II SA/Wr 476/19

II SA/Wr 476/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2020-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 2993/20 - Postanowienie NSA z 2020-12-15
III OSK 3640/21 - Wyrok NSA z 2024-04-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1,  par. 2,  art. 132 par. 1,  par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1405
art. 86b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: sekretarz sądowy Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2020r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z/s we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza W. z dnia [...], nr [...], uchylającej decyzję własną z dnia [...], nr [...], w sprawie ustalenia na rzecz A Sp. z o.o. we W., środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Przebudowa odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia (6,3 MPa)[...] relacji Z.-B.", realizowanego na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie R., dla którego nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] Burmistrz W. ustalił na rzecz A Sp. z o.o. we W., środowiskowe uwarunkowania dla realizacji opisanego wyżej przedsięwzięcia.
W dniu 7 sierpnia 2017 r. do organu gminy wpłynęło odwołanie R. G. (nadane w palcówce pocztowej w dniu 31 lipca 2017 r.), które nie zostało opatrzone jego podpisem. Pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r. Burmistrz wezwał wnoszącego odwołanie o uzupełnienie braków formalnych odwołania przez własnoręczne uzupełnienie podpisu. Jako podstawę wezwania wskazano art. 64 § 2 k.p.a. W dniu 24 sierpnia 2017 r. do Urzędu Miejskiego w W. wpłynęło odwołanie opatrzone własnoręcznym podpisem R. G.
Odwołujący się wyjaśnił, że jest współwłaścicielem działki nr [...], obręb R., na której A Sp. z o.o. planuje przebudowę przebiegającego przez nią odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia (6,3 MPa), [...] relacji Z.-B. Jak dalej wyjaśnił, na działce, której jest współwłaścicielem i na działkach sąsiednich znajdują się drenaże. Zdaniem odwołującego się, koparki albo inne sprzęty mogą przerwać drenaże i woda nie będzie dobrze rozprowadzana po polach - będzie stała na działkach. W jego ocenie, okoliczność powyższa powinna być wzięta pod uwagę w decyzji środowiskowej, tymczasem o drenażach nie ma ani słowa w decyzji. Przerwanie drenaży będzie utrudniało prowadzenie roli na działce jego i sąsiadów. Odwołujący się zaznaczył, że decyzja Burmistrza W. nie odnosi się do ważnych kwestii "środowiskowych" i pomija problem rozprowadzania wody po gruncie. Nie powinno się wydawać decyzji bez sprawdzenia, czy w czasie przebudowy gazociągu nie dojdzie do przerwania drenaży, a jeśli tak, to czy powinno się określić sposób odtworzenia przerwanej linii.
W dniu 25 sierpnia 2017 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynęło pismo A Sp. z o.o. z siedzibą we W., w którym Spółka zwróciła się o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji opisanego wyżej przedsięwzięcia. Jednocześnie Spółka wniosła o zmianę przedmiotowej decyzji, poprzez wyłączenie z zakresu przedsięwzięcia działki nr [...], obręb R.
Następnie działający z upoważnienia Burmistrza W. - Sekretarz Gminy decyzją z dnia [...], nr [...], powołując się na przepis art. 132 § 2 k.p.a. uchylił opisaną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...].
W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji opisał stan faktyczny sprawy i przywołał regulację art. 132 § 1 i § 2 k.p.a. Wyjaśnił, że po dokonaniu analizy odwołania oraz wniosku inwestora stwierdził, iż decyzja zasługuje w całości na uchylenie w celu uwzględnienia żądań stron postępowania i wymaga przeprowadzenia dodatkowych postępowań w celu ustalenia nowych uwarunkowań środowiskowych. Organ stwierdził, że w jego opinii wyrażenie zgody przez pozostałe strony postępowania na uchylenie wydanej decyzji nr [...] skonsumowane zostanie poprzez brak odwołania od niniejszej decyzji.
Kolejną decyzją z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza W. - Sekretarz Gminy, ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: przebudowa odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia (6,3 MPa) [...] relacji Z.-B. realizowanego na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie R., gm. W., dla którego nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W dniu 27 września 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wpłynął wniosek R. G., D. G. i K. S. (zd. G.) o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia [...].
Po zapoznaniu się z całością akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. pismem z dnia 10 stycznia 2019 r., zawiadomiło strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] uchylającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: przebudowa odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia (6,3 MPa) [...] relacji Z.- B. realizowanego na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie R., gm. W.
