II SA/Wr 458/04

II SA/Wr 458/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Halina Kremis
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 181 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 23 marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na emisję do powietrza substancji zanieczyszczających I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że skarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych.
Uzasadnienie
W dniu 23 grudnia 2003 r. Prezydent W. wydał na podstawie art. 378, art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 183 ust. 1, art. 188 oraz art. 224 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 18 września 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać dokumentacja niezbędna do wydania decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza (Dz. U. Nr 124, poz. 819), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. Nr 87, poz. 796), decyzję Nr [...], którą udzielił dla Zakładu Galwanotechnicznego we W. przy ul. F. pozwolenia na wprowadzanie do powietrza substancji gazowych i pyłowych emitowanych z źródeł i emiterów na okres do dnia 30 czerwca 2006 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. S., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata B. T., domagając się jej uchylenie w całości z uwagi na pozbawienie uczestnika postępowania praw strony oraz wstrzymanie jej wykonania do czasu rozpatrzenia środków odwoławczych. Strona podniosła przede wszystkim, iż Prezydent W. wydał w dniu 23 grudnia 2003 r. decyzję, lecz o tym fakcie uczestnik postępowania został zawiadomiony w dniu 26 stycznia 2004 r. (pismem z dnia 23 grudnia 2003 r.), bez doręczenia mu kwestionowanej decyzji, od której jako stronie przysługuje skuteczny środek odwoławczy, gdyż uczestnik postępowania jest pokrzywdzony i poszkodowany treścią pozwolenia.
Decyzją z dnia 23 marca 2004 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z hipotezą przepisu art. 180 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska eksploatacja instalacji powodującej wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, wydawanego w oparciu o przepis art. 183 ust. 2 ustawy przez organ ochrony środowiska, którym w niniejszej sprawie jest Prezydent W. Wydając pozwolenie emisyjne, organ jest związany zakresem wniosku strony. Przepisy szczególne, w tym przepis art. 186 Prawa ochrony środowiska, wskazują enumeratywnie sytuacje, w których organ zobligowany jest do odmowy wydania pozwolenia emisyjnego. Żadna z okoliczności uzasadniających odmowę wydania pozwolenia, nie zachodzi w niniejszej sprawie. Oznacza to, że organ I instancji powinien uwzględnić wniosek strony oraz wydać pozwolenie emisyjne, biorąc pod uwagę jednak ograniczenia wynikające z przepisu art. 141 Prawa ochrony środowiska, w myśl którego eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych oraz nie powinna powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Tak też uczynił w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydając pozwolenie emisyjne z uwzględnieniem standardów emisyjnych. Ponadto, jak wskazuje organ odwoławczy, strona odwołująca się nie podniosła żadnych merytorycznych zarzutów odnośnie kwestionowanej decyzji, zarzucając jedynie pozbawienie jej praw strony. Co do tego zarzutu wskazano, iż organ odwoławczy ani organ I instancji nie pozbawił T. S. praw strony, bowiem organ I instancji zawiadamiał go o każdej czynności procesowej oraz wzywał do ustosunkowania się do zebranego w toku postępowania materiału dowodowego.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wniósł T. S., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata B. T., wskazują, iż od 6 sierpnia 1993 r. uczestnik postępowania domaga się wstrzymania i likwidacji działalności Zakładu Galwanotechnicznego z powodu naruszenia przez niego przy wykonywaniu usług galwanizacyjnych, szkodliwych i ponad miarę emisji i zakłóceń, czym właściciel zakładu i organy administracji publicznej naruszają art. 74, art. 86 Konstytucji RP, art. 9, art. 10 i art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Strona skarżąca zarzuciła, iż w toczącym się postępowaniu nie był traktowany jak strona i nie doręczono mu decyzji, od których mógł się odwołać w trybie art. 78 Konstytucji RP i art. 127 kpa. O decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie do powietrza substancji zanieczyszczających dowiedział się z pisma z dnia 23 grudnia 2003 r., doręczonego w dniu 26 stycznia 2004 r., nie będącym decyzją w rozumieniu art. 107 kpa, jednak bez jej treści, o której mowa w art. 107 kpa i innych przepisach, od którego to aktu mógł się odwołać. Z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 lub pkt 3 kpa, skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji, która jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością - jak brak podstawy prawnej i nie doręczenie jej stronie. Nadto podniesiono, iż z uwagi na brak decyzji, a tym samym nie zapoznanie się z jej treścią, storna skarżąca nie może faktycznie i prawnie ustosunkować się do wydanego pozwolenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd administracyjny jest właściwy do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd badając legalność zaskarżonego orzeczenia organu administracji państwowej, uwzględnia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz stan prawny sprawy obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
W rozpatrywanej sprawie przede wszystkim uchybiono naczelnej zasadzie postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od zasady określonej w § 1 jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału w postępowaniu (§ 3).
Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 kpa), a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany przez doręczenie stronie decyzji (podkreślenie Sądu). Niedoręczenie decyzji administracyjnej stronie oznacza pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji.
Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu (bądź prowadzeniu) postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Aby zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień to organ administracji publicznej musi wykazać dostateczną aktywność, a nie strona.
Obowiązek zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek określonej strony, nie oznacza, że tylko ona ma zagwarantowany w nim udział. Organ administracji winien bowiem ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne osoby. Szczególnego znaczenia obowiązki te nabierają w sytuacji, gdy w sprawie występują dwie strony o sprzecznych interesach, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy skarżący już od 1993 r. domagał się likwidacji działalności prowadzonej przez Zakład Galwanotechniczny przy ul. F. 6 we W., sąsiadującego z jego posesją, zwracając uwagę na jej szkodliwy wpływ i przedkładając badania o zanieczyszczeniach, wywoływanych przez ten zakład. Pisma strony skarżącej, kierowane do organów, spowodowały, że w zakładzie tym przeprowadzono w dniu 23 lipca 2002r. kontrolę, w konsekwencji której zarządzeniem z dnia 26 lipca 2002 r. zobowiązano K. Z., właściciela zakładu, do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Liczna korespondencja między T. S., jak i jego adwokatem, a organami administracji stoi w sprzeczności z późniejszym pominięciem jego w toczącym się postępowaniu i niedoręczaniem jemu podejmowanych decyzji.
Zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie może sprowadzać się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania i poinformowaniu o uprawnieniach, wynikających z art. 10 kpa, ale musi zasada ta również znaleźć swój wyraz w innych czynnościach postępowania. Ponadto należy zaznaczyć, iż skarżący wnosił o uznanie za stronę i włączenie go w takim charakterze do toczącego się postępowania, a mimo to dwie poprzednie decyzje, uchylane przez organ odwoławczy, nie były mu doręczane. Niedopuszczalnym jest również, aby o decyzji i rozstrzygnięciu w niej zawartym strona dowiadywała się z odrębnego pisma. A taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Decyzja organu I instancji została skarżącemu i jego pełnomocnikowi doręczona dopiero na żądanie strony pismem z dnia 13 lutego 2004 r.
Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to bez względu na to, czy miało ono, czy też nie, wpływ na wynik sprawy - treść decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458).
Ponadto należy wskazać, iż podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji jest art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), zgodnie z którym organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Pozwolenie wydaje się, z zastrzeżeniem art. 189, na wniosek prowadzącego instalację (art. 184 ust. 1 powyższej ustawy). Powinien on spełniać wymagania określone w ust. 2 art. 184. Jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy instalacji nowo uruchamianych lub w sposób istotny zmienianych, co oznacza zgodnie z treścią art. 3 pkt 7) ustawy - taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, powinien on zawierać informacje o spełnianiu wymogów, o których mowa w art. 143 (ust. 3 art. 184). Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż na fakt rozbudowy zakładu galwanotechnicznego wskazywał skarżący w swoich pismach.
W rozdziale 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zatytułowanym "Pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza" w art. 221 ust. 1 uregulowano dodatkowe wymagania, które powinny być spełnione przez składającego wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Oprócz informacji, o których mowa w art. 184 ust. 2-4, powinien także zawierać: 1) czas pracy źródeł powstawania i miejsc wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza w ciągu roku, 2) określenie wprowadzanych do powietrza rodzajów i ilości gazów lub pyłów przypadających na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu, 3) opis terenu w zasięgu pięćdziesięciokrotnej wysokości najwyższego miejsca wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, z uwzględnieniem obszarów poddanych ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150, z 1987 r. Nr 33, poz. 180, z 1989 r. Nr 35, poz. 192, z 1990 r. Nr 34, poz. 198, z 1998 r. Nr 162, poz. 1116 i z 2000 r. Nr 120, poz. 1268), 4) określenie aerodynamicznej szorstkości terenu, 5) aktualny stan jakości powietrza, 6) określenie warunków meteorologicznych, 7) graficzne przedstawienie wyników obliczeń stanu jakości powietrza, z uwzględnieniem referencyjnych metodyk modelowania.
W ust. 4 art. 184 Prawa ochrony środowiska wskazano ponadto, że do wniosku o wydanie pozwolenia należy dołączyć: 1) dokument potwierdzający, że wnioskodawca jest uprawniony do występowania w obrocie prawnym, jeżeli prowadzący instalację nie jest osobą fizyczną, 2) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został sporządzony, oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jej uzyskanie było wymagane, 3) streszczenie wniosku sporządzone w języku niespecjalistycznym.
