II SA/Wr 459/25

II SA/Wr 459/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 49e pkt 3, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.), Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr 505/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy z dnia 14 września 2022 r. nr 10/2022 oraz postanowienie tegoż organu z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr 6/2022.
Uzasadnienie
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 25 kwietnia 2025 r. (nr 505/2025), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) z dnia 25 marca 2025 r. (nr 22/2025) nakazującą E. J. (dalej: skarżąca) rozbiórkę budynku gospodarczego w miejscowości T. ul. [...], dz. nr [...] AM-[...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 18 sierpnia 2021 r., na skutek zawiadomienia M. D. (dalej: uczestnik postępowania), organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę budynku gospodarczego w T. przy ul. [...] i stwierdził, że rzeczony obiekt stanowi wolnostojący budynek gospodarczy wykonany z płyt prefabrykowanych i dachu dwuspadowego konstrukcji drewnianej pokrytego blacho dachówką. Budynek gospodarczy wyposażony jest w instalację elektryczną i docieplony styropianem od zewnątrz z tynkiem strukturalnym koloru zielonego. Woda opadowa z dachu odprowadzona jest za pomocą rynien i rur spustowych na teren własnej działki. Obiekt ten, o wymiarach: długość 8,30 m, szerokość 6,5 m, wysokość 4,7 m, usytuowany jest na środku, między granicami sąsiednich działek. W ścianie frontowej budynku zamontowano dwoje drzwi typu garażowego. Obiekt ten – według oświadczenia skarżącej – został wybudowany około 10 lat temu bez pozwolenia na budowę. Stan techniczny budynku PINB określił jako bardzo dobry. Podczas kontroli stwierdzono przechowywanie drobnego sprzętu gospodarczego oraz materiałów związanych z prowadzeniem krawieckiej działalności gospodarczej. Ponadto stwierdzono brak zagrożenia mienia i życia.
Następnie, postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2022 r. (nr 6/2022) organ pierwszej instancji wstrzymał budowę budynku gospodarczego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w m. T. (dz. Nr [...] AM-[...]) oraz poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wybudowanego ww. obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
W dniu 8 września 2022 r. skarżąca złożyła do PINB wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego, w konsekwencji którego organ ten, postanowieniem z dnia 14 września 2022 r. (nr 10/2022) nałożył na skarżącą obowiązek przełożenia dokumentów legalizacyjnych.
Skarżąca nie przedłożyła dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie, jednakże w dniu 5 kwietnia 2023 r., za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do PINB wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w O. postępowania dotyczące zniesienia współwłasności nieruchomości w T. przy ul. [...].
Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023 r. (nr 3/2023) organ pierwszej instancji odmówił skarżącej zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, natomiast decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r. (nr 64/2023) nakazał skarżącej rozbiórkę ww. budynku gospodarczego.
Na skutek wniesionego odwołania, DWINB, decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r. (nr 725/2023), uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na przedwcześnie wydany nakaz rozbiórki z uwagi na ewentualną możliwość uzyskania przez skarżącą przed Sądem Rejonowym w O. rozstrzygnięcia w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości, które to postępowanie pozostaje w ścisłym związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem.
Organ pierwszej instancji wielokrotnie występował do Sądu Rejonowego w O. o informacje co do przebiegu postępowania i jego zakończenia. W dniu 28 lutego 2025 r. PINB otrzymał informację, że w sprawie zniesienia współwłasności Sąd wydał postanowienie wstępne, ustalające równe udziały stron, natomiast w dniu 18 lutego 2025 r. akta sprawy zostały przesłane do Sądu Okręgowego we W. wraz z apelacją.
Wobec powyższego, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 25 marca 2025 r. (nr 22/2025) nakazał skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego w miejscowości T. ul. [...], dz. nr [...] AM-[...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę, wobec braku przedłożenia wymaganej dokumentacji legalizacyjnej.
Organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją 25 kwietnia 2025 r. (nr 505/2025), utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 25 marca 2025 r. (nr 22/2025) nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego w miejscowości T. ul. [...], dz. nr [...] AM-[...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
DWINB wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że PINB prawidłowo postanowieniem z dnia 14 września 2022 r. (nr 10/2022) nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, tj. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej oraz dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. Dalej natomiast wskazał, że pomimo upływu wyznaczonego w ww. postanowieniu PINB terminu, skarżąca nie przedłożyła jakiegokolwiek z żądanych przez organ pierwszej instancji dokumentów.
