II SA/Wr 458/10

II SA/Wr 458/10 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2010-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 305/11 - Wyrok NSA z 2012-05-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 51 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis - spr. Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 22 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącej adwokata M. B. wynagrodzenie w łącznej kwocie 292, 80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, w tym kwotę 240 zł z tytułu wynagrodzenia oraz 52,80 tytułem podatku VAT w wymiarze 22%.
Uzasadnienie
Sąd ustalił następujący stan faktyczny:
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. Nr [...] z dnia 11 maja 2010 r. nakazano C.S. - inwestorowi samowolnie wykonanych robot budowlanych polegających na wybudowaniu balkonu i wymianie stolarki okiennej w lokalu mieszkalnym przy ul. O. [...] we W., z jednoczesnym powiększeniem istniejącego otworu okiennego i zmianą podziału stolarki okiennej - doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych robot budowlanych.
Decyzja powyższa w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia została oprotestowana przez C.M., która wniosła odwołanie.
Decyzją Nr 797/2010, z dnia 22 czerwca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestorski od opisanej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie adresata i w tym zakresie nakazał wykonanie obowiązków C.M., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. na wniosek M.Z., R. C. i R. K. w dniu 19 września 2000 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania balkonu i wymiany okien w mieszkaniu nr [...] przy ul. O. [...] we W.. Podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników PINB potwierdzono zasadność zgłoszenia, ustalając jednocześnie że roboty budowlane zostały wykonane po 1 stycznia 1995 r.
W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. decyzją Nr 213 II-2000 z dnia 15 grudnia 2000 r. nakazał inwestorowi - C.S. doprowadzenie samowolnie wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz dostarczenie 3 egzemplarzy dokumentacji powykonawczej wybudowanego balkonu i wymienionej stolarki okiennej w terminie do 31 stycznia 2001 r.
Jednakże wskazany termin upłynął bezskutecznie, w związku z czym ten sam organ wydał dnia 5 lipca 2006 r. decyzję, którą nałożył na inwestorkę nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego przy ul. O. we W., poprzez rozbiórkę balkonu oraz przywrócenie poprzednich otworów okiennych i podziału stolarki okiennej w lokalu nr [...].
Rozstrzygniecie to zostało zaskarżone przez stronę zobowiązaną.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia 4 września 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi C. S. wyrokiem z dnia 30 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 765/06) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził również nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nr 213 II-2000.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W., zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 765/06), przeprowadził postępowanie administracyjne dotyczące samowolnie wykonanych budowlanych polegających na wybudowaniu balkonu i wymianie okien w mieszkalnym nr [...], którego właścicielką jest C.S..
W toku postępowania, w dniu 3 stycznia 2008 r. - po zawiadomieniu stron przeprowadzono dowód z oględzin. Właścicielka lokalu nr [...] - C.S. była nieobecna, uniemożliwiając tym samym dostęp do lokalu. Na podstawie oględzin z zewnątrz budynku stwierdzono, ze w poziomie III kondygnacji (poddasza) budynku mieszkalnego ul. O. [...], gdzie znajduje się lokal mieszkalny nr [...] należący do C. S., wykonane zostały samowolne roboty budowlane polegające na budowie balkonu o konstrukcji drewnianej oraz wymianie okien na plastik o podziale i wymiarach odmiennych od analogicznego okna istniejącego na samym poziomie na południowej elewacji budynku. Na elewacji widoczna jest pionowa rysa od balkonu. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono stosowny protokół oraz dokumentację fotograficzną.
Uznając potrzebę pozyskania materiału dowodowego, na podstawie którego będzie można wyeliminować wątpliwości co do jakości wykonanych robot, ustalić zakres koniecznych do wykonania robot budowlanych lub innych czynności w celu doprowadzenia samowolnych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. postanowieniem Nr [...]´z dnia 3 lipca 2008 r. nałożył na inwestora samowolnie wykonanych robot budowlanych, polegających na wybudowaniu balkonu i wymianie okien w lokalu mieszkalnym przy ul. O. [...] we W. - obowiązek sporządzenia i dostarczenia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.
