II SA/Wr 466/06

II SA/Wr 466/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka
Julia Szczygielska /sprawozdawca/
Mieczysław Górkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 73,  art. 74
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2006r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A Spółka z o.o. w O. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania odpisu operatu wodnoprawnego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. , zwanym dalej Spółką jest w/w postanowienie Wojewody D. z dnia [...], Nr [...], wydane na podstawie art.138 & 1 pkt.1 k.p.a. w związku z art.144 k.p.a., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty O. z dnia [...], Nr [...] odmawiające wydania odpisu operatu wodnoprawnego stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji nr [...] z dnia [...] Starosty O. wydanej dla Elektrowni Wodnej we W. na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb energetycznych.
W uzasadnieniu stwierdzono, że firma A wniosła o wydanie, w trybie art. 73 i 74 kpa, odpisu operatu wodnoprawnego stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji nr [...] z dnia [...] Starosty O. W/w postanowieniem Starosta O. odmówił firmie wydania odpisu przedmiotowego operatu wodnoprawnego. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że A nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę decyzji nr [...] z dnia [...].
W zażaleniu Firma A podniosła, że posiada przymiot strony w postępowaniu w związku z art. 127 ust 7 znowelizowanego Prawa wodnego. W ocenie Skarżącego obecny art. 127 ust. 7 Prawa wodnego należy interpretować jako dookreślenie interesów prawnych, które uzasadniają bycie stroną postępowania wodnoprawnego i skoro po dokonanym ustawowym doprecyzowaniu stroną postępowania jest właściciel urządzenia wodnego, to był nią także wcześniej, zanim taką zmianę przepisów dokonano. Firma A jest właścicielem urządzeń wodnych znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód przez EW we W. i z tych względów jest też stroną uprawnioną do występowania, w trybie przepisów kpa, z wnioskiem o udostępnienie wskazanego operatu wodnoprawnego.
Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, podniósł, iż zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Przepis ten został dodany do Prawa wodnego z dniem 30 lipca 2005 r. Przed tą datą Prawo wodne w ogóle nie zawierało definicji strony a ponieważ pozwolenie wodnoprawne wydaje się w trybie decyzji administracyjnej, do określenia stron miały zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego a w szczególności art. 28. Zgodnie z art. 28 i 29 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne. Postępowanie administracyjne jest to ciąg powiązanych ze sobą czynności procesowych służących rozstrzygnięciu danej sprawy administracyjnej. Postępowanie administracyjne uważa się za zakończone z datą, z którą orzeczenie kończące dane postępowanie staje się ostateczne. Postępowanie administracyjne zawsze jest prowadzone względem określonej strony. Status strony danego postępowania administracyjnego dotyczy tego właśnie postępowania. Nie można nabyć statusu strony postępowania po jego zakończeniu jeśli się takiego statusu nie posiadało w trakcie jego trwania. Z załączonych akt wynika, że art. 127 ust. 7 Prawa wodnego wszedł w życie po zakończeniu sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]. Tym samym ocena statusu firmy A w postępowaniu zakończonym w/w decyzją może się odbyć tylko w świetle art. 28 kpa. Przedstawiona w uzasadnieniu zażalenia A argumentacja prawna jest zdaniem organu nie do przyjęcia gdyż doprecyzowanie przepisu nie może odbywać się za pomocą nowelizacji innej ustawy. Dodanie ust. 7 do art. 127 Prawa wodnego oznacza, iż w postępowaniach wodnoprawnych inaczej definiuje się stronę niż w każdym innym postępowaniu toczącym się według ogólnych kodeksowych reguł. Zmiana ta dotyczy tylko tych postępowań, które zostały wszczęte po dacie wejścia w życie nowego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy o zmianie ustawy- Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 127 ust 7 Prawa wodnego do omawianej sprawy nie ma więc zastosowania.
Zgodnie z art. 73 i 74 kpa w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Cytowane przepisy zawierają kompleksową regulację prawną udostępniania akt postępowania administracyjnego, a prawo dostępu do akt posiada wyłącznie strona. Inne podmioty mogą mieć dostęp do akt wyłącznie na podstawie odrębnych przepisów. Taki dostęp nie ma charakteru czynności procesowej i nie podlega reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści wniosku A wynika, że wnosi on o wydanie odpisu załącznika do decyzji nr [...] Starosty O. w trybie przepisów 73 i 74 kpa. Firma ta nie posiada jednak statusu strony w postępowaniu dot. wydania w/w decyzji ponieważ nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Pozwolenie to zostało firmie cofnięte decyzją z dnia [...] nr [...] Starosty O., utrzymaną w mocy decyzją ostateczną z dnia [...] Wojewody D.
