II SA/Wr 464/07

II SA/Wr 464/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2008-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Julia Szczygielska
Mieczysław Górkiewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1088/08 - Wyrok NSA z 2009-07-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 4,  art. 59-61,  art. 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3,  par. 5
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Sędziowie NSA Julia Szczygielska, WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2008r. sprawy ze skargi AZ, PZ, ZZ na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa ustalił na rzecz spółki A. warunki zabudowy dla terenu położonego przy u. S. nr [...] we W., działka nr [...], dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Organ wskazał, iż przewiduje się budowę dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z garażami podziemnymi, budowę niezbędnej infrastruktury technicznej oraz zagospodarowanie terenu.
Prezydent W. zaznaczył, że decyzja niniejsza nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, a jej projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę członków D. Okręgowej Izby Architektów.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego wykazała, iż planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do art. 59 tej ustawy wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.
Organ stwierdził następnie, że w ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy, sprawdzono wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Na podstawie dostępnego w formie elektronicznej programu Systemu Informacji Prawnej LEX przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ustalono również, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na przedmiotowym terenie obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. uchwalony dnia 10 czerwca 1988 r. uchwałą MRN Nr [...] (Dz. Urz. Województwa W. Nr [...], poz. [...]). Obecnie teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Na podstawie egzemplarza archiwalnego wymienionego wyżej planu ogólnego ustalono także, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie są więc wymagane uzgodnienia z wojewodą i marszałkiem województwa. Wykorzystując dane uzyskane drogą elektroniczną z zasobu Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego W. rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego.
Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji lokalizacyjnej, wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ lokalizacyjny stwierdził, że:
- co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, to jest ul. S.;
- istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego;
- teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, oznaczony w ewidencji gruntów symbolami: Bi – inne tereny zabudowane, B – tereny mieszkaniowe i Bp – tereny zurbanizowane, niezabudowane, zatem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, stosownie do art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
- żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.
Organ I instancji podał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczył wokół działki objętej wnioskiem inwestora obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy zostały przedstawione na załączniku nr 2 niniejszej decyzji.
Prezydent W. wskazał, iż na terenie analizowanego obszaru występują różne formy zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinna i wielorodzinna. Wnioskowana nieruchomość jest zlokalizowana w rejonie skrzyżowania ul. S. z ul. K. i w bliskiej odległości znajduje się zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna. Zabudowa jednorodzinna wzdłuż ul. S., to budynki wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej, często o gabarytach zbliżonych do obiektów wnioskowanych. Niejednokrotnie są to obiekty rozbudowywane w trakcie użytkowania i w ostatecznej formie osiągają wielkość, która często jest przytłaczająca, jak dla zabudowy jednorodzinnej. W konsekwencji – zdaniem organu – można powiedzieć, że zabudowa przy ul. S. to niejednokrotnie duże domy jednorodzinne. Organ I instancji stwierdził następnie, iż zabudowa skupiona przy ul. K., na terenie analizowanym, jest bardzo zróżnicowana. Występują tu budynki jedno i wielorodzinne, realizowane przed i po wojnie. Powyższe powoduje, że są to różne formy architektoniczne: wille miejskie, obecnie w złym stanie technicznym, powojenne budownictwo jednorodzinne o uproszczonym wyrazie architektonicznym, a także powojenne obiekty wielorodzinne – tzw. "wielka płyta" o bardzo dużych gabarytach. Te ostatnie w zasadzie stanowią zabudowę substandardową na analizowanym obszarze. Zdaniem organu lokalizacyjnego, ze względu na lokalizację wnioskowanej nieruchomości na styku zabudowy jedno i wielorodzinnej, można stwierdzić, że realizacja wnioskowanego zamierzenia budowlanego będzie kontynuacją rozwijającej się na tym terenie formy zagospodarowania, zwłaszcza, iż – w ocenie organu – budynki o zaproponowanej formie stanowią współczesne nawiązanie do występującej na analizowanym terenie zabudowy przedwojennej.