Na to postanowienie C.S. wniosła zażalenie.
DWINB w wyniku rozpatrzenia zażalenia wydał postanowienie Nr [...] z dnia 20 sierpnia 2008 r. utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie organu II instancji zostało zaskarżone do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 535/08 oddalił skargę..
W dniu 16 marca 2009 r. skarżąca dostarczyła do PINB dla miasta W. kopie ,,Oceny (opinii) technicznej powykonawczej balkonu" z września 2008 roku oraz ,,Opinię techniczną powykonawczą robót remontowo-budowlanych" z dnia 14 kwietnia 2003 roku, sporządzone przez mgr inż. W. C. (upr. bud. nr [...][...]).
W ,,Opinii technicznej powykonawczej robot remontowo-budowlanych" wyjaśniono, że balkon wykonano zgodnie z opracowanym mgr inż. W. K. - projektem budowlanym, zgodnie ze sztuką budowlaną oraz że balkon może być bezpiecznie eksploatowany pod warunkiem, ze będzie przeznaczony jedynie na pobyt ludzi. Ponadto oświadczył, że roboty budowlane związane z powiększeniem otworu i wymianą stolarki okiennej nie spowodowały zmiany istniejącej stateczności ścian. W ,,Ocenie technicznej powykonawczej balkonu" wyjaśniono natomiast, że rysa występująca w tynku w rejonie balkonu nie powiększa się i nie może być skutkiem przeciążenia od sił obciążających balkon.
W celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego (ustalenia czy wykonane roboty budowlane nie spowodowały nieprawidłowości w budynku), organ pierwszej instancji przesłuchał W. C.. Podczas przesłuchania, świadek oświadczył, że w czasie przeprowadzonych przez siebie oględzin nie stwierdził pęknięcia ściany budynku przy ul. O. [...] we W., a rysa tynku w okolicy balkonu nie powstała na skutek jego wykonania. Ponadto wyjaśnił, że wykonał obliczenia nośności balkonu i bezpieczeństwa konstrukcji, z których wynika, że wszystkie warunki zostały spełnione. Według świadka wykonane roboty budowlane nie mają wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji budynku.
Z zebranego w toku prowadzonego postępowania materiału dowodowego wynika, że wykonane przez stronę roboty budowlane nie naruszają zasad wiedzy technicznej i sztuki budowlanej, a także nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Z uwagi jednak na samowolne wykonanie tych robót oraz na fakt, ze budynek przy ul. O. [...] we W., znajduje się na osiedlu B., które jako zespół urbanistyczny jest wpisany do Rejestru Zabytków miasta W. pod numerem 400/Wm, organ uznał za zasadne ustalenie, czy wykonane roboty budowlane mogą być zaakceptowane przez służby konserwatorskie.
W odpowiedzi na zapytanie organu pierwszej instancji Miejski Konserwator Zabytków (kompetentny na podstawie odnośnego porozumienia administracyjnego) wyjaśnił, że balkon w poziomie poddasza wykonany został bez uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków, a forma balkonu nie uzyskałaby pozytywnej opinii MKZ.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. uznając, że nawet w przypadku nielegalnie wykonanych robót i pomimo posiadania informacji o negatywnej dla inwestora opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków (wydanej w formie pisma) nie można pozbawić inwestora możliwości ochrony swoich uprawnień uznał za zasadne nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie kontrolowanych robot (w formie jaka byłaby wymagana w przypadku legalnie wykonywanych robot).
W efekcie wydał decyzję nr [...] z dnia 28 października 2009 r., którą nałożył na inwestorkę obowiązek wykonania czynności polegającej na uzyskaniu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków odnośnie do wybudowanego balkonu oraz wymiany stolarki okiennej w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ulicy O. [...] we W., z jednoczesnym powiększeniem istniejącego otworu okiennego i zmiana podziału stolarki okiennej.
