II SA/Wr 457/25

II SA/Wr 457/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Olga Białek /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi Ł. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2025 r. nr SKO 4121.188.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 28.02.2023 r. Ł. O. (dalej: skarżący) wystąpił do Wójta Gminy C. (dalej: Wójt, organ I instancji) z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi oraz pozostałym niezbędnym uzbrojeniem terenu, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb J., Gmina C.
Decyzją z 19.06.2023 r. (nr 13/2023) Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy. Powodem odmowy było niespełnienie wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji, po stwierdzeniu, że wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany nie spełnia wymogów określonych w 61 ust. 5a u.p.z.p., Kolegium zleciło przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego na wyznaczeniu prawidłowego obszaru analizowanego. Po sporządzeniu przez organ I instancji nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część opisowa i graficzna), Kolegium decyzją z 23.08.2023 r. (nr SKO 4121.33.2023) utrzymało w mocy decyzję organu instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wywiodło, że z analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że obszar analizowany tworzy uporządkowane funkcjonalnie tereny. Ewidentnie widoczne są wyodrębnione jednostki urbanistyczne o jednolitej funkcji i jednolitym przeznaczeniu. Kolegium podkreśliło, że teren inwestycji jest położony w centralnej części terenów rolnych. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji to grunty rolne, tworzące zintegrowaną urbanistyczną jednostkę funkcjonalno- przestrzenna przeznaczoną pod uprawy rolne. Zdecydowana większość terenu analizowanego to jednolity kompleks z przeznaczeniem pod rolnictwo. Wdzieranie się zabudowy mieszkaniowej w zintegrowane tereny rolne stanowi ewidentne naruszenie ładu przestrzennego w płaszczyźnie społecznej, gospodarczej, środowiskowej i urbanistycznej. Takie kierunki przekształceń i lokalizowanie zabudowy w terenach wiejskich w dużym rozproszeniu jest zdaniem Kolegium niedopuszczalne w kontekście definicji ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji. Zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w kierunku zachodnim po drugiej stronie ulicy [...], objęta obszarem analizowanym nie stanowi, w ocenie Kolegium, sąsiedztwa urbanistycznego dla terenu inwestycji. Dlatego nie może być ona podstawą do wyznaczenia kontynuacji funkcji nowej zabudowy.
Skargę na powyższą decyzję do WSA we Wrocławiu wywiódł skarżący. Prawomocnym wyrokiem z 14.03.2024 r., sygn. akt II SA/Wr 634/23 została uchylona decyzja Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości błędne ustalenie przez organ I instancji obszaru analizowanego. Sąd podzielił stanowisko, że skoro analiza urbanistyczna stanowi zasadniczy dowód w sprawie o wydanie decyzji warunkach zabudowy, zatem jej prawidłowe przeprowadzenie (sporządzenie i ocena analizy) należy przede wszystkim do organu rozpoznającego wniosek w I instancji - co do zasady - organ ten nie może być wyręczany w tym zakresie przez organ odwoławczy, który dostrzegł wadliwość przeprowadzonej analizy. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru przyjętego do analizy urbanistyczno-architektonicznej skutkuje zatem brakiem wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej wynik. W konsekwencji stwarza to podstawę do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, zamiast zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. Wobec ego Sąd stwierdził, że przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego może godzić w zasadę dwuinstancyjności, gdyż przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii – zasadniczej dla sprawy warunków zabudowy - jedynie przez organ odwoławczy świadczy o rozstrzygnięciu sprawy tylko w jednej instancji, a to z kolei pozbawia stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Sąd wskazał ponadto, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a., ponieważ Kolegium, pomimo że przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe, w ramach którego uzyskało kluczowy w sprawie dowód w postaci nowej