Oceniając legalność decyzji Burmistrza W. z dnia [...] według kryteriów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało najpierw, że decyzja ta wydana została na podstawie art. 132 k.p.a. Organ podkreślił, że unormowanie zawarte w tym przepisie stanowi wyjątek od zasady związania organu własną decyzją administracyjną wynikającej z przepisu 110 k.p.a. i pozwala na autokontrolę decyzji wydawanych przez organy administracji. Kontrola ta może być jednak dokonywana po spełnieniu ściśle określonych w tym przepisie przesłanek. Przesłankami tymi są: wniesienie odwołania przez wszystkie strony oraz uznanie przez organ administracji, że odwołanie to zasługuje na uwzględnienie w całości. Możliwym jest także wniesienie odwołania przez niektóre strony postępowania oraz wyrażenia zgody na uchylenie lub zmianę decyzji przez pozostałe strony. Możliwość wydania decyzji w trybie art. 132 k.p.a. jest ponadto ograniczona w czasie i może nastąpić w terminie 7 dni od otrzymania odwołania (art. 133 k.p.a.). Przy czym uwzględnienie odwołania w całości oznacza uwzględnienie co do treści żądania zawartego w odwołaniu. W ramach samokontroli organ I instancji powinien ponownie rozpoznać sprawę i ustalić, czy stanowisko zajęte poprzednio w danej sprawie może być zmienione, czy nie. Następnie powinien skonfrontować to swoje stanowisko z żądaniem strony wyrażonym w odwołaniu. Jeżeli organ ustali, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie (żądanie strony jest uzasadnione w całości), to jest wówczas uprawiony do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 132 § 1 k.p.a.). W przeciwnym zaś przypadku powinien w terminie 7 dni przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi II instancji (art. 133 k.p.a). Tak więc, jak wskazano wcześniej, przepis art. 132 k.p.a. daje organowi I instancji uprawnienie do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji tylko, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w § 1 i § 2 tego przepisu oraz pod warunkiem dochowania terminu określonego w przepisie art. 133 k.p.a.
Zdaniem Kolegium organ I instancji nie mógł podjąć przedmiotowej decyzji w trybie art. 132 k.p.a., ponieważ treść zarzutów odwołania R. G. nie pozwalała na jednoznaczną ocenę, czy odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości. Istota zarzutów dotyczyła bowiem braku ustaleń, w procedurze zmierzającej do wydania decyzji środowiskowej, w zakresie możliwości uszkodzenia drenaży na działkach podczas prac związanych z przebudową gazociągu, co może w konsekwencji powodować problemy w rozprowadzaniu wody na polach, a także zastój wody na gruntach. Nadto R. G. w odwołaniu nie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W tych okolicznościach brak było podstaw do wydania przez organ I instancji w trybie autokontroli decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. Zatem organ I instancji winien był przekazać odwołanie R. G. wraz z aktami sprawy do organu II instancji.
Wobec wskazania w decyzji autokontrolnej, że uwzględniony został także wniosek inwestora o uchylnie decyzji środowiskowej oraz o jej zmianę poprzez wyłączenie z zakresu przedsięwzięcia działki nr [...], Kolegium zauważyło, że wniosek ten złożony został w dniu 25 sierpnia 2017 r. a więc już po upływie terminu jaki inwestorowi przysługiwał do wniesienia odwołania (decyzję inwestor odebrał bowiem w dniu 17 lipca 2017 r.). Z wniosku tego nie wynika również w jakim trybie Spółka wystąpiła o "wstrzymanie" decyzji środowiskowej oraz jaka jest podstawa prawna żądania jej zmiany.
Co istotne, zdaniem Kolegium, wniosku tego nie można uznać za zgodę inwestora na uchylenie lub zmianę decyzji środowiskowej, która wymagana jest w przepisie art. 86 b ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017r poz.1405 ze zm. - dalej jako ustawa środowiskowa), w związku z uznaniem przez organ, że odwołanie od tej decyzji zasługuje w całości na uwzględnienie. Organ nadzoru zaznaczył, że zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji środowiskowej o której stanowi ww. przepis, nie może być dorozumiana - musi być jednoznaczna i oczywista. Treść powyższego wniosku nie odnosi się w ogóle do odwołania R. G. zawiera natomiast odrębne żądania. Stanowisko organu I instancji, że wyrażenia zgody przez pozostałe strony postępowania skonsumowane jest przez brak odwołania od decyzji, stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 86b ustawy środowiskowej.
W ocenie Kolegium, organ I instancji rozpatrując opisany wcześniej wniosek Spółki nie mógł zastosować w stosunku do niego art. 132 k.p.a. Natomiast rozpatrzenie go w tym trybie stanowi rażące naruszenie tego przepisu.
Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że w ramach samokontroli organ I instancji nie może się ograniczyć li tylko do uchylenia własnej decyzji. Bowiem decyzja wydawana w oparciu o art. 132 k.p.a. zastępuje poprzednią decyzję i na nowo konkretyzuje uprawnienia i obowiązki strony. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w judykaturze prawno-administracyjnej, gdzie przyjęto, że wbrew brzmieniu przepisu art. 132 § 1 k.p.a. niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji, ani też decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2184/05, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 402/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 889/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 746/18).
Nie budzi wątpliwości, że kontrolowana decyzja, wydana na podstawie przywołanego powyżej przepisu 132 § 2 k.p.a., ograniczyła się do uchylenia poprzednio wydanej decyzji - bez rozpoznania istoty sprawy. Tymczasem istota ta sprowadzała się do ustalenia na rzecz A Sp. z o.o. siedzibą we W. środowiskowych uwarunkowań wnioskowanego przedsięwzięcia lub stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia.