W odpowiedzi C.S. złożyła pismo w którym wyjaśnia, że na przełomie 1998 i 1999 roku otrzymała ,,ustną" zgodę poprzednich współwłaścicieli budynku na wykonanie przedmiotowych robot budowlanych (obecni współwłaściciele budynku takiej zgody nie wyrażają). Do pisma dołączono kopie wykazu właścicieli i władających budynku przy ulicy O. [...] we W. z dnia 5 grudnia 2000 r., kopię pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 listopada 2009 r. oraz kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Wr 2366/03) w sprawie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego garażu.
Dnia 20 listopada 2009 r. do inspektoratu nadzoru budowlanego wpłynęło pismo z Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków (skierowane do C. S.) z informacją, że odnośnie do przedmiotowych robot budowlanych wydana została negatywna opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków (pismo z dnia 17.08.2008 r.) oraz, że ,,warunkiem udzielenia pozwolenia na prace przy zabytkach jest posiadanie tytułu prawnego do zabytku", a strona nie posiada zgody współwłaścicieli budynku. Ponadto strona nie uzyskała pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków obejmującego wybudowanie balkonu oraz wymiany stolarki okiennej w lokalu nr [...] w budynku przy ul. O. [...] z jednoczesnym powiększeniem istniejącego otworu okiennego i zmianą podziału stolarki okiennej - co świadczy o niewykonaniu obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia 28 października 2009 r.
W takim stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wydał decyzję Nr [...] z dnia 11 maja 2010 r. nakazującą C.S. - inwestorowi samowolnie wykonanych robot budowlanych polegających na wybudowaniu balkonu i wymianie stolarki okiennej w lokalu mieszkalnym przy ul. O. [...] we W., z jednoczesnym powiększeniem istniejącego otworu okiennego i zmiana podziału stolarki okiennej -doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez: demontaż samowolnie wybudowanego balkonu (usytuowanego po stronie południowej przedmiotowego budynku), przywrócenie poprzednich wymiarów otworu okiennego w lokalu nr [...] (obecnie drzwi balkonowych), podziału stolarki okiennej oraz odtworzenie elewacji w miejscach zdemontowanych elementów budynku.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, stwierdził że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem argumenty zawarte w treści odwołania pozostają, bez wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.
Organ I instancji prawidłowo ustalił, że roboty budowlane polegające na wybudowaniu balkonu i wymianie stolarki okiennej w lokalu mieszkalnym przy ul. O. [...] we W., zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej, co powoduje konieczność zastosowania wobec inwestora procedury naprawczej, określonej w art. 50-51 Prawa budowlanego.
Wskazać w tym miejscu należy, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego rozważa możliwość doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem, przy czym możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu objętego ochroną konserwatorską uzależniona jest od jego akceptacji przez służby konserwatorskie. Organ nadzoru budowlanego zatem, prowadząc postępowanie naprawcze bada czy nie naruszono przepisów Prawa budowlanego oraz innych przepisów np. przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z dnia 17 września 2003 r.). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ,,pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: 1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robot budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru". Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robot budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków przewiduje nadto art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 39 Prawa budowlanego ..prowadzenie robot budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem budynek przy ul. O. [...] we W., znajduje się na osiedlu B., które jako zespół urbanistyczny jest wpisany do Rejestru Zabytków miasta W. pod numerem 400/Wm - wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robot, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Organ wskazał, że wobec powyższego należy stwierdzić, że przed wydaniem decyzji co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy należy uzyskać opinię konserwatora zabytków (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26.05.2009 sygn. akt II SA/Lu 86/09).
