II SA/WR 478/25

II SA/Wr 478/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 113 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 kwietnia 2025 r. nr 40/2025 w przedmiocie odmowy udzielenia wyjaśnienia wątpliwości dotyczących pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W. sp. z o.o. z siedzibą w W., (dalej - skarżąca, strona, spółka) działając przez ustanowionego pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej - RZGW, organ II instancji) z dnia 24 kwietnia 2025 r., nr 40/2025 w przedmiocie odmowy udzielenia wyjaśnienia wątpliwości dotyczących pozwolenia wodnoprawnego. Z przedłożonych przez organ łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 7 marca 2024 r. skarżąca spółka wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w Legnicy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, (dalej DZZ, organ I instancji), z żądaniem wyjaśnienia treści pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty W. z dnia 7 kwietnia 2017 r., znak TOŚ.6223/40/10/11 na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w J. do rzeki B. Wnioskodawca wniósł o udzielenie informacji czy punkt III wskazanej decyzji w brzmieniu: "III. Ustalić miejsce poboru prób ścieków do analiz kontrolnych: - ścieki surowe - przy pomocy automatycznej stacji poboru próbek; ścieki oczyszczone - przy pomocy automatycznej stacji poboru próbek" zawiera już określenie nie tylko miejsca pobierania próbek ścieków, ale również sposobu pobierania próbek ścieków i w związku z tym będzie wystarczający w świetle zmiany ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w szczególności art. 403 ust. 2 pkt 8 dokonanej ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki [...].
We wniosku podniesiono, że spółka posiada pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty W. z dnia 7 kwietnia 2017 r. znak TOŚ.6223/40/10/11, na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w J. do rzeki B. Pozwolenie wodnoprawne określa wartości maksymalne dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń oraz określa, że miejscem poboru próbek jest automatyczna stacja poboru próbek. Od dnia 1 stycznia 2024 r. weszła w życie zmiana ustawy Prawo wodne, w tym m.in. art. 403 ust. 2 pkt 8, dokonana ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki [...], która to zmiana wprowadziła obowiązek określenia w pozwoleniach wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód nie tylko miejsca pobierania próbek ścieków, ale również sposobu pobierania próbek ścieków.
Sposób pobierania próbek ścieków, który wskazuje wnioskodawca, jest uregulowany w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych. Wnioskodawca powziął wątpliwość, czy zapis w obecnym kształcie w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym wyczerpuje postanowienia art. 403 ust. 2 pkt 8 ustawy Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r. czy też zobowiązany jest do złożenia wniosku do organu o zmianę posiadanego pozwolenia wodnoprawnego i uzupełnienie punktu III decyzji poprzez dodanie treści: "sposób poboru próbek ścieków - automatyczny lub manualny (ręcznie)."
Wskazano też na art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki [...], który stanowi, że "Wydane do dnia 1 stycznia 2024 r. pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi, w których nie określono sposobu pobierania próbek ścieków, wygasają po upływie okresu, na jaki zostały wydane". Wprowadzenie takiego przepisu w ww. ustawie od dnia 1 stycznia 2024 r. uniemożliwi, zdaniem wnioskodawcy, skorzystanie z możliwości wskazanej w art. 414 ust. 2 w związku z art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne tj. Pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń.
Końcowo zapytanie uznano za niezbędne celem wyjaśnienia treści posiadanego pozwolenia.
W dniu 26 września 2024 r. DZZ wydał postanowienie nr VL VL.ZUZ.4218.57.2024.AG, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 113 § 3 oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej – k.p.a.), odmówił wyjaśnienia punktu III decyzji Starosty W. z dnia 7 kwietnia 2017 r. znak TOŚ.6223/40/10/11. Uzasadniając zajęte stanowisko organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. wykładnia decyzji ma na celu usunięciu niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. A contario wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji.
Dodatkowo wątpliwość dotycząca treści decyzji powinna mieć charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydania przez organ administracji publicznej. Występowania wątpliwości w treści decyzji nie można utożsamiać z sytuacją, gdy decyzja ta nie zawierała żadnych niejasności, jednak wskutek zmiany przepisów prawa utrudnione stało się korzystanie w praktyce z uprawnień wynikających z tego aktu. Organ I instancji ocenił, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty W. z dnia 7 kwietnia 2017 r. znak TOŚ.6223/40/10/11 jest jasne i zrozumiałe, natomiast zmiana przepisów ustawy Prawo wodne, dokonana ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki [...] nie może stanowić podstawy do występowania przez wnioskodawcę do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, na podst. art. 113 § 2 k.p.a.