analizy urbanistycznej, nie wywiązało się z obowiązku przewidzianego powołanym przepisem i nie zawiadomiło skarżącego, jak też pozostałych stron postępowania, o możliwości zapoznania się z tym dokumentem i wypowiedzenia się co do jego treści. Strony nie otrzymały także, wraz z decyzją, nowych wyników analizy w postaci graficznej jak i tekstowej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt wydał decyzję z 26.09.2024 r. (nr 13/2023), którą ponownie odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ przedstawił założenia, które przyjął przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Dokonując analizy obszaru analizowanego organ wskazał, że działka nr [...] leży po wschodniej, niezabudowanej stronie drogi wojewódzkiej nr [...], w znacznym oddaleniu od gruntów zabudowanych (ok. 200 m) i w otoczeniu niezabudowanych i nieuzbrojonych gruntów rolnych i leśnych, co więcej, oddzielona jest od zabudowy w obszarze analizowanym, nie tylko drogą wojewódzką nr [...] ale także pasem zieleni zlokalizowanym wzdłuż granicy obrębów geodezyjnych G. i J. Powyższe oraz przeprowadzona analiza wskazuje, że obszar analizowany tworzy uporządkowane funkcjonalnie tereny, skupione we wsi G. po zachodniej stronie drogi wojewódzkiej nr [...]. Wójt stwierdził, że widoczne są na tym obszarze wyodrębnione jednostki urbanistyczne o jednolitej funkcji i jednolitym przeznaczeniu. Teren inwestycji jest położony w centrum obszaru obejmującego tereny rolne, które stanowią jego bezpośrednie sąsiedztwo. Grunty rolne, w obszarze których planowana jest lokalizacja zabudowy, tworzą zintegrowaną urbanistyczną jednostkę funkcjonalno-przestrzenną przeznaczoną pod uprawy rolne. Większość obszaru analizowanego to jednolity kompleks z ukierunkowaniem pod rolnictwo. W rezultacie cały obszar w kierunku północnym od działki ewidencyjnej nr [...] i w kierunku wschodnim od drogi wojewódzkiej nr [...] i południowym w promieniu 500-1000 m, to jednolity, zwarty kompleks funkcjonalno-przestrzenny pozbawiony zabudowy, charakteryzujący jednolitą funkcją rolniczą. W kierunku zachodnim zabudowa znajduje się w odległości ok. 200 m i oddzielona jest od jednostki rolnej drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) i pasem zieleni, które stanowią urbanistyczne bariery, rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Wprowadzenie do jednostki urbanistycznej z funkcją rolną, zabudowy mieszkaniowej (w liczbie ośmiu budynków) i to w jej centralnej części, stanowi jednoznaczne naruszenie uwarunkowań nie tylko urbanistycznych, ale także środowiskowych i ekonomicznych. Wdzieranie się zabudowy mieszkaniowej w zintegrowane tereny rolne stanowi ewidentne naruszenie ładu przestrzennego w płaszczyźnie społecznej, gospodarczej, środowiskowej, historycznej i urbanistycznej. Teren inwestycji położony jest bowiem wśród zintegrowanych terenów rolnych w ich centralnej części, po wschodniej niezabudowanej stronie ul. [...] (drogi wojewódzkiej nr [...]), w odległości ok. 200 m od zabudowy i oddzielony jest od tej zabudowy drogą wojewódzką nr [...], pasem zieleni oraz zintegrowanym kompleksem terenów rolnych, które stanowią naturalną granicę jednostek urbanistycznych o różnej funkcji tj.: jednostki urbanistycznej obejmującej zwartą zabudowę wsi G. oraz jednostki obejmującej wyłącznie zintegrowane kompleksy rolne we wsi J. Projektowana zabudowa mieszkaniowa wkraczałaby w sposób nienaturalny w tereny rolne i stanowiłaby tam element obcy. Ponadto brak jest powiązania planowanych budynków w projektowanym układzie, z istniejącym układem zarówno wsi G., jak i wsi J. W omawianym przypadku mamy do czynienia z intensywną zabudową, niepowiązaną z dotychczasową wsią, wkraczającą w tereny dotychczas użytkowane rolniczo. W przypadku realizacji wnioskowanej zabudowy doszłoby do powstania enklawy mieszkaniowej nie nawiązującej do ukształtowania zagospodarowania terenów sąsiednich o zupełnie innym układzie." W ocenie organu pierwszej instancji przedstawione w uzasadnieniu decyzji okoliczności wskazują, że pomimo spełnienia warunków wskazanych w art. 62 ust. 1 pkt 2 - 6 u.p.z.p., nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dlatego w rozpatrywanej sprawie uzasadniona jest odmowa ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.
