowodowego, koniecznego dla ustalenia która norma prawa materialnego powinna znaleźć w rozpatrywanej sprawie zastosowanie. Tym samym naruszone zostały przepisy art. 7 oraz art. 77 k.p.a.
Nienależyte skompletowanie materiału dowodowego w powyższym zakresie, uniemożliwiało, zdaniem Sądu, dokonanie prawidłowej oceny skutków prawnych zgłoszenia z dnia [...]r. Zauważyć zresztą należy, że zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak też wszystkich poprzedzających ją aktów, nie zawiera w tym zakresie żadnej oceny. Oznacza to więc, że organy obu instancji przyjęły, że niedostarczenie przez Spółkę żądanej dokumentacji, wywołało skutek prawny określony w postanowieniu z dnia [...]r. tj. pozostawienie podania bez rozpoznania. Tymczasem prawidłowa ocena skutków prawnych przedmiotowego zgłoszenia, powinna być dokonana po wcześniejszym ustaleniu, czy sporna inwestycja spełniała przesłanki art.29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego również w świetle art. 90 ust. 1 oraz art. 91 ust. 4 pkt 2, obowiązującej w dacie dokonania zgłoszenia ustawy z dnia 29 października 1974 r. Prawo wodne. Ponadto powinna uwzględniać wszechstronnie ustalony stan faktyczny sprawy oraz brzmienie obowiązującego wówczas przepisu art. 30 Prawa budowlanego.
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne było również ustalenie, kiedy inwestor rozpoczął roboty budowlane przy spornej inwestycji. Ustalenia organów obu instancji są w tej kwestii sprzeczne i nie zostały poparte praktycznie żadnymi dowodami. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w uzasadnieniu swoich wcześniejszych decyzji kasacyjnych, stwierdza bowiem, że "inwestor nie dopełnił przedmiotowego obowiązku [mowa o obowiązku wynikającym z postanowienia z dnia [...]r.], przystępując jednocześnie do realizacji inwestycji". Na poparcie stwierdzenia dotyczącego momentu rozpoczęcia prac budowlanych nie przywołano jednak żadnego dowodu. Natomiast organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...]r., oraz wre wszystkich swoich wcześniejszych decyzjach stwierdzał, że: "Fizyczne rozpoczęcie robót, poprzez wykonanie znacznego zakresu inwestycji, stwierdzone zostało podczas oględzin w
6
Sygn.akt ll SA/Wr 48/05
terenie w dniu [...]b.r. poprzez inspektora NIK przy udziale PINB w P.". W dostarczonych Sądowi aktach sprawy, brak protokołu z oględzin na które powołuje się organ, zatem nie wiadomo, czy protokół taki został sporządzony, jaką formę miały przywoływane oględziny, czy uczestniczyła w nich strona i czy w ogóle można je kwalifikować jako czynność procesową organu nadzoru budowlanego skoro dokonana była przez Inspektora NIK. jedynie przy udziale tego organu. Ponadto sformułowania zawarte w cytowanym fragmencie uzasadnienia są niejasne, gdyż nie wynika z nich, w którym momencie (określanym jako konkretna data) inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych.
W myśl obowiązujących wówczas przepisów zgłoszenie mogło być bowiem uznane za skuteczne jeżeli dokonane było przed rozpoczęciem inwestycji której dotyczyło. Jeżeli więc ustawodawca wyznaczył organowi trzydziestodniowy termin do oceny dokonanego zgłoszenia, to również przystąpienie do robót budowlanych przed upływem tego terminu oznaczało, że zgłoszenie będzie prawnie nieskuteczne a roboty będą traktowane jako samowolne. W takim przypadku zastosowanie znajdował rygor wynikający z art. 48 lub 50 i 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia przez organ przedmiotowego postępowania. Powyższe okoliczności powinny być również uwzględniane i wyjaśnione przez organy nadzoru budowlanego, na etapie wszczęcia postępowania w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Miały one bowiem istotne znaczenie nie tylko dla oceny skutków prawnych zgłoszenia ale również dla ustalenia, która norma prawa materialnego znajdzie w sprawie zastosowanie.
