II SA/Rz 735/06

II SA/Rz 735/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk.
Ryszard Bryk /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Miasta R. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] zespołu usług nauki, usług komercyjnych oraz zabudowy mieszkaniowo-usługowej pomiędzy ulicami: Wetlińską i Bieszczadzką w R. w części ustalającej jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 0 % I. stwierdza nieważność § 14 zaskarżonej uchwały w części ustalającej jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu w wysokości 0 %; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie pierwszym wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego dla Miasta R. jest uchwała Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...].05.2002 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] zespołu usług nauki, usług komercyjnych oraz zabudowy mieszkaniowo-usługowej pomiędzy ulicami: Wetlińską i Bieszczadzką w Rzeszowie dotyczącej części § 14 tej uchwały o treści:
"Ustala się jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu: dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1 UN, 4 KD, 5 ZU/KS, 6 ZN/KS i 7 EE w wysokości 0 %".
Powołana uchwała została powzięta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm./ oraz art. 26 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, z późn. zm./.
Zdaniem skarżącego ustalenie stawki zerowej narusza art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazana ustawa nakładała na określone organy administracji publicznej obowiązek ustalenia byłemu właścicielowi jednorazowej opłaty w przypadku jej zbycia w warunkach określonych hipotezą art. 36 ust. 3 i 9. Stawka tej opłaty stanowi obligatoryjny element miejscowego planu zagospodarowania, przy czym nie może być ona wyższa niż 30 % wartości wzrostu nieruchomości. Ustalenie w § 14 zaskarżonej uchwały stawki jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla pozostałych terenów w wysokości 0 % jest rażąco sprzeczne z postanowieniami ustawy, bo wyłączają ustawowy obowiązek ustalenia przez Prezydenta Miasta R. jednorazowej opłaty w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a jej właściciel lub użytkownik wieczysty ją zbywa, jak też wyłącza ustawowy obowiązek uiszczenia przez właściciela opłaty w takiej sytuacji.
Skarżący swoje stanowisko wspiera wyrokiem NSA z dnia 6.09.2002 r., sygn. akt II SA/Wr 93/02 – OSS 2003/1/15, w którym stwierdzono, że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty /renty planistyczne/ pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła, wyklucza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "zerowej" stawki procentowej służącej naliczeniu tej opłaty. Za dodatkowy argument należy uznać okoliczność, że żaden przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie daje organowi stanowiącemu gminy jakiejkolwiek podstawy do różnicowania stawek procentowych jednorazowej opłaty ze względu na przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zaskarżonej.
Odpowiadając na skargę, Gmina Miasto R. wniosła o jej oddalenie i wniosek ten motywowała następująco:
Przedmiotową opłatę pobiera się tylko wówczas, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Wzrost wartości konkretnych nieruchomości należy więc rozpatrywać w stosunku do dotychczasowego przeznaczenia terenu. Jeśli w nowym planie zachowano dotychczasowe przeznaczenie terenu, to brakuje podstawy do przyjęcia, że uchwalenie tego planu powoduje wzrost wartości nieruchomości położonych na tym terenie. Po drugie, zmiana zagospodarowania nieruchomości dokonana w okresie od uchwalenia planu do czasu zbycia nieruchomości, poprzez poniesienie określonych nakładów przez właściciela nie może stanowić podstawy oceny wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Po trzecie, jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu można pobrać, jeżeli zmiana właściciela nieruchomości nastąpi w ściśle określonym czasie, tj. w okresie 5 lat od wejścia w życie uchwalonego lub zmienionego planu. Z paragrafów 5 ust. 1 i 8-11 uchwały wynika, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 1 UN, 4 KD i 7 EE zostały przeznaczone pod realizację celów o charakterze publicznym, służącym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców, poprzez ich przeznaczenie pod:
– ogólnie dostępną komunikację kołowa i pieszą /tereny: 4 KD, 5 ZU/KS i 6 ZN/KS,
– obiekty usług nauki i szkolnictwa wyższego /teren 1 UN/,
– obiekty infrastruktury technicznej /teren 7 EE/.
Na tych obszarach do czasu uchwalenia zaskarżonej uchwały obowiązywały ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...].06.1992 r. W planie z 1992 r. powyższy teren był oznaczony symbolem 1 P, S, B i wchodził w skład strefy przemysłowej P 1, w którym wprowadzono wymóg zmniejszenia uciążliwości zlokalizowanych na tym obszarze obiektów, przede wszystkim WSK, zaś dla niewielkiego terenu położonego w zachodniej części tego obszaru, na którym była zlokalizowana zabudowa mieszkaniowa przewidziano lokalizację zakładów usługowo-produkcyjnych bez możliwości lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej i utrwalania istniejącej. Tereny przeznaczone w zaskarżonej uchwale z dnia [...].05.2002 r. są przeznaczone pod ogólnie dostępną komunikację kołową i pieszą /4 KD, 5 ZU/KS, 6 ZN/KS/ oraz pod obiekty usług nauki i szkolnictwa wyższego /teren 1 UN/, a także pod obiekty infrastruktury technicznej /teren 7 EE/.