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy orzekł jak wyżej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo A Spółka z o.o. zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie zasad ogólnych, tj. art. 9 i 12 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a., polegające na błędnej ocenie stanu prawnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody D. z dnia [...] oraz uchylenie wcześniejszego postanowienia Starosty O. z dnia [...], oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm.
W uzasadnieniu skargi Spółka ponowiła zarzuty oraz argumentację przedstawioną w odwołaniu, akcentując, iż gdy wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie, to sąsiednia Mała Elektrownia Wodna O., której właścicielem jest Elektrownia Wodna we W., posiadała już pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód. Ponieważ i elektrownia należąca do A i elektrownia sąsiednia, korzystają z tych samych wód, konieczne było uwzględnienie w operacie A obliczeń przepływów wód, przyjętych przez elektrownię sąsiednią i zawartych w jej operacie. Bez takich informacji opracowanie operatu i projektu instrukcji przez A było utrudnione i mogło prowadzić do rozbieżnych ocen stanu faktycznego. Zapewne konieczne byłoby w efekcie dokonanie korekty operatu w trakcie rozprawy. Kierując się względami ekonomiki procesu organ powinien ułatwić stronie przygotowanie prawidłowej dokumentacji a nie utrudniać.
Spółka podkreśliła, iż istota problemu dotyczy dostępu do dokumentów, będących w posiadaniu organu, a niezbędnych dla opracowania i rozpatrzenia wniosku A. Problem powinien więc być rozpatrywany z bieżącej perspektywy (złożony wniosek o wszczęcie postępowania) a nie historycznej. A w tym akurat postępowaniu nie podnosi zarzutów co do prawidłowości decyzji Starosty O. - chodzi wyłącznie o dostęp do dokumentów, powstałych wprawdzie w trakcie odrębnego postępowania, ale wywierających wpływ na bieżące postępowanie.
Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że o bieżącym dostępie do dokumentów, będących w posiadaniu organu, przesądzić miałoby bycie stroną w trakcie toczącego się wcześniej (historycznego) postępowania, to i tak A przesłankę tę spełnia A Sp. z o.o. miała przymiot strony, gdy toczyło się postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla MEW O., gdyż dotyczyło ono jej interesu prawnego.
W konsekwencji skarżąca Spółka stwierdziła, iż organy odmówiły Jej przymiotu bycia stroną na podstawie twierdzenia, że nie miała wówczas pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód. Nie ma w obowiązującym prawie (a nie było także wcześniej) żadnego przepisu, który takie wnioskowanie by uzasadniał. Organy nie podjęły w ogóle analizy art. 28 k.p.a., mimo że się na ten artykuł powołały i poprzestały na gołosłownym stwierdzeniu, że A nie jest stroną. A Sp. z o.o. jest stroną, gdyż, po pierwsze, żąda czynności organu na odstawie ustawy - Prawo wodne. Po drugie, żądanie dotyczy dokumentu, który powstał wprawdzie w trakcie odrębnego postępowania administracyjnego, ale i w nim Spółka powinna uczestniczyć na prawach strony (nie uczestniczyła, gdyż nie została powiadomiona). Postępowanie to, wszczęte na wniosek MEW O., dotyczyło interesu prawnego A a konkretnie rozdziału wody, bez której nie może istnieć elektrownia, do której tytuł prawny na gruncie ustawy – Prawo wodne potwierdza pozwolenie wodnoprawne z zakresu budownictwa wodnego. Elektrownia ta jest zależna od dostępu do wody, którą w całości przydzielono MEW O., z pominięciem interesów elektrowni A. Organy I i II instancji złamały także zasadę ogólną udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), prowadząc do nieuzasadnionego przewlekania procedury.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje.
Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego postanowienia oceniając prawidłowość zastosowania przepisów i ich wykładnię, a więc zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia .
Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżone postanowienie Wojewody D. z dnia [...], Nr [...], odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 §1 lub art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Uchylenie bowiem postanowienia względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art.145 § 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.
Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie.
Niesporne jest w sprawie, że postępowanie wszczęte z wniosku Elektrowni Wodnej we W. o szczególne korzystanie z wód dla potrzeb energetycznych, zakończone zostało ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...], Nr [...], której załącznikiem był operat wodnoprawny, a którego wydania odpisu domaga się skarżąca Spółka.
Niewątpliwie jest również w sprawie, że skarżąca Spółka nie była stroną tegoż postępowania, zakończonego opisaną wyżej decyzją Starosty O. z dnia [...], Nr [...].
Jak zaś podnosi sama skarżąca odpis przedmiotowego operatu wodnoprawnego jest Jej niezbędny do wszczętego na wniosek Spółki z 22 grudnia 2005 r. postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na szczególne korzystanie z wód dla celów energetycznych,
Jeżeli tak, to trafnie przyjęły organy wydając zaskarżone postanowienia o odmowie wydania skarżącej odpisu w/w operatu wodnoprawnego, stanowiącego załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] Starosty O. wydanej dla Elektrowni Wodnej we W.