Odwołanie od opisanej w osnowie decyzji Wójta złożył skarżący. Zarzucił on organowi I instancji naruszenie: 1) 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w sytuacji gdy Gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 u.p.z.p., organ powinien orzec jak we wniosku strony; 2) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię treści przepisów prowadzącą do przyjęcia, że nie istnieje sąsiedztwo pozwalające na określenie wymagań dotyczące nowej zabudowy; 3) art. 153 p.p.s.a., poprzez zignorowanie przez organ oceny prawnej i wskazań (wytycznych) wyrażonych przez Sąd w wyroku z 14.06.2024 r., nakazujących uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym; 4) art. 9 ust. 5 u.p.z.p., poprzez uznanie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wpływa na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy.
SKO decyzją z 31.01.2025 r. (nr SKO 4121.188.2024) utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie Kolegium w sprawie wyznaczony został obszar analizowany odpowiadający wymogom art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Obszar ten obejmuje działki położone w odległości trzykrotności frontu działki potencjalnego zainwestowania i tworzy urbanistyczną całość pozwalającą na uzyskanie pełnej wiedzy na temat stanu zabudowy i zagospodarowania terenu objętego granicami obszaru analizowanego. Na obszarze tym została przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwalająca na ocenę spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. także w zakresie realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Kolegium nie jest uzasadniony zarzut odwołania, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji zignorował ocenę prawną i wskazania (wytyczne) wyrażone przez Sąd w wyroku z 14.06.2024 r., nakazujące uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym. Kolegium wyjaśniło, że planowana zabudowa mieszkaniowa znalazłaby się w centralnej części terenów rolnych w odległości 200 - 250 m od terenów mieszkaniowych. Tereny w obszarze analizowanym rozciągające się w kierunku północnym, wschodnim i południowym od terenu potencjalnego zainwestowania to jednolity, zwarty kompleks funkcjonalno-przestrzenny pozbawiony zabudowy mieszkaniowej, charakteryzujący się jednolitą funkcją rolniczą, W kierunku zachodnim najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się we wsi G. w odległości co najmniej 200 m i zabudowa ta oddzielona jest od opisanych terenów rolnych (i działki zainwestowania) drogą wojewódzką nr [...] (ulicą [...], działka nr [...]) oraz pasem terenów rolnych (działki: nr [...], nr [...], [...]), terenów zielonych (działka nr [...]), które w tym przypadku stanowią urbanistyczną barierę, rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu i zrywającą sąsiedztwo urbanistyczne pomiędzy terenem potencjalnej inwestycji a zabudową wsi G. Kolegium stwierdziło brak w rozpatrywanej sprawie powiązań przestrzennych, funkcjonalnych pomiędzy wnioskowaną inwestycją a zabudową wsi G. W kierunku wschodnim najbliższe zabudowania wsi J. położone są poza granicami obszaru analizowanego. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie brak uzasadnienia dla powiększenia obszaru analizowanego ponad granice minimalne wyznaczone w art. 61 ust 5a u.p.z.p., daleka (nieobjęta nawet granicami obszaru analizowanego) zabudowa we wsi J. tym bardziej nie może nie stanowić sąsiedztwa urbanistycznego dla wnioskowanej inwestycji. W ocenie Kolegium, wprowadzenie do jednostki urbanistycznej z funkcją przede wszystkim rolną zabudowy mieszkaniowej - i to w dodatku w jej centralnej części - stanowi jednoznaczne naruszenie uwarunkowań urbanistycznych. Wdzieranie się zabudowy mieszkaniowej w zintegrowane tereny rolne, pozbawione zabudowy (w tym zabudowy mieszkaniowej), stanowi ewidentne naruszenie ładu przestrzennego w płaszczyźnie społecznej, gospodarczej, środowiskowej i urbanistycznej. Takie kierunki przekształceń i lokalizowanie