W dacie uchwalenia nowego planu tereny te były już generalnie zagospodarowane zgodnie z tym przeznaczeniem. Świadczą o tym szczegółowe ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 UN odnoszące się wprost do istniejącego stanu zagospodarowania tego terenu, a także wyniki inwentaryzacji urbanistycznej terenu.
Określając 0 % stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem MPZP Nr 27/9/2000 wyłącznie dla terenów oznaczonych na rysunku symbolami: 1 UN, 4 KD, 5 ZU/KS, 6 ZN/KS i 7 EE, Rada Miasta R. miała na względzie to, że z uwagi na istniejące uwarunkowania związane z dotychczasowym przeznaczeniem i zagospodarowaniem tych terenów, a także stanem własności nieruchomości położonych zwłaszcza na terenie o symbolu 1 UN, działania Prezydenta Miasta R. polegające na ustaleniu i poborze w/w opłaty w okresie, w którym zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym można było taką opłatę pobierać, będą w tym zakresie z góry bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Przedmiotowa skarga została wniesiona przez Prokuratora w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm./, nazwanej dalej skrótem u.s.g. Prokurator w tym trybie może wnieść skargę w każdym czasie i nie odnosi się do niego wymóg uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa /por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10.06.1996 r., sygn. akt OPS 2/96 – opubl. ONSA Nr 1/1997, poz. 1/.
Powołana uchwała jest również aktualna na tle ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, cytowanej dalej jako p.p.s.a. Za tym przemawia art. 50 § 1 i art. 53 § 3 zdanie 2 p.p.s.a.
Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g.
Przechodząc do rozważań merytorycznych, należy podkreślić, iż przedmiotem skargi jest § 14 uchwały w części dotyczącej n/w unormowania: "Ustala się jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu: dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1 UN, 4 KD, 5 ZU/KS, 6 ZN/KS i 7 EE – w wysokości 0 %".
Przedmiotowa uchwała Nr [...] była uchwalona w dniu [...].05.2002 r. i w tym czasie obowiązywała ustawa z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, z późn. zm./, nazwana dalej ustawą z 7.07.1994 r.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ i art. 3 § 2 pkt 5 – p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt prawa miejscowego pod względem zgodności z prawem, przeto przy kontroli tej bierze pod uwagę prawo obowiązujące w dacie uchwalenia prawa miejscowego.
Art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się również stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 tej ustawy. Z kolei art. 36 ust. 3 stanowił, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazowa opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala taką opłatę, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 8 /art. 36 ust. 9 w/w ustawy/.
Z powołanych przepisów wyraźnie wynika, że ustalenie tego rodzaju opłaty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. utrwaliło się zapatrywanie, że ustalenie stawki zerowej nie mieści się w granicach prawnych możliwości wynikających z tego przepisu i prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy, wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym /wyrok NSA z dnia 1.08.2003 r., II SA/Wr 1045/2003 – OSS Nr 1/2003, str. 15/.
W uzasadnieniu przywołanego wyroku stwierdzono też, że dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie ma znaczenia okoliczność, że ustawodawca nie określił ściśle jej wysokości, a tylko ramowo /do 30 %/, bo opłata ta według ustawodawcy ma charakter obligatoryjny.
Sąd in merito podzielił przedstawione stanowisko, gdyż analizowany przepis art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. sformułowany został w formie nakazu pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zaś stawka zerowa de facto wyklucza możliwość pobrania takiej opłaty.
Pogląd Gminy wyrażony w odpowiedzi na skargę, iż uchwalony w dniu [...].05.2002 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w porównaniu do poprzedniego z 1992 r., nie spowodował wzrostu wartości terenów objętych obecnie stawką zerową, nie da się też pogodzić z przepisem art. 36 ust. 9 ustawy z dnia 7.07.1994 r.
Prawo miejscowe jest aktem normatywnym, który zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, zatem konkretyzacja tych norm następuje dopiero w indywidualnej sprawie określonej właśnie w art. 36 ust. 9 w/w ustawy.
Dopiero w konkretnej sprawie co do podmiotu i przedmiotu, organ wykonawczy gminy ustala za pomocą stosownych dowodów, czy istotnie wartość zbytej nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wzrosła i w jakim stopniu. W przypadku braku wzrostu wartości, pobranie opłaty staje się wówczas bezprzedmiotowe.
Skoro więc uchwalenie stawki zerowej stanowiło naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r., zatem Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.
Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Na marginesie i poza przedmiotową sprawą należy jedynie nadmienić, iż art. 36 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz. 717, zm. Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492/ mutatis mutandis odpowiada treści art. 36 ust. 3 poprzedniej ustawy z dnia 7.07.1994 r.
Jednakże w § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. nr 164, poz. 1587/ przyjęto, że stawki procentowe o jakich mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. powinny oscylować w granicach 0 % do 30 %. Wskazane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 2 ustawy z 27.03.2003 r.
W literaturze unormowanie zawarte w § 4 pkt 13 rozporządzenia w zakresie możliwości przyjęcia stawki zerowej jest traktowane jako niezgodne z przepisami ustawy /zob. Zdzisław Kostka, Jacek Hyla – Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz, Wyd. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o., Gdańsk 2004 r., str. 41 pkt 4/.