II SA/Wr 461/24

II SA/Wr 461/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 6 par. 1, art. 7 par. 2, art. 29 par. 1, art. 119 par. 1, art. 120 par. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z/s w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr SKO.SO/41/3/24 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Fundacja "[...]" z/s w J. (dalej: Fundacja, strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: SKO, organ II instancji) z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr SKO.SO/41/3/24 uchylające postanowienie Prezydenta Miasta J. z 14 grudnia 2023 r. nr KO.3160.2.2023 w całości oraz nakładające na Fundację grzywnę w kwocie 50.000 zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 14 grudnia 2023 r. nr [...].
Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Prezydent Miasta J. (dalej również: organ I instancji) decyzją z 8 września 2022 r. (nr 2/m/2022) nakazał stronie skarżącej usunięcie odpadów o następujących kodach: 17 01 01 – odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 01 02 – gruz ceglany, 17 06 05* – materiały budowlane zawierające azbest, 20 02 01 – odpady ulegające biodegradacji, 20 03 07 – odpady wielkogabarytowe, 20 03 99 – odpady komunalne niewymienione w innych podgrupach, z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. na terenie działki nr [...] obręb [...] J. [...] położonej w J. przy ul. [...] w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Fundacji SKO decyzją z 30 listopada 2022 r. nr SKO/41/SO-3/2022 orzekło o jej utrzymaniu w mocy. Od powyższego rozstrzygnięcia została wywiedziona skarga, odrzucona przez Sąd postanowieniem z dnia 6 marca 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 16/23), które to uzyskało przymiot prawomocności z dniem 22 września 2023 r.
W dniu 14 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta J. wydał tytuł wykonawczy (nr [...]), w którym wskazał ciążący na stronie skarżącej obowiązek określony w wyżej wskazanej decyzji z 8 września 2022 r. i wskazanym na wstępie postanowieniem nałożył na stronę skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł z wezwaniem do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym.
Po rozpoznaniu zażalenia Fundacji, złożonego przy piśmie z 27 grudnia 2023 r. (zatytułowanym "wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego KO.6236.5.2022 z decyzją nr 2/m/2022 z dnia 08.09.2022; zażalenie na postanowienie KO.3160.2.2023 i zarzuty do tytułu [...]), SKO zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem uchylił w całości postanowienie organu I instancji oraz orzekł o nałożeniu na Fundację grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł oraz wezwaniu strony skarżącej do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia (z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych) i wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 14 grudnia 2023 r. w terminie 21 dni od dnia doręczenia postanowienia (z zagrożeniem, że w razie jego niewykonania w tym terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej kwocie). W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz orzecznictwo, wskazał, że w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie mogą być oceniane zarzuty, związane z zasadnością obowiązku niepieniężnego, będącego podstawą jej wymierzenia. W tym trybie zobowiązany może jedynie kwestionować fakt nałożenia rzeczonej grzywny w sytuacji, w której egzekwowany obowiązek został już wykonany. Z treści zażalenia wniesionego przez Fundację na postanowienie organu I instancji nie wynika, że zobowiązana wykonała nałożony na nią w sprawie obowiązek usunięcia odpadów. Organ wskazał, że z decyzji nakładającej ten obowiązek wynikało zobowiązanie skarżącej do usunięcia tych odpadów w terminie 6 miesięcy, licząc od dnia, w którym wydane w pierwszej instancji orzeczenie stanie się ostateczne. Fundacja, bez narażenia się na wszczęcie procedury egzekucyjnej, zobowiązana była usunąć odpady do dnia 30 kwietnia 2023 roku. Skoro do tego czasu, jak też w terminie późniejszym, obowiązkowi temu nie zadośćuczyniono, zasadnym było skierowanie do skarżącej pisemnego upomnienia z dnia 30 listopada 2023 roku, a następnie sporządzenie tytułu wykonawczego i nałożenie na Fundację grzywny w celu przymuszenia jej do jego wykonania.