zabudowy w terenach wiejskich w dużym rozproszeniu, w dużej odległości od istniejącej zabudowy jest - zdaniem Kolegium - niedopuszczalne w kontekście definicji ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji. Zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w kierunku zachodnim po przeciwnej stronie drogi wojewódzkiej nr [...] - ulicy [...], objęta granicami obszaru analizowanego, nie stanowi - w ocenie Kolegium - sąsiedztwa terenu inwestycji, uzasadniającego ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. To, że zabudowa mieszkaniowa z przyczyn formalnych znalazła się w obszarze analizowanym nie oznacza, że może być ona podstawą do wyznaczenia kontynuacji funkcji nowej zabudowy. Działka sąsiednia to nie tylko działka pozostająca w związku geograficznym, ale także spięta z terenem inwestycji innymi łącznikami wyznaczającymi ład przestrzenny, a zdefiniowanymi w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. SKO podkreśliło, że analiza urbanistyczna nie jest sama w sobie celem postępowania, ale tylko narzędziem, instrumentem służącym do wyznaczenia parametrów i sposobu zagospodarowania działki objętej inwestycją. Jedynym prawnie sankcjonowanym kryterium wyznaczania obszaru analizowanego jest odległość od granic działki zainwestowania. W konsekwencji brak funkcji mieszkaniowej w sąsiedztwie urbanistycznym terenu inwestycji nie pozwala na stwierdzenie, że został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie składu orzekającego pomiędzy sąsiedztwem a planowaną inwestycją nie ma żadnego łącznika, który warunkowałby stwierdzenie kontynuacji sposobu zagospodarowania. Nie można stwierdzić, że planowany przez inwestora sposób zagospodarowania funkcjonalnie, społecznie, gospodarczo, środowiskowo i kulturowo łączy się z terenami przeznaczonymi pod uprawy rolne. Planowana zabudowa mieszkaniowa pozostaje w kolizji z obecnym sposobem zagospodarowania położonych w sąsiedztwie gruntów rolnych. Planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie tworzy uporządkowanych relacji z funkcją rolniczą. Organ odwoławczy podkreślił, że funkcja rolnicza (uprawy rolne) często powoduje duże uciążliwości związane z prowadzeniem działalności rolniczej, w tym emisję zapachów, hałasu i innych zanieczyszczeń związanych z uprawą rolną. Zwrócił też uwagę na wymagane przez uprawy zabiegi agrotechniczne, w postaci stosowania środków ochrony roślin oraz nawożenia. Czynności te stanowią poważną uciążliwość (a nawet zagrożenie) dla zabudowy mieszkaniowej i jej mieszkańców. Współistnienie funkcji rolniczej z zabudową mieszkaniową nie tworzy uporządkowanych relacji w zakresie urbanistycznym, gospodarczym, społecznym, środowiskowym i kulturalnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 9 ust. 5 u.p.z.p., poprzez uznanie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy wpływa na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji nie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z uwagi na ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lecz z uwagi na nierespektowanie zasady dobrego sąsiedztwa przez wnioskowane zamierzenie budowlane. Organ przytoczył tylko zapisy studium, aby podkreślić rolniczy charakter terenu potencjalnej inwestycji i terenów sąsiadujących. Natomiast ustalenia studium nie stanowiły powodu odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Organ dodał też, że zawarcie w zaskarżonej decyzji sformułowania: "Wprowadzenie zabudowy na teren działki nr [...] w G.(1), nie będzie zgodne z powyższą zasadą, bowiem wprowadzać będzie rozwiązanie o charakterze precedensowym w obszarze, który pozostaje wolny od zabudowy i jednorodny pod względem zastanej funkcji" nie uzasadniałoby w żadnym razie uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż prawdopodobnie jest to oczywista omyłka pisarska wynikająca z nadpisania wersji elektronicznej decyzji. Może ona zostać naprawiona przez organ I instancji w trybie art. 113 § 1 k.p.a.
