II SA/Wr 465/22

II SA/Wr 465/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Olga Białek /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 922/23 - Wyrok NSA z 2025-10-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy nielegalnego zjazdu i drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] do PINB w Z. (dalej: PINB lub organ I instancji) wpłynęło pismo datowane na [...], w którym pełnomocnik J. W. (dalej: strona skarżąca lub zawiadamiająca) poinformował o rozpoczęciu przez L. sp. z o.o. (dalej spółka LS) robót budowlanych bez wymaganego w sprawie zezwolenia na działce ewidencyjnej nr [...], położonej przy ul. [...] nr [...] w Z. Uzasadniając żądanie wszczęcia z urzędu z tego powodu postępowania w trybie art. 48 bądź art. 49e u.p.b. autor zawiadomienia wskazał, że J. W. jest właścicielem działki nr [...], która jest obciążana służebnością przejazdu na rzecz działki nr [...], która należy do spółki L. Wskazano, że spółka L. rozpoczęła w dniu [...], bez jakiegokolwiek poinformowania i konsultacji zawiadamiającej strony, prace na działce nr [...], niszcząc przy tym chodnik, krawężnik i rozpoczynając przebudowę drogi oraz jej nawierzchni. Spółka L. rozpoczęła również demontaż całej kostki brukowej. Zdemontowano krawężniki celem wykonania zjazdu na należącą do niej nieruchomości. Podano, że spółka L. pismem z [...] wezwała zawiadamiającą do udostępnienia części nieruchomości – działki nr [...] celem wykonania utwardzenia terenu i wjazdu na działkę nr [...]. Ponadto wskazano, że spółka L. dokonała wybudowania na terenie działki nr [...] rampy komunikacyjnej w postaci połączenia hali produkcyjnej ze zlokalizowanym niżej placem manewrowym.
W dniu [...] PINB przeprowadził oględziny podczas których stwierdził, że na części działki nr [...] został wykopany dół, wybrano ziemię i zlikwidowano części chodnika znajdującego się w tym miejscu. Stwierdzono widoczne kable elektryczne i brak zabezpieczenia wykopu. Stwierdzono również, że na części działek nr [...], [...] i [...] utwardzono części gruntu za pomocą kostki betonowej budując dodatkowy przejazd. W pobliżu znajduje się transformator. Według oświadczenia przedstawiciela firmy takie utwardzenie służy do magazynowania palet.
Pismem z [...] PINB poinformował spółkę L. o konieczności zabezpieczenia i zasypania wykopu, który przygotowany był pod budowę drogi. Ponadto wezwano spółkę do przedłożenia protokołu z pomiarów elektrycznych stwierdzającego stan techniczny instalacji elektrycznej znajdującej się w wykopie.
Pismem z [...] spółka L. przedłożyła protokoły elektryczne oraz oświadczyła, że wykop został zasypany (załączono fotografię dokumentującą wykonane roboty budowlane, k. 38 akt).
Pismem z [...] M. W., w imieniu M. C. G. F. J. W., wskazał, że w związku z utwardzeniem części działki, usunięciem przęsła płotu przy budynku produkcyjnym spóła L. wykorzystuje drogę jako ciąg komunikacji samochodowej i pieszej. Wskazano, że twierdzenia spółki L. jakoby utwardzenie miało charakter magazynu nie podlega prawdzie. Zwrócił uwagę na fakt, że droga jest intensywnie użytkowana przez samochody i wózki widłowe co przy wyjeździe na posesję nr [...] stwarza realne zagrożenie w zakresie bezpieczeństwa pracowników. Na dowód załączono dokumentację fotograficzną.
W reakcji na informacje w sprawie wykorzystywania drogi wewnętrznej jako ciągu komunikacji samochodowej i pieszej, PINB zwrócił się do spółki L. o złożenie wyjaśnień. Jednocześnie przypomniano, że pracownik spółki w dniu oględzin złożył oświadczenie, że teren został utwardzony kostką w celu magazynowania palet i nie jest w żaden sposób wykorzystywany jako wyjazd z działki. Zauważono również, że podczas oględzin na omawianym fragmencie placu stały palety z workami. Jednak jak wynika z pisma M. W. oraz dołączonych do niego zdjęć, miało to jedynie na celu wprowadzenie organu w błąd. W związku z powyższym PINB zażądał złożenia stosownych wyjaśnień oraz wskazania numeru zgłoszenia lub pozwolenia na budowę na utwardzenie terenu oraz na wykonanie zjazdu. Jednocześnie organ poinformował, że na budowę drogi wymagane jest pozwolenie na budowę.
