II SA/Wr 224/22

II SA/Wr 224/22 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi E. M. na czynność Starosty Zgorzeleckiego w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od złożonej skargi.
Uzasadnienie
Dnia [...], E. M., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Starosty Z. z [...] w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, obręb [...], w jednostce ewidencyjnej [...] ([...]), w związku z przeprowadzoną z urzędu aktualizacją użytków na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], oznaczoną numerem zmiany – [...], zaskarżając ją w całości (w zawiadomieniu Starosty Z. z [...] błędnie podaje się nazwę i identyfikator jednostki ewidencyjnej: [...] – uwaga sądu).
Jak wynika ze skargi, przedmiotem zaskarżenia jest czynność, polegająca na wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków, obręb [...], w jednostce ewidencyjnej [...] ([...]), odnosząca się do przeprowadzonej z urzędu aktualizacji użytków na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], o czym Starosta Z. poinformował skarżącego zawiadomieniem z [...], nr [...]. Zmiana dotyczyła rodzaju użytku gruntów, na których zlokalizowano instalacje fotowoltaiczne, i polegała na wpisaniu z urzędu w miejsce dotychczasowego użytku rolniczego (R) użytek przemysłowy (Ba). Podstawę takiej aktualizacji stanowił operat geodezyjny (sporządzony przez geodetę), który został zweryfikowany pozytywnie i przyjęty przez organ do zasobu. Skarżący kwestionuje oznaczoną w zawiadomieniu czynność podnosząc, że instalacja fotowoltaiczna nie zmieniła charakteru użytku gruntu, bowiem nadal jest możliwe realizowanie na gruncie upraw rolnych.
W odpowiedzi na skargę Starosta Z. wniósł o jej oddalenie, orzeczenie o kosztach postępowania i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z 30.08.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Sąd administracyjny przed merytorycznym rozpoznaniem skargi bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega jego kontroli. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) – dalej: k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.) – dalej: o.p., postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 813) – dalej: u.k.a.s., oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2-3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b ustawy z 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) – dalej: u.p.g.k., aktualizacja operatu ewidencyjnego dokonywana jest z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania, których zmiany mają dotyczyć i następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżący wniósł skargę na czynność Starosty Z. polegającą na wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w zawiadomieniu z [...], nr [...], związanych z przeprowadzoną z urzędu aktualizacją użytków na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], położonych w obrębie [...] w jednostce ewidencyjnej [...] ([...]).
W świetle przepisów ww. ustawy, przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (art. 2 pkt 8 u.p.g.k.). W myśl art. 20 u.p.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Ewidencja wskazuje także właściciela lub władającego gruntem.
Na mocy art. 24 ust. 2a u.p.g.k., informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (ust. 2a). Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno - technicznej na podstawie: przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – dalej: p.b., do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wpisów w innych rejestrach publicznych, dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b, w pozostałych przypadkach - w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2b). Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje zaś w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2c).
Jak wynika z § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27.07.2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390, ze zm.) o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta, w terminie 14 dni od dokonania zmiany w ewidencji, zawiadamia właściwe podmioty ewidencyjne, o których mowa w § 11 pkt 2 lit. a oraz § 12 pkt 1 (m.in. właścicieli albo samoistnych posiadaczy) w przypadku, gdy zmiana została dokonana na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy, lub w trybie czynności materialno - technicznej wyłącznie na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i dotyczyła: a) pola powierzchni działki ewidencyjnej, b) rodzaju lub pola powierzchni użytków gruntowych, c) rodzaju budynku, d) numeru działki ewidencyjnej.
Z przywołanych przepisów wynika wprost, że istotą ewidencji jest rejestrowanie istniejącego stanu gruntów i budynków, zaś wpisy do niej polegają wyłącznie na wprowadzeniu udokumentowanych zmian. Rejestr ewidencji gruntów stanowi bowiem odzwierciedlenie danych z uzyskanych dokumentów, przy czym organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Ewidencja nie kształtuje zatem nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej, stąd też dane zawarte w ewidencji mają charakter techniczno-informacyjny. Wprowadzenie do ewidencji zmiany (aktualizacji) stanowi czynność materialno-techniczną, która nie wymaga wydawania w tym zakresie władczego rozstrzygnięcia (decyzji, czy postanowienia).