Powołując się następnie na § 4 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 wymienionego wyżej rozporządzenia, Prezydent W. wyznaczył bądź ustalił: obowiązującą linię zabudowy (4 m od granicy z działką nr 32/1), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (do 0,30), szerokość elewacji frontowej (do 17 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (7 m nad poziomem terenu +/- 7 %) oraz geometrię dachu (wysokość głównej kalenicy: do 14,40 m, dach dwu lub wielospadowy, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: równoległy). Organ lokalizacyjny wskazał przy tym, że niektóre z wyżej wymienionych parametrów nieznacznie odbiegają od parametrów będących wynikami analizy, jednak ze względu na duże zróżnicowanie zabudowy w otoczeniu obszaru objętego wnioskiem – zdaniem organu – możliwe jest przyjęcie wartości, które pozwalają na realizację projektowanej inwestycji, ponieważ będzie stanowić kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, to jest zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i nie wpłynie dysharmonijnie na strukturę funkcjonalno-przestrzenną osiedla.
Organ I instancji stwierdził, że wobec spełnienia przez planowaną inwestycję wszystkich warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uzyskania – zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 2 ustawy – uzgodnień i opinii, stosownie do kategorycznie sformułowanego przepisu art. 56 cytowanej ustawy nie można inwestorowi odmówić ustalenia warunków zabudowy.
W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji A.Z.Z.Z. i P.Z. wnieśli o "anulowanie decyzji nr [...] z dnia [...] biorąc pod uwagę lokalizację w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, intensywność zabudowy jaka jest na analizowanym obszarze, wysokość do kalenicy, wysokości do gzymsu". Oświadczyli, iż nie zgadzają się z tak wyznaczonymi parametrami warunków zabudowy. W ich opinii, teren objęty analizą, który jest wskazany w załączniku do decyzji, zupełnie nie odpowiada potrzebom przedmiotowej inwestycji oraz zaburza ład urbanistyczny ul. S.. Odwołujący się zarzucili, że biorąc pod uwagę infrastrukturę towarzyszącą zabudowie wielorodzinnej wszyscy mieszkańcy domów jednorodzinnych, jakie znajdują się w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, odczują spadek komfortu życia. Duża liczba miejsc parkingowych zwiększy ruch kołowy, a place zabaw, trzepaki, śmietniki w sąsiedztwie ogrodów prywatnych spowodują zwiększony hałas. Wnoszący odwołanie oświadczyli, że nie zgadzają się ze stanowiskiem, iż przedmiotowa inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Ich zdaniem, wprowadzenie w osiedle domów jednorodzinnych zabudowy o większej intensywności zamieszkania wpłynie dysharmonijnie na strukturę funkcjonalno-przestrzenną osiedla. Zabudowa wielorodzinna, jaka jest w dalszym sąsiedztwie (bloki z lat 80), stanowi tkankę substandardową, "obrazuje tylko i wyłącznie minioną epokę oraz nierozsądne wyroki".
Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
W myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Oceniając planowaną inwestycją przy u. S. nr [...] we W. przez pryzmat powyższych warunków, Kolegium uznało, że wszystkie one zostały spełnione, ponieważ:
- działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. S. - są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (w szczególności działki nr [...] oraz nr [...] przy ul. S. NR [...] są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej);
- teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – ul. S. oraz ul. D.
- istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (por. pismo F.W. S.A. z dnia 27 października 2006 r.; umowa wstępna zawarta z E.P.K.E. S.A. Oddział we W. z dnia 6 listopada 2006 r.; pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. we W. z dnia 27 października 2006 r.);
- teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jest to użytek gruntowy wykazany w ewidencji gruntów i budynków, jako "inne tereny zabudowane" (symbol "Bi");
- żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego.
Zdaniem Kolegium, także analiza przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykazuje, że parametry zamierzenia inwestycyjnego nie naruszają ładu przestrzennego otoczenia.