Ł. O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzucił SKO we Wrocławiu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
1) art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące nieuzasadnioną odmową wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo spełnienia przez nią przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym dokonanie przez orzekające organy nieprawidłowej oceny zgodność projektowanej zabudowy z zasadą dobrego sąsiedztwa, pomijającą realia urbanistyczne obszaru analizowanego;
2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy, poparta argumentacją przedstawioną w odwołaniu, jednoznacznie wskazuje na spełnienie wszystkich wymogów, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dostępu do drogi publicznej i uzbrojenia terenu;
3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji dokonanie błędnej, jednostronnej i dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności (art. 80 k.p.a.), które przemawiały za zasadnością wniosku skarżącego. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, bezkrytycznie przyjął jej ustalenia, nie dokonując ponownej, obiektywnej analizy materiału dowodowego; b) brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności niewskazanie w sposób precyzyjny i wyczerpujący przyczyn, dla których SKO uznało argumenty skarżącego przedstawione w odwołaniu za niezasadne. Z uzasadnienia decyzji SKO nie wynika, w jaki sposób Kolegium odniosło się do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, co uniemożliwia pełną kontrolę sądową (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie nie odnosi się do wszystkich kwestii spornych;
4) art 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie przez organ oceny prawnej i wskazań (wytycznych) wyrażonych przez Sąd w wyroku z 14.06.2024 r. sygn. akt II SA/Wr 634/23, nakazujących uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym.
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że podstawą odmowy było niespełnienie przez inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., natomiast pozostałe warunki zostały spełnione. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik podniósł, że organ oparł się na zbyt zawężonej i subiektywnej interpretacji obszaru analizowanego, pomijając istniejącą zabudowę i infrastrukturę, która w rzeczywistości świadczy o możliwości kontynuacji funkcji mieszkaniowej. Stwierdził, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym są zabudowane głównie zabudową mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą. Zdaniem skarżącego niezasadne jest przyjęcie drogi wojewódzkiej, czy też pasa zieleni za granicę urbanistyczną eliminującą zachowanie sąsiedztwa urbanistycznego. Bezpośrednio z tą drogą łączy się wiele dróg gminnych stanowiących dojazd do terenów zabudowanych. W oparciu o orzecznictwo pełnomocnik wywiódł, że powyższe okoliczności nie mogą stanowić bariery urbanistycznej wpływającej na kontynuację funkcji mieszkaniowej. SKO nie odniosło się do argumentacji odnoszącej się do znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie obszarów oznaczonych symbolem MU. Końcowo skarżący wskazał, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co wskazuje na kontynuację funkcji mieszkaniowej, a sąsiedztwo terenów zielonych, czy rolnych nie kłóci się z funkcją mieszkaniową. Okoliczność ta, zdaniem skarżącego, została przez Kolegium pominięta.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do nowego zarzutu – zignorowania oceny prawnej i wytycznych Sądu, Kolegium podkreśliło, że organ odwoławczy (podobnie jak organ I instancji) zgodnie z zaleceniem Sądu (i wyjaśnieniem przez Sąd nieostrego pojęcia "sąsiedniej działki" oraz reguł zasady dobrego sąsiedztwa zawartym w powołanym wyroku), wskazał, jako działki sąsiednie, wszystkie działki znajdujące się w nowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Jednak wbrew stanowisku wynikającemu ze skargi, Sąd nie stwierdził w wyżej powołanym wyroku, że organ lokalizacyjny powinien ustalić wnioskowane warunki zabudowy. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, czyli zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium podkreśliło, że w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniło powody, dla których uznało, że planowane zamierzenie budowlane nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, mimo że w nowym, prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym znalazła się zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa. Na szczególne podkreślenie zasługuje okoliczność, że teren planowanej inwestycji położony jest pośród pól uprawnych: z dwóch stron graniczy bezpośrednio z gruntami rolnymi, z trzeciej strony z drogą wewnętrzną, za którą znajdują się kolejne grunty rolne, z