II SA/WR 462/22

II SA/Wr 462/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Olga Białek
Symbol z opisem
6166  Łowiectwo
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 58, art. 59
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa Głogów Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr ZG.7330.9.2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa Głogów Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem datowanym na 1 grudnia 2021 r. uzupełnionym pismem z dnia 5 stycznia 2022 r. E. B. – K. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Nadleśniczego Nadleśnictwa G. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od protokołu nr [...] z dnia [...] ostatecznego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych.
Skarżąca podkreśliła, że ani w treści protokołu, ani w korespondencji prowadzonej z kołem łowieckim nie pouczono jej o uprawnieniach związanych z brakiem zgody za zaproponowane przez koło odszkodowanie. Nie zgadzając się z zaproponowanym i wypłaconym odszkodowaniem skarżąca wystąpiła do sądu powszechnego. Dopiero gdy sąd powszechny wezwał skarżącą do przedstawienia dowodów na wyczerpanie drogi administracyjnej (dnia 30 listopada 2021 r.), po przeprowadzeniu w dniu 1 grudnia 2021 r. rozmowy z pełnomocnikiem skarżąca zorientowała się, że spoczywał na niej obowiązek wyczerpania drogi administracyjnej. Wcześniej takiej wiedzy nie miała, i nie otrzymała od koła łowieckiego, z którym negocjowała, stosownych informacji. O możliwości złożenia odwołania dowiedziała się dopiero po otrzymaniu pisma z sądu, co nastąpiło 1 grudnia 2021 r., a zatem od tego dnia powinien być liczony termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Jednocześnie dnia 1 grudnia 2021 r. skarżąca wniosła odwołanie od przedmiotowego protokołu.
Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2022 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa G. odmówił przywrócenia terminu wskazując, że wniosek o przywrócenie terminu złożono po upływie ponad 9 miesięcy od daty sporządzenia protokołu. W tym okresie, jak wskazuje nadleśniczy, wnioskodawczyni wystąpiła do sądu powszechnego z pozwem o odszkodowanie za szkody w uprawach, a sąd pozew odrzucił z powodu niewykorzystania środków odwoławczych na drodze administracyjnej. Oznacza to, że do uchybienia terminu doszło z winy wnioskodawczyni, a termin do dokonania czynności biegnie nie od daty, w której strona dowiedziała się o możliwości złożenia środka odwoławczego, lecz od chwili kiedy przy zachowaniu należytej staranności mogła taką wiadomość powziąć, czyli od daty złożenia pozwu.
W skardze z dnia 24 maja 2022 r. na wskazane postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wniesionej za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że przedstawione przez skarżącą zdarzenia nie uzasadniają przywrócenia terminu, i że uchybienie nastąpiło z winy skarżącej
- art. 134 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przez organ w drodze postanowienia o niedopuszczalności złożonego przez skarżącą odwołania
- art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu sprawy, w tym niewyjaśnienie na czym polega wina skarżącej w niedochowaniu terminu
- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte, ogólnikowe uzasadnienie, wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów
- art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 36 §1 i 2 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie i brak powiadomienia o tym strony
- art. 37 § 4 k.p.a. poprzez nieprzekazanie ponaglenia skarżącej do organu wyższego w ustawowym terminie.
Rozwijając zarzuty skarżąca podnosi, że w postępowaniu przed kołem łowieckim nie miała profesjonalnego pełnomocnika, nie pouczono jej o uprawnieniach związanych z brakiem zgody na protokół, a protokół nie zawierał stosownego pouczenia. Jej zdaniem organ nie wyjaśnił przejrzyście, na czym polega zawinienie skarżącej w niedochowaniu terminu.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę nadleśniczy podtrzymuje wcześniejsze stanowisko, zwraca uwagę na zawinienie skarżącej, i wnosi o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p. p. s. a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddala skargę.
Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa G. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od protokołu ostatecznego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych.
Podstawę prawną działania nadleśniczego stanowił przepis art. 58 § 1 k.p.a. w związku z art. 59 § 2 k.p.a. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi: w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W § 2 przepis stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.
Art. 59 § 2 k.p.a. wskazuje właściwy do wydania postanowienia organ: o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia.