Stąd wydana została stosownie do przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzja Nr 2558/2009 z dnia 28 października 2009 r. nakładająca C. S. obowiązek wykonania określonej czynności –w postaci uzyskania pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków dotyczącego przedmiotowej inwestycji. (Kompetencja Miejskiego Konserwatora Zabytków wynika z porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą D. a Prezydentem W. z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków). Organ wskazuje że trafność takiego działania potwierdza WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 621/07 wskazując, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione, jeżeli uznać, że wymaga tego ochrona zabytków, nałożyć na skarżących obowiązek uzyskania uzgodnienia dokonanych robot budowlanych w budynku, który jest objęty ochroną na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą nałożenia tego obowiązku jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w którym stanowi się, że organ nadzoru budowlanego poza obowiązkiem wykonania określonych robót budowlanych może nałożyć też obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie przewiduje on wprawdzie wprost, aby stosując ten przepis można było wymagać od samowolnego inwestora robot budowlanych przy obiekcie budowlanym objętym ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiska właściwego konserwatora zabytków. Jednakże wskazanego przepisu nie można interpretować w taki sposób, aby samowolni inwestorzy byli w lepszej sytuacji niż osoby stosujące się do wymogów prawa. Wobec tego należy przyjąć, że organ nadzoru budowlanego może nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na samowolnych inwestorów obowiązek uzyskania tych uzgodnień, które należałoby uzyskać, gdyby inwestorzy dokonali zgłoszenia prowadzenia robot budowlanych. W ocenie Sądu uprawnienie organów nadzoru budowlanego do nałożenia takiego obowiązku wynika z tej części powołanego przepisu, w której mowa jest o nałożeniu obowiązku "wykonania określonych czynności". Jak się wydaje nie bez przyczyny ustawodawca użył bardzo pojemnego określenia, tak aby można było nim objąć wszystkie sytuacje, które wymagają doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto uzgodnienie musi być dokonane w takiej formie. jaka byłaby wymagana. gdyby było ono dokonywane w związku ze zgłoszeniem robót budowlanych i następnie decyzja zobowiązująca do uzyskania pozwolenia na budowę" - w przedmiotowej sprawie w formie decyzji, z uwagi na fakt że przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.
W konsekwencji zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ po upływie terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w tym przepisie i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robot budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W związku z faktem, ze skarżąca nie dokonała określonej czynności - nie przedłożyła uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków dotyczącego przedmiotowej inwestycji organ I instancji działał zgodnie z procedurą zawartą w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Skarżone rozstrzygnięcie wydane zostało zatem stosownie do właściwej podstawy prawnej a treść nakazanych obowiązków mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w powołanej przez organ I instancji podstawie prawnej, jednak z uwagi na niewłaściwe wskazanie adresata obowiązków, organ odwoławczy korzystając z możliwości reformacyjnych przyznanych mu przez dyspozycję przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa nakazał wykonanie obowiązków C.M..
Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła strona zobowiązana. W skardze wskazała, że wykonała wszelkie polecenia i nakazy PINB. Kontrolowana inwestycja jest zgodna ze sztuką budowlaną, bezpieczna i estetyczna. Funkcjonuje bezawaryjnie od 12 lat. Skarżąca przyznaje, że spóźniła się o miesiąc w doręczeniu projektu budowlanego, ale nie ponosi za ten fakt winy. Zarzuca, że cała elewacja budynku jest w złym stanie. Strona wskazuje, że wykonany minibalkonik pozwala jej korzystać z "kąpieli słonecznych", co wpływa korzystnie na jej stan zdrowia.
W piśmie przygotowawczym z dnia 19 października 2010 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując zarzuty skargi dodał, że kwestionowanemu orzeczeniu zarzuca naruszenie prawa materialnego, a to art. 39 ust. 1 Ustawy prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania robot budowlanych, stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione uwzględnienie, w toku postępowania administracyjnego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Naruszenie przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. art. 153 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazań Sądu co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 765/06, uprzednio zapadłym w sprawie.
Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 Ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą, w toku postępowania administracyjnego, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 28 października 2009 r., nr [...], obowiązku wykonania czynności polegającej na uzyskaniu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków odnośnie do wybudowanego balkonu oraz wymiany stolarki okiennej, w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. O. [...] we W., z jednoczesnym powiększeniem istniejącego otworu okiennego i zmianą podziału stolarki podczas gdy Miejski Konserwator Zabytków nie posiada kompetencji do wydania pozwolenia.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wraz orzeczeniem, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art. 152 p.p.s.a) oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia, wg norm przepisanych (art. 250 p.p.s.a).