Jak wynika z treści uchylonych przez Sąd decyzji organy uznały za podstawę prawną swojego działania art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Zauważyć zatem należy, że przepisy te - w dacie wszczęcia postępowania -znajdowały zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 tej ustawy (obecnie również w art. 49 b). Dotyczyło to sytuacji, gdy roboty budowlane inne niż budowa wykonywano bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak też wszystkich poprzedzających ją aktów, nie wynika jednak z jakich względów organy uznały, iż art. 50 i art. 51 znajduje w sprawie zastosowanie. Nie dokonano w tym zakresie stosownej analizy prawnej wyjaśniającej motywy jakimi kierowały się organy ustalając w taki sposób zakres przedmiotowy wszczynanego postępowania. Tymczasem precyzyjne wyjaśnienie tej kwestii było szczególnie istotne dla uzasadnienia zastosowanego trybu likwidacji samowoli budowlanej. Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 30 ust. 1 omawianej ustawy, w którym ustawodawca zamieścił katalog obiektów podlegających obowiązkowi zgłoszenia. Budowa obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 1 oznaczała zatem budowę, bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia i niewątpliwie stanowiła samowolę budowlaną, uzasadniającą zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego (obecnie art. 49 b). Jeżeli zatem organy przyjęły - aczkolwiek, jak wcześniej wykazano, z pomięciem koniecznej w tym zakresie oceny - że roboty budowlane przy spornym stawie rybnym, wykonywane były bez wymaganego zgłoszenia (organ drugiej instancji niewiadomych powodów wspomina w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o braku pozwolenia na budowę), to szczególnego rozważenia wymagało, który ze wskazanych wyżej trybów postępowania (art. 48 czy też art. 50) miałby zastosowania przy likwidacji tak ustalonej samowoli. Należało więc ustalić, czy roboty budowlane polegające na wykonaniu stawu rybnego mieszczą się w definicji budowy o której w art, 3 pkt 6 oraz w definicji obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 1 b i pkt 2 wskazanej ustawy. Dopiero bowiem jednoznaczne wykluczenie możliwości zastosowania przywołanych przepisów, pozwalałoby na uznanie, że jest to "przypadek inny niż określony w art. 48", który mieści się w hipotezie normy zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z uzasadnień decyzji podjętych podczas rozpatrywania przedmiotowej sprawy oraz z uzasadnienia postanowienia z dnia [...]r., nie wynika jednak aby powyższa kwestia była przedmiotem rozważań organów
7
Sygn.akt II SA/Wr 48/05
obu instancji. Oznacza to, że wybór podstawy prawnej działania dokonany był w sposób zupełnie dowolny, bez odniesienia do obowiązujących przepisów i istniejącego stanu faktycznego sprawy, Wykazane braki powodują że rozpatrzenie sprawy nastąpiło z naruszeniem przywołanej wcześniej zasady prawdy obiektywnej oraz z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. ustalającego wymogi uzasadnienia decyzji (w przypadku postanowienia - art. 124 § 2 k.p.a.). Uchybienie przepisom regulującym wymogi prawidłowego uzasadnienia, uniemożliwia również dokonanie merytorycznej kontroli i oceny omawianej kwestii przez Sąd.
Poza przedstawionymi uchybieniami, nie można również niezauważyć, naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. Przypomnieć więc wypada, że zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. organy administracji publicznej - w tym również organy nadzoru budowlanego - obowiązane są zawiadomić o wszczęciu postępowania (z urzędu lub na wniosek) wszystkie podmioty, które zgodnie z art. 28 k.p.a. są stronami w sprawie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest jednym z najistotniejszych aspektów zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Właściwy organ obowiązany jest zatem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może gwarantować udziału w postępowaniu tylko stronie wnioskującej, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Tym bardziej zobowiązany jest do tego przy wszczęciu postępowania z urzędu.
Dodać też trzeba, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a., powinno być dokonane w odpowiedniej formie i sam udział stron w czynnościach kontrolnych, poprzedzających wszczęcie tego postępowania zawiadomienia takiego nie może zastąpić. W realiach rozpoznawanej przez Sąd sprawy - jak wcześniej zauważono - nie można na podstawie akt stwierdzić, czy w ogóle organ przeprowadził czynności kontrolne i czy strona miała możliwość uczestniczenia w nich. Przede wszystkim w aktach brak jednak zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Nie wynika z ich również, aby były podejmowane czynności zmierzające do zbadania i ustalenia, czy innym podmiotom przysługiwałby przymiot stron postępowania. Powyższe stanowi oczywiste naruszenie art. 61 § 4 oraz art. 10 k.p.a.
Omówione wyżej naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego-zwłaszcza zaś naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 61 §4 i art. 10 - miały miejsce już na samym początku rozpatrywania sprawy i w istotny sposób rzutowały na wszystkie kolejno wydawane postanowienia i decyzje. Były one więc wszystkie dotknięte takimi samymi wadliwościami. Z tego też względu Sąd uznał, że dla prawidłowego załatwienia sprawy, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wymienionych w sentencji wyroku decyzji i postanowienia. Takie orzeczenie umożliwi bowiem rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy z zachowaniem podstawowych dyrektyw proceduralnych zawartych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.
Na marginesie Sąd zauważa, że pomimo, że poszczególne orzeczenia nie były przedmiotem szczegółowej analizy, to dostrzeżone zostały również inne uchybienia które pojawiały się na poszczególnych etapach postępowań. Wskazać chociażby można, próbę zmiany obowiązków nałożonych na stronę ostateczną decyzją z dnia [...]r. w drodze postanowień (dodatkowo opartych na absolutnie nietrafionych podstawach prawnych takich jak art. 64 § 2 k.p.a. bądź też art. 30 ust. 1 a ustawy Prawo budowlane), czy też rozpatrzenie odwołania z dnia [...]r. podpisanego "z upoważnienia" Likwidatora Spółki, bez uprzedniego wezwania do usunięcia braków formalnych tego podania. Sąd ograniczył się jednak wyłącznie do zasygnalizowania tych kwestii, gdyż zasadnicze podwody niniejszego wyroku, przedstawione zostały wyżej.
8
Sygn.akt II SA/Wr 48/05
Mając zatem na względzie wskazane uchybienia i uznając, że ze względu na swój charakter mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punktach I -V sentencji wyroku. Klauzula zawarta w punkcie VI wyroku spowodowana była koniecznością zastosowania przez Sąd art. 152 przywołanej wyżej ustawy, zaś orzeczenie o kosztach znalazło swoją podstawę w art. 200 tego samego aktu.
9