Wniosek o przywrócenie terminu to prośba skierowana do organu, w której zainteresowany zwraca się o restytucję terminu jednocześnie uprawdopodobniając, że nie dotrzymał terminu bez swojej winy. Z przepisu art. 58 k.p.a. wynika, że organ administracji ma obowiązek przywrócić termin jeżeli łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1) zainteresowany uchybił terminowi procesowemu, 2) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu, 3) zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybił terminowi bez swojej winy, 4) wniosek o przywrócenie terminu wniesiono nie później niż w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny, która spowodowała uchybienie terminowi, 5) wraz w wnioskiem o przywrócenie terminu dokonano czynności, dla której określony był termin.
A contrario, jeżeli któraś z wymienionych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma kompetencji do przywrócenia terminu.
W niniejszej sprawie sedno sporu stanowi ocena uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej. Innymi słowy Sąd bada, czy okoliczności podane przez skarżąca konweniują z przesłanką ustawową, a w konsekwencji, czy dokonana przez organ ocena odpowiada prawu.
Uprawdopodobnić to sprawić, że coś staje się prawdopodobne, czyli daje możliwość przypuszczać, że jest prawdziwe, to coś, co przypuszczalnie nastąpiło lub nastąpi (Słownik języka polskiego PWN).
Istotę uprawdopodobnienia w obrocie prawnym trafnie oddaje orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2014 r. (sygn. I Acz 282/14): "należy przyjąć, że roszczenie jest uprawdopodobnione, jeżeli istnieje na pierwszy rzut oka, bez głębszego wnikania we wszystkie możliwe aspekty faktyczne i prawne sprawy, znaczna szansa, że w świetle przytoczonych przez wnioskodawcę twierdzeń faktycznych popartych dowodami lub środkami nie będącymi dowodami w rozumieniu k.p.c. przysługuje ono uprawnionemu." Tak więc uprawdopodobnienie, w przeciwieństwie do ścisłego dowodzenia określonych faktów, ma na celu stworzenie jedynie stanu prawdopodobieństwa, nie zaś pewności i niepodważalności przestawianych okoliczności. Innymi słowy, uprawdopodobnienie powinno sprowadzać się do uwiarygodnienia przedstawianego twierdzenia i wywołania przekonania, że określone okoliczności wystąpiły lub też nie miały one miejsca.
Adaptując rozumienie uprawdopodobnienia do hipotezy normy prawnej przepisu art. 58§1 k.p.a. dojdziemy do wniosku, że zwracający się o przywrócenie terminu ma wykazać nie pewność, ale znaczny stopień możliwości, że uchybił terminowi bez swojej winy.
Ani przepisy prawa administracyjnego, ani żadnej innej gałęzi prawa nie określają czym jest wina. Semantycznie wina to naruszenie norm postępowania, zlekceważenie możliwych skutków swojego postępowania choć można było je przewidzieć, zamiar naruszenia norm bądź przynajmniej godzenie się z tym (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, t. IV, Warszawa 2003). Doktryna prawnicza nazywa winą stosunek psychiczny sprawcy do czynu, nieusprawiedliwioną wadliwość procesu decyzyjnego sprawcy, jest to pewien zamiar wykroczenia poza przepisy prawne, ale także godzenie się na to, wina to niezachowanie stosownej w danych warunkach staranności (zob. Encyklopedia prawa, pod red. U. Kaliny-Prasznic, Warszawa 2007, s. 940, T. Grzegorczyk, W. Jankowski, M. Zbrojewska: Kodeks wykroczeń: Komentarz. Warszawa 2013).
Orzecznictwo sądowoadministracyjne odnosząc się do braku winy dosyć rygorystycznie odnosi się do tej przesłanki, obejmując nią sytuacje nagłe i niezależne od wiedzy i woli zainteresowanego, bliskie pojęciu siły wyższej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2401/17, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS); brak winy zachodzi w przypadku, gdy spóźnione dokonanie czynności procesowej wynika z trudnej do przezwyciężenia przeszkody, np. powodzi, pożaru, nagłej i ciężkiej choroby, przerwy w komunikacji. Dopuszczenie się w tej mierze choćby lekkiego niedbalstwa wskazuje na niedołożenie należytej staranności i w konsekwencji stanowi podstawę do negatywnego załatwienia wniosku o przywrócenie terminu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 94/17, CBOIS). Przy ocenie winy należy przyjąć pewien obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1503/15, CBOIS).
W piśmiennictwie z zakresu postępowania administracyjnego podkreśla się, że przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, a osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 343-346).