Organ podkreślił, że decyzja administracyjna, co do zasady, ma rozstrzygać sprawę - co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończyć sprawę. Rozstrzygnięcie ograniczające się tylko do uchylenia decyzji objętej odwołaniem nie załatwia sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zaś, organ I instancji ograniczył się jedynie do uchylenia własnej decyzji, nie załatwiając tym samym w żaden sposób sprawy administracyjnej. Brak jest bowiem w tej decyzji orzeczenia, rozstrzygającego istotę sprawy lub umarzającego postępowanie. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania art. 132 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.
Reasumując, w ocenie Kolegium wydanie decyzji z dnia [...], na podstawie powołanego wyżej art. 132 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy: podjęte rozstrzygnięcie wykraczało poza zakres odwołania R. G., brak było zgody podmiotu planującego realizację inwestycji na uchylenie decyzji oraz jedynie uchylono decyzję kwestionowaną bez orzeczenia co do istoty sprawy - a tym samym wydanie wadliwej decyzji - wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. stanowi rażące naruszenie prawa procesowego.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por.: wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1888/10, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, wyrok WSA Warszawa z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1332/16).
Kolegium dokonało także analizy przedmiotowej decyzji według kryteriów podstaw stwierdzenia nieważności wynikających z przepisu art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a. Wskazało, że Wójt Burmistrz W. był organem właściwym do orzekania w badanej sprawie, zatem nie wystąpiła przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie została wydana inna decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy - zatem nie wystąpiła przesłanka nieważnościowa określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przedmiotowa decyzja nie została skierowana do osób, które nie były stronami w tym postępowaniu, co wyklucza przesłankę do stwierdzenia nieważności określona w pkt 4 § 1 art. 156 k.p.a. Nie wystąpiła także przesłanka określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały ani przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Zdaniem Kolegium brak także przepisu prawa materialnego przewidującego, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).
W świetle opisanego wyżej stanu faktycznego i prawnego organ nadzoru uznał, że podstawą stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji jest rażące naruszenie przepisu art. 132 k.p.a.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik A Sp. z o.o. we W. zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:
a) art. 10 § 1 k.p.a., polegającym na wydaniu decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
b) art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 28 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania bez zawiadomienia o nim strony, tj. B S.A. z siedzibą w W. - będącej właścicielem gazociągu, którego dotyczy przedmiotowa decyzja - i w konsekwencji niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym jego stadium;
c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 132 k.p.a. oraz art. 86 b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...], nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stwierdzone przez organ uchybienia nie miały charakteru kwalifikowanego.
Wskazując na powyższe pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania "w I instancji w całości".
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].
Skład orzekający Kolegium podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że kontrolowana decyzja organu I instancji rażąco narusza art. 132 § 1 k.p.a. oraz art. 133 k.p.a. Kolegium wywodziło, że decyzja autokontrolna wydana została pomimo braku zgody inwestora na uchylenie lub zmianę decyzji środowiskowej zgodne z odwołaniem, gdyż wniosek Spółki z dnia 24 sierpnia 2018 r. o wstrzymanie wykonania decyzji i jej zmianę, organ potraktował jak zgodę na uchylenie decyzji. Wydanie decyzji w trybie art. 132 k.p.a. przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków określonych w tym przepisie jak też przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. uznać zaś należy za rażące naruszenie prawa. Zdaniem Kolegium, uchylenie decyzji środowiskowej na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. należy uznać za wadliwe także z tego względu, że decyzja taka nie może ograniczać się tylko do uchylenia decyzji dotychczasowej. Ograniczenie rozstrzygnięcia decyzji na podstawie ww. przepisu tylko do uchylenia decyzji dotychczasowej jest niedopuszczalne. Wprawdzie art. 132 § 1 k.p.a. przewiduje wydanie nowej decyzji w której organ I instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak należy przyjąć, że wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, niedopuszczalne jest jedynie wydanie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji ani też decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stanowisko takie jest zdaniem Kolegium ugruntowane w orzecznictwie.
W związku z powyższym organ za chybione uznał twierdzenia pełnomocnika Spółki, który uważa że "literalne brzmienie przepisu art. 132 k.p.a. dopuszcza możliwość uchylenia decyzji, a zatem dopuszczalne, zgodnie z tym brzmieniem, jest wydanie wyłącznie decyzji kasacyjnej".
Odnośnie pozostałych zarzutów pełnomocnika wyjaśniono, że wszczęte przez Kolegium z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], prowadzone było wyłącznie w oparciu o dokumentację przekazaną przez organ I instancji. Przed wydaniem kwestionowanej decyzji nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowych dowodów i czynności, które miałyby istotny wpływ na jej zakończenie, a tym samym konieczność powiadamiania stron o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Ponadto, skuteczność zarzutu naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Przy czym to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy.
W przedmiotowej sprawie, skoro organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnych dowodów i potwierdził w pełni ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji, to tym samym brak zawiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie stanowiło istotniejszego naruszenia prawa (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 678/16-Legalis Nr 1801804).