W rozpatrywanej sprawie wniosek K. Z. ogranicza się jedynie do jednego zdania: "Proszę o udzielenie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza", a zatem nie spełnia on powyżej powołanych przepisów Prawa ochrony środowiska. Dołączona zaś do wniosku dokumentacja zawiera tylko: decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia 3 marca 1969 r., decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 3 października 1969 r., decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 10 grudnia 1970 r., dotyczące spornego zakładu galwanotechnicznego oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niego, iż teren działki nr 28 AM-9 w obrębie K. przy ul. F. 6 we W., określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m. W. symbolem MN, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową z przewagą jednorodzinnej – w funkcji podstawowej, pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o niskiej intensywności, usługi elementarne i podstawowe, stacje paliw, zakłady pracy nieuciążliwej, zieleń osiedlową, parkingi – w funkcji uzupełniającej oraz (jako adaptacja istniejących obiektów, urządzeń lub funkcja) pod zabudowę zagrodową, ogrodnictwa, sady, niewielkie zespoły ogrodów działkowych i przydomowych, zakłady przemysłu nieuciążliwego - w funkcji dopuszczalnej. Teren podlega ochronie konserwatorskiej zgodnie z wymogami strefy AB.
W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentacji opracowanej przez Ośrodek Badań Podstawowych Projektów i Wdrożeń Ochrony Środowiska B Sp. z o. o., która stanowi podstawę wydania przez organ I instancji pozytywnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na wprowadzanie do powietrza substancji zanieczyszczających. Znajduje się w nich jedynie kserokopia ekspertyzy przeprowadzonej przez Zespół Rzeczoznawców Okręgowego Ośrodka Rzeczoznawstwa i Doradztwa Technicznego A we W., na zlecenie właściciela zakładu galwanotechnicznego. Badania te dotyczą jednak gleb i roślin uprawnych z ogródków przydomowych, leżących obok zakładu.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 24 stycznia 1994 r. Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego we W., określająca maksymalną emisję zanieczyszczeń dla Zakładu Galwanotechnicznego przy ul F. 6 we W., jednakże straciła ona ważność z dniem 31 grudnia 1997 r.
Powyższe oznacza, że Sąd nie miał możliwości ocenić na czym faktycznie organ I instancji oparł się przy wydawaniu swojej decyzji oraz, czy wniosek właściciela zakładu galwanotechnicznego wraz z dołączoną do niego dokumentacją odpowiadał wymaganiom określonym w ustawie – Prawo ochrony środowiska. Ocena ta miała istotne znaczenie dla zbadania, czy udzielenie pozwolenia na wprowadzanie do powietrza substancji zanieczyszczających było w niniejszej sprawie w ogóle możliwe, a czy nie należało odmówić jego udzielenia.
Uwagę Sądu zwróciła jeszcze jedna rzecz, a mianowicie, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż termin obowiązywania pozwolenia określono na podstawie wniosku z dnia 28 kwietnia 2003 r., będącego odwołaniem K. Z. od decyzji Prezydenta W. z dnia 7 kwietnia 2003 r. Określenie czasu, na jaki wydane ma być pozwolenie, jest natomiast jednym z wymogów, który powinien zostać określony we wniosku o wydanie pozwolenia powinien zawierać (art. 184 ust. 2 pkt 18 Prawa ochrony środowiska). W ocenie Sądu niedopuszczalnym jest samodzielne precyzowanie żądania strony przez organ orzekający tym bardziej, że w odwołaniu tym właściciel zakładu wniósł o ustalenie przez organ pierwszej instancji nowego terminu ważności decyzji Wojewody D. z dnia 24 stycznia 1994 r. o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do dnia 30 czerwca 2006 r.
Powyższe oznacza również, że organ I instancji wydając decyzję o udzieleniu pozwolenia, oparł się na treści pisma z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sytuacji, gdy wniosek o udzielenie pozwolenia emisyjnego został złożony już w dniu 3 września 2002 r. Mimo tego, że wniosek z dnia 3 września 2002 r. nie zawierał m.in. określenia czasu, na jaki pozwolenie powinno być wydane, to organ I instancji nie wezwał strony o uzupełnienie braków formalnych tego wniosku, co stanowi naruszenie przepisu art. 64 § 2 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Z ustalonego w orzecznictwie stanowiska wynika, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla właściwego załatwienia sprawy (zob. wyrok wsa z dnia 4 lutego 2004 r., III SA 726/03, LEX nr 133900). Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony.
Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie uregulowania art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741).
Powyższe stanowi o uchybieniu w niniejszej sprawie regułom proceduralnym zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 kpa, która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał odwodowy.
Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964).
W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, iż to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114).
Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ I instancji. Treść uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, iż podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego. W tym kontekście istotne znaczenie miał również fakt, iż postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na wprowadzanie do powietrza substancji zanieczyszczających wszczyna się na wniosek zainteresowanego uzyskaniem takiego pozwolenia, który w niniejszej sprawie nie spełniał wymogów ustawowych.
Powyższe stanowi naruszenie przepisów art. 107 § 3 i § 4 kpa. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3).
Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji), art. 7 kpa (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Zasada, zawarta w art. 7 kpa, nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, gdy w sprawie występują sporne interesy stron, a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie: z jednej strony właściciel zakładu galwanotechnicznego, ubiegający się o udzielenie pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza, a z drugiej strony – skarżący, który twierdzi, że zanieczyszczenia emitowane przez ten zakład szkodliwie oddziaływają na zdrowie i życie jego rodziny. W takiej sytuacji zadaniem organów administracji było przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron, ich przedyskutowanie z udziałem zainteresowanych osób i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie stwierdzone, jakie względy wzięte pod uwagę zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, podjętych w niniejszej sprawie, a rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 4 kpa.
W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, iż w sytuacji gdy w postępowaniu występują dwie strony o spornych interesach przyjęcie, iż tylko ta, której wniosek załatwiono pozytywnie, ma przymiot strony, naruszałoby zasadę równości procesowej stron (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2001 r., I SA 1479/99, LEX nr 54176). Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 kpa (zob. wyrok z dnia 29 stycznia 1992 r., SA/Kr 963/91 - niepubl.).
Ponadto należy zaznaczyć, iż kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji jest trzecią z kolei wydaną w sprawie udzielenia dla Zakładu Galwanotechnicznego przy ul. F. 6 we W. pozwolenia na wprowadzanie do powietrza substancji zanieczyszczających decyzją, przy czym dwie poprzednie decyzje odmawiały wydania przedmiotowego pozwolenia. Sprawa wracała zatem dwukrotnie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy poprzez nakazanie załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji. Organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Zatem po uchyleniu decyzji przez organ II instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji nie może pozostawić sprawy bez rozpoznania, gdyż na tym etapie nie ocenia już podania (wniosku) od strony formalnej (art. 64 § 2 kpa), ale rozstrzyga sprawę merytorycznie (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1996 r., I SA 2042/94, nie publ.).
Organ I instancji orzekający w tej sprawie, był zobowiązany rozstrzygnąć sprawę merytorycznie od początku, odnosząc się do wszystkich okoliczności sprawy, a nie tylko opierając się na twierdzeniach i stanowisku organu odwoławczego, zawartych w decyzjach kasacyjnych. Mimo powyższych uregulowań, uzasadnienie decyzji Prezydenta W. ogranicza się jedynie do opisu przebiegu postępowania od chwili złożenia wniosku przez właściciela zakładu i kolejno podejmowanych decyzji. Brak jest również jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku całego postępowania. W sytuacji, gdy Prezydent W. stwierdziłby swoją niewłaściwość rzeczową w powyższym przedmiocie, skutkiem winno być przekazanie sprawy organowi właściwemu. Natomiast wbrew unormowaniom art. 65 § 1 kpa organ I instancji ani nie wydał decyzji, ani nie stwierdził swojej niewłaściwości i nie przekazał wniosku skarżącego innemu właściwemu organowi administracji. Bez względu na powyższe, badanie okoliczności podnoszonych przez skarżącego, co do usytuowania zakładu galwanotechnicznego niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i Prawem budowlanym, i czy kwestie te leżą w kompetencji Prezydenta W., powinny przynajmniej zostać wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Czego w tej sprawie nie uczynił ani organ I instancji, ani organ odwoławczy.
Zasadom art. 8 kpa, jak to wynika z linii orzeczniczej NSA (wyrok z dnia 10 sierpnia 1983 r., I SA 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 64) przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkował się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.
Wydanie przez organ I instancji decyzji naruszającej przepisy postępowania administracyjnego i przepisy prawa materialnego obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje wiec zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 kpa organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Obowiązek taki wynika chociażby poprzez art. 140 kpa bezpośrednio z art. 107 § 1-3 kpa, bowiem decyzja kasacyjna podlega takim samym wymogom formalno-prawnym jak każda inna decyzja (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r., I SA/Lu 1056/97, LEX nr 34906). W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie usuwając naruszeń prawa popełnionych przez ten organ. Tym samym wydał decyzję również naruszając prawo, co musiało skutkować uchyleniem decyzji zarówno I jak i II instancji.
Powyższe uchybienia pozwalają stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 oraz art. 138 kpa a także przepisów o uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 i § 4 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów materialnych tj. art. 181, art. 184 ust. 2, 3 i 4, art. 221 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Uwzględniając powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Stąd orzeczono jak w sentencji.