Wniosek o przywrócenie terminu może być skutecznie złożony w terminie siedmiodniowym od ustania przeszkody, która uniemożliwiła dokonanie czynności, dla której termin był przewidziany. Ustanie przeszkody należy wiązać ze zmianą sytuacji podmiotowej zainteresowanego w ten sposób, że uzyskuje lub odzyskuje on możność podjęcia aktywności procesowej (zob. J. Wegner (w:) Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, uwagi do art. 58, pkt 6, s. 396).
Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu należy – zgodnie z przepisem art. 58 § 2 zdanie drugie – dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jeżeli naruszony termin dotyczył podania, powinno ono zostać dołączone do wniosku. Brak wskazanego załącznika stanowi brak formalny wniosku, który podlega uzupełnieniu na wezwanie organu do usunięcia braków podania na zasadach ogólnych, zgodnie z przepisem art. 64 § 2 (tak wyrok NSA z 2.08.2000 r., sygn. SA/Bk 142/00, OSP 2002/5, poz. 72). Konsekwencją nieuzupełnienia tego braku w wyznaczonym terminie jest pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.
Przyczyną uchybienia terminu uwypukloną w materiałach sprawy, w tym wskazaną w skardze, był brak wiedzy skarżącej co do przysługującego jej prawa do złożenia odwołania od protokołu szacowania szkód. Skarżąca podkreśla, że protokół nie zawierał pouczenia na ten temat, ani też nie poinformowano jej o takim prawie w toku korespondencji z kołem łowieckim. W związku z tym należy rozstrzygnąć, czy uprawdopodobnione jest, że niewiedza skarżącej o możliwości wniesienia odwołania do nadleśniczego, spowodowana – jak wskazuje - brakiem pouczenia w protokole, nie wynika z jej winy. Innymi słowy chodzi o to, czy brak pouczenia w protokole o możliwości odwołania uprawdopodabnia brak winy, jeśli tego odwołania nie złożono.
Trzeba przypomnieć, że protokół szacowania szkód (protokół szacowania ostatecznego) służy udokumentowaniu okoliczności związanych ze szkodą wyrządzoną przez zwierzynę łowną w uprawach rolnych. Natomiast ocenie szkody służy szacowanie szkody, które w myśl art. 46 ust. 6 Prawa łowieckiego składa się z oględzin i szacowania ostatecznego. Protokół odzwierciedla więc stan rzeczy ustalony w wyniku szacowania szkody.
Treść protokołu szacowania ostatecznego określa art. 46c ust. 5 pkt 1-5 Prawa łowieckiego: niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera w szczególności następujące dane i informacje: 1) imiona i nazwiska osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym; 2) datę sporządzenia protokołu oraz datę dokonania szacowania ostatecznego; 3) dane podlegające ustaleniu podczas szacowania ostatecznego, o których mowa w ust. 1; 4) szkic sytuacyjny uszkodzonej uprawy; 5) czytelne podpisy osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym.
Należy zauważyć, że w istocie rzeczy instytucja kwestionowania przez poszkodowanego parametrów ustalonych w związku ze szkodą łowiecką opiera się na proteście wobec ustaleń dokonanych w trakcie szacowania ostatecznego, o którym mowa w art. 46c ust. 1 Prawa łowieckiego, a nie na proteście wobec protokołu. Protokół stanowi jedynie odzwierciedlenie tych ustaleń, jest namacalną formą ich wyrażenia. Ustawodawca w art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego nie stanowi o odwołaniu od protokołu, ale o odwołaniu do właściwego nadleśniczego, które wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu. Protokół nie zawiera ustaleń, bowiem ustalenia - jak wynika z art. 46c ust. 1 Prawa łowieckiego - są istotą szacowania ostatecznego. Protokół, jak stanowi bezpośrednio art. 46c ust. 5, zawiera dane i informacje.
Idzie za tym wniosek, że protokół wypełnia funkcję wtórną wobec szacowania ostatecznego, ponieważ jedynie relacjonuje publiczności to, co ustaliło szacowanie ostateczne.
Jeżeli parametry ustalone w trakcie szacowania ostatecznego, w tym wysokość odszkodowania, nie satysfakcjonują zainteresowanych (poszkodowanych właścicieli gruntów, zarządców, dzierżawców obwodów łowieckich), to przepis art. 46 d ust. 1 przewiduje możliwość wniesienia odwołania do nadleśniczego: właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5. Tym samym przepisy statuują prawo podmiotu do wniesienia odwołania od ustaleń szacowania ostatecznego.