W ocenie organu odwoławczego w sposób prawidłowy określono wielkość obszaru analizowanego. Przywołując § 3 ust. 1 i ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, Kolegium stwierdziło, że ponieważ szerokość frontu terenu wnioskowanej inwestycji wynosi ok. 70 m, to granica obszaru analizowanego powinna zostać wyznaczona w odległości nie mniejszej niż 210 m wokół terenu inwestycji. Z akt sprawy wynika zatem, że organ I instancji w sposób prawidłowy określił te granice w odległości ok. 200 – 250 m od granic terenu planowanego zamierzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż zgodnie z wynikami analizy organ I instancji na podstawie § 4 ust. 1 wcześniej powołanego rozporządzenia ustalił obowiązującą linię zabudowy według linii zabudowy budynków sąsiednich znajdujących się na działkach 37/2 i 37/3. Następnie organ lokalizacyjny określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Kolegium wskazało przy tym, że w analizowanej okolicy omawiany wskaźnik ustalony na podstawie § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia wynosi 0,25, jednak zgodnie z § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Organ odwoławczy podał, iż przeprowadzona analiza wykazała, że istnieje wiele działek w obszarze analizowanym charakteryzujących się podobnymi wskaźnikami powierzchni zabudowy, jak przyjęty dla planowanego zamierzenia albo większymi. Poza tym obecna zabudowa znajdująca się na terenie planowanego zainwestowania (przeznaczona do wyburzenia) charakteryzuje się współczynnikiem 0,3142. Przyjęcie zatem dla planowanej inwestycji wskaźnika większego od zastanej średniej (0,3) jest uzasadnione wynikiem przeprowadzonej analizy.
Organ II instancji stwierdził następnie, że przyjęta dopuszczalna szerokość elewacji frontowej – do 16,10 m wprawdzie odbiega od średniej występującej w obszarze analizowanym (11,56 m), jednakże odpowiada ona szerokości elewacji podobnych budynków wielorodzinnych znajdujących się na działkach w obszarze analizowanym. Z kolei przyjęta wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z tolerancją +/- 7 %, odpowiada średniej występującej na obszarze analizowanym (7,13 m). Wreszcie geometrię dachu (wysokość głównej kalenicy oraz układ połaci dachowych) przyjęto stosownie do § 8 rozporządzenia wykonawczego, odpowiednio do wielkości występujących w obszarze analizowanym.
Kolegium nie zgodziło się z zarzutem odwołujących się stron, że planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji występujących w obszarze analizowanym. Wskazało, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zapewnienie ładu przestrzennego wynika zarówno z dostosowania zabudowy do urbanistycznych cech starej (zastanej) zabudowy, jak też z kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Dopiero z momentem wykazania istotnej sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (por. Z.Niewiadomski [w:] Z.Niewiadomski [red.] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 500-501).
W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że dwa budynki mieszkalne wielorodzinne planowane do realizacji przy ul. S. we W. nie będą naruszały zastanego ładu przestrzennego okolicy. Podkreślono przy tym w szczególności, że ich funkcja i parametry mieszczą się w granicach zastanego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala podzielić stanowiska odwołujących się stron, iż planowane zamierzenie "wpłynie dysharmonijnie na strukturę funkcjonalno-przestrzenną osiedla", skoro w najbliższym sąsiedztwie występują budynki podobne pod względem funkcji oraz podstawowych parametrów architektonicznych.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z art. 10 i art. 61 § 4 kpa. Przedmiotowa decyzja nie wymagała przeprowadzenia uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jej projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę D. Okręgowej Izby Architektów i decyzja ta zawierała wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy.
Mając na uwadze całokształt poczynionych rozważań, Kolegium uznało, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Stosownie zaś do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w art. 61 tej ustawy.
Organ II instancji stwierdził ponadto, że podnoszone przez strony odwołujące się argumenty dotyczące spadku komfortu życia i większego ruchu samochodowego dotyczą interesu faktycznego tych stron. Tymczasem ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym podlega wyłącznie interes prawny stron postępowania, to jest interes wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego. Oznacza to, że zarzuty stron w powyższym zakresie nie mogły zostać uwzględnione.