Pismem z [...] spółka L. przekazała swoje stanowisko w sprawie wskazując, że teren jest wykorzystywany na cele magazynowania palet i w żaden sposób nie stanowi drogi wyjazdowej z działki. Dodatkowo poinformowano, że zostanie zamontowane oznaczenie informujące o zakazie wjazdu i ruchu pieszych oraz o tym, że jest to teren magazynowania.
W odpowiedzi na stanowisko spółki L., M. W. w piśmie z [...] poinformował organ o nielegalnym wykorzystywaniu jego działki jako drogi oraz ciągu komunikacji samochodowej i pieszej z należących do spółki L. działek nr [...] oraz nr [...] na działkę nalężącą do M. C. G. F. o numerze [...]. Wskazał, że nie odpowiada prawdzie oświadczenie o wykorzystywaniu spornego terenu na cele związane ze składowaniem palet. Na dowód przedstawiono zdjęcia wykonane przez system monitoringu, który znajduje się na granicy działki, na których widoczny jest samochód osobowy należący do spółki L. w trakcie wjeżdża na bezprawnie posadowiony ciąg komunikacji samochodowej.
W dniu [...] po raz kolejny wpłynęło pismo ze stanowiskiem M. C. w sprawie.
Pismem z [...] PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy nielegalnego zjazdu oraz drogi z terenu należącego do spółki L., tj. działek nr [...] oraz [...] na działkę nr [...] należącą do M. C. G. F. Jednocześnie poinformowano o zamiarze przeprowadzenia kolejnych oględzin.
Pismem z [...] M. W. po raz kolejny przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Z kolei w dniu [...] wpłynęło pismo spółki L. z [...] wskazujące, że działki nr [...], [...], [...] i [...] należą do spółki, natomiast na działce nr [...] została ustanowiona służebność gruntowa przejścia i przejazdu, na dowód czego przedłożono akt notarialny z [...]. Do pisma dołączono oświadczenie inżyniera budowlanego D. S., wskazujące, że teren na działce nr [...] został utwardzony z przeznaczeniem na cele magazynowe i produkcyjne. Powierzchnia utwardzona został wykonana zgodnie obowiązującymi przepisami. Ponadto dołączono mapę z zaznaczonym utwardzonym terenem.
W dniu [...] przeprowadzono kolejne oględziny, podczas których stwierdzono, że część działki nr [...] została utwardzoną za pomocą kostki betonowej (wymiar ok [...] m na [...] m), tworząc w ten sposób przejazd na działkę nr [...]. Natomiast działka [...] jest połączona zjazdem z działką nr [...], która w części jest drogą.
Zawiadomieniem z [...] organ I instancji poinformował strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 oraz art. 73 § 1 k.p.a. Z tych uprawnień skorzystał w dniu [...] pełnomocnika J. W., który wniósł o przesłuchanie w charakterze świadków wskazanych pracowników M. C. J. W. na okoliczność ciągłego korzystania z nielegalnego zjazdu oraz drogi z terenu należącego do spółki L., tj. działki nr [...] oraz nr [...] na działkę nr [...] i nie zaprzestania z tych praktyk, pomimo pisemnych deklaracji.
PINB w Z. decyzją z [...] (nr [...]) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy nielegalnego zjazdu oraz drogi z należących do spółki L. działek nr [...] oraz nr [...] na działkę nr [...] należącą do M. C. G. F. W uzasadnieniu dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, że spółka L. usunęła przęsło płotu między działką nr [...] i działką nr [...]. Następnie utwardziła miedzy nimi teren zielony o powierzchni ok [...] m². Obydwie działki należą do spółki, tak więc w ocenie organu, nie jest prawdą, że zjazd z działki wykonano bezpośrednio na działkę nr [...] czyli własność M. C. Dopiero z działki nr [...] zjeżdża się na działkę nr [...], gdzie znajduje się istniejący już zjazd i wyjazd z hali produkcyjnej. Z kolei z dostarczonej dokumentacji (akt notarialny, mapy) jasno wynika że dla działki nr [...] ustalono służebność gruntową przejścia i przejazdu na rzecz działek nr [...], [...], [...] i [...]. W takich okolicznościach sprawy PINB uznał za nieprawdziwy postulat, że zjazd z działki nr [...] na działkę nr [...] jest nielegalny. Natomiast zjazdy z działek nr [...] i [...] są unormowane w akcie notarialnym. Wskazano zatem, że ruch komunikacyjny między sąsiednimi działkami należącymi do jednego właściciela jest poza prawem budowlanym. Kwestia ewentualnych roszczeń pomiędzy właścicielami działek pozostaje poza oceną organu rozpoznającego niniejsza sprawę.
