II SA/Wr 461/08

II SA/Wr 461/08 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2009-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
_Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 74
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147, art. 152, art.200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. nr [... w przedmiocie zawarcie Porozumienia Międzygminnego w sprawie przejęcia przez Gminę Miejską D. oraz Gminę B. od Gminy Piława G., Gminy P., Gminy D., Gminy N. zadań w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonego uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy D. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł)tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Rada Miejska D. w dniu [...] na podstawie art.7 ust.1 pkt 3 i art. 18 ust.2 pkt 12 i art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r, Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmanami) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zawarcia Porozumienia Międzygminnego w sprawie przejęcia przez Gminę Miejską D. oraz Gminę B. od Gminy P. G., Gminy P., Gminy D., Gminy N. zadań w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków. Projekt porozumienia stanowi załącznik do uchwały.
Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 93 ust. 1ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, póz. 1591 ze zmianami) w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, póz. 1270 ze zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej D. z dnia [...] w sprawie zawarcia Porozumienia Międzygminnego w sprawie przejęcia przez Gminę Miejską D. oraz Gminę B. od Gminy P. G., Gminy P., Gminy D., Gminy N. zadań w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, zarzucając jej, że została wydana z istotnym naruszeniem art. 74 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej D. z dnia [...] r. w sprawie zawarcia Porozumienia Międzygminnego w sprawie przejęcia przez Gminę Miejską D. oraz Gminę B. od Gminy P. G., Gminy P., Gminy D., Gminy N. zadań w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków.
W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska D. wyraziła zgodę na zawarcie porozumienia międzygminnego w sprawie przejęcia przez Gminę Miejską D. oraz Gminę B. od Gminy P. G., Gminy P., Gminy D., Gminy N. zadań w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków. Przepis art. 74 ustawy o samorządzie gminnym stanowi natomiast, że Gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Jak wskazał Wojewoda porozumienie stanowi jedną z form współdziałania gmin mającą na celu wspólne wykonywanie zadań publicznych. W odróżnieniu od związku międzygminnego zadania te wykonuje nie inny, działający w miejsce gmin podmiot, lecz jedna z gmin na rzecz pozostałych. Istotą porozumienia międzygminnego jest przejęcie przez jedną z gmin obowiązku wykonywania zadań publicznych ciążącego na innych gminach (bądź gminie). Powierzenie może obejmować zadania własne gmin, jak i zlecone w drodze ustawy. Porozumienie jest umową (czynnością dwustronnie zobowiązującą), ale może być również czynnością wielostronną. Z treści cytowanego powyżej przepisu jasno wynika, iż po stronie przekazującej zadania może występować jedna bądź kilka gmin, natomiast po stronie otrzymującej zadania wyłącznie jedna gmina. Z powyższego wywiedziono, że za istotne naruszenie prawa należy uznać wspólne przejęcie przez Gminę Miejską D. oraz Gminę B. zadań z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków od gmin wymienionych w uchwale nr [...] . W związku z zawarciem porozumienia międzygminnego, gmina przejmująca otrzymuje część zadań innych gmin. Z chwilą zawarcia porozumienia na gminę przejmującą przechodzą prawa i obowiązki gmin przekazujących zadania, związane z zadaniami objętymi porozumieniem. Gmina, przejmująca w tym trybie zadania publiczne, realizuje je poprzez swoje organy i jednostki organizacyjne. Tymczasem przepisy zawarte w projekcie porozumienia, stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały nie wskazują jednoznacznie organów upoważnionych do realizacji zadań z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków. Przykładowo w § 1 ust. 2 projektu porozumienia znalazł się zapis, iż: " Weryfikacja taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków przez Burmistrza D. i Burmistrza B. będzie następować po uprzednim uzyskaniu opinii Wójtów/Burmistrzów odpowiednich Gmin". Przepis ów stanowi naruszenie zarówno art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz.858 ze zm.), który ocenę zgodności taryf i planu z ustawą oraz obowiązek weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług nakłada na organy wykonawcze jednej gminy, jak i normą dotyczącą zawierania porozumień międzygminnych zawartą w cytowanym już art. 74 ustawy o samorządzie gminnym. Podobne zapisy nie precyzujące dokładnie jaki organ jest odpowiedzialny za wykonywanie powierzonych zadań, a przez to sprzeczne zarówno z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak i ustawą o samorządzie gminnym znalazły się również w § 1ust. 1 i § 5 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. uznał w całości zarzuty zawarte w skardze.
W piśmie procesowym z dnia 2 października 2008r. organ nadzoru oświadczył, że podtrzymuje skargę wskazując, że uznanie zarzutów skargi nie spowodowało jednocześnie wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, mimo odbycia przez Radę Miejską ( po doręczeniu skargi) dwóch sesji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należało wskazać, że Sąd administracyjny ocenia legalność aktów podjętych przez uprawnione organy samorządów terytorialnych na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. A contrario do regulacji art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś , H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na skutek złożonej przez Wojewodę D. skargi w tej sprawie, był zatem zobligowany rozstrzygnąć, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo, a nadto, czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego, która mimo uznania w całości zarzutów skargi nie wyeliminowała zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.
W rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie ma określenie charakteru formalnoprawnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego uzewnętrzniającego się w postaci "porozumienia". Ustalenie takie, zdaniem Sądu, może pozwolić na wyznaczenie właściwego dla tego działania podmiotu.
Ustawodawca wskazał w treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków( Dz. U. z 2006r. Nr 123 poz. 858 ze zm.), że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. W razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania, o którym mowa w ust. 1, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego bądź gminy wskazanej w porozumieniu międzygminnym.
W ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) instytucja porozumienia komunalnego została uregulowana w art. 74 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania.
Mimo dyskusyjnego charakteru wymienionych porozumień, którym doktryna przyznaje charakter cywilnoprawny (A. Agopszowicz, P. Wagner, Mienie związków i porozumień komunalnych, Samorząd Terytorialny 1995r. Nr 6 poz. 42) albo charakter umowy administracyjnej ( Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym autorstwa A.Szewca, G. Już, Z. Pławeckiego), bezspornie stanowią one rodzaj aktów ze sfery administracyjnego prawa ustrojowego dotyczących współdziałania w wykonywaniu zadań publicznych, a w szczególności dotyczących wzajemnego przekazywania kompetencji pomiędzy organami. Do porozumienia komunalnego dochodzi wskutek zgodnego i niewadliwego oświadczenia woli stron. W tym jednak przypadku nie chodzi o wspólne wykonywanie zadań publicznych, lecz o wykonywanie tych zadań przez jedną z umawiających się stron. Porozumienie wymaga zatem wmontowania do jej treści instrumentów, za pomocą których gmina przekazująca wspomniane zadania mogłaby od gminy je przejmującej domagać się właściwego ich wykonania.(por A. Agopszowicz,P. Wagner, tamże )
W rozpatrywanej sprawie jako podstawę zaskarżonej uchwały w sprawie zawarcia porozumienia międzygminnego powołano właśnie wspomniany art.74 omawianej ustawy, regulujący sprawy zawierania porozumień międzygminnych wyraźnie precyzujący, że istotą porozumienia międzygminnego jest przejęcie przez jedną z gmin obowiązku wykonywania zadań publicznych ciążącego na innych gminach (bądź gminie), natomiast już z samego przedmiotu tej uchwały wyraźnie wynika, że celem porozumienia ma być wspólne przejęcie przez Gminę Miejską D. oraz Gminę B. zadań z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków od gmin wymienionych w uchwale nr [...] . Nie została zatem spełniona podstawowa przesłanka pozwalająca na zakwalifikowanie tej formy jako związku komunalnego. Trafnie bowiem wskazuje organ Nadzoru, że po stronie przekazującej zadania może występować jedna bądź kilka gmin, natomiast po stronie otrzymującej zadania wyłącznie jedna gmina. Gmina, przejmująca w tym trybie zadania publiczne, realizuje je poprzez swoje organy i jednostki organizacyjne. Tymczasem, jak zasadnie wskazuje Wojewoda przepisy zawarte w projekcie porozumienia, stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały nie wskazują jednoznacznie organów upoważnionych do realizacji zadań z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków. W istocie § 1 ust. 2 projektu porozumienia znalazł się zapis, iż: " Weryfikacja taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków przez Burmistrza D. i Burmistrza B. będzie następować po uprzednim uzyskaniu opinii Wójtów/Burmistrzów odpowiednich Gmin". Przepis ten stanowi zatem naruszenie zarówno art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz.858 ze zm.), który ocenę zgodności taryf i planu z ustawą oraz obowiązek weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług nakłada na organy wykonawcze jednej gminy, jak i normą dotyczącą zawierania porozumień międzygminnych zawartą w cytowanym już art. 74 ustawy o samorządzie gminnym. Podobne zapisy wskazujące, że po stronie przyjmującej zadania do realizacji występuje, wbrew uregulowaniom ustawowym, więcej niż jedna gmina tj. Gmina Miejska D. oraz Gmina B., znalazły się również w § 1ust. 1 i § 5 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały.
Nie można natomiast uznać za zasadne argumentów Wojewody odnoszących się do tychże zapisów porozumienia międzygminnego, zgodnie z którymi brak sprecyzowania w tych regulacjach organów odpowiedzialnych za wykonywanie powierzonych zadań, jest sprzeczny zarówno z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak i ustawą o samorządzie gminnym. W przypadku bowiem zawarcia porozumienia międzygminnego w prawidłowym kształcie, z powierzeniem jednej gminie określonych przez nie zadań, porozumienie wykonywane jest przez organy tej gminy, która przejęła na siebie obowiązki wykonywania zadań publicznych. Nie ma zatem potrzeby wskazywania w tego rodzaju regulacjach organów odpowiedzialnych za wykonanie tych zadań, wyliczenie takie stanowiło by bowiem powtórzenie regulacji ustawowych. Gmina realizuje swoje zadania poprzez właściwe organy. Organami tymi są rada gminy i wójt. Jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy, jako organ kolegialny, obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał, a forma działania rady gminy wynika z art. 14 wskazanej ustawy ustrojowej i jest to uchwała. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wyraźnie wskazuje natomiast organy upoważnione do realizacji zadań z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków, będącego przedmiotem zaskarżonej uchwały, powtarzanie tych regulacji w kwestionowanym akcie należałoby zatem uznać za zbędne.
W konsekwencji należało uznać, iż zaskarżona uchwała w sprawie zawarcia porozumienia jako formy współdziałania gmin mającej na celu wspólne wykonywanie zadań publicznych, która wbrew jego istocie określonej w art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, ceduje na dwie gminy obowiązki wykonywania zadań w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków została wydana z istotnym naruszeniem prawa.
W judykaturze jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79), który to pogląd w pełni podziela skład rozpoznający niniejszą sprawę.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny , działając na podstawie art. 147 i art.152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o art. 200 p.p.s.a.