W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Względem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego podniesiono zarzut naruszenia art. 113 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. poz. 1311), poprzez ustalenie, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty W. z dnia 7 kwietnia 2017 r., znak TOŚ.6223/40/10/41 w zakresie określenia sposobu poboru próbek ścieków jest jasne i zrozumiałe, podczas gdy z treści tytułu pkt III decyzji wynika, że dotyczy miejsca poboru próbek ścieków, natomiast z treści pkt III decyzji wynika, że zawiera określenie nie tylko miejsca poboru próbek ścieków, ale również sposobu poboru próbek ścieków.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 8 ustawy Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r. w pozwoleniu wodnoprawnym określa się miejsce i sposób poboru próbek ścieków. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2024 r. w pozwoleniu wodnoprawnym należało określić jedynie miejsce poboru próbek ścieków. Brak obowiązku wynikającego z ustawy dotyczącego określenia sposobu poboru próbek ścieków w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2024 r. nie oznacza, że taki sposób nie mógł być określony w pozwoleniu wodnoprawnym. Sposobu poboru próbek ścieków nie określa ustawa Prawo wodne, a rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia próbki ścieków mogą być pobierane w sposób ręczny lub automatyczny. Są zatem dwa sposoby poboru próbek ścieków: ręczny lub automatyczny, który zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 8 Prawa wodnego należy określić w pozwoleniu wodnoprawnym. Rozporządzenie weszło w życie w dniu 16 lipca 2019 r., a zatem już w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w którym wskazywanie w pozwoleniu wodnoprawnym sposobu poboru próbek ścieków nie było obligatoryjne, jednak jak najbardziej dopuszczalne.
Tymczasem w pkt III decyzji Starosty W. jako miejsce poboru ścieków zostało ustalone: "przy pomocy automatycznej stacji poboru próbek ścieków." Mimo zatem, że pkt III decyzji Starosty W. miał określać jedynie miejsce poboru próbek ścieków, z jego treści wynika, że odnosi się również do sposobu poboru próbek ścieków. Błędnie zatem Dyrektor ZZ w Legnicy w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty W. jest jasne i zrozumiałe. Treść decyzji jest niejasna i niejednoznaczna oraz nie można ustalić czy odnosi się tylko do miejsca poboru próbek ścieków czy również sposobu poboru próbek ścieków.
Żaląca się jako bez znaczenia dla rozstrzygnięcia określiła stanowisko organu I instancji, w myśl którego zmiana przepisów ustawy Prawo wodne nie może stanowić podstawy do występowania o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Rzeczona wątpliwość wynika z samej treści decyzji i jest niezależna od stanu prawnego. Pomimo że obowiązek określania w pozwoleniu wodnoprawnym sposobu poboru próbek ścieków, obowiązuje od dnia 1 stycznia 2024 r., to organ wydający pozwolenie wodnoprawne miał możliwość jego określenia już w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2024 r. W przypadku jednak decyzji Starosty W. nie można ustalić czy w pkt III zostało określone jedynie miejsce poboru próbek ścieków czy również sposób poboru próbek ścieków, z uwagi na niejednoznaczną treść decyzji. Konieczne jest zatem wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Starosty W. w trybie art. 113 § 2 k.p.a.
Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2025 r., nr 40/2025 RZGW utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po przedstawieniu treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz twierdzeń zamieszczonych w instancyjnym środku zaskarżenia organ II instancji podał, że sam wnioskodawca wskazał w piśmie z dnia 7 marca 2024 r., że konieczność złożenia wniosku spowodowana była zmianą ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne dokonanej ustawą z dnia 13 lipca 2023 r., o rewitalizacji rzeki [...], która to zmiana wprowadziła obowiązek określania w pozwoleniach wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód nie tylko miejsca pobierania próbek ścieków, ale również sposobu pobierania próbek.