W uzasadnieniu pełnomocnik strony podniósł, że skarżona decyzja narusza art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem w dacie realizacji inwestycji Prawo budowlane nie przewidywało ochrony obszarów wpisanych do rejestru zabytków, co organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić w toku prowadzonego postępowania. Budując balkon ok. 1998 r. skarżąca nie mogła przewidzieć zmiany prawa za 5 lat. Z tym łączy się kolejny zarzut, że organ niezgodnie ze stanem faktycznym I prawnym w uzasadnieniu decyzji napisał, że postępując legalnie inwestorka winna uzyskać przed realizacją zamierzenia inwestycyjnego zgodę konserwatora zabytków na planowane przedsięwzięcie. Nadto, zdaniem strony orzekające w sprawie obecnie organy zignorowały pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (II SA/Wr 765/06), w którym podniesiono, że "skład orzekający sądu w niniejszej sprawie w pełni zatem podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku". Na koniec pełnomocnik podnosi także, że naruszenie prawa materialnego w skarżonych decyzjach polega też na tym, że stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w świetle którego wobec enumeratywnie wymienionych prac wymagających pozwolenia konserwatorskiego, realizacja nałożonego przez organ obowiązku jest niemożliwa.
W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Uczestniczka postępowania w piśmie procesowym wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, ze skarżąca nie posiadała i nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Pozostali współwłaściciele nie wyrażali i nie wyrażają zgody na inwestycję. Sytuacja inwestora, który samowolnie wykonał roboty budowlane nie może być korzystniejsza od sytuacji podmiotu, który wykonywał wszystko legalnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwana dalej "uppsa"), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca inwestorowi przywrócenie do stanu poprzedniego obiektu budowlanego, bowiem zdaniem obu orzekających w toku postępowania administracyjnego organów, co przyznaje sama skarżąca, sporna inwestycja została wykonana w wyniku klasycznej samowoli budowlanej.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy, tj. obowiązku polegającego na wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Zatem, już tylko wykładnia gramatyczna przywołanego przepisu wskazuje jednoznacznie, iż ustawodawca nałożył na organ ustawowe kompetencje sprawdzenia wykonania obowiązku prawomocnie i ostatecznie orzeczonego uprzednio, po czym zobligował tenże organ do podjęcia dalszych, enumeratywnie wymienionych w końcowej części punktu 2 ustępu 1 art. 51 Prawa budowlanego, kroków wobec inwestora.
Inaczej mówiąc, organy nadzoru budowlanego, w przypadku prowadzenia postępowania w zakresie legalizacji tzw. samowoli budowlanej nie mają możliwości orzekać w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazuje jak należy postępować w sytuacji stwierdzenia wykonania robót budowlanych wykonanych bez ich uprzedniej akceptacji przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Zdaniem Sądu, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej okolicznością najistotniejszą jest fakt, że dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne sprawy wskazują, że ostateczną i prawomocną decyzją, pozostającą w obrocie prawnym, (nr [...] z dnia 28 października 2009 r.), nałożono na inwestorkę obowiązek wykonania czynności polegającej na uzyskaniu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków odnośnie do wybudowanego balkonu oraz wymiany stolarki okiennej w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ulicy O. [...] we W., z jednoczesnym powiększeniem istniejącego otworu okiennego i zmiana podziału stolarki okiennej.
Ten obowiązek (co jest między stronami niesporne) nie został przez zobowiązaną wykony. Skutkiem zaistniałej okoliczności nie mogło być inne orzeczenie organu nadzoru budowlanego, niż nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego.
W tym kontekście nie sposób zgodzić się z zarzutami skarżącej, jakoby skarżone orzeczenie stanowiło naruszenie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, (vide np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Ke 673/08, LEX nr 558409) określenie "do stanu zgodnego z prawem" oznacza stan prawny aktualnie obowiązujący.
Nie podziela także sąd poglądu, jakoby organy nie zastosowały się do wytycznych sądu, rozpoznającego sprawę uprzednio. Jak wynika z akt sprawy, wykonując zalecenia zawarte w uzasadnieniu poprzedniego wyroku organ stopnia podstawowego wydał w sprawie postanowienie w trybie art. 81c Prawa budowlanego i to postanowienie było przedmiotem kontroli sądu, który skargę prawomocnie oddalił.