Przepisami na tle których powstał spór w niniejszej sprawie jest art.73 k.p.a. i art.74 k.p.a.
Wskazać należy, że przepisy te przyznają stronie prawo do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów oraz " o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony " – uwierzytelnienia sporządzanych przez stronę odpisów lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów.
Z treści art.73 § 2 k.p.a. wynika, że przywilej, o którym ten przepis stanowi przyznano podmiotowi, który jest w postępowaniu określony poprzez kryteria art.28 k.p.a. przy zastosowaniu art.29 k.p.a., zatem jako strona w ścisłym znaczeniu ze wszelkimi konsekwencjami materialno i formalnoprawnymi takiego statusu.
W/w przepisy ustanawiają zatem zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, albowiem prawa w nich określone przysługują jedynie stronie postępowania /por.J.Borkowski, J.Jendroska, R.Orzechowski, A.Zieliński – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd.II, Warszawa 1989;aneks – W-wa 1991, str.157/.
Stwierdzić zatem należy, że skoro w obu powołanych przepisach, tj. art.73 k.p.a. i art.74 k.p.a., ustawodawca wyraźnie wskazuje, że adresatem tych norm jest strona, oznacza to, że podmiot, który nie miał tego statusu w postępowaniu administracyjnym nie może skutecznie korzystać z uprawnienia określonego w art.73 k.p.a.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie przyjęte zostało, że obywatel nie będący stroną postępowania nie ma prawa żądania udostępniania mu akt / dokumentów / posiadanych przez organ administracyjny /por. postanowienie z dnia 22 lutego 2001 r., sygn.akt II SAB 169/00 – Wokanda 2001/10/34/.
Podzielić zatem należy stanowisko organu odwoławczego, że okoliczność, iż skarżąca Spółka nie uczestniczyła w charakterze strony w postępowaniu wszczętym na wniosek Elektrowni Wodnej we W. o szczególne korzystanie z wód dla potrzeb energetycznych, a zakończonym w/w decyzją nr [...] z dnia [...] Starosty O., uniemożliwia skorzystanie przez skarżącą z uprawnień przewidzianych w art.73 k.p.a, w tym wydania Jej odpisu operatu wodnoprawnego stanowiącego załącznik do tejże decyzji.
Przyczyna zaś z powodu której skarżąca Spółka nie uczestniczyła jako strona w tym postępowaniu jest w niniejszej sprawie bez znaczenia, bowiem organ podejmujący czynność w trybie art.73 k.p.a., jak i w trybie art.74 k.p.a. - jest związany ustaleniami w zakresie kręgu podmiotów – stron, dokonanymi w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
Podkreślić należy, że ustawodawca używając w przepisie art.74 § 2 k.p.a. terminu "strona", podkreślił jedynie względny charakter uprawnienia przyznanego w art.73 k.p.a., wskazując, że także stronie organ może odmówić wykonania określonych w tym przepisie czynności. Oczywistym natomiast jest, że treści przepisu art.74 § 2 k.p.a. nie można interpretować w oderwaniu od treści art.73 k.p.a., a wobec tego odmowa, o której mówi art.74 § 2 k.p.a. następuje zawsze wtedy, gdy wniosek pochodzi od osoby, która nie uczestniczyła jako strona w zakończonym ostatecznie postępowaniu administracyjnym, którego ten wniosek dotyczy.
Istotne jest przy tym również i to, że ustawodawca nie dopuszcza żadnego innego - poza postępowaniem odwoławczym i wznowieniem postępowania - trybu, w którym można skutecznie podnieść zarzut, że osoba, spełniająca warunki strony bez swojej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym. Organ rozpoznający wniosek złożony w trybie art.73 § 2 k.p.a. nie jest zatem uprawniony do przyznawania jednostce statusu strony, jeżeli pierwotnie - w zakończonym postępowaniu - go nie posiadała.
Wbrew zatem zarzutowi skargi nie można przyjąć, by organy wydając w sprawie zaskarżone postanowienia naruszyły przepis art.127ust.7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, gdyż jak to już wyżej Sąd podkreślił organy w niniejszym postępowaniu nie są uprawnione do przyznawania, czy też nie statusu strony w postępowaniu zakończonym opisaną wyżej decyzją Starosty O. z dnia [...].
W świetle powyższego stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, jako że Sąd nie może oprzeć kontroli postanowień o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, nie wykazała by zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało z naruszeniem prawa.
W tej sytuacji wywody skargi zmierzające do wykazania, że wydane w sprawie postanowienia naruszają prawo, nie mogą być uznane za zasadne.
Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi z braku uzasadnionych ku temu podstaw i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.