Jako niezrozumiałe określił organ zgłoszone we wniosku wątpliwości wnioskodawcy odnośnie sposobu realizacji obowiązków zawartych w decyzji Starosty W. z uwagi na fakt, iż obowiązki wynikające z zawartych w decyzji warunków powinny być wykonywane od czasu rozpoczęcia korzystania z wód, czyli od około 7 lat. Natomiast wątpliwości wnioskodawcy co do treści tego punktu decyzji powiały się nie po wydaniu decyzji, lecz dopiero po zmianie zapisów ustawy Prawo wodne. Na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. nie można dokonywać oceny przepisów prawa nieobowiązujących w dacie wydania decyzji, ponieważ nie byłoby to wyjaśnieniem treści decyzji lecz niedopuszczalne w tym trybie ustalanie skutków późniejszej ingerencji prawodawcy w zakres wykonywania decyzji. Skoro decyzja nie zawierała niejasności, a jedynie wskutek zmiany przepisów prawa utrudnione w praktyce stało się korzystanie z wynikających z niej uprawnień, niedopuszczalne jest usuniecie wątpliwości związanych ze zmiana stanu prawnego w trybie art. 113 § 2 k.p.a.
W skardze wywiedzionej na powyższe postanowienie podniesiono zarzuty naruszenia:
1) art. 113 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ, który wydał decyzję, może wyjaśnić w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji na żądanie strony zgłoszone wyłącznie bezpośrednio po wydaniu decyzji, podczas gdy przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie zawiera ograniczenia czasowego dotyczącego zgłoszenia żądania wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, a zatem strona może zawsze zgłosić takie żądanie, a nie tylko bezpośrednio po wydaniu decyzji,
2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. poz. 1800) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. poz. 1311), poprzez błędne uznanie, że przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia 7 kwietnia 2017 r. Starosty W., znak TOŚ.6223/40/10/11, nie przewidywały możliwości określenia sposobu poboru próbek, a jednocześnie uznanie, że na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. nie można dokonywać oceny przepisów prawa nieobowiązującego w dacie wydania decyzji, podczas gdy w dacie wydania decyzji z dnia 7 kwietnia 2017 r. Starosty W., znak TOS.6223/40/10/11 obowiązywały przepisy uprawniające do określenia sposobu poboru próbek ścieków, a zatem wniosek skarżącej nie odnosi się do wyjaśnienia przepisów prawa, nieobowiązujących w dacie wydania decyzji;
Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu I instancji do wydania postanowienia w sprawie wyjaśnienia decyzji z dnia 7 kwietnia 2017 r. Starosty W., znak sprawy: TOŚ.6223/40/10/11, zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach pisma procesowego wskazano na fragment uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym organ podał, że obowiązki wynikające z zawartych w przedmiotowej decyzji warunków powinny być wykonywane od czasu rozpoczęcia korzystania z wód, czyli od około 7 lat. Dodatkowo wątpliwości co do treści pkt III decyzji Starosty W. pojawiły się nie po wydaniu decyzji, lecz dopiero po zmianie ustawy Prawo wodne (art. 403 ust. 2 pkt 8).
Skarżąca zanegowała to stanowisko wyjaśniając, iż art. 113 § 2 k.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń czasowych dotyczących wystąpienia z żądaniem wyjaśnienia treści decyzji, a strona może w każdej chwili wystąpić z żądaniem w tym trybie. Nie stanowi przesłanki negatywnej wyjaśnienia treści decyzji fakt, że decyzja jest ostateczna i została wydana kilka lat wcześniej oraz jest stosowana przez stronę. Wątpliwości dotyczące treści decyzji mogą się pojawić w dowolnym momencie jej stosowania, również 7 lat po wydaniu decyzji. Nie jest podstawą wniosku skarżącej zmiana art. 403 ust. 2 pkt 8 Prawa wodnego, a wątpliwości dotyczące treści pkt III decyzji z dnia 7 kwietnia 2017 r. Starosty W. O ile zmienił się stan prawny dotyczący elementów obligatoryjnych treści pozwolenia wodnoprawnego, o tyle katalog warunków pozwolenia wodnoprawnego nie uległ zmianie. Zmianie nie uległa również treść samej decyzji, w której wprost zostało określone miejsce poboru próbek ścieków. Mimo, że w treści decyzji został określony również sposób poboru próbek ścieków, sama decyzja wprost nie wskazuje, że określa również sposób poboru próbek ścieków. Wniosek nie dotyczy zatem określenia przez organ czy decyzja Starosty W. spełnia warunki określone w art. 403 ust. 2 pkt 8 Prawo wodne w jego aktualnym brzmieniu, ale czy decyzja Starosty W. określa sposób poboru próbek ścieków.