Wobec zarzutu naruszenia przez Kolegium w poprzednim składzie przepisu art. 28 k.p.a. zauważono, że wskazywany przez pełnomocnika Spółki właściciel gazociągu, tj. B S.A., nie był stroną postępowania ani w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...], nr [...]. Stąd też decyzja Kolegium została skierowana do stron postępowania pierwszoinstancyjnego oraz organów współdziałających. Status strony jest kategorią obiektywną i zgodnie z art. 28 k.p.a. wynika z właściwego przepisu prawa materialnego, O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje zatem sama wola lub subiektywne przekonanie tego podmiotu albo też dopuszczenie przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Niezależnie jednak od ustalonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania zwykłego, jak również postępowania przed organem odwoławczym w sytuacji, gdy podmiot (w niniejszej sprawie B S.A.) uważa, że jest stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji, a został pominięty, może żądać wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygniecie, czy strona wnioskująca o wznowienie postępowania, posiadała przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym, następuje w ramach wznowionego postępowania.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło A Sp. z o.o we W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 132 k.p.a. oraz art. 86 b ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że decyzja Burmistrza W. z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas, gdy stwierdzone przez organ uchybienia nie miały charakteru kwalifikowanego;
- art. 156 § 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne;
- art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez prowadzenie postępowania bez udziału strony tj. B SA w W. - właściciela gazociągu którego dotyczy decyzja i tym samym niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu oraz przez utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia [...] pomimo, że wydana została bez umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań.
Zarzucając powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając pierwszy z postawionych zarzutów, autor skargi, odwołując się do orzecznictwa wskazał, że dla uznania, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie wystąpienia trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki które wywołuje decyzja. Zdaniem pełnomocnika w niniejszej sprawie wskazane warunki nie zostały spełnione.
Odnosząc się do kwestii oczywistości naruszenia prawa, autor skargi zauważył, że według Kolegium rażące naruszenie prawa dotyczyło niewłaściwego zastosowania przez organ I instancji art. 132 k.p.a., gdyż:
- treść zarzutów odwołania R. G. nie pozwalała na jednoznaczną ocenę, czy odwołanie zasługuje na uwzględnienie, a nadto R. G. nie wniósł w odwołaniu o uchylenie zaskarżonej decyzji;
- wniosek inwestora z dnia [...] o zmianę zaskarżonej decyzji nie mógł być potraktowany jako zgoda na jej uchylenie w rozumieniu art. 132 k.p.a. oraz art. 86 b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
- organ uchylił decyzję w trybie autokontroli nie rozpoznając sprawy co do istoty, podczas gdy wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 132 k.p.a. jest niedopuszczalne.
W ocenie skarżącego argumenty Kolegium dotyczące niemożności oceny zarzutów odwołania R. G. i braku w nim wniosku o uchylenie decyzji nie uzasadniają oceny rażącego naruszenia prawa, gdyż odwołanie od decyzji nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy jeżeli strona wykaże niezadowolenie z decyzji. Gdyby zatem przyjąć, że art. 132 k.p.a. może być stosowany tylko wobec odwołań które zawierając jednoznaczne zarzuty i wnioski, to taka wykładnia byłaby niezgodna z wykładnią systemową i prowadziłaby do naruszenia art. 128 k.p.a. Odwołanie R. G. wskazywało na niezadowolenie strony z decyzji.
Podobnie nie stanowi o rażącym naruszeniu art. 132 k.p.a. okoliczność, że organ potraktował wniosek inwestora z dnia 25 sierpnia 2017 r. jako zgodę na uchylenie decyzji w rozumieniu art. 132 k.p.a. oraz art. 86 b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z wniosku tego wypływała wyraźna wola inwestora w zakresie niewprowadzania decyzji do obrotu prawnego (wniosek o wstrzymanie wykonania) oraz w zakresie zmiany jej pierwotnej treści. Uchylenie decyzji przez organ wobec niejednoznacznej treści odwołania i wobec wniosku inwestora stanowiło wyraz zrealizowania woli zarówno odwołującego, jak i inwestora. O tym, że wola ta została zrealizowana świadczy chociażby fakt, że ani R. G., ani inwestor, nie zaskarżyli przedmiotowej decyzji.
Ostatni argument SKO, że o rażącym naruszeniu art. 132 k.p.a. świadczy fakt, że organ uchylił decyzję w trybie autokontroli nie rozpoznając sprawy co do istoty, podczas gdy wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 132 k.p.a. jest niedopuszczalne, zdaniem pełnomocnika także nie świadczy o oczywistym naruszeniu prawa, bowiem -
"jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa". Literalne brzmienie przepisu art. 132 k.p.a. dopuszcza możliwość uchylenia decyzji, a zatem, zgodnie z tym brzmieniem, dopuszczalne jest wydanie wyłącznie decyzji kasacyjnej. Niezgodność takiej interpretacji z przyjętą wykładnią tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Również pozostałe dwie przesłanki warunkujące możliwość uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa nie zostały w tej sprawie spełnione.
Decyzja z dnia [...] nie wywołała skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przede wszystkim jest to decyzja jedynie uchylająca poprzednią decyzję z dnia [...] Nie rozstrzyga ona sprawy merytorycznie. Po drugie, decyzja ta nie została zaskarżona przez żadną ze stron, a zatem nawet osoby bezpośrednio zainteresowane w sprawie nie oceniły jej jako niemożliwej do zaakceptowania.
Podobnie sprawa wygląda w przypadku przesłanki dotyczącej charakteru naruszonego przepisu w kontekście oceny jego funkcji w relacji do całej regulacji dotyczącej sprawy. Decyzja z dnia [...] była jedynie decyzją kasacyjną, uchylającą decyzję z dnia [...] i w związku z jej wydaniem, po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ wydał decyzję merytoryczną z dnia [...]. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, aby wydanie decyzji z dnia [...] miało istotny wpływ na treść decyzji z dnia [...], której stwierdzenia nieważności domaga się m.in. R. G. i który nie zaskarżył decyzji z dnia [...].
Argumentując zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. skarżący wywodził, że decyzja Burmistrza W. z dnia [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Po decyzji autokontrolnej organ I instancji wydał bowiem kolejną decyzję środowiskową z dnia [...] na podstawie której, inwestor uzyskał następnie decyzję o pozwoleniu na budowę. W oparciu o tą decyzję przystąpił do przebudowy gazociągu zawierając stosowne umowy, które strona przedkładała w toku postępowania. W chwili obecnej inwestycja została już zrealizowana i przystąpiono do jej użytkowania. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że decyzja autokontrolna z dnia [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie bowiem z poglądami doktryny i orzecznictwa nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z wydania decyzji nieważnej ale wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego leży to, że administracja nie dysponuje odpowiednim instrumentem aby tego rodzaju skutek odwrócić. Ma to miejsce szczególnie, gdy decyzja administracyjna wywarła skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się podstawą dokonania (nieodwracanych dla organu) czynności prawa cywilnego. Zdaniem skarżącego, nieodwracalność skutków prawnych może odnosić się do decyzji wywołujących skutki pośrednie w sferze prawa cywilnego.
Uzasadniając dwa ostatnie zarzuty autor skargi wykazywał, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż Kolegium ograniczyło swoje czynności do zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności a następnie do wydania decyzji i jej doręczenia. Pomimo, że decyzja wydana została po upływie 30 dni od wszczęcia postępowania skarżąca nie była zawiadamiana o niezałatwieniu sprawy w terminie, jak też nie była zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji - co rażąco narusza art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że nie zachodziła konieczność zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania, gdyż Kolegium nie prowadziło postępowania dowodowego które mogłoby mieć wpływ na zakończenie sprawy. W ocenie skarżącej takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 10 § 2 i § 3 k.p.a. przewidującym odstępstwa od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Żadna z okoliczności uzasadniających odstępstwo nie miała w niniejszej sprawie miejsca.
Wyrazem naruszenia art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. jest natomiast całkowite pominięcie w postępowaniu nieważnościowym właściciela gazociągu tj. B.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Wyjaśnić należy że, sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz.2325 dalej jako p.p.s.a.), stosownie do art. 184 Konstytucji RP sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) - c) p.p.s.a.).
Sąd nie stwierdził aby zaskarżony akt dotknięty był naruszeniami prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.
Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego a co za tym idzie, nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest tym samym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Stwierdzając nieważność decyzji Burmistrza W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako SKO) wskazało właśnie na przesłankę rażącego naruszenia prawa które upatrywało w podjęciu przez organ gminy decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. bez zgody podmiotu planującego realizację inwestycji, bez orzeczenia co do istoty sprawy oraz z wykroczeniem poza zakres odwołania. Kolegium zaakcentowało, że wzruszenie decyzji w trybie autokontroli przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w art. 132 § 1 i § 2 k.p.a., jak też przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa.
Strona skarżąca kwestionuje stanowisko organu wywodząc, że argumentacja Kolegium nie wykazuje, że spełnione zostały przesłanki rażącego naruszenia prawa - w szczególności oczywistość naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej, decyzja nie wywołała też skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności a za stwierdzeniem nieważności nie przemawiają racje ekonomiczne lub gospodarcze. Skarżąca spółka podnosi także zarzut wystąpienia przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności, uznając, że objęta kontrolą decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Odnosząc się do tak zarysowanego przedmiotu sporu wyjaśnić najpierw należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym. W uproszczeniu, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Istotne przeto są też skutki, jakie decyzja wywołała, a więc czy nadają się one do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 oraz z dnia z dnia 1 kwietnia 2015r. I OSK 1806/13).
Poddana w trybie nadzoru decyzja Burmistrza W. z dnia [...] wydana została na podstawie art. 132 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a. jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis powyższy stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (§ 2). Z kolei art. 133 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a.
Ze względu na procesowy charakter rozstrzygnięcia objętego postępowaniem nieważnościwoym przywołane przepisy stanowią wzorzec kontroli, który wobec faktu, że decyzja Burmistrza dotyczy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzupełnić należy o normę szczególną zawartą w przepisie art. 86 b ustawy z dnia ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm. - dalej jako ustawa środowiskowa). Stanowi on, że w przypadku, gdy strona złożyła odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a organ który wydał decyzję uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie stosuje się przepis art. 132 § 2 k.p.a. z tym, że zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem, wyraża jedynie podmiot realizujący przedsięwzięcie.
Z przywołanych przepisów wynika, że organ I instancji orzekający w sprawie ustalenia uwarunkowań środowiskowych posiada uprawnienie do autoweryfikacji decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 132 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 86 b ustawy środowiskowej, a więc: wniesienia odwołania przez wszystkie strony lub wyrażenia zgody na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania przez podmiot realizujący przedsięwzięcie w przypadku gdy odwołanie wniosła jedna strona. Kompetencja ta ze względu na ograniczenie przewidziane w art. 133 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania do organu. Podkreślić przy tym należy, że siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Organ, który nie skorzystał w tym terminie ze swoich uprawnień jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.), który od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. przejmuje kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy.
Brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne, ich wykładnia nie nastręcza trudności, a sądy stosują je jednolicie. Brak jest także jakichkolwiek wątpliwości, że wyinterpretowanie prawidłowej normy prawnej wymaga uwzględnienia łącznie treści zarówno art. 132 jak i art. 133 k.p.a., które pozostają ze sobą we wzajemnej zależności.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się Kolegium, że Burmistrz W. wydając decyzję autokontrolną z dnia [...] bezsprzecznie naruszył prawo. Przede wszystkim decyzja ta podjęta została po upływie przewidzianego w art. 133 k.p.a. ustawie terminu. Z przepisu tego jasno wynika, że uprawnienia organu I instancji do samodzielnego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją nieostateczną, realizowanej po wniesieniu odwołania i bez nadawania mu dalszego biegu, możliwa jest jedynie w terminie 7 dni od dnia w którym organ otrzymał odwołanie. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie termin ten został przekroczony. Organ I instancji otrzymał bowiem odwołanie R. G. w dniu 4 sierpnia 2017 r. zatem siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. upłynął w dniu 18 sierpnia 2017 r. Tymczasem organ wydał decyzję w trybie autokontroli w dniu [...] co oznacza, że czynność ta dokonana została z oczywistym przekroczeniem terminu wskazanego wart. 133 k.p.a. Bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje fakt, że odwołanie R. G. - które wpłynęło do organu I instancji w dniu 4 sierpnia 2017 r. - było dotknięte brakiem formalnym w postaci braku podpisu a Burmistrz wezwał stronę do uzupełnienia tego braku. Nie budzi bowiem wątpliwości, że brak ten został uzupełniony już po upływie omawianego terminu (w dniu 25 sierpnia 2017r.). Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym i zawitym - nie podlegającym przywróceniu. Po jego upływie wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji, co prowadzi do wniosku, że kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w terminie 7 dni od daty wpływu odwołania. Skutkiem jego przekroczenia jest brak możliwości wydania przez organ administracji decyzji o której mowa w art. 132 k.p.a. Od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy i do oceny odwołania pod względem wymogów formalnych. Jedyną czynnością, jaką organ I instancji może podjąć po upływie tego terminu, jest czynność materialno - techniczna przekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Z dniem otrzymania przez organ II instancji odwołania wraz z aktami sprawy, wszczęte zostaje postępowanie odwoławcze (art. 61 § 3 i art. 133 k.p.a.), którego elementem wstępnym jest badanie dopuszczalności i terminowości odwołania.
W konsekwencji uznać należy, że skoro Burmistrz W. w terminie ustawowym 7 dni od wpływu odwołania, dysponował odwołaniem nieopatrzonym własnoręcznym podpisem przez co nie było ono zdolne do wywołania skutku prawnego uprawniającego organ I instancji do dokonania autokontroli wydanego rozstrzygnięcia, i nie doszło do usunięcia tego braku w omawianym terminie, to organ gminy – po upływie terminu 7 dni - nie był uprawniony do stosowania art. 132 k.p.a. Wydanie decyzji z przekroczeniem terminu określonego w art. 133 k.p.a. stanowi wyraz rażącego naruszenia prawa.
Nadto Sąd podziela argumentację Kolegium, że oceniana decyzja autokontrolna wydana została bez zgody podmiotu realizującego przedsięwzięcie na uchylenie lub zmianę decyzji środowiskowej zgodnie z żądaniem odwołania. W uzasadnieniu decyzji autokontrolnej organ gminy stwierdza, że decyzja środowiskowa zasługuje w całości na uchylenie w celu uwzględnienia żądań stron postępowania. Wskazuje przy tym na odwołanie R. G. oraz na wniosek inwestora złożony w dniu 25 sierpnia 2017 r. w którym wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] oraz o zmianę tej decyzji przez wyłączenie z zakresu przedsięwzięcia działki nr [...]. Wskazana przez organ przesłanka autokontroli nie znajduje jednak swojego umocowania w art. 132 § 1 i § 2 k.p.a jak też w art. 86 b ustawy środowiskowej. Trafnie wskazuje Kolegium, że wniosek inwestora z dnia 25 sierpnia 2017 r. nie może być uznany za odwołanie od decyzji środowiskowej głównie z tej racji, że złożony został po upływie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto spełnienie przesłanki § 1 art. 132 k.p.a. wymaga odwołań od decyzji (a nie wniosków o zmianę decyzji czy żądań wstrzymania wykonalności) wszystkich stron postępowania, których krąg w badanej sprawie, nie został ograniczony tylko do dwóch podmiotów wskazanych przez organ I instancji. Rację ma także organ nadzorczy, że pismo inwestora z dnia 25 sierpnia 2017r. nie stanowi zgody o której mowa w art. 86 b ustawy środowiskowej. W piśmie tym brak bowiem jakiegokolwiek odniesienia się do odwołania R. G. i zawartych w nim argumentów. Dotyczy ono innej kwestii, tj. wstrzymania wykonania decyzji oraz zmiany decyzji przez wyłączenie z jej zakresu działki nr [...]. W odwołaniu nie ma żądania wstrzymania wykonania decyzji oraz wyłączenia z zakresu inwestycji działki nr [...]. Zarzuty odwołania dotyczą natomiast tego, że decyzja środowiskowa nie zawiera odpowiednich rozstrzygnięć w kwestii drenażu znajdującego się na terenie inwestycji - w tym na działce nr [...] - i pomija problematykę rozprowadzania wody na gruncie. Tym samym, należy zgodzić się z Kolegium, że decyzja autokontrolna nie spełnia wymogu formalnego określonego w art. 132 § 1 i art. 132 § 2 k.p.a. w związku z art. 86 b ustawy środowiskowej. Wobec braku zgody podmiotu realizującego przedsięwzięcie na uchylenie lub zmianę decyzji środowiskowej zgodnie z żądaniem odwołania, pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przywołanymi regulacjami, co świadczy o kwalifikowanym naruszeniu prawa.
W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, który niniejszy Sąd w pełni podziela, że dla uznania naruszenia prawa o charakterze rażącym uprawniające do stwierdzenia nieważności zostają spełnione zarówno w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. bez uprzedniego uzyskania zgody innych stron, jak i po upływie przewidzianego w art. 133 k.p.a. terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2008 roku, II OSK 560/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2008 roku, IV SA/Wa 1189/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 roku, II SA/Wa 1690-1, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2012 roku, III SA/Gd 491/11).
Przedstawione wyżej okoliczności wykazujące, że decyzja autokontrolna wydana została z rażącym naruszeniem prawa są w ocenie Sądu wystarczające dla uznania że zaskarżona decyzja Kolegium jest zgodna z prawem. Omówione naruszenia wbrew twierdzeniom skarżącego są oczywiste, co przemawia za ich rażącym charakterem. W świetle jasnej redakcji przepisów i jednolitej ich wykładni oczywistość przedstawionych naruszeń prawa w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Pozostawienie zaś w obrocie prawnym decyzji obarczonej uchybieniami stanowiącymi oczywistą obrazę dwóch norm prawnych mających charakter jednoznaczny i kategoryczny nie jest możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Pogląd taki, o czym była mowa już wcześniej, znajduje oparcie także w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie problem ten był dotychczas rozstrzygany jednolicie.
Odnosząc się natomiast do kwestii powiązania naruszenia prawa ze skutkami społeczno-gospodarczymi niemożliwymi do zaakceptowania, w kontekście jego kwalifikowanego charakteru Sąd zwraca uwagę, że istotnie decyzja autokontrolna nie jest decyzją orzekającą co do istoty sprawy nie można jednak zgodzić się ze skarżącym, że nie wywołuje ona doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, gdyż nie wpływała na treść decyzji środowiskowej z dnia [...] której unieważnienia w odrębnym postępowaniu domaga się R. G. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to sporna decyzja autokontrolna otworzyła drogę do wydania kolejnej decyzji środowiskowej z [...]. Co więcej, uchylenie decyzji z dnia [...] nastąpiło przez organ I instancji w trybie względnej dewolutywności odwołania z przekroczeniem zastrzeżonego na to terminu i pomimo nie spełnienia koniecznych przesłanek formalnych. Waga tych naruszeń, jest więc istotna, gdyż w obrocie prawnym utrzymywany jest akt wydany z jaskrawym naruszeniem reguł orzekania przez organ I instancji. To z kolei świadczy o rażącym charakterze tego naruszenia.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie, zdaniem skarżącej, miała wywołać decyzja autokontrolna Burmistrza W.
Sąd przyjmuje, że nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. to takie, których organ administracji nie jest w stanie anulować (czy też odwrócić) swoimi działaniami z uwagi na niemożność kompetencyjną. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasadniczo nieodwracalność skutków prawnych decyzji można rozpatrywać w trzech płaszczyznach: istnienia przedmiotu którego prawo dotyczyło, podmiotu któremu prawo przysługiwało, istnienia danego stanu prawnego. Brak podmiotu, przedmiotu lub zmiana stanu prawnego przesądza o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. I OSK 1923/15 i przywołana w nim literatura). Nieodwracalne skutki prawne dotyczą więc prawa a nie faktów, stąd nie ma znaczenia możliwość przywrócenia stanu faktycznego sprzed wydania decyzji, natomiast znaczenie może mieć skutek w postaci podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku z wydaniem wadliwej decyzji. Chodzi tu o skutki materialnoprawne, których organ nie może odwrócić działając w granicach swoich kompetencji tj. w formach prawnych dla niego właściwych i we właściwym trybie postępowania. Inaczej mówiąc, organ nie ma instrumentu prawnego dla odwrócenia skutku prawnego. Decyzja wywołuje skutek nieodwracalny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu, nie czynią go właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji który może być odwrócony tylko przez sąd na podstawie norm prawa prywatnego, będzie dla organu administracji - tylko ze względu na zakres jego kompetencji -nieodwracalny. Nieodwracalny skutek prawny ma miejsce, gdy decyzja wywoła tego rodzaju stan prawny, w którym nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Powszechnie uważa się, że taki brak możliwości zniweczenia skutków decyzji przez organ administracji występuje w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych (zbycie prawa własności lub oddanie jej w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. np. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 - ONSA z 1997r, Nr 2 poz. 49, lub też wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r. I OSK 1263/14). Obrót prawny nieruchomością wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji jaka była podstawą nabycia prawa (patrz uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn.akt III AZP 4/92 OSNC z 1992 r. nr 12, poz. 211) i wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. II OSK 292/11 LEX nr 1219128) oraz cytowane tam orzecznictwo). Szczególnie dotyczy to sytuacji, gdy decyzja wywoła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą dla dokonania (nieodwracalnej dla organu) czynności prawa cywilnego.
Zdaniem skarżącego decyzja autokontrolna uchylająca decyzję środowiskową wywołała właśnie taki pośredni skutek w sferze prawa cywilnego. Według argumentacji skargi konsekwencją wydania unieważnionej decyzji było następnie wydanie przez organ gminy w dniu [...] decyzji środowiskowej, która z kolei stała się podstawą dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i w efekcie wybudowania gazociągu który jest aktualnie użytkowany. W związku z realizacją inwestycji zawarta została umowa wykonawcza z dnia 25 lipca 2018 r. na roboty w zakresie przebudowy gazociągu (przywołana została w skardze). Jest to jedyna czynność w sferze prawa cywilnego wskazana przez stronę skarżąca, którą należy oceniać w kontekście analizowanej negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd nie podziela argumentacji skarżącego, że wskazane przez niego okoliczności stanowią o nieodwracalnych skutkach prawnych. Przywołana w skardze umowa dotyczy etapu realizacji robót budowlanych polegających na przebudowie gazociągu, co następuje po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Podstawą jej zawarcia nie mogła więc być i nie była decyzja środowiskowa z [...] jak też tym bardziej wcześniejsza decyzja autokontrolna Burmistrza W. Także fakt wybudowania gazociągu i jego użytkowanie nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego. Jak zaznaczono nieodwracalne skutki dotyczą mają sfery prawa a nie faktów do których należy zaliczyć wybudowanie obiektu. Jako skutek prawny decyzji autokontrolnej można postrzegać jedynie wydanie decyzji środowiskowej dnia [...] ale skutek ten był jak najbardziej odwracalny, gdyż organ administracji w drodze posiadanych kompetencji może swoimi działania doprowadzić do poprzedniego stanu prawnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest skutkiem kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji autokontrolnej lecz decyzji środowiskowej – na marginesie, również odwracalnym.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie skarżącej o zakończeniu postępowania przez co nie mała ona możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, należy stwierdzić, że istotnie Kolegium uchybiło temu przepisowi, gdyż jak słusznie podniesiono w skardze nie zaistniały przesłanki uprawniając organ od odstąpienia od obowiązku zapewniania stronie czynnego udziału w całym postępowaniu. Niewątpliwie nie zwalniały Kolegium z tego obowiązku okoliczności podane w uzasadnieniu, związane z brakiem przeprowadzenia przez organ nowych dowodów. Nawet bowiem jeżeli organ nie prowadzi postępowania dowodowego, stronie należy zapewnić możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.
Stwierdzić jednak trzeba, że postawiony w tym względzie zarzut nie mógł doprowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 lit. c p.p.s.a . W orzecznictwie sądowym istnieje bowiem ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por.m.in. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09, LEX nr 746442). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżąca nie wskazała w skardze żadnych czynności, których mogłaby dokonać przed organem administracji, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Skoro skarżąca nie wykazała istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy, to nie można uznać zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wyłącznie w opisanym zakresie jako naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Co do zarzutu pominięcia w postępowaniu nieważnościowym B wyjaśnić należy, że ewentualne pominięcie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może być brane pod uwagę jako przyczyna wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i tym samym jako podstawa uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Jednak prawo do żądania powtórzenia czynności jurysdykcyjnych przed organem administracji przysługuje tylko tej stronie której prawa procesowe zostały naruszone - tylko ona może skutecznie podnosić przedmiotowy zarzut. Innymi słowy, strony, które brały udział w postępowaniu, nie mogą domagać się wzruszenia decyzji ostatecznej powołując się na brak udziału w postępowaniu innych stron. Tym samym zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony, gdyż podnoszony przez skarżącą, nie mógł wywołać na etapie postępowania sądowego skutku wzruszenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a
Mając na względzie powyższe uznać należy, że zaskarżona decyzja SKO jak również poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] były zgodne z prawem, bowiem zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.