DWINB argumentował następnie, że wprawdzie zniesienie współwłasności nieruchomości będzie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem może przesądzić o tym, czy skarżącą będzie mogła złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o tyle twierdzenie to jest bez znaczenia dla możliwości zawieszenia postępowania - o co wnosiła skarżąca podczas prowadzonego postępowania. Istotne pozostaje jedynie to, czy organ nadzoru budowalnego ma możliwość zakończenia prowadzonego postępowania bez orzeczenia sądu powszechnego w powyższym przedmiocie, a ta nie budziła żadnych wątpliwości. Nie ma znaczenia natomiast z punktu widzenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to jaki charakter będzie miało to zakończenie, czy pozytywny czy negatywny dla strony. Stanowisko, że prowadzenie postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości w tego typu sprawach nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie budzi również żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał na konieczność ujmowania kwestii związanych z określeniem stosunków własnościowych oraz zaistnienia w postępowaniu legalizacyjnym zagadnienia wstępnego w sposób restryktywny. W związku z powyższym, pomimo tego, że postępowanie o zniesienie współwłasności (sprawa sygn. akt [...]) zostało zakończona odrzuceniem wniosku postanowieniem Sądu Rejonowego w O. I Wydział Cywilny i zostało kontynuowana pod sygn. akt [...]), w sprawie [...] nie zostało prawomocnie zakończone.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie wnioskowała o ewentualne wydłużenie terminu dostarczenia niezbędnych dokumentów celem ich skompletowania, a jedynie podnosiła zasadność zawieszenia prowadzonego postępowania przez PINB. W ocenie DWINB nie ulega zatem wątpliwości, że zobowiązana nie skorzystała z uprawnienia do legalizacji przedmiotowej budowy budynku gospodarczego, o czym świadczy brak przedłożenia jakiejkolwiek dokumentacji określonej w ww. postanowieniu, które notabene zostało wydane 3 lata temu. Zaznaczył organ jednocześnie, że akta sprawy wskazują, iż skarżąca w sposób wyczerpujący została poinformowana o procedurze związanej z legalizacją przedmiotowego obiektu oraz o skutkach braku skorzystania z uprawnienia do jego legalizacji, tj. obowiązku przeprowadzenia rozbiórki rzeczonego obiektu. Brak woli inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej, powodującej wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, może także przejawiać się w przyjęciu biernej postawy w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego, przejawiającej się w nieprzedłożeniu, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych, niewykonaniu, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych albo nieuiszczeniu w wyznaczonym terminie opłaty legalizacyjnej.
W skardze na powyższą decyzję DWINB wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania, zarzuciła organowi:
1) błędne ustalenia faktyczne, których skutkiem jest rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a polegające na ustaleniu, że skarżąca, jako współwłaścicielka, jest jedynym sprawcą samowoli budowlanej, podczas gdy było to wspólne przedsięwzięcie współwłaścicieli, wobec czego decyzja o nakazie rozbiórki powinna być wydana wobec wszystkich współwłaścicieli;
2) rażące naruszenie art. 7 k.p.a., tj. zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym, na której znajduje się budynek gospodarczy, jest nadal przedmiotem współwłasności jej oraz uczestnika postępowania po ½ części, którzy do 2019 r. pozostawali w związku faktycznym (konkubinacie). W okresie od nabycia nieruchomości na współwłasność do czasu zakończenia związku zgodnie współdziałając podejmowali decyzje dotyczące utrzymania nieruchomości. Wspólnie byli inwestorami budynku gospodarczego. Wskazaną inwestycję poprzedziło zgodne oświadczenie woli współwłaścicieli złożone w dniu 11 stycznia 2007 r. o zamiarze zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, po czym czynności adaptacyjne budynku – jako inwestorzy – wykonywali wspólnie. W ocenie skarżącej, zatem to oboje współwłaścicieli powinni zostać uznani za inwestorów, a tym samym do nich łącznie winien zostać skierowany nakaz rozbiórki. Podkreśliła, że po rozkładzie związku uczestnik postępowania zaczął generować konflikty polegające na nękaniu skarżącej, w tym inicjując przedmiotowe postępowanie. Następnie utrudniał legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego.
W piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2025 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Podkreśliła, że na nieruchomości znajdują się dwa budynki gospodarcze, natomiast przedstawione przez skarżącą zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania dotyczyło tego z nich, który nie jest objęty niniejszym postępowaniem. W ocenie pełnomocnika uczestnika skarżąca pozostaje jedynym sprawcą samowoli budowlanej, co potwierdza późniejsze zaangażowanie uczestnika postępowania w uporządkowanie stanu prawno-budowlanego. Wskazała także, że obiekt ten nie jest aktualnie wykorzystywany do prowadzenia działalności przez skarżącą.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł jej oddalenie, podtrzymując uprzednio wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana została decyzja organu nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, którego budowa została dokonana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wynikający z decyzji PINB z dnia 25 marca 2025 r. (nr 22/2025) nakaz został skierowany do skarżącej jako inwestora, która jest jednocześnie współwłaścicielem nieruchomości oraz posadowionego na niej obiektu. W ocenie skarżącej, nakaz ten powinien być skierowany także do drugiego współwłaściciela, który wspólnie ze skarżącą podejmował decyzje dotyczące utrzymania nieruchomości.