W dalszej części skargi zanegowano twierdzenie organu, że nie można dokonywać oceny przepisów prawa nieobowiązujących w dacie wydania decyzji, a w konsekwencji z uwagi na zmianę treści art. 403 ust. 2 pkt 8, organ nie może dokonać wyjaśnienia decyzji Starosty W. Godząc się z brakiem możliwości dokonywania oceny przepisów prawa nieobowiązujących w dacie wydania decyzji, skarżąca podała, iż wnosi nie o wyjaśnienie przepisów prawa, a treści decyzji. Jej zdaniem określenie sposobu poboru próbek ścieków w pozwoleniu wodnoprawnym było możliwe już przed dniem 1 stycznia 2024 r., tj. przed zmianą art. 403 ust. 2 pkt 8 Prawa wodnego.
Zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 8 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r. w pozwoleniu wodnoprawnym określa się miejsce i sposób poboru próbek ścieków. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2024 r. w pozwoleniu wodnoprawnym należało określić jedynie miejsce poboru próbek ścieków. Brak obowiązku wynikającego z ustawy dotyczącego określenia sposobu poboru próbek ścieków w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2024 r. nie oznacza, że taki sposób nie mógł być określony w pozwoleniu wodnoprawnym. Sposobu poboru próbek ścieków nie określa ustawa Prawo wodne, a rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. poz. 1311, dalej również jako: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia próbki ścieków mogą być pobierane w sposób ręczny lub automatyczny. Są zatem dwa sposoby poboru próbek ścieków: ręczny lub automatyczny, który zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 8 Prawa wodnego należy określić w pozwoleniu wodnoprawnym. Rozporządzenie weszło w życie w dniu 16 lipca 2019 r., a zatem już w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w którym wskazywanie w pozwoleniu wodnoprawnym sposobu poboru próbek ścieków nie było obligatoryjne, jednak jak najbardziej dopuszczalne.
Sposób poboru próbek ścieków był określony już w chwili wydania decyzji z dnia 7 kwietnia 2017 r. Starosty W. Zgodnie z § 2 pkt 1) ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. poz. 1800) przez wartości wskaźnika zanieczyszczeń w średniej dobowej próbce rozumie się wartość zmierzoną w próbce powstałej ze zmieszania próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w okresie doby, w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu, z wyłączeniem wskaźnika pH i wskaźnika temperatury.
Po wskazaniu na orzecznictwo dotyczące wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji zaznaczono, że w niniejszej sprawie zmiana stanu prawnego nie stanowi jednak podstawy wniosku strony. Określenie w pozwoleniu wodnoprawnym sposobu poboru próbek ścieków było możliwe już w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w tym również w chwili wydania przedmiotowej decyzji. Wniosek jest podyktowany wątpliwością, która wynika z samej treści decyzji i jest niezależna od zmiany stanu prawnego. Mimo, że obowiązek określania w pozwoleniu wodnoprawnym sposobu poboru próbek ścieków, obowiązuje od dnia 1 stycznia 2024 r., to organ wydający pozwolenie wodnoprawne miał możliwość jego określenia już w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2024 r. W przypadku jednak decyzji Starosty W. nie można ustalić czy w pkt III zostało określone jedynie miejsce poboru próbek ścieków czy również sposób poboru próbek ścieków, z uwagi na niejednoznaczną treść decyzji. Konieczne jest zatem wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Starosty W. w trybie art. 113 § 2 k.p.a.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną z zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia odmawiającego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie to odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie podważyły tej oceny.
Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a., który stał się podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, że w postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 272/22; z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1870/19; z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 18/18, dostępne w https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło jej treść w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści. Nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, jak też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia jej treści czy też ich poprawienia, nie można zmieniać decyzji. Nie może ono więc przybrać formy wykładni, bowiem jest to co innego niż wyjaśnienie wątpliwości. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ uprawniony jest jedynie do wyjaśnienia wątpliwości, a nie dokonania wykładni. Organ nie ma zaś prawa czynić wyjaśnień poza granicami wydanego rozstrzygnięcia, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1949/21, CBOSA), a obowiązek udzielenia wyjaśnień powstaje tylko wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Wa 553/17, CBOSA) i odnosi się wyłącznie do wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (zob. wyroki NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1892/14; z 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1529/10, CBOSA).
Innymi słowy wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i prawnego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji. Określony przepisem art. 113 § 2 k.p.a. zakres działania organu jest więc ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (vide: wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08, Lex nr 493163).
W niniejszej sprawie skarżąca spółka zażądała wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. czy wydana na jej rzecz decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym zawiera sposób pobierania próbek ścieków. Znamienne w całej sprawie pozostaje to, że już sama treść żądania wnioskodawcy zawiera wprost wyartykułowany powód, który skłonił spółkę do złożenia rzeczonego wniosku. Jak podano to wprost we wstępnej części wniosku ,,Konieczność złożenia niniejszego wniosku wynika ze zmiany ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne,(...). W końcowej części wniosku spółka wskazuje także na wątpliwości co do ewentualnej konieczności obowiązku zmiany posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec tego, przy uwzględnieniu okoliczności wyżej wskazanych dotyczących zarówno zakresu procedowania przez organ w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jak też konieczności uniknięcia przez organy zmiany czy modyfikacji wprowadzonego do obrotu aktu administracyjnego, należy potwierdzić słuszność stanowiska organów obu instancji, że to zmiana regulacji prawnych spowodowała powstanie wątpliwości strony co do treści decyzji.
W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że mimo jednoznacznych deklaracji w samym wniosku inicjującym postępowanie prowadzone w trybie art. 113 § 2 k.p.a., już w zażaleniu, a szczególnie w skardze, spółka prezentuje argumentację, w której wyprowadza, że to nie zmiana przepisów spowodowała konieczność wyjaśnienia treści decyzji lecz decyzja ta jest nieczytelna od chwili wydania. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko to jest niezasadne, jako że sama treść decyzji nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Sentencja decyzji, w tym też pkt III, nie wymaga w istocie wykładni czy interpretacji. Organ wydający przedmiotowy akt w sposób precyzyjny określił uprawnienia przyznane jej adresatowi. Dopiero zmiana przepisów spowodowała sytuację w której spółka stanęła przed dylematem co do dostosowania swojej sytuacji wobec zmiany regulacji prawnomaterialnych.
Przyjdzie więc uznać, że wobec zmiany stanu prawnego orzekające w sprawie organy zasadnie odmówiły wyjaśnienia treści decyzji bowiem to w istocie ten fakt wykreował wątpliwości strony co do jej sytuacji prawnej, a nie treści samej decyzji wydanej w trochę odmiennym stanie prawnym. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2022 r., (sygn. akt I SA/Wa 530/21) wyraził pogląd, że ,,W postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji (postanowienia) nie można zmieniać rozstrzygnięcia ani go uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji.", patrz - LEX nr 3339966.
W samej skardze przeprowadzono analizę prawną dotyczącą możliwości zawarcia w decyzji sposobu poboru próbek mimo wprowadzenia takiej konieczności dopiero z dniem 1 stycznia 2024 r., w związku z treścią art. 403 ust. 2 pkt 8 Prawa wodnego. Fakt powoływania się na rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, ma potwierdzać istnienie podstaw prawnych do orzeczenia przez organ w tym zakresie. Tymczasem dokonany przez skarżącą zabieg nie tylko stanowi próbę przekonywania do istnienia w decyzji określonych treści lecz w istocie sprowadza sprawę do konieczności weryfikacji przez organy stanu prawnego wywołanego zmianą przepisów, które weszły w życie po wydaniu decyzji, (choćby rozporządzenia z 2019 r.). Wiadomym pozostaje, że tego typu działanie nie jest możliwe w ramach procedowania w trybie art. 113 § 2 k.p.a.
Zarzuty skarżącej nie mogły zatem doprowadzić do uchylenia zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, gdyż w ocenie Sądu jest ono prawidłowe.
Nie znajdując podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy procesowe, Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.