W konsekwencji, jak już zaznaczono wyżej, zainteresowany nie odwołuje się od protokołu, ale odwołuje się od ustaleń dokonanych w trakcie szacowania ostatecznego. Tym samym materialną pozycję poszkodowanego wyznacza szacowanie ostateczne, a nie protokół, który jedynie przekazuje, informuje o ustaleniach szacowania ostatecznego. Podpis pod protokołem oznacza wyłącznie udział w szacowaniu ostatecznym, a protokół jedynie wyraża ustalenia dokonane podczas tego szacowania.
W ocenie Sądu w takim świetle trzeba widzieć sformułowanie z art. 46d ust. 1 in fine o wnoszeniu odwołania w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu. Nie chodzi o wniesienie odwołania od protokołu, ponieważ ów dokument jedynie informuje, ale o wniesienie odwołania od szacowania ostatecznego, bowiem ustalenia wynikają z szacowania ostatecznego. Zdaniem Sądu nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego wyznaczającego gwarancje praw jednostki byłaby sytuacja, w której jednostka nie może zanegować ingerencji w jej prawa ustalone szacowaniem ostatecznym, bo nie poinformowano jej o przysługujących środkach prawnych.
Zasadą państwa prawnego jest co najmniej dwuinstancyjność postępowań przed organami władzy, wskazana w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP w odniesieniu do postępowania sądowego oraz w art. 15 k.p.a. – wobec postępowania administracyjnego. Zasadą państwa prawnego jest także przewidziane przez art. 78 Konstytucji prawo każdej ze stron do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Jednocześnie art. 9 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Równolegle art. 8§1 k.p.a. każe prowadzić postępowanie administracyjne w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Sąd wziął pod uwagę, że wynagradzanie szkód wyrządzonych w uprawach przez określone gatunki zwierząt wchodzi w zakres szkód łowieckich, regulowanych ustawowo (art. 9 ustawy Prawo łowieckie), i powstałych w związku z łowiectwem, rozumianym, zgodnie z art. 1 Prawa łowieckiego, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, a więc jako zadanie publiczne. Mamy więc do czynienia z realizacją zadania publicznego, a specyficzna procedura związana z szacowaniem szkód łowieckich nie powinna być interpretowana w sposób, która ogranicza, czy wręcz wyłącza uprawnienia jednostki wynikające z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Jednym z takich kluczowych uprawnień, czy też gwarancji dla jednostki, jest jej pouczanie o przysługujących środkach odwoławczych od aktów administracyjnych (art. 107§ 1 pkt 7 k.p.a.).
Zważywszy, że szacowanie szkody dotyczy w istocie rzeczy praw przysługujących osobie w związku z realizowaniem zadania publicznego w postaci gospodarki łowieckiej, to podmioty uczestniczące w szacowaniu (wymienione w art. 46 ust. 2 Prawa łowieckiego) funkcjonalnie pełnią rolę podmiotów administracji, i decydują o naprawieniu jednostce szkody, której doznała ona w związku z łowiectwem i gospodarką łowiecką. Tym samym powinny one kierować się przywołanymi wyżej regulacjami konstytucyjnymi i przepisami k.p.a.
Dlatego chociaż przepisy Prawa łowieckiego nie nakazują gramatycznie, aby protokół zawierał pouczenie o możliwości złożenia odwołania, to sformułowania w protokole takiego pouczenia nie zabraniają, o czym świadczy to, że ustawodawca elementy protokołu wymienił przykładowo, posługując się zwrotem "w szczególności".
W konsekwencji poinformowanie o takiej możliwości nie tylko przyczyni się do realizacji zasady zaufania, zasady informowania, czy przysłuży się zasadzie zaskarżania (dwuinstancyjności), ale także będzie w zgodzie z utrwalonymi zasadami i praktykami dobrej administracji.
Interpretując przepis art. 46d ust. 1 wyznaczający siedmiodniowy termin na wniesienie odwołania - od dnia podpisania protokołu - Sąd uwzględnił, że ustawodawca niewątpliwie chciał wyznaczyć granicę czasową dla wnoszenia roszczeń przez podmioty niezadowolone z ustaleń szacowania ostatecznego. Niemniej nie eliminuje tego celu zamieszczenie w protokole stosownej informacji o możliwości wniesienia odwołania, ewentualnie udokumentowane poinformowanie o takim uprawnieniu wcześniej.