Natomiast jeśli chodzi o kwestię dalszą rozważań sądu w zakresie obowiązków, jakie organ nadzoru budowlanego nakłada na samowolnego inwestora robót budowlanych, to należy podkreślić, że sąd wskazał jednoznacznie, że "przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przedmiotowej decyzji (czyli 15 grudnia 2000 r.) , upoważniał organ jedynie do nałożenia na inwestora wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast, na dzień orzekania w niniejszej sprawie treść przepisu art. 51 uległa znaczącej zmianie, bowiem ustawodawca zobowiązał organy do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, tym samym poszerzając kompetencje organów nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w sprawie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Nadto w świetle jednoznacznego poglądu, zaprezentowanego w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. (por. np. wyrok NSA, I OSK 691/08 z dnia 6 maja 2009 r., LEX nr 574442). Zaś, jak wcześniej wskazano, w sprawie nastąpiła zmiana stosowanego przez nadzór budowlany przepisu.
Skoro zatem ustawodawca posługuje się bardzo pojemnym pojęciem "czynność", które słownikowo (vide czasownik czynić, Słownik języka polskiego pod red. profesora Mieczysława Szymczaka t. I s. 349 oznacza "wykonywać, robić coś, być czynnym"), to w tym pojemnym wyrażeniu mieści się także uzyskanie pozwolenia na inwestycję konserwatora zabytków.
Nie ma także racji strona skarżąca podnosząc, że w poprzednio obwiązującym stanie prawnym zgoda organu konserwatorskiego na roboty budowlane (w szczególności w zakresie elewacji budynku !)nie była by potrzebna. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (t. j. Dz.U.99 Nr 98. poz.1150, ze zm.) wszelkie prace i roboty przy zabytkach oraz prace archeologiczne i wykopaliskowe wolno było prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Akta administracyjne wskazują jednoznacznie, że Osiedle Bi. – jako zespół urbanistyczny zostało w całości wpisane do rejestru zabytków, a konserwator zabytków zajął jednoznaczne stanowisko, że nigdy na inwestycję znacząco ingerującą w elewację budynku nie wyraził by i nie wyraził zgody.
W efekcie wykonane roboty budowlane nie mogły zostać zalegalizowane, a w sprawie nie mogła zapaść inna, niż nakazująca przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego decyzja administracyjna. W tej kwestii jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 września 2008 r. (II OSK 1021/08, LEX nr 493911) w którym stwierdził, że "postępowanie w sprawie legalizacji robót budowlanych, przy założeniu jego pomyślnego dla inwestora zakończenia, nie zwalnia skarżącego z obowiązku posiadania decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), która określa szczegółowo warunki pozwolenia prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, Dz. U. Nr 150, poz. 1579). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Dodatkowo można jeszcze wskazać, że w kolejnym wyroku z 24 kwietnia 2008 r. (II OSK 478/07, LEX nr 468720) ten sam sąd wyjaśnił, że "to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do postępowania przed organem ochrony zabytków w takich sprawach nie ma zatem zastosowania tryb przewidziany w art. 106 k.p.a. W przypadku, gdy inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo to zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia to wyeliminowanie jej obrotu prawnego jako nieważnej, bo podjętej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Przytoczony pogląd został wyrażony na tle stanu faktycznego, w którym inwestor podjął starania o uzyskanie pozwolenia na budowę, ale należy pamiętać, że sytuacja inwestora, który o takie pozwolenie wcale nie występował nie może być bardziej korzystna.
Na koniec rozważań można jeszcze dodać, że zgodnie z aktualnym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny "obowiązku doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nie można ograniczać tylko do zgodności z przepisami p.b., (czyli także z innymi normami prawnymi, w tym przypadku dotyczącymi ochrony zabytków- przypis sądu), wymóg wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynika z przepisów p.b.. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 stycznia 2009 r., II SA/Gl 785/08, LEX nr 569043.
Reasumując, prawidłowe zastosowanie prawa materialnego z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej powoduje, że skarga podlega oddaleniu.
Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 250 ppsa.