II SA/WR 468/23

II SA/Wr 468/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Marta Pawłowska
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art, 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 66 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2023 r., nr 521/2023 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) z dnia 26 kwietnia 2023 r. , nr 796/2023 wydaną w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia 28 lutego 2022r., nr 444/2022, nakazującej właścicielowi budynku magazynowo - warsztatowego o nr ewidencyjnym "[...]" zlokalizowanego przy ul. [...] we W. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym tego obiektu.
Przedmiotową decyzję poprzedzały następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W wyniku postępowania zakończonego decyzją z dnia 28 lutego 2022 r., PINB działając na podstawie art. 66 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał P. SA (obecnie P.(1) SA) usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku magazynowo - warsztatowego o nr ewidencyjnym "[...]" zlokalizowanego przy ul. [...] we W. poprzez:
1) naprawę uszkodzonych elementów konstrukcji drewnianej zewnętrznych ścian szachulcowych (mur pruski) - zgodnie z ekspertyzą ze stycznia 2021 r.,
2) naprawę zarysowanej ściany nad otworem drzwiowym między pomieszczeniem [...] i [...] - zgodnie z ekspertyzą z 2021 r.
3) uzupełnienie ubytków cegieł w górnej części ogniomuru wystających poza elewację oraz ubytków cegieł po usuniętych instalacjach,
4) naprawę spękanej ściany wewnętrznej podłużnej - zgodnie z ekspertyzą ze stycznia 2021 r.,
5) uzupełnienie ubytków zaprawy murarskiej w kominie murowanym od strony południowej,
6) wzmocnienie pękniętego i wyboczonego słupa środkowego w pomieszczeniu [...] (pierwszy od ściany szczytowej) - zgodnie z ekspertyzą ze stycznia 2021 r,
7) wzmocnienie pękniętej krokwi w pomieszczeniu [...] nad schodami poprzez obustronne nadbitki - zgodnie z ekspertyzą ze stycznia 2021 r.,
8) wymianę niekompletnego wymianu w konstrukcji dachu nad korytarzem (pomieszczenie [...]),
9) naprawę uszkodzonych odcinków krokwi w okopach dachu (zgodnie z ekspertyzą ze stycznia 2021 r.) i wymianę uszkodzonych odcinków desek okopowych,
10) wymianę od wewnątrz zbutwiałych i popękanych desek poszycia dachowego oraz zbutwiałych desek uszczelniających pod oknami drewnianymi w naświetlu kalenicowym - zgodnie z ekspertyzą ze stycznia 2021 r.,
11) wymianę skorodowanych i uszkodzonych rur spustowych odwodnienia obiektu oraz uszczelnienie połączeń z dolnymi sztucerami żeliwnymi
12) udrożnienie kanalizacji deszczowej od strony zachodniej.
Na wykonanie obowiązku określonego w pkt 1 decyzji organ wyznaczył termin 12 miesięcy od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia, na wykonanie obowiązków określonych w pkt 2-10, 8 miesięcy od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia, a na wykonanie obowiązku z pkt 11-12 – miesiąc od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia.
Opisana decyzja stała się ostateczna z dniem 22 marca 2022 r. Następnie decyzją z dnia 29 września 2022 r., Nr 1953/2022, działając na wniosek P. SA o zmianę terminu wykonania obowiązków określonych w pkt 2-10, PINB zmienił decyzję własną z dnia 28 lutego 2022 r. w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie robót budowlanych określonych w pkt od 2 do 10 ww. decyzji poprzez jego wydłużenie do dnia 31 sierpnia 2023 r.
W dniu 6 marca 2023 r. P.(1) SA (następca prawny Spółki P. SA) wystąpił z wnioskiem o zmianę terminu wykonania obowiązków określonych w pkt 1-10 decyzji z dnia 28 lutego 2022 r. do dnia 31 marca 2024 r. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że ze względu na brak wydania zaleceń konserwatorskich przez Miejskiego Konserwatora Zabytków nie mogła podjąć kroków umożliwiających przeprowadzenie postępowania w sprawie wskazanych w decyzji prac. Poinformowała również, że w postępowaniu przed organem ochrony zabytków pojawiły się wątpliwości co do prawidłowego zaprojektowania prac uwzględniających szczególne potraktowanie elementów drewnianych szkieletu ścian dla budynku wykonanych w konstrukcji muru pruskiego. W związku z powyższym Spółka została wezwana do wniesienia poprawek w projekcie remontu. Powyższa okoliczność znacznie wydłuży czas oczekiwania na ostateczne zalecenia konserwatorskie. Z tych względów wystąpiono o zmianę terminu wykonania robót określonych w pkt 1 oraz wydłużenie terminu wykonania robót z pkt 2-10.
PINB nie uwzględnił powyższego wniosku i przywołaną na wstępie decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 r. wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia 28 lutego 2022 r. w zakresie wydłużenia terminu wykonania obowiązków określonych w pkt od 1-10 do dnia 31 marca 2024 r. Zdaniem organu brak jest podstaw do zmiany decyzji w tym zakresie. Zmiana terminu wykonania obowiązków leży bowiem jedynie w interesie zobowiązanej spółki, którego nie można nazwać słusznym. PINB zaznaczył, że określając terminy wykonania nakazanych robót budowlanych miał na względzie konieczność jak najszybszej eliminacji nieprawidłowości, kwestie techniczne, jak również działania zmierzające do uzyskania stosownych zaleceń konserwatorskich. Właśnie z uwagi na konieczność ich uzyskania już raz zmienił termin realizacji obowiązków wynikających z punktów od 2 do 10 do dnia 31 sierpnia 2023 r. Z informacji pozyskanych od Miejskiego Konserwatora Zabytków wynika, że Spółka w piśmie z dnia 28 lipca 2022 r. otrzymała odpowiedź na wniosek o zalecenia konserwatorskie, w którym to wskazano na konieczność dostarczenia dokumentacji projektowej wraz z niezbędnymi branżami oraz programem prac konserwatorskich ze szczególnym uwzględnieniem elementów drewnianego szkieletu ścian budynku wykonanych w konstrukcji muru pruskiego. Kolejno, jak wskazuje Miejski Konserwator Zabytków, w sierpniu 2022 r. udzielił on (drogą e-mail i telefoniczną) dodatkowych wyjaśnień, podkreślając, że konieczne jest sporządzenie i przedłożenie projektu planowanego zamierzenia. Następnie dopiero pismem z dnia 27 grudnia 2022 r. Spółka przedłożyła Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków projekt remontu budynku. Jednak z uwagi na rozwiązanie porozumienia z dnia 5 września 2011 r. pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia, od dnia 8 stycznia 2023 r. organem właściwym do wydawania zaleceń konserwatorskich jest Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej DWKZ). W efekcie DWKZ pismem z dnia 9 lutego 2023 r. udzielił pozytywnej opinii na przeprowadzenie prac remontowych w zakresie renowacji stolarki okiennej i drzwiowej zewnętrznej, wykonania instalacji odgromowej, odtworzenia elewacji poprzez jej oczyszczenie, uzupełnienie ubytków w cegle, renowacji elementów drewnianych, konserwacji elementów żelaznych i stalowych, remoncie więźby i pokrycia dachowego oraz renowacji stolarki okiennej świetlików dachowych zgodnie z Projektem remontu budynku "[...]" - magazynowo-warsztatowego.
Wskazując na powyższe okoliczności PINB stwierdził, że ponowna zmiana terminu decyzji nr 444/2022 z dnia 28 lutego 2022 r. stałaby w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem strony. Wydłużając termin realizacji nakazu na poprzedni wniosek Spółki, PINB miał na względzie fakt, że zobowiązana zmobilizowała się do podjęcia działań w zakresie ciążącego na niej obowiązku. Z uwagi jednak na obecną opieszałość w realnych działaniach Spółki, przedłużenie terminu nie jest możliwe.
Powyższe rozstrzygnięcie oprotestowane zostało w odwołaniu wywiedzionym przez P.(1) SA. Odwołująca się Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zdaniem Strony organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy i nie uwzględnił, że wszystkie czynności w sprawie wykonywała bez zbędnej zwłoki, o czym świadczy przedstawiony układ chronologiczny zdarzeń i szczegółowy opis czynności jakie podejmowane były w okresie od 8 marca 2022 r. kiedy to wystąpiono o zalecania konserwatorskie. Odwołująca się zaznaczyła, że stale jest zmobilizowana do podejmowania odpowiednich działań w zakresie ciążącego na niej obowiązku wykonania robót nałożonych decyzją PINB i nie wystąpiła żadna opieszałość w jej działaniach. Uzasadnieniem dla wydłużenia terminu do 31 marca 2024 r. jest okoliczność, że realne działania mogą być prowadzone dopiero po wydaniu zaleceń konserwatorskich. Na długość tego terminu wpływa także konieczność przeprowadzenia złożonego i szczegółowego postępowania zakupowego, do czego Spółka zobowiązana jest na podstawie regulacji wewnętrznych. Nie bez znaczenia pozostaje, że samo wykonanie prac remontowych może potrwać kilka miesięcy z uwagi na ich skomplikowanie i złożony zakres. Odwołująca się wskazała na słuszny interes strony, który objawia się zamierzeniem wykonania robót budowlanych tj. usunięciem nieprawidłowości i osiągnięcie przestrzeni wolnej od naruszeń prawa. Podstawowym aspektem jest fakt, że Spółka nie kwestionuje wykonania prac naprawczych, a jedynie wnioskuje o przesunięcie terminu na ich wykonanie z uwagi na przesłanki o charakterze obiektywnym, które uniemożliwiały wcześniejsze podjęcie czynności.
DWINB nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną obecnie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 155 k.p.a. Po omówieniu przesłanek zastosowania ww. przepisu w przypadku zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do łącznego spełnienia ww. przesłanek. Za uwzględnieniem wniosku Spółki nie przemawia bowiem interes społeczny. Oznacza on bowiem przestrzeń wolną od takich zagrożeń (stanów naruszenia prawa), jakie wiążą się z nieodpowiednim stanem technicznym ww. obiektu. Tolerowanie tego stanu przez okres dłuższy niż obiektywnie niezbędny do jego usunięcia, a do tego sprowadzałoby się uwzględnienie podania - w ten interes bezpośrednio godzi.
DWINB zwrócił uwagę na znaczenie terminu wykonania obowiązków nakładanych w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Podkreślił, że służy on jak najszybszemu osiągnięciu celu w jakim wydawana jest przedmiotowa decyzja, tj. doprowadzenia do likwidacji istniejących zagrożeń dla dóbr prawnie chronionych. Utrzymywanie stanu niezgodności z prawem nie znajduje uzasadnienia, bowiem, zarówno w interesie społecznym jak i w dobrze pojętym interesie strony leży utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, a w przypadku pojawienia się nieprawidłowości jak najszybsze ich usunięcie.
Dalej DWINB zauważył, że już w treści uzasadnienia decyzji PINB z dnia 28 lutego 2022 r., organ I instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę szeroki zakres nieprawidłowości w stanie technicznym rzeczonego obiektu przy ustalaniu terminu uwzględnił zakres robót, techniczne możliwości ich wykonania, stopień pilności i skomplikowania oraz konieczność prowadzenia robót w odpowiednich warunkach atmosferycznych.
DWINB podkreślił, że Spółka już raz skorzystała z możliwości przedłużenia prawidłowo wyznaczonego terminu. Argumentowała wówczas, że usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym rzeczonego budynku musi poprzedzone być przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Powyższe jednak nie mogło zostać rozstrzygnięte, ze względu na brak wydania zaleceń konserwatorskich. Wniosek został uwzględniony. Jak wynika z uzasadnienia decyzji PINB z dnia 29 września 2022 r. powodem zmiany decyzji było przede wszystkim wykazanie przez spółkę P. S.A. działań zmierzających do wykonania obowiązków nakazanych w ww. decyzji oraz brak nieprawidłowości bezpośrednio związanych z zagrożeniem życia i zdrowia ludzi lub mienia.
Zdaniem organu odwoławczego, działania Spółki podjęte po wydaniu decyzji zmieniającej termin, mające uzasadnić kolejne jego wydłużenie są niedostateczne i tożsame z argumentacją uzasadniającą wcześniejszą zmianę terminu. Z przedstawionego materiału dowodowego wynika bowiem, że Spółka jeszcze przed zmianą ww. terminu otrzymała w dniu 28 lipca 2022 r. pismo od Departamentu Strategii i Rozwoju Miasta Urzędu Miejskiego we W., w którym wezwana została do przedłożenia stosownej dokumentacji projektowej. Dopiero w dniu 27 grudnia 2022 r. Spółka przedłożyła wymaganą dokumentację projektową. W związku z powyższym w dniu 9 lutego 2023 r. uzyskała od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozytywną opinię dot. przeprowadzenia prac remontowych. Zdaniem organu, powyższe wskazuje, że główny argument przemawiający za kolejną prolongatą terminu z decyzji PINB z dnia 28 lutego 2022 r. pochodzący z treści wniosku Spółki z dnia 31 stycznia 2023 r., jest tożsamy z argumentem pochodzącym z pierwszego wniosku Spółki, którym należy dodać - przedłużyła termin na skutek otrzymania przychylnej decyzji PINB dla miasta Wrocławia nr 1953/2022 z dnia 30 września 2022 r.
Zdaniem organu, uzyskując pozytywną opinię Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pochodzącą z dnia 9 lutego 2023 r., Spółka powinna wykazać nowe okoliczności przemawiające za kolejną zmianą terminu wykonania obowiązków.Tymczasem w odwołaniu skupiono się ponownie na długoterminowych działaniach podjętych w celu uzyskania zezwoleń konserwatorskich oraz wskazano, że po uzyskaniu stosownych zezwoleń konserwatorskich Spółka może przejść do następnego etapu związanego z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości w rzeczonym budynku obejmującym rozpisanie postępowania zakupowego, do którego jest prawnie zobligowana. Odwołująca się nie wskazała jednak dowodów potwierdzających złożoność wspomnianego procesu zakupowego, a zatem jego wpływ na możliwe nieterminowe wykonanie przez nią obowiązków pochodzących z decyzji. Podobnie Spółka nie wyjaśniła w treści odwołania argumentów dotyczących charakteru nakazanych prac remontowych, które określa jako czasochłonne ze względu na ich skomplikowanie i złożony zakres. Ponownie nie przedstawiła jednak dowodów, które wskazywałyby na powyższe i przemawiałyby za prolongatą terminu. Zdaniem organu wystarczającym argumentem przemawiającym za prolongatą terminu nie jest także powoływanie się w odwołaniu na fakt połączenia P. S.A. z P.(1) S.A. Strona nie wykazała bowiem konkretnie, w jaki sposób powyższe połączenie wpływało na kwestię terminowości wykonania obowiązków nakazanych w decyzji. Uznanie, że sama zmiana statusu prawnego adresata decyzji, każdorazowo uprawnia go do zmiany terminu wykonania nakazanych przez nią obowiązków, zgodnie z art. 155 KPA, prowadziłoby do zanegowania istoty orzeczonego terminu, jaką jest zmobilizowanie adresata decyzji do jej wykonania. Reasumując, DWINB uznał, że brak niezbędnej przesłanki w postaci słusznego interesu strony lub interesu społecznego w uwzględnieniu podania skutkować musi decyzją odmowną.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P.(1) S.A (obecnie O. S.A). Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
a) art. 155 k.p.a. przez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zmiany decyzji ostatecznej, podczas gdy za zmianą decyzji PINB przemawia słuszny interes strony, niepozostający w kolizji z interesem społecznym, a jednocześnie zostały spełnione pozostałe warunki do dokonania zmiany ww. decyzji - w konsekwencji oznacza to nieprawidłowe skorzystanie przez organ z uznania administracyjnego i przekroczenie jego granic,
b) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji PINB;
c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana z naruszeniem art. 155 k.p.a. (przesłanki zmiany decyzji ostatecznej), art. 7 k.p.a. (słuszny interes obywatela), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 77 § 1 (zasada prawdy obiektywnej), art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów) i art. 107 § 3 k.p.a. (elementy uzasadnienia decyzji);
d) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanki słusznego interesu strony i braku kolizji z interesem społecznym, w rozumieniu art. 155 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a, w sytuacji, w której organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy.
Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy nie wykazały dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami dlaczego drugi wniosek o zmianę terminu nie został uwzględniony, skoro uwzględniony został wniosek poprzedni, a argumentacja powyższego wniosku jak i wniosku poprzedniego pozostawała w zasadzie bez zmian, na co zwraca uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji. Autorka skargi zauważyła, że PINB już raz zmienił termin wykonania nałożonych na stronę decyzją ostateczną obowiązków, uwzględniając jej słuszny interes o którym mowa w art. 7 k.p.a., wskazując jednocześnie na brak sprzeczności z interesem społecznym. W związku z powyższym, okoliczności przywołane powyżej w uzasadnieniu decyzji organu z dnia 29 września 2022r. o zmianie decyzji nr 444/2022 są aktualne również w niniejszej sprawie.
Organ I instancji odmówił zmiany terminu realizacji wskazanych w decyzji obowiązków argumentując, że przecież już została wydana pozytywna opinia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a organ II instancji powtórzył powyższą argumentację, wskazując na konieczność przedstawienia przez skarżącego nowych argumentów, bowiem te zaprezentowane w odwołaniu są niewystarczające.
Tymczasem skarżący mógł przystąpić ostatecznie do przygotowania dokumentacji przetargowej w postępowaniu na wybór wykonawcy prac remontowych, celem ogłoszenia postępowania o udzielenie zamówienia w tym przedmiocie, dopiero po uzyskaniu zaleceń konserwatorskich – co organy całkowicie zignorowały.
Organ II instancji zarzucił Skarżącemu, że nie potwierdził on w swoim odwołaniu dowodami złożoność procesu zakupowego i jego wpływ na możliwe nieterminowe wykonanie obowiązków nałożonych decyzją nr 444/2022. Jednakże, jeśli organ widział potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, zobowiązany był wystąpić do odwołującego się o uzupełnienie swojego stanowiska o informacje potrzebne organowi do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, czego nie uczynił.
Powyższe odnosi się również do zarzutów organu odwoławczego, że skarżący nie wykazał, że nakazane prace remontowe są czasochłonne ze względu na stopień ich skomplikowania i złożony zakres. Tymczasem potwierdzają to również: "Ekspertyza budowlana stanu technicznego budynku magazynowo - warsztatowego nr ewid. "[...]" we W. przy ul. [...] ze szczególnym uwzględnieniem konstrukcji ścian według stanu na dzień 31 grudnia 2020r." (styczeń 2021 r.) - będąca podstawą wydania decyzji nr 444/2022 oraz "Projekt remontu budynku [...] - magazynowo - warsztatowego", opracowany w maju 2022r. W zakres prac wchodzą bowiem prace naprawcze związane ze złamaniem krokwi, zbutwieniem desek pokrycia dachu i uszkodzenia innych elementów dachu, co wymaga zdjęcia dachu, a także wymiana podwaliny budynku. Jeśli więc organ II instancji uznał, że dane zawarte w tych dokumentach są niewystraczające do oceny czasochłonności i złożoności procesu napraw nakazanych decyzją nr 444/2022, winien wystąpić do Skarżącego o uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie, czego również nie uczynił.
Zdaniem skarżącej stanowisko organów, że zmiana decyzji nr 444/2022 jest jedynie w interesie zobowiązanej Spółki, którego nie można nazwać słusznym bowiem nie można pogodzić go z interesem społecznym, pozostaje w całkowitej sprzeczności z argumentacją przedstawioną przez ten sam organ w związku z pierwszą zmianą decyzji nr 444/2022 w zakresie terminu (na podstawie decyzji nr 1953/2022 z dnia 29 września 2022r.). Powyższe wskazuje na niekonsekwencję organów i powoduje, że zaskarżona decyzja w niniejszym postępowaniu jest nieprzekonująca, niepoddająca się kontroli z punktu widzenia przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku Skarżącej.
W okolicznościach niniejszej sprawy, a więc wniosku o zmianę po raz drugi terminu wykonania obowiązków, powyższa argumentacja pozostaje aktualna. Zdaniem skarżącego nie można zaprzeczyć, że podejmuje on działania mające na celu realizację obowiązków określonych decyzją nr 444/2022, czego dowodem są wykonywane czynności, jak choćby wniesienia w dniu 27 grudnia 2022 r. poprawek w przygotowanym już projekcie remontu budynku "[...]" Skarżąca uruchamiała kolejne etapy procesu, którego celem było i jest realizacja nałożonych na nią obowiązków. Powyższe okoliczności znane były organom administracji publicznej w momencie wydawania decyzji. W odwołaniu przedstawiono również szczegółowy zakres czynności i harmonogram ich podejmowania celem realizacji nałożonych na Spółkę obowiązków. Ostatecznie w dniu 21 lipca 2023r. strona opublikowała na swojej stronie internetowej ogłoszenie o przetargu nieograniczonym na wykonanie remontu budynku "[...]" położonego przy ul. [...] we W.
Wskazując na powyższe okoliczności, skarżąca stwierdziła, że nie sposób się zgodzić z argumentacją organów że ponowne przedłużenie terminu realizacji prac nakazanych w decyzji nie jest możliwe, z uwagi na obecną opieszałość Spółki w jej realnych działaniach. Skarżąca nie zgadza się z taką subiektywna oceną podejmowanych przez nią działań, które dodatkowo nie zależą i nie zależały wyłącznie od niej, bo wymagały również współpracy z projektantem w zakresie zmian projektu remontu budynku i innymi organami administracji publicznej (Konserwator Zabytków). Wszystkie działania strony mają na celu zrealizowanie nakazanych prac i podejmowane były bez zbędnej zwłoki.
Co istotne, wskazane do wykonania roboty budowalne w decyzji nr 444/2022 nie wiążą się z koniecznością usunięcia bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub mienia. Podstawą wydanego nakazu jest bowiem art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, co oznacza, że obiekt budowalny jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Istotną w sprawie jest również okoliczność wynikająca z zaświadczeń z dnia 24 marca 2023 r. oraz z dnia 8 maja 2023r., wydanych przez inspektora nadzoru budowlanego P. J. stwierdzających, że brak jest przeciwskazań do dalszego użytkowania budynku do czasu przeprowadzenia prac remontowych. W decyzji z dnia 29 września 2022r. o zmianie terminu realizacji obowiązków z decyzji nr 444/2022 organ wskazywał powyższą okoliczność jako argument przemawiający za wyrażeniem zgody na zmianę terminu. Co istotne okoliczność ta nie uległa zmianie i pozostaje taka sama na gruncie niniejszej sprawy, więc dziwi niekonsekwencja organu, który tym razem wskazuje na brak podstaw do przyjęcia, że przedłużenie terminu wykonania obowiązku z decyzji nr 444/2022 nie jest przy tym sprzeczne z interesem społecznym.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie zapadłe w ramach postępowania dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków.
Przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonej decyzji uwzględnić należało, że podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 155 k.p.a. Wynika z niego, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne, wskazane w przywołanym przepisie przesłanki materialnoprawne, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Pomimo bowiem umieszczenia art. 155 k.p.a. w ustawie procesowej (K.p.a.) przepis ten ustanawia zarówno normy o charakterze procesowym jak i materialnoprawnym. Normą o charakterze materialnoprawnym jest wskazanie określonych przesłanek zmiany decyzji ostatecznej, zaś charakter procesowy mają regulacje dotyczące właściwości organów i trybu postępowania oraz sposobu rozstrzygnięcia (por. NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. II OSK 404/20, CBOSA).
Zgodnie z art. 155 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej jest dopuszczalne gdy: 1/ wszystkie strony wyrażą na to zgodę; 2/ przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji; 3/ za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymagane jest przy tym łączne spełnienie ww. przesłanek a brak którejkolwiek z nich, uniemożliwia uchylenie lub zmianę decyzji w omawianym trybie.
Rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w kontekście przesłanki określonej w pkt 3, organ ocenia zatem, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których ma on możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną, tj. terminem prawa materialnego, byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1088/17; z 19 grudnia 2018r., sygn. akt II OSK 254/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA).
W niniejszej sprawie wnioskiem o zmianę objęto, wydaną w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, dalej: ustawa - Prawo budowlane, decyzję PINB z dnia 28 lutego 2022 r. którą nakazano poprzednikowi prawnemu strony skarżącej (Spółce P. SA) usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu poprzez wykonanie określonych w 12 punktach robót budowlanych.
Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ ma również obowiązek określić termin usunięcia tych nieprawidłowości, przy czym, sam przedział czasowy wykonania obowiązku ustalany jest już na zasadzie uznania administracyjnego. Zakres i bieg tego terminu nie wynika bowiem z przepisów prawa lecz z woli organu. Tym samym, w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym.
W związku z powyższym, w orzecznictwie przyjmuje się że zmiana decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, przeprowadzana w trybie art. 155 k.p.a., jest możliwa jedynie w zakresie terminu - w tej części ma ona bowiem charakter uznaniowy i co do zasady istnieje w tym zakresie możliwość jej zmiany (por. NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2021 r. II OSK 202/21, z dnia 2 października 2019 r. II 2507/18, z dnia 10 marca 2021r. II OSK 1946/19, CBOSA).
Utrwalony jest także pogląd, że wskazana norma może stanowić podstawę do zmiany ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zasadnością wyznaczenia stronie innego terminu wykonania nakazanych robót, niż wyznaczony pierwotnie w decyzji ostatecznej.
Rozstrzygając w kwestii zmiany terminu wykonania robót nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ winien więc z jednej strony uwzględnić interes społeczny biorąc pod uwagę przede wszystkim ratio legis instytucji z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, z drugiej zaś zestawić go z uzasadnionym interesem strony który w konkretnych okolicznościach może wskazywać na zasadność i racjonalność zmiany wyznaczonego pierwotnie terminu. Zauważyć przy tym należy, że "słuszny interes strony" o którym mowa w analizowanym przepisie nie oznacza samej woli (chęci) strony do uchylenia (zmiany) decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Co więcej, słuszny interes strony nie może kolidować z interesem społecznym, którym jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1809/17 – publik. CBOSA). Oceniając zatem, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą (uchyleniem) decyzji, należy wziąć pod uwagę nie tyle subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (vide wyrok NSA z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10). Innymi słowy, uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli organ administracji ma do wyboru możliwość korzystniejszego niż dotychczas rozstrzygnięcia dla strony, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, to, działając w granicach uznania administracyjnego, organ ten przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając dotychczasową, mniej korzystną decyzję, na decyzję bardziej korzystną dla strony (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 stycznia 2008r., sygn. akt IV SA/Gl 825/07).
Przy ocenie zmiany terminu ustalonego pierwotnie należy także mieć na uwadze, że przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego służy niewątpliwie zapewnieniu właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejącego obiektu budowlanego oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że termin wykonania nałożonych przez organ nadzoru obowiązków powinien być jak najkrótszy, zwłaszcza gdy w grę wchodzą przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb. Z drugiej jednak strony, termin wyznaczony w decyzji z art. 66 ust. 1 Pb. musi być zawsze terminem realnym, adekwatnym do charakteru i zakresu nakazanych robót budowlanych. Dodatkowo z perspektywy art. 155 k.p.a na uwzględnienie zasługują te przypadki, które uzasadniają potrzebę zmiany wyznaczonego pierwotnie terminu w sposób obiektywny. Chodzi tu więc o wystąpienie okoliczności istotnych dla terminowego wykonania obowiązku, niebędących zarazem przejawem celowego odwlekania wykonania nałożonych obowiązków, czy też obejścia konieczności jej realizacji w jakikolwiek inny sposób.
Nie można także pomijać, że ocena okoliczności sprawy przez pryzmat przesłanek z art. 155 k.p.a. musi spełniać wymagania właściwe dla konstrukcji uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to forma działania administracji, której istotą jest przyznana prawem organowi władza decydowania w danej sprawie "według swego uznania" (według własnej woli). Uznaniowy charakter decyzji rodzi również istotne konsekwencje w obszarze sądowej kontroli jej legalności. Kontrola takiej decyzji dokonywana przez sąd administracyjny, wymyka się spod merytorycznej oceny zasadności kierunku rozstrzygnięcia i sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury, w szczególności, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zostały zebrane wszystkie dowody w celu istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy decyzja, podjęta na ich podstawie, nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności. Zasadnicze obowiązki organu koncentrują się więc tutaj nie tyle w obrębie płaszczyzny normatywnej ile w obrębie stanu faktycznego, który musi być ustalony w sposób wyczerpujący oraz rzetelnie i bezstronnie oceniony. Jak wynika z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zobowiązany jest też ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko pod takim warunkiem możliwe jest zrealizowanie określonego w art. 7 k.p.a postulatu uwzględnienia przy rozstrzygnięciu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Należy także mieć na uwadze, że według art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę oraz, że zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji organu I instancji. Decyzja organu II instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 873/11). Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc wyczerpujące rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, z zachowaniem zasad postępowania. W szczególności organ ten zobligowany jest do ustosunkowania się do zarzutów i argumentów, jak i dowodów zawartych w tym środku zaskarżenia, z zastrzeżeniem art. 136 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.
Analiza treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy który zobowiązany jest działać zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, nie wywiązał się należycie z określonych wyżej obowiązków.
Przypomnieć wypada, że wniosek strony skarżącej wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie dotyczył przedłużenia do dnia 31 marca 2024 r., terminu wykonania obowiązków określonych w pkt 1-10 w decyzji z dnia 28 lutego 2022 r. Z treści ww. decyzji ostatecznej wynika, że: obowiązek określony w pkt 1 miał być wykonany w terminie 12 m-cy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna - czyli do dnia 22 marca 2023 r. natomiast obowiązki określone w pkt 2-10 miały być wykonane w terminie 8 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna - czyli do dnia 22 listopada 2022 r. Dalej wskazać trzeba, że na wniosek strony skarżącej, organ I instancji decyzją z dnia 29 września 2022 r. dokonał już raz zmiany decyzji z dnia 28 lutego 2022 w części dotyczącej terminu wykonana obowiązków określonych w pkt 2-10 ustalając dla nich nowy termin do dnia 31 sierpnia 2023 r. Z powyższego wynika, że poprzedni wniosek strony o zmianę terminu wykonania obowiązków nie obejmował obowiązku z pkt 1 decyzji z dnia 28 lutego 2022r. Tym samym o zmianę terminu wykonania powyższego obowiązku skarżąca po raz pierwszy wystąpiła dopiero wnioskiem z dnia 6 marca 2023 r. a więc w momencie, w którym do wykonania tego obowiązku pozostało 15 dni.
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że stanowisko organu odwoławczego, że Spółka powinna wykazać nowe okoliczności przemawiające za kolejną zmianą terminu wykonania obowiązku oraz, że podniesione argumenty są tożsame z argumentacją uzasadniającą wcześniejszą zmianę terminu nie znajdują odniesienia do tej części wniosku w której strona wnosi o zmianę terminu dla obowiązków określonych w pkt 1. Skarżąca nie wnioskowała bowiem wcześniej o zmianę terminu określonego dla tego obowiązku a w decyzji z dnia 29 września 2022r. nie orzeczono w tym przedmiocie. Co do pkt 1 niezasadne jest więc twierdzenie DWINB o tożsamości podniesionych wcześniej argumentów oraz o konieczności wskazania nowych okoliczności dla uzasadnienia wniosku o zamianę terminu jego wykonania. Argumentacja organu odwoławczego wskazuje zaś, że nie uwzględnił on tej okoliczności przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i dokonywaniu jego oceny, pomimo, że ma ona znaczenie dla rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem strona nie wnioskowała dotychczas o zmianę terminu w zakresie pkt 1 to trudno zarzucać jej, że przedstawiła w tym względzie argumentację tożsamą z wcześniejszym wnioskiem. W tym zakresie organ nie powinien zatem odwoływać się do wcześniejszego wniosku lecz ocenić na ile wskazane obecnie okoliczności dotyczące braku możliwości dochowania terminu ze względu na brak zaleceń konserwatorskich (bez których spółka nie może przystąpić do wykonania robót budowlanych), konieczności przeprowadzenia procedury zakupowej oraz skomplikowanego zakresu robót, świadczą o słusznym interesie strony w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązku z pkt 1 i czy nie koliduje on z interesem społecznym.
Sąd uwzględnił jednak, że oprócz przedstawionej wyżej argumentacji (która znajduje zastosowanie także do pozostałych obowiązków nałożonych w pkt 2-10 decyzji z dnia 28 lutego 2022 r.) organ odwoławczy wskazał również na obowiązek dążenia do jak najszybszego usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, co sprowadza się do wyznaczenia możliwie krótkiego terminu wykonania obowiązków. Stwierdził nadto, że działania Spółki podjęte po wydaniu decyzji zmieniającej (z dnia 29 września 2022 r.) uzasadniające kolejne wydłużenie terminu są niezadawalające. Zdaniem organu skoro główny argument przemawiający za kolejną prolongatą terminu jest tożsamy z argumentem pochodzącym z pierwszego wniosku, to Spółka uzyskując pozytywną opinię konserwatora zabytków powinna wskazać nowe okoliczności przemawiające za kolejną zmianą terminu.
W odniesieniu do przedstawionej wyżej argumentacji, nie kwestionując słuszności stanowiska organu, że jego obowiązkiem jest dążenie do jak najszybszego usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, Sąd podkreśla jednak, że kwestia zagrożenia dla chronionych dóbr o których stanowi art. 66 ust. 1 Pb pozostaje w istotnej relacji do terminu wyznaczonego przez właściwy organ dla wykonania orzeczonych nakazów. Jak było to już wskazywane – także przez organ odwoławczy - termin ten musi być racjonalny z punktu widzenia obiektywnej realizacji nałożonego na stronę obowiązku. Wspomniana racjonalność musi uwzględniać złożoność i zakres robót budowlanych niezbędnych do ich wykonania, stopień zagrożenia wynikający z istniejącego złego stanu technicznego budynku a także względy organizacyjne i techniczne możliwości realizacji obowiązku przez zobowiązanego. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdyby intencją ustawodawcy było każdorazowo niezwłoczne uzyskanie wykonania decyzji wydawanej w trybie art. 66 Pb, to wówczas nie upoważniono by organu do orzekania o terminie wykonania decyzji nakazowej w warunkach uznania administracyjnego (zob. wyroki WSA we Wrocławiu: z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 635/19, z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 805/19, WSA w Warszawie z dnia 6 października 2022 r. VII SA/Wa1445/22, CBOSA). Skoro organ nadzoru budowlanego dysponuje upoważnieniem do wyznaczenia terminu wykonania orzeczonych (nakazanych) w decyzji robót, to po to - zdaniem Sądu - aby można było przy rozstrzygnięciu podejmowanym w tym przedmiocie uwzględniać również okoliczności pozanormatywne. Nie można zatem uznać, że termin wykonania decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 Pb determinowany jest wyłącznie zakresem nałożonych obowiązków, ich złożonością i stopniem zagrożenia wynikającym z istniejącego nieodpowiedniego stanu technicznego. Określając termin wykonania nakazów, właściwy organ powinien rozważyć także kwestie związane z niezbędną organizacją formalną i materialną orzeczonych robót. Omawiany termin powinien być istotnie realny, w tym znaczeniu, że przy jego określaniu nie można pominąć czynności, wymaganych obowiązującymi przepisami, czy wynikających z zasad doświadczenia życiowego, które należy podjąć przed rozpoczęciem faktycznej realizacji prac.
W kontekście powyższych uwag istotne zatem jest, że przedmiotowy budynek został wpisany do gminnej ewidencji zabytków i podlega - odpowiednio - regulacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 282), której norma kolizyjna zawarta w art. 2 ust. 1 stanowi, że ustawa nie narusza w szczególności przepisów Prawa budowlanego, a jednocześnie z treści jej art. 4 pkt 1, definiującego pojęcie ochrony zabytków wynika, że ochrona ta polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie. Należy także mieć na uwadze, że z racji wpisu obiektu do gminnej ewidencji zabytków w rozstrzygnięciu ostatecznej decyzji nakazowej z dnia 28 lutego 2022 r. (pozostającej poza kontrolą sądową) PINB wskazał na powinność uzgodnienia robót dotyczących elementów zewnętrznych z Miejskim Konserwatorem Zabytków. W uzasadnieniu wyjaśniono natomiast, że powinność ta obciąża właściciela obiektu.
Z uzasadnienia decyzji z dnia 28 lutego 2022 r. wynika, że organ I instancji wyznaczając termin wykonania obowiązków (także dla pkt 1) wziął pod uwagę "szeroki zakres nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu (...) zakres robót oraz konieczność prowadzenia robót w odpowiednich warunkach atmosferycznych". Poza uwagą organu pozostały zatem wówczas kwestie związane z niezbędną organizacją formalną i materialną orzeczonych robót, które w niniejszej sprawie odnieść należy między innymi do zabytkowego charakteru budynku i konsekwencji materialnoprawnych takiego statusu obiektu budowlanego. Spowodowało to wniosek strony o przedłużenie terminu wyznaczonego pierwotnie dla obowiązków określonych w pkt 2 -8 decyzji, który został przez PINB uwzględniony ze względu na konieczność uzyskania stanowiska konserwatora zabytków przy jednoczesnym uwzględnieniu, że stan budynku jest taki, że nie zagraża dobrom chronionym określonym w art. 66 ust. 1 Pb. Występując z ponownym wnioskiem o zmianę terminu wykonania obowiązków w szerszym zakresie – bo obejmującym także pkt 1 – Spółka nadal powołała się na brak stanowiska konserwatora zabytków oraz wyjaśniła z jakich względów postępowanie przed organem ochrony zabytków uległo przedłużeniu. Jak podała, pojawiły się wątpliwości co do prawidłowego zaprojektowania prac uwzględniających szczególne potraktowanie elementów drewnianych szkieletu ścian dla budynku wykonanych w konstrukcji muru pruskiego (a więc dotyczącego pkt 1 decyzji) co spowodowało konieczność wniesienia poprawek w projekcie remontu. Organ pierwszej instancji zarzucającej skarżącej opieszałość w podejmowaniu działań zmierzających do uzyskania stanowiska konserwatora nie odniósł się do jej wyjaśnień i nie ocenił w tym kontekście, czy istotnie można mówić o opieszałości strony. Stanowisko PINB podzielił organ odwoławczy uznając, że działania jakie Spółka podjęła po wydaniu decyzji zmieniającej z dnia 29 września 2022 r. są niedostateczne. W tym względzie organ zarzucił, że w dniu 28 lipca 2022 skarżąca otrzymała od Departamentu Strategii i Rozwoju Miasta wezwanie do przedłożenia dokumentacji projektowej, którą złożyła dopiero 27 grudnia 2022 r.
W ocenie Sądu tak dokonana ocena zachowania (działań) skarżącej nie jest kompletna, gdyż pomija podnoszoną w odwołaniu argumentację w której skarżąca wskazuje chronologicznie podejmowane czynności w celu uzyskania stanowiska konserwatora. Wynika z nich, że o uzyskanie zaleceń konserwatorskich strona wystąpiła już 8 marca 2022 r. Wobec braku odpowiedzi w dniu 25 maja 2022 r. ponowiła wniosek. Pismem z 28 lipca 2022 r. została wezwana do przedłożenia dokumentacji projektowej. Dokumentację tę złożyła 20 września 2022 r. W dniu 4 października 2022 r. Spółka została poinformowana o konieczności uzupełnienia złożonej już dokumentacji projektowej oraz wprowadzenia zmian w projekcie przez odstąpienie od planowanej zmiany schematu konstrukcyjnego więźby dachowej oraz zastąpienia drewnianej podwaliny w strefie cokołu podmurówką z cegły klinkierowej. Po przeprowadzaniu dodatkowych uzgodnień z pracownikami organu strona zmodyfikowała projekt zgodnie z jego wytycznymi i przedłożyła go 27 grudnia 2022r. Z powyższych wyjaśnień wynika zatem, że skarżąca mniej więcej co dwa miesiące podejmowała czynności zmierzające do uzyskania stanowiska konserwatora, który przez pierwsze cztery miesiące nie reagował w ogóle na jej wniosek. Wynika z nich także, że skarżąca projekt złożyła we wrześniu 2022 r. (czyli dwa miesiące po wezwaniu organu) który jednak wymagał uzupełnienia, co strona uczyniła – porozumieniu z organem - przedkładając kompletny projekt 27 grudnia 2022 r. Organ II instancji stwierdzając, że strona przedłożyła projekt dopiero 27 grudnia 2022 r. nie wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił powyższych wyjaśnień przy ocenie działań podjętych przez Spółkę, pomimo, że działania te uznał za istotne dla kolejnego wydłużenia terminu. Brak odniesienia się do istotnych argumentów odwołania zasadnym czyni zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez nierozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, nieustalenie stanu faktycznego i brak oceny okoliczności podnoszonych przez stronę mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Jednocześnie potwierdza, że ocena zachowania Spółki która legła u podstaw odmowy zmiany terminu ze względu na niedostateczne jej działania, nie może być uznana za kompletną.
Analiza uzasadnienia decyzji wskazuje, że organ odwoławczy nie rozważył również kwestii związanych z oceną realności ustalonego terminu wykonania obowiązków. Z akt sprawy wynika, że skarżąca dopiero w dniu 9 lutego 2023 r. uzyskała stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w którym pozytywnie zaopiniowano przeprowadzenie prac remontowych w zakresie robót wynikających z decyzji z dnia 28 lutego 2022 r. Od chwili uzyskania stanowiska konserwatora stronie do wykonania obowiązku określonego w pkt 1 decyzji pozostało zatem jedynie piętnaście dni (przy czym termin ten nie był wcześniej przedłużony), natomiast dla wykonania robót określonych w pkt 2-10 pozostało sześć i pół miesiąca. Z powyższego wynika, że strona nie mogła przystąpić do wykonywania robót określonych w pkt 1 przez prawie cały wyznaczony w decyzji termin 12 miesięcy, ze względu na brak stanowiska konserwatora zabytków. Przystąpienie przez adresata decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane do wykonywania orzeczonych nakazów nie wymaga bowiem uzyskania pozwolenia na budowę, ale nie zwalnia go z obowiązku zastosowania się do warunków określonych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przypadku, gdy orzeczone nakazy odnoszą się do obiektu, będącego zabytkiem. Sam organ zwrócił uwagę na powyższą okoliczność w decyzji z dnia 28 lutego 2022 r. Niewątpliwie działanie takie jest w pełni uzasadnione i często nie jest łatwe i szybkie do osiągnięcia, biorąc pod uwagę szczególny charakter przedmiotowego budynku, wynikający z nadanego statusu zabytku. W tej sytuacji DWINB powinien ocenić, czy w zaistniałych okoliczność można mówić o realności terminu w jakim strona winna wywiązać się całości obowiązków przy jednoczesnym uwzględnieniu czynności, wymaganych obowiązującymi przepisami, czy wynikających z zasad doświadczenia życiowego, które należy podjąć przed rozpoczęciem faktycznej realizacji prac.
W konsekwencji uznać należy, że organ odwoławczy nie rozważył wskazanych wyżej okoliczności – w tym dotyczących podejmowanych dotychczas przez stronę działań – celem ustalenia, czy wiążący stronę termin wykonania obowiązków nadal może być uznany za realny.
Odmawiając zmiany terminu DWINB uznał także, że skoro Spółka uzyskała w dniu 9 lutego 2023 r. pozytywną opinię konserwatora to powinna wskazać nowe okoliczności przemawiające za zamianą terminu a nie powoływać się na działania podejmowane w celu uzyskania tej opinii. Stwierdzenie to pomija jednak, że ze względu na konieczność oczekiwania przez stronę na stanowisko konserwatora – do czego była wszak zobligowana decyzją z 28 lutego 2022 r. oraz przepisami ustawy o ochronie zabytków - doszło do upływu prawie całego terminu wyznaczonego dla wykonania pkt 1. Pomija także wskazywaną przez stronę okoliczność, że dopiero po uzyskania stanowiska konserwatora mogła ona przystąpić do dalszego etapu prac celem wykonania obowiązków. W związku z powyższym należy zgodzić się ze skarżącą, że organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący, dlaczego nie uwzględnił wniosku z 7 lutego 2023 r. skoro rozpatrując poprzedni wniosek skarżącej z taką samą argumentacją uznał ją wówczas za uzasadnioną.
W kwestii oceny adekwatności wyznaczonego terminu do zakresu nałożonych na stronę obowiązków, trzeba także zwrócić uwagę na podnoszony przez stronę zarzut wskazujący, na brak uwzględnienia przez organ charakteru podmiotu związanego decyzją, który jest zobowiązany do przestrzegania przepisów wiążących tego rodzaju podmioty przy podejmowaniu działań związanych z wydatkowaniem środków finansowych. Sąd dostrzega i podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że organ nadzoru budowlanego określając termin dla wykonania robót budowlanych wykonania nie ma obowiązku badania możliwości finansowych właścicieli nieruchomości. Pogląd taki zaprezentowano m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1429/18, LEX nr 2718063). Wpisując się w tę linię orzeczniczą, NSA w przywołanym wyżej wyroku zwrócił jednak uwagę na to, by omawiany termin był adekwatny do zakresu nałożonych na stronę obowiązków. Stąd w orzeczeniu z dnia 28 maja 2020 r., (sygn. akt II OSK 2484/19, CBOSA) NSA stwierdził, że bez wątpienia chodzi tu o adekwatność w sensie technicznych możliwości dopełnienia tych obowiązków. I te możliwości mają jednak również swój wymiar organizacyjny, polegający na możności podjęcia niezbędnych środków bez zbędnej zwłoki, ale z zachowaniem określonych prawem form działania, w tym odnośnie do dokonywania wydatków, których zobowiązany musi przestrzegać np. ze względu na przepisy ustrojowe regulujące jego strukturę lub status prawny.
Zadaniem organu jest więc każdorazowe i wyczerpujące odniesienie się do okoliczności faktycznych i sytuacji prawnej podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych robót budowlanych. Organ powinien należycie wyjaśnić, dlaczego tak ustalony termin jest realny z punktu widzenia technicznych możliwości wykonania robót, i to o tak szerokiej skali, jak wynikająca z decyzji oraz prawnych uwarunkowań przebiegu procesu budowlanego.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy z tego obowiązku się nie wywiązał. DWINB stwierdził jedynie, że spółka powołuje się złożoność procesu zakupowego jednak nie przedstawia dowodów potwierdzających ową złożoność i jej wpływ na możliwe nieterminowe wykonanie decyzji. Organ odwoławczy nie wezwał jednak strony do uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, co oznacza, że nie ustalił w sposób rzetelny istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy i nie dokonał jego prawidłowej oceny. Fakt, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony nie zwalnia bowiem organu z obowiązku przestrzegania - przywołanych już wcześniej zasad wynikających z art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W świetle przedstawionych wcześniej wywodów powyższe okoliczności mogą mieć istotne znaczenie przy badaniu wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., gdyż mogą świadczyć o wystąpieniu przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy nie pozwalało zatem na dokonanie oceny słusznego interesu strony i wyważenia go z interesem społecznym – stosownie do art. 7 (in fine) k.p.a.
Podobnie należy odnieść się do rozważań organu odwoławczego dotyczących nieudowodnienia przez stronę czasochłonnego i złożonego charakteru robót które trzeba wykonać celem wywiązania się z nałożonych obowiązków, tym bardziej, że zakres stwierdzonych naruszeń oraz zakres robót do których wykonania strona została zobowiązana, organowi odwoławczemu był znany. Dla oceny argumentacji strony istotny był także projekt robót remontowych opracowany w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków, który mógł wpłynąć na złożoność tych robót. Organ powinien zatem rozważyć, czy istnieje konieczność wezwania strony do przedłożenia odpowiednich dokumentów celem potwierdzenia podnoszonej argumentacji.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane naruszenia prawa, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a prowadzić musiały do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ – związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu – zobowiązany będzie ocenić zasadność wniosku w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązków z pkt 1 a w zakresie pozostałych obowiązków dokona ponownej oceny wniosku, w szczególności, w kontekście realności ustalonego terminu - przy uwzględnieniu przedstawionej przez stronę argumentacji, w tym dotyczącej uwarunkowań prawnych i organizacyjnych w jakich Spółka działa. Organ weźmie pod uwagę, że nakazane roboty budowlane dotyczą obiektu zabytkowego, którego ochrona wymaga przed przystąpieniem do realizacji prac uzyskania stanowiska właściwego organu konserwatorskiego, uwzględni także okoliczności związane z charakterem ustrojowym podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie prac, który związany jest szeregiem norm prawnych, w tym regulujących wydatkowanie środków pieniężnych na niektóre z podejmowanych inwestycji. Organ dokona także ponownej oceny zachowania skarżącej w kontekście jej działań podejmowanych celem uzyskania stanowiska konserwatora, odnosząc się do podniesionych w tym zakresie argumentów odwołania. Rolą organu będzie także odniesienie się w sposób prawidłowy do argumentów dotyczących złożoności i czasochłonności prac które strona musi wykonać. DWINB oceni także, czy dla prawidłowego wyjaśnienia powyższych okoliczności istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz, czy działania w tym zakresie mieścić się będą w granicach postępowania określonego w art. 136 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II zawarte zostało orzeczenie o kosztach wydane przy uwzględnieniu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a