Na powyższą decyzję A.Z.Z.Z. i P.Z. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we W..
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili, iż został przekroczony współczynnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki, biorąc pod uwagę charakter dzielnicy oraz istniejącej zabudowy, a także, iż nowo projektowane budynki, przy tym samym współczynniku zabudowy oraz kubaturze, mają większą liczbę lokali mieszkalnych, co spowoduje zmianę charakteru osiedla oraz pociągnie za sobą zmniejszenie komfortu życia wszystkich obecnych mieszkańców, między innymi poprzez zwiększony ruch kołowy. Stwierdzili ponadto, że gabaryty nowej zabudowy nie wpisują się w tkankę osiedla jednorodzinnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).
Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Stosownie do art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
W myśl ust. 4 tego artykułu, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.
Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 cytowanej wyżej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II OSK 196/06 – LEX nr 289275; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05 – "Wspólnota" 2007/35/46; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 551/05 – LEX nr 194346).
Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 482/06 – LEX nr 284499).
Podzielając w pełni powyższe stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz biorąc pod uwagę przedstawione wyżej unormowania prawne, okoliczności faktyczne wynikające ze zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, a także mając na uwadze treść decyzji lokalizacyjnej, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.
Przede wszystkim podkreślić należy, że unormowania zawarte w § 5 ust. 2 w związku z § 3 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dawały organowi lokalizacyjnemu prawo do wyznaczenia innego niż średni dla obszaru analizowanego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, skoro wynikało to z przeprowadzonej analizy. To zaś, że analiza przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie dawała takie podstawy, zostało w sposób prawidłowy wykazane przez organy administracyjne orzekające w tej sprawie w uzasadnieniach podjętych przez te organy decyzji. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż w niniejszej sprawie został przekroczony jedynie średni współczynnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki, bowiem na obszarze analizowanym istnieją działki, na których ten współczynnik jest wyższy od 0,3 (np. działka nr [...]). Zauważyć też należy, na co słusznie zwrócono uwagę w motywach zaskarżonej decyzji, że przeznaczona do wyburzenia zabudowa znajdująca się na terenie planowanego zainwestowania charakteryzuje się współczynnikiem 0,3142, a więc wyższym od dopuszczonego w decyzji lokalizacyjnej.
Wbrew twierdzeniom skarżących, zrealizowanie przedmiotowej inwestycji nie spowoduje zmiany charakteru osiedla, gdyż nadal będzie to osiedle o charakterze mieszkaniowym, przy czym już obecnie na obszarze tym – oprócz domów jednorodzinnych – znajdują się również budynki wielorodzinne. Ponownie w tym miejscu zaznaczyć wypada, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, rozstrzygając ewentualne wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy.
Jak trafnie też podkreślił organ II instancji, podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące spadku komfortu życia i większego ruchu samochodowego dotyczą interesu faktycznego, a nie interesu prawnego stron. Tymczasem ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym podlega wyłącznie interes prawny stron postępowania, to jest interes wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego. Oznacza to, że zarzuty stron w powyższym zakresie nie mogły zostać uwzględnione zarówno przez organy administracyjne, jak i przez sąd administracyjny.
Mając na względzie powyższe oraz treść decyzji organów obu instancji stwierdzić trzeba, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – jako organ odwoławczy i Prezydent W. – jako organ I instancji, w motywach swych decyzji w sposób prawidłowy i wystarczający do podjęcia przedmiotowych decyzji wykazały zgodność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami, w tym, iż zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy obu instancji stanowisko swoje należycie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa uzasadniły, a wszystkie zarzuty podnoszone w skardze – jak już wyżej zaznaczono – w realiach tej sprawy nie mogły zostać uwzględnione.
W świetle art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracyjny zobligowany był w tej sytuacji do wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wykazała, by decyzje te naruszały prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego.
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.