Mając na uwadze stanowiska stron postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczną ocenę prawidłowości wyboru przez organy nadzoru budowlanego adresata decyzji rozbiórkowej, a skoro tak - rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: p.b.), stanowiący, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych. Redakcja wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter związany, gdyż jest obligatoryjnie wydawana w razie ziszczenia się przesłanki przewidzianej w przytoczonym przepisie. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności, czy jakichkolwiek innych niż wynikające z przepisu prawa. Takie też jest ugruntowane stanowisko orzecznicze (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 908/23; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. II SA/Gd 764/24; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1557/24 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i doktrynalne (zob. R. Godlewski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e).
Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w p.b. generalnej zasady wyrażonej w art. 28 tej ustawy, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 p.b. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Pomimo więc obowiązywania tzw. zasady wolności budowlanej (art. 4 p.b.), prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest więc prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1942/18). Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał przepisów prawa budowlanego, a tym samym, aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom strony skarżącej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 419/25).
Ustalenie, że doszło do samowoli budowlanej wobec wzniesienia obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, wiąże się z określeniem adresata (adresatów) rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 48 p.b., a w konsekwencji art. 49e p.b. Regulujący tę kwestię art. 52 ust. 1 p.b. stanowi, że obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (w tym także dla tych, których podstawę prawną stanowi art. 48 i art. 49e p.b.), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Jak zasadnie wskakuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Uznać należy w szczególności, że będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1291/15, wskazuje, że przepis art. 52 p.b. jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Uznać należy w szczególności, że będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.
Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala przyjąć - jako regułę - że w przypadku, kiedy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest współwłasnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich. Rozbiórka obiektu budowlanego jest bowiem czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 4 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2004/19 oraz 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1074/16).
W orzecznictwie sądowym wskazuje się także, że nakaz, o którym mowa w art. 52 ust. 1 p.b., może zostać w pewnych okolicznościach skierowany również do inwestora będącego tylko współwłaścicielem nieruchomości, który wykonał samowolnie obiekt budowlany na nieruchomości. Skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego, zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty współwłaścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3032/20, czy 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11). Podkreśla się, że w przypadku współwłasności, gdy na podstawie podziału przedmiotu współwłasności do korzystania (quoad usum) daną częścią wspólną dysponuje jeden ze współwłaścicieli, to obciążanie w takiej sytuacji obowiązkami pozostałych współwłaścicieli, którzy nie uczestniczyli w nielegalnej przebudowie nieruchomości czy też z niej nie korzystają godziłoby w sens sanacyjny powyższej regulacji. W takim przypadku należy odwołać się do wykładni celowościowej przepisu art. 52 p.b. i wywieść, że obciążenie nakazem i kosztami przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego dotyczyć musi zatem tego współwłaściciela, który faktycznie włada daną częścią nieruchomości i który dokonał samowolnej jej przebudowy lub jest sukcesorem takiego stanu rzeczy w związku z nabyciem nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2529/23; także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 294/24).
Wybór adresata decyzji, o której mowa w art. 52 p.b., zależy więc od okoliczności danej sprawy, które warunkują możliwość legalnego wykonania nakazanych prac budowlanych, co jest związane z uprawnieniem do władania obiektem budowlanym bądź jego częścią (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2797/18; 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1530/19 i z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3054/18). Prawidłowość wyboru adresata decyzji powinna być zatem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 953/22).
W warunkach rozpatrywanej sprawy uznać należy, że nakaz rozbiórki kierowany wyłącznie do skarżącej jako inwestora samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, a nie do obu współwłaścicieli, budzi wątpliwości, po pierwsze co do wykonalności tego nakazu, po drugie zaś narusza zasadę, iż nie tylko inwestor jest odpowiedzialny za delikt administracyjny, jakim jest samowola budowlana. Jeżeli właściciel lub współwłaściciel nieruchomości lub obiektu budowlanego choćby biernie na samowolę budowlaną się godzi, to choćby nie był inwestorem - podmiotem wykonującym bądź zlecającym wykonanie robót budowlanych, jest także odpowiedzialny za likwidację skutku swojego zaniechania w postaci czy to rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części, czy to dokonania czynności, wykonanie których legalizuje dany obiekt (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 700/23).