SKO wskazało przy tym, że postanowienie organu I instancji podlega częściowej reformacji, opartej na przepisie art. 122 § 2 u.p.e.a., bowiem, jak wynika z pkt 2 powołanego przepisu, postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinno zawierać nie tylko wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, lecz także zagrożeniem, że w razie niewykonania tego obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z pkt 3 postanowienia Prezydenta Miasta J. wynika zaś, że wezwano w nim jedynie Fundację do wykonania, w zakreślonym terminie, obowiązku określonego w tytule wykonawczym, jednakże bez zagrożenia, że w razie niezastosowania się do tego wezwania stosowane będą dalsze grzywny.
W rozpatrywanej skardze na powyższe postanowienie (oraz w piśmie elektronicznym z dnia 10 maja 2024 r., adresowanym do organu i przekazanym na adres skrzynki elektronicznej Sądu wraz ze skargą, stanowiącym uzupełnienie skargi) strona skarżąca podniosła, że grzywna może być nałożona tylko na zobowiązanego do usunięcia odpadów, którym Fundacja nie jest, bowiem nie włada terenem, na którym one się znajdują, od lat i nie posiada tych odpadów.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Wyjaśniło przy tym, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty nie wpłynęły na zmianę stanowiska organu II instancji wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu oraz wskazało, że zarówno w zażaleniu na rozstrzygnięcie organu I instancji, jak i w treści skargi Fundacja przywoływała argumenty odnoszące się do obowiązku egzekucyjnego, nie zaś do przymuszającej do jego wykonania grzywny, co – zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie – nie jest dopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.). Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest więc uzależnione od wniosku strony.
Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęto postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 kwietnia 2024 r. nr SKO.SO/41/3/24, którym uchylono postanowienie organu I instancji z 14 grudnia 2023 r. (nr KO.3160.2.2023) i nałożono na Fundację grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł, wezwano stronę skarżącą do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwano Fundację do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z 14 grudnia 2023 r. w terminie 21 dni od dnia doręczenia postanowienia, z zagrożeniem, że w razie jego niewykonania w tym terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej kwocie.
Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Co więcej grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.).
Zaznaczyć trzeba, że zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy z kolei wytyczone są aktem, który jest przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie jest to postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia – co za tym idzie, Sąd władny jest wyłącznie ocenić zasadność zastosowania tego środka egzekucyjnego na podstawie przepisów ustawy, która ma tutaj zastosowanie, to jest ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rezultacie okoliczności odnoszące się do zasadności wydania decyzji, będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, pozostają poza obszarem rozpoznania niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki prawne przysługujące zobowiązanemu podmiotowi w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą więc służyć podważaniu decyzji będącej podstawą egzekucji – rozstrzygnięcie to może być podważane w innym trybie prawem przewidzianym, czy to zwyczajnym, czy nadzwyczajnym.
Dokonując zatem sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, przy uwzględnieniu kryterium legalności oraz zakreślonych granic sprawy (odnoszących się do przedmiotu nałożenia grzywny w celu przymuszenia), Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ egzekucyjny, wydając powyższy akt, nie naruszył prawa.
Objęte skargą postanowienie SKO, uchylające postanowienie organu I instancji i nakładające na Fundację grzywnę w celu przymuszenia, wydane zostało w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zastosowana przez organ egzekucyjny grzywna w celu przymuszenia jest natomiast środkiem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym.
W przedmiotowej sprawie źródłem tych obowiązków (mających charakter niepieniężny) jest ostateczna decyzja Prezydenta Miasta J. z 8 września 2022 r., wydana na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.). Należy jeszcze raz podkreślić w tym miejscu, że prawidłowość i zasadność tej decyzji na obecnym etapie – w postępowaniu egzekucyjnym – nie podlega już kontroli i nie ulega wątpliwości, że dopóki wymieniona decyzja istnieje w obrocie prawnym, wynikające z niej obowiązku muszą być wykonane, zaś w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest – na mocy art. 6 u.p.e.a. – uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.
W ocenie Sądu, przesłanka "uchylania się od obowiązków", określona w art. 6
§ 1 u.p.e.a., w niniejszej sprawie została zrealizowana. Stosownie do brzmienia ww. przepisu, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Unormowanie to formułuje jedną z ogólnych zasad postępowania egzekucyjnego – obligatoryjnego prowadzenia egzekucji administracyjnej (inaczej zasada prawnego obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji). Skoro bowiem wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, to w sytuacji niewykonania określonych obowiązków przez zobowiązanego wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II FSK 629/20, dostępne w CBOSA).
Jednocześnie wszczęcie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie wobec strony skarżącej grzywny celem przymuszenia prawidłowo zostały poprzedzone czynnościami, jakie przewidują przepisy postępowania egzekucyjnego w administracji. Do strony skierowane zostało upomnienie (pismem z dnia 30 listopada 2023 r.), które zawierało wszystkie elementy, aby mogło być uznane jako skuteczne upomnienie przedegzekucyjne. Również tytuł wykonawczy z dnia 14 grudnia 2023 r., którego wystawienie inicjuje wszczęcie postępowania egzekucyjnego, odpowiada wymogom prawa i został skutecznie doręczone zobowiązanej w dniu 22 grudnia 2023 r. (wraz z postanowieniem organu I instancji). Nie ulega przy tym wątpliwości, że na chwilę wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego, jak i zaskarżonego postanowienia, obowiązek wynikający ze wskazanej decyzji istniał i był wykonalny, a strona skarżąca go nie wykonała (na co wskazywały organy obu instancji w rozstrzygnięciach na podstawie akt sprawy).
Kolejnym aspektem rozpatrywanej sprawy jest kwestia wyboru przez organ egzekucyjny środka, który będzie najodpowiedniejszy w danej sytuacji. W myśl przepisów u.p.e.a., do środków egzekucji zobowiązań niepieniężnych zalicza się: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni. Przy czym dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego należy mieć na względzie zasadę wyrażoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli zatem organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej zasady.
Oceniając zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że organy zasadnie dokonały wyboru jako środka egzekucyjnego grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądowym poglądem, który skład orzekający podziela, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – organ ma do wyboru zastosowanie grzywny w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze, powinien w pierwszej kolejności zastosować grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero gdyby okazała się nieskuteczna, w drugiej kolejności może wdrożyć środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, dostępne w CBOSA).
Zwrócić należy uwagę, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów ponad te, które są związane z wykonaniem nakazu w wyznaczonym w niniejszym postanowieniu terminie. To od zobowiązanego zależy, czy nałożony na niego obowiązek zostanie wykonany, a w konsekwencji – czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Należy bowiem uwzględnić, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W myśl zaś art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Z przepisów tych należy zatem wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwym od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego. Niemniej jednak, aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1208/17, dostępne w CBOSA).
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy zastosowany przez organy środek egzekucyjny jest odpowiedni do przymuszenia strony skarżącej do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań, które prowadziłyby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną z dnia 8 września 2022 r.
Również wysokość nałożonej grzywny nie narusza prawa i stanowi współmierną dolegliwość dla zobowiązanej. Stosownie do treści art. 121 § 2 u.p.e.a.,
z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie ekonomicznej presji na podmiot zobowiązany w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku i taki cel zasadniczo może spełnić nałożona grzywna. W ocenie Sądu, uzasadnienie organów nie budzi zastrzeżeń i koresponduje z istotą niniejszego środka egzekucyjnego. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10, dostępne w CBOSA). Niezależnie podkreślić należy, że grzywna w celu przymuszenia podlega zwrotowi
w całości lub w części w przypadku wykonania obowiązku.
Zatem w świetle tak poczynionych ustaleń, brak było podstaw do wzruszenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu wydanego w pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia braku jakichkolwiek naruszeń przepisów prawa nakazujących uchylenie zaskarżonego postanowienia, a tym samym bezzasadności przedmiotowej skargi, Sąd skargę oddalił w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.