Dla wskazanej wykładni Sąd odnalazł poparcie w dotychczasowym orzecznictwie, i podzielił poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2022 r. (sygn. akt I OSK 885/21), wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 611/20) oraz wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2019 r. (IV SA/Po 702/19).
Sąd Naczelny wyjaśnił, że zgodnie z artykułem 19 przyjętego przez Parlament Europejski Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, wydana przez instytucję decyzja, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, zawiera informację o możliwościach złożenia odwołania od wydanej decyzji. Podaje się w szczególności następujące informacje: rodzaj środków odwoławczych, organy, do których można wnosić ewentualne odwołania, a także terminy ich wnoszenia. Co prawda powyższe postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 1 KDPA), to w istocie kodyfikują one pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego, i tak też są one postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 27 września 2012 r. I OSK 1386/12 i z 4 grudnia 2019 r. I OSK 1111/18). Z powyższej zasady "dobrej administracji" należy zatem wyprowadzić obowiązek dochowania przez organ wszelkiej staranności, w tym pouczenia o prawie do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego. Pomimo, że obowiązek taki nie wynika wprost z tego przepisu, jak również wymogu potwierdzenia dokonania pouczenia nie wymienia art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego, to organy administracji muszą mieć jednak na względzie przede wszystkim to, by na skutek takich zaniechań, jak brak pouczenia, strona nie poniosła negatywnych dla niej skutków prawnych. Jeżeli zatem w toku postępowania nie pouczono poszkodowanego o możliwości złożenia odwołania, to termin siedmiodniowy na złożenie odwołania winien być liczony dopiero od poinformowania go o prawie wyniesienia odwołania do nadleśniczego.
Z kolei w orzeczeniach Sądów Wojewódzkich wskazano, że wprawdzie z art. 46c, ani z art. 46d Prawa łowieckiego nie wynika wprost obowiązek pouczenia o prawie i terminie do wniesienia odwołania, a z art. 49a ust. 1 przywołanej ustawy wynika, że przepisy k.p.a., w tym zasady dotyczące informowania stron o przysługujących im środkach zaskarżenia stosuje się odpowiednio do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego, to jednak powinność informowania o możliwościach i o terminie odwołania stanowi niewątpliwie jeden ze standardów "dobrej administracji", co pokazuje analiza unormowań Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (art. 19). Wyrazem tej zasady jest m.in. art. 112 k.p.a. Na tle tego przepisu brak pouczenia co do przysługującego środka zaskarżenia traktuje się na równi z błędnym pouczeniem, aczkolwiek występuje pewna rozbieżność poglądów co do konsekwencji takiego zaniechania organów w kontekście przepisów dotyczących biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Według jednego z poglądów, błędne pouczenie (lub jego brak) o środku zaskarżenia nie może rodzić dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może dawać jej specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Tym samym wskazany brak nie oznacza, że w takiej sytuacji termin do wniesienia środka zaskarżenia nie rozpoczął biegu w ogóle, ale art. 112 k.p.a. daje stronie gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek błędnego pouczenia, jeżeli zastosuje służące temu środki prawne przewidziane w danym postępowaniu, tj. wniosek o przywrócenie uchybionego terminu (por. np. NSA w wyroku z dnia 15 marca 2013 r. I OSK 1330/12, z dnia 29 sierpnia II GSK 3250/15. Drugi z poglądów przyjmuje natomiast, że art. 112 k.p.a. z mocy prawa udziela stronie błędnie pouczonej (lub nie pouczonej) ochrony prawnej, a tym samym nie ma podstaw do odsyłania strony na inną drogę ochrony prawnej (jak wniosek o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona przyznana jest z mocy prawa. W przypadku strony niepouczonej, termin do wniesienia odwołania nie rozpoczyna biegu, a zatem taka strona, nawet uchybiwszy terminowi do wniesienia środka zaskarżenia na skutek braku pouczenia, może wnieść odwołanie w każdym czasie bez potrzeby składania wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia (por. np. NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2013 r. I OSK 1553/11, z dnia 19 kwietnia 2012 r. II OSK 193/11, WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 234/19, WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r. II SA/Sz 632/19). Skład orzekający podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r. (II OSK 260/20), że w sytuacji, gdy dana norma prawna może podlegać odmiennej wykładni, przychylić należy się do wykładni korzystniejszej dla strony. Jeżeli zatem strona nie została pouczona ani o prawie wniesienia odwołania po podpisaniu protokołu z oszacowania ani o terminie wniesienia odwołania, to takie postępowanie nie może szkodzić samej stronie. Prowadziłoby to także do naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a.
Podkreślić przy tym należy, że prawidłowe wyczerpanie trybu odwołania o jakim mowa w art. 46d ust. 1 i nast. Prawa łowieckiego pozwala na ustalenie wysokości odszkodowania w formie decyzji wydawanej przez nadleśniczego, od której następnie w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia strona niezadowolona z decyzji może wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 46e ust. 1 i nast. Prawa łowieckiego). Wobec powyższego istotne jest podjęcie wszelkich czynności zmierzających do zapewnienia stronie przysługujących jej praw, w tym prawidłowego pouczenia o przysługującym odwołaniu, terminie i trybie jego wniesienia. Dla celów dowodowych organ powinien, także dysponować potwierdzeniem o udzieleniu stronie takiego pełnego pouczenia. Niewątpliwie spełnieniem tego wymogu byłoby zamieszczenie stosowanej uwagi przez osobę sporządzającą protokół o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5 ustawy - Prawo łowieckie lub w odrębnym dokumencie, potwierdzającej fakt pouczenia osób wskazanych w art. 46d Prawa łowieckiego o prawie i terminie wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu takie są standardy państwa prawa, w którym nie można powoływać się - w okolicznościach istotnych dla tego rodzaju sprawy - na określoną aktem wykonawczym formę i zawartość treściową protokołu, nie przewidującego klauzuli pouczającej o środku zaskarżenia, terminie i sposobie jego wniesienia. Na marginesie odnotować można też poglądy orzecznictwa, że skoro wnioskodawca nie ma obowiązku osobistego uczestniczenia w czynnościach szacowania (a co do zasady bieg terminu do wniesienia ww. odwołania winien rozpocząć się z dniem podpisania protokołu z tego szacowania), to stosowne pouczenie winno być im udzielone już w zawiadomieniu o przeprowadzeniu czynności szacowania.
W przedstawionych Sądowi aktach sprawy brak odpowiedniego dowodu, potwierdzającego, że skarżąca była poinformowana co do prawa i terminu złożenia odwołania po sporządzeniu protokołu z dnia 20 lutego 2021 r.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Nadleśniczy nie ustalił - przez pozyskanie odpowiedniego dowodu - czy i ewentualnie kiedy, skarżący został pouczony o prawie wniesienia odwołania, czym naruszył art. 7 w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 46d ust. 1 w zw. z art. 49a ust. 1 ustawy Prawo łowieckie. Zauważyć bowiem należy, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ wydaje tylko wobec strony prawidłowo pouczonej o terminie do wniesienia odwołania, która wniosłaby ten środek z uchybieniem terminu.
Zasadny jest także zarzut naruszenia przepisów k.p.a. w zakresie należytego uzasadnienia postanowienia. Nadleśniczy w istocie nie wykazał, dlaczego przywołane powody uznał za nieprzekonujące, a powołanie się na przepisy Prawa łowieckiego i obowiązek ich znajomości jest zbyt ogólnikowe, i nie stanowi indywidulanego, dogłębnego zbadania sytuacji skarżącej.
Wobec faktu, że skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu w dniu 1 grudnia 2021 r., a nadleśniczy załatwił sprawę aktem z dnia 11 kwietnia 2022 r., trafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia terminów załatwiania spraw wskazane w art. 35 i 36 k.p.a.
Konkludując, biorąc pod uwagę powyższe rozważania i podkreślając znaczenie pouczenia dla ochrony praw skarżącej Sąd ocenił, że przyjęcie przez Nadleśniczego, iż skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy nie zostało należycie wykazane.
Rozpoznając sprawę ponownie Nadleśniczy będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne (art. 153 p.p.s.a.). Przede wszystkim, w oparciu o dowody pisemne ustali, czy skarżąca została, a jeżeli tak to kiedy, po raz pierwszy poinformowana o prawie złożenia odwołania. W przypadku ustalenia, że takiego pouczenia nie było organ rozpozna merytorycznie odwołanie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.