Czynność zawiadomienia o zmianach w ewidencji gruntów i budynków nie jest również czynnością wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym ugruntowało się stanowisko, że wprowadzana przez starostę z urzędu w drodze czynności materialno - technicznej zmiana aktualizująca operat ewidencji gruntów i budynków nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 25.10.2019 r. w sprawie o sygn. akt. I OSK 2599/19; postanowienie WSA w Krakowie z 19.02.2014 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 846/13; postanowienie WSA w Warszawie z 30.07.2018 r. w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 505/18; postanowienie WSA w Opolu z 28.06.2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 203/19; postanowienie WSA w Gliwicach z 27.03.2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1057/16 - CBOSA). W takiej sytuacji stronie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zawiadomienie starosty, tj. czynność polegającą na wprowadzeniu zmian do ewidencji gruntów (por. postanowienie WSA w Łodzi z 29.11.2012 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 534/12; postanowienie WSA w Rzeszowie z 28.01.2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1166/12; postanowienie WSA w Gdańsku z 12.09.2019r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 251/19; postanowienie NSA z 25.10.2019 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2599/19). Jakkolwiek orzeczenia powyższe wydane zostały w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034), to jednak zasadnicze motywy wyrażonego w nich stanowiska są aktualne także w świetle przepisów obecnie obowiązujących (tak też przyjął WSA w Szczecinie w postanowieniu z 21.04.2022 r., sygn. akt II SA/Sz 309/22, WSA w Warszawie w postanowieniu z 21.04.2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2189/21).
Należy podkreślić, że w konkretnym przypadku aktualizacji danych ewidencji dokonano z urzędu w drodze czynności materialno - technicznej na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h u.p.g.k., a więc na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Weryfikacja takiej dokumentacji przeprowadzana jest pod kątem zgodności z przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi pomiarów, kompletności oraz spójności przekazywanych zbiorów danych z bazami danych prowadzonymi przez ten organ (art. 12b ust. 1 u.p.g.k.). W okolicznościach sprawy organ zweryfikował dokumentację pozytywnie, co wynika z – powołanych w skardze - protokołów z [...] ([...]) oraz z [...] ([...]). Skarżący kwestionując przeprowadzoną z urzędu aktualizację w istocie podważa pozytywną ocenę dokumentacji geodezyjnej wynikającą z powołanych protokołów, mimo że wyłącznym podmiotem uprawnionym do ich ewentualnego kwestionowania jest wykonawca robót geodezyjnych (zob. art. 12b ust. 7 i 8 u.p.g.k.). Oczywiście taki stan prawny nie oznacza, że właściciel nieruchomości nie ma prawnej możliwości kwestionowania danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Jest on bowiem uprawniony do żądania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji na zasadzie art. 24 ust. 2a pkt 2 u.p.g.k., o ile w jego ocenie dane tam zawarte są niezgodne ze stanem faktycznym lub prawnym. Rozstrzygnięcie organu w przedmiocie takiego wniosku następuje w formie decyzji administracyjnej i jest to przewidziana przez ustawodawcę forma właściwa do dochodzenia przez właściciela gruntu swojego interesu prawnego w obszarze informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Nie jest natomiast taką formą kwestionowanie czynności wprowadzenia z urzędu zmian w ewidencji gruntów i budynków, a w istocie kwestionowanie weryfikacji operatu geodezyjnego przedłożonego w ramach prowadzonej z urzędu aktualizacji.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną – z uwagi na nie podleganie kognicji sądu administracyjnego.
O zwrocie uiszczonego wpisu, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w świetle którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis w przypadku pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.