Od tej decyzji odwołanie wniosła J. W., zarzucając organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj.: a) art. 80 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów z oględzin miejsca zdarzenia i przyjęcie, iż w sprawie doszło do budowy zjazdu, nie zaś drogi; b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieskonfrontowanie zdjęć z miejsca zdarzenia i zeznań strony z oględzinami, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania sprawy,; c) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów żądanych przez stronę w piśmie z [...], co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania sprawy.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 3 a u.p.b. poprzez błędną wykładnie i uznanie, że zjazd stanowi odrębną kategorię prawa budowlanego od drogi. Wskazano, że sporne w sprawie jest to, czy budowla, jaką wykonała spółka L. jest zjazdem czy drogą. W rozumieniu prawa budowlanego, droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt liniowy. Wobec tego zjazd jest elementem niesamoistnym drogi, a budowa drogi nie znajduje się w katalogu wyłączeń określonych w art. 29-31 u.p.b.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów odwołania jego autor wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z jednoczesnym wskazaniem temu organowi, aby uwzględnił dowody żądane przez stronę w piśmie z [...].
Decyzją z [...] (nr [...]) DWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie organ odwoławczy zaznaczył na wstępie, że postępowanie dotyczyło innych robót budowlanych niż opisane w piśmie odwołującej z [...]. Roboty budowlane polegające na wykonaniu wjazdu na działkę nr [...] bezpośrednio z działki nr [...] zostały wstrzymane, a po interwencji PINB, spółka L. zasypała na swojej działce wykonany wykop, tym samym w tym miejscu i w zakresie tych robót postępowanie administracyjne stało się bezzasadne. Umiejscowienie tego niedoszłego zjazdu zaznaczone jest na mapie (akta PINB nr 4), natomiast zdjęcie (akt PINB nr 38) dokumentuje fakt zasypania i ogrodzenia miejsca wykopu. Kable znajdujące się w wykopie również zostały sprawdzone, na co w aktach sprawy znajdują się stosowne protokoły. Przedmiotowe postępowanie zaś dotyczyło robót wykonanych na działce nr [...] i [...]. W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, że na działce nr [...] została ustalona służebność przejazdu i przechodu o przebiegu pasa w wydzielonymi punktami na mapie (akt PINB nr 71 i 72). Akta sprawy i protokół z przeprowadzonych oględzin wskazują, że obecny zjazd z działki nr [...] na działkę nr [...] znajduje się właśnie w tych określonych punktach. DWINB wskazał na podstawie fotografii nieruchomości dostępnych w google.maps czy też Google Earth, że zjazd w tym miejscu istniał co najmniej od [...].
W przekonaniu DWINB pozostaje kwestią sporną w sprawie charakter wykonanych robót. Inwestorzy utrzymują, że wykonali utwardzenie terenu, natomiast odwołująca strona wskazuje, że wykonano samowolnie zjazd i drogę. Z akt sprawy wynika, że spółka L. nie przeprowadzała żadnych robót budowlanych na działce nr [...] od strony działki nr [...]. Natomiast na samej działce nr [...] i [...] ułożono kostkę betonową, "dowiązując" ją do istniejącej wcześniej kostki (chodnika), usytuowanej wzdłuż drogi wewnętrznej wytyczonej na działce nr [...], co potwierdza inny m.in. rodzaj i sposób posadowienia kostki widoczny na karcie akt PINB nr 42. Mając na uwadze, że droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, a także fakt, iż drogą wewnętrzną może być jedynie wydzielony liniami granicznymi grunt, DWINB doszedł do przekonania, że wykonanego utwardzenia nie sposób uznać za drogę. DWINB powołał się w tym zakresie na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 27.01.2017 r., sygn. akt II OSK 1181/15, w którym stwierdzono, że sam fakt wysypania i nawet ewentualnego ubicia gruzu w obrębie własnej nieruchomości (czy też ułożenie kostki brukowej), celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań nie stanowi budowy drogi. Orzecznictwo wskazuje także, że trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami (np. odwadniającymi) powinno być kwalifikowane jako budowa drogi wewnętrznej (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24.06.2021 r. sygn. akt II SA/Go 322/21). Jednakże w sprawie nie występują żadne pomocnicze urządzenia ani instalacje, zatem w ocenie DWINB, taka kwalifikacja jest nieuzasadniona. Jak wynika z materiału dowodowego, inwestorzy ułożyli kostkę betonową oraz krawężniki. W ramach regulacji u.p.b. przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. (przed nowelizacją z 2020 r. art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b.) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przy czym w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej robót jako utwardzenia prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 u.p.b.) należy uwzględnić istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym, w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając - zgodnie z art. 3 pkt 9 u.p.b. - możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem). Według DWINB, utwardzenie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków i ma na celu umożliwienie i poprawienie dostępu do nich. Istnieje więc funkcjonalny związek między utwardzeniem, a innym obiektem, przy czym utwardzenie to nie pełni funkcji dominującej w tym układzie. Zatem wykonane roboty należy zakwalifikować jako roboty budowlane polegające na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, które nie wymagało ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Badając pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i ewentualność wdrożenia postępowania naprawczego określonego w art. 50-51 u.p.b., DWINB stwierdził, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przewidzianego na podstawie powołanych przepisów. W szczególności nie wykazano nieprawidłowości robót budowlanych i niezgodności z przepisami. Potwierdza to także oświadczenie mgr inż. D. S. (posiadającego stosowne uprawnienia budowlane). DWINB nie mógł również stwierdzić naruszeń rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż w sprawie nie mamy do czynienia z drogą publiczną.
W odniesieniu do zarzutów odwołania DWINB wskazał, że organ I instancji uzasadnił, z jakich powodów nie uznał wykonanych robót za budowę drogi i nie podjął postępowania w trybie art. 48 u.p.b. W swoim postępowaniu organ I instancji nie był przy tym związany żądaniem strony. Nawet gdyby uznać wykonane roboty budowlane za budowę zjazdu (czego nie uczyniono), to i tak w ocenie organu II instancji właściwa byłaby procedura określona w art. 50-51 u.p.b. Nadto DWINB wyjaśnił, że gdy sprawa nie dotyczy drogi publicznej, lecz drogi wewnętrznej to w tej sytuacji brak jest podstaw do stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż nie odnoszą się one do dróg wewnętrznych. Zjazdy z dróg wewnętrznych i prywatnych podlegają jedynie uzgodnieniu z właścicielem drogi. Nie jest to jednak sprawa administracyjnoprawna, lecz cywilnoprawna.
Ponadto odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. DWINB stwierdził, że żądanie przesłuchania świadków na okoliczność ciągłego korzystania z nielegalnego zjazdu oraz drogi z należącej do spółki L. działki nr [...] oraz nr [...] na działkę nr [...], zawarte w piśmie z [...], w sytuacji gdy okoliczność ta była nieustannie podnoszona w niemal każdym piśmie przesłanym przez M. C. bądź jej przedstawicieli i weryfikowana w postępowaniu administracyjnym, było niecelowe i niepotrzebnie wydłużyłoby postępowanie. Nie wpłynęłoby to także na ustalenie zakresu wykonanych robót, które nie stanowiły budowy drogi. DWINB nie stwierdził także naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., gdyż oprócz protokołu z oględzin i fotografii, dysponował materiałem dowodowym zgłoszonym przez strony postępowania, który dał podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. W. zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj.: a) art. 80 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów z oględzin miejsca zdarzenia i przyjęcie, że w sprawie doszło do budowy zjazdu, nie zaś drogi; b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieskonfrontowanie zdjęć z miejsca zdarzenia i zeznań strony z oględzinami, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania sprawy; c) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów żądanych przez stronę w piśmie z [...], co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania sprawy. Ponadto zarzucono DWINB naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 3a u.p.b. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że zjazd stanowi odrębną kategorię prawa budowlanego od drogi. Na podstawie tej treści zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że organ II instancji utrzymując decyzję wydaną w pierwszej instancji popełnił analogiczne błędy proceduralne i materialnoprawne, które zarzucane były organowi I instancji. Z tego też powodu decyzja jest obarczona tymi samymi błędami.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało bowiem co najmniej przedwcześnie, ponieważ w sprawie wymagane są dodatkowe czynności, zmierzające do dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych, które dadzą dopiero podstawę do prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod znajdującą zastosowanie normę prawa budowlanego. Do wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej doszło w warunkach dysponowania przez organ nadzoru budowlanego niepełnym materiałem dowodowym, a dodatkowo przy braku należytego odniesienia się do dowodów przedłożonych przez skarżącą stronę i jego skonfrontowania z innymi dowodowymi. Tym samym w sprawie naruszono przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję PINB w Zgorzelcu o umorzeniu postępowania. W takiej sytuacji trzeba mieć na względzie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z konstytutywnych elementów sprawy, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Inaczej mówiąc bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do jej istoty. Zatem o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, czyli do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.
Orzekające w sprawie organy oceniły, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe, co argumentują tym, że wykonane na działkach nr [...] i [...] roboty należy zakwalifikować jako roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, które nie wymagały ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Ponadto powołano się na potwierdzoną w toku postępowania poprawność techniczną wykonanych robót.
Wobec powyższego, zgadzając się w jedynym z orzekającymi w sprawie organami, a mianowicie z tym, że przedmiot prowadzonego postępowanie prawidłowo dotyczył robót budowlanych wykonanych na działkach nr [...] i nr [...], przyjdzie jednocześnie stwierdzić, że zaniechano w sprawie - w przypadku tak określonego przedmiotu postępowania – poczynienia istotnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby dokonać prawidłowej weryfikacji wykonanych robót budowlanych z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Powyższe zastrzeżenia Sąd kieruje przede wszystkim pod adresem zaniechania tych wszystkich czynności, które pozwoliłyby na ustalenie zakresu wykonanych robót, czasu ich prowadzenia, a także dowodów dających podstawę do potwierdzenia ich prawidłowości. W szczególności nie można uznać za wiarygodne stwierdzenie organu odwoławczego, że akta sprawy i protokoły z przeprowadzonych oględzin wskazują, że obecny zjazd z działki nr [...] na działkę nr [...] znajduje się w punktach określonych w umowie z [...] o ustanowieniu służebności gruntowej przejścia i przejazdu punktach. Poczynione przez organ I instancji czynności w żaden sposób nie pozwalają na ustalenie dokładnego zakresu wykonanych robót. Poza ogólnym stwierdzeniem zawartym w protokole z [...] na temat powierzchni, która została utwardzona (około [...] m na [...] m), organ nie dokonał własnych ustaleń, które umiejscowiłyby w terenie zakres spornych robót. W kontekście stwierdzonych braków dowodowych pojawiają się kolejne wątpliwości, zwłaszcza odnoszące się do poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń, że na działce nr [...] i [...] ułożono kostkę betonową "dowiązując" ją do istniejącej wcześniej kostki (chodnika), usytuowanej wzdłuż drogi wewnętrznej wytyczonej na działce nr [...]. Powyższe ma potwierdzać widoczny na fotografii przedłożonej przez stronę skarżącą, inny rodzaj i sposób posadowienia kostki. Poza wskazaną fotografią w aktach sprawy brakuje jakichkolwiek dowodów, które pozwoliłby na zweryfikowanie powyższego stwierdzenia. Kolejne wątpliwości wiążą się ze stwierdzeniem organu odwoławczego dotyczącym braku prowadzenia przez spółkę L. robót budowlanych na działce nr [...] od strony działki nr [...] oraz ustaleniem, że zjazd na działkę nr [...] z działki nr [...] istniał w tym miejscu co najmniej od roku [...]. Abstrahując od tego, że w aktach sprawy nie ma powołanych przez organ odwoławczy na taką okoliczność fotografii nieruchomości dostępnych na stronach: google.maps oraz google Earth (aktach sprawy znajdują się jedynie wydruki z geoportalu, które przedłożył M. W., ale one w żaden sposób nie pozwalając zweryfikować podanych przez organ informacji na ten temat), to należy zwrócić uwagę, że ustalając czasu powstania obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego powinien przede wszystkim bazować na rejestrach publicznych dotyczących udzielanych pozwoleń na budowę lub dokonanych zgłoszeń. W tym kluczowym aspekcie sprawy materiał dowodowy powinien zostać zatem uzupełniony. Pomocniczo można również sprawdzić dokumentację projektową hali magazynowej, która znajduje się na działce nr [...]. Ze względu na umiejscowienie bramy w ścianie szczytowej hali (widocznej na zdjęciu k. 47 akt), organ powinien dokonać weryfikacji zatwierdzonych przez organ architektoniczno-budowlany rozwiązań komunikacyjnych dla tego obiektu i dopiero na tej podstawie ustalić nie tylko czas ale także zakres robót dotyczących wykonania zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...]. Dopiero powyższe ustalenia będą stanowić podstawę do dalszych czynności odnoszących się do spornych robót budowlanych.
Sąd stwierdza, że słusznie organ odwoławczy uznał, że to aktualne przeznaczenie utwardzenia terenu na działce nr [...] i nr [...] ma przesądzające znaczenie dla jego prawnej kwalifikacji. Niewątpliwie powyższe utwardzenie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków i ma na celu umożliwienie i poprawienie dostępu do nich. W ocenie Sądu nie można jednak nie zauważyć, że sporne utwardzenie tworzy ciąg komunikacyjny, ponieważ stanowi bezpośrednie powiązanie z drogą znajdującą się na działce nr [...]. W ten sposób umiejscowiony obiekt budowlany, rozpatrywany jako całość, wbrew działaniom podjętym przez spółkę L., które zmierzały do wykazania, że teren został utwardzony z przeznaczeniem na cele magazynowe i produkcyjne (tak m.in. oświadczenie mgr. inż. D. S. z [...]), niewątpliwie zapewnia skomunikowanie działki nr [...] z działką nr [...], co skarżąca strona wykazywała w trakcie całego postępowania. Przedwczesnym jest zatem twierdzenie organu odwoławczego, że sporne roboty należy zakwalifikować jedynie jak roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, które nie wymagały ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jeśli bowiem utwardzenie terenu, w powiązaniu ze zjazdem, który powstał według organu około roku [...], służy przede wszystkim do komunikacji, to nie można w takim przypadku wykluczyć zakwalifikowania wykonanych robót jako rozbudowy istniejącego zjazdu. Niezbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem jednoznaczne ustalenie funkcji wykonanego utwardzenia terenu. Ustalenia faktyczne w tym zakresie, przy czym niezbędne wydaje się skorzystanie z dowodów zaoferowanych przez stronę skarżącą, determinować dopiero będą dalsze czynności organu nadzoru budowlanego. Niewątpliwie funkcja jaką pełni obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa ma kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.
W niniejszym postępowaniu okoliczności powyższe nie zostały w sposób właściwy zweryfikowane, co skutkowało przedwczesnym umorzeniem postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Zgromadzony w sprawie materiał dowody w żaden sposób nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie jaki dokładnie teren został utwardzony i czy rzeczywiście nie jest on wykorzystywany jako wyjazd z działek należących do spółki L. W trakcie dwukrotnie przeprowadzonych oględzin organ I instancji ograniczył się jedynie od lakonicznego opisu stanu faktycznego, który w żaden sposób nie pozwala na podjęcie miarodajnych ustaleń na temat rzekomego ciągu komunikacji samochodowej. Sąd nie jest w stanie zweryfikować twierdzeń organu II instancji w tym zakresie. Wątpliwości Sądu pogłębiają przedstawione przez skarżącą stronę zdjęcia z systemu monitoringu, na których widoczny jest samochód osobowy, który ma należeć do spółki L. i który według skarżącej, wjeżdża na bezprawnie posadowiony ciąg komunikacji samochodowej. Dlatego też w ponownym postępowaniu, zadaniem PINB będzie wyjaśnienie aktualnej funkcji pełnionej przez utwardzenie terenu na działce nr [...] w powiązaniu z innymi obiektami budowlanymi i w zależności od tych ustaleń wdrożenie stosownej procedury i wydanie kończącej sprawę decyzji.
Ponadto organ jednoznacznie określi kto jest właścicielem działki nr [...] i na tej podstawie ustali, czy stroną postępowania jest J. W., czy też M. C. J. W., bądź też M. C. G. F. Stosownie do tych ustaleń koniecznym będzie również uzupełnienie akt postępowania o wymagane pełnomocnictwa dla osób reprezentujących stronę w postępowaniu administracyjnym.
Z powołanych wyżej względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje podstawę w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.