Choć w kontrolowanej sprawie skarżąca w toku postępowania nie kwestionowała swojego statusu inwestora, to jednak w skardze do tut. Sądu kwestie wyboru właściwego adresata decyzji rozbiórkowej poddała pod wątpliwość. Należy podkreślić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy powstałych wątpliwości nie rozstrzyga, zaś organy administracji nie wyjaśniły, dlaczego skierowały nakaz rozbiórki wyłącznie do skarżącej, jako inwestora, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że jest ona jednym ze współwłaścicieli nieruchomości (drugim jest uczestnik postępowania). Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie organu ustalił, że inwestorem była tylko skarżąca oraz dlaczego przyjął, iż może ona wykonać nałożony obowiązek, pomimo że pozostaje jedynie współwłaścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany. Należy zauważyć, że skierowanie decyzji do konkretnego podmiotu uwarunkowane musi być posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku. Brak powyższych ustaleń skutkuje natomiast uznaniem, że wydana w sprawie decyzja, która została skierowana do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, jest co najmniej przedwczesna.
Podkreślić również należy, że z zaprezentowanego przez strony postępowania materiału wynika, iż na nieruchomości będącej własnością skarżącej oraz uczestnika postępowania posadowiono dwa obiekty budowlane o charakterze gospodarczym, tymczasem z opis dokonanego przez organy w niniejszej sprawie nie wynika taki stan rzeczy. Organy nie poddały analizie także i tego, w jakich okolicznościach sporny obiekt został wzniesiony, a mianowicie czy za zgodą (lub przyzwoleniem) obu współwłaścicieli, a także kto włada wskazanym obiektem budowlanym. Jedynie pełne zobrazowanie sytuacji faktycznej, potwierdzone stosownym materiałem dowodowym, pozwala na dokonanie ustaleń istotnych dla potrzeb postępowania prowadzonego w oparciu o art. 48 i n. p.b. Jedynie pełne zobrazowanie sytuacji faktycznej, potwierdzone stosownym materiałem dowodowym, pozwala na dokonanie ustaleń istotnych dla potrzeb postępowania prowadzonego w oparciu o art. 48 i n. p.b.
Zwrócić należy w tym kontekście uwagę, że w toku rozprawy przeprowadzonej przed tut. Sadem w dniu 30 września 2025 r. uczestnik postępowania potwierdził, że brał udział w czynnościach dotyczących budowy spornego obiektu, a ponadto budowa była finansowana ze wspólnych środków. Ta okoliczność winna zostać szczegółowo wyjaśniono w toku postępowania administracyjnego, a już sama w sobie potwierdza wadliwość wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych.
Nie mniej istotne pozostaje, że przepis art. 52 p.b. nie wskazuje jedynie adresata nakazu rozbiórki, lecz także potencjalnych adresatów postępowania legalizacyjnego, w którym organ nadzoru budowlanego ma obowiązek umożliwić legalizację samowoli budowlanej. W konsekwencji także wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. musi uwzględniać adresata potencjalnej decyzji nakazowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracji z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1316/18). Skoro organy nadzoru budowlanego pominęły okoliczność, iż skarżąca, do której został skierowany nakaz rozbiórki, jest jednym ze współwłaścicieli obiektu budowlanego objętego procedurą naprawczą, tymczasem prawidłowe przeprowadzone postępowanie wymaga w pierwszej kolejności właściwego ustalenia adresata rozstrzygnięć na podstawie art. 52 ust. 1 p.b., także przedwcześnie PINB uruchomił postępowanie naprawcze bez uprzedniego zbadania kręgu adresatów w rozumieniu poczynionym w niniejszym wyroku.
Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszyły przepisy prawa materialnego (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 49e pkt 3 p.b.) oraz przepisy postępowania (tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), gdy chodzi o poczynienie ustaleń (i ich zaprezentowanie w uzasadnieniu decyzji) dotyczących strony podmiotowej postępowania, w tym przede wszystkim ustalenia adresata nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 k.p.a. oraz określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania.
Z tych względów, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję DWINB z dnia 25 kwietnia 2025 r. (nr 505/2025) oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 25 marca 2025 r. (nr 22/2025), o czym rozstrzygnął w pkt I sentencji wyroku, a także postanowienia PINB z dnia 30 sierpnia 2022 r. (nr 6/2022) oraz z dnia 14 września 2022 r. (nr 10/2022), jak w pkt II sentencji wyroku.
Wobec braku wniosku pełnomocnika skarżącej złożonego w warunkach przewidzianych w art. 210 § 1 p.p.s.a., Sąd nie orzekał o kosztach postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 52 p.b., przede wszystkim zaś podejmą niezbędne czynności w celu jednoznacznego ustalenia okoliczności faktycznych dotyczących realizacji inwestycji, w tym zwłaszcza co do osoby inwestora i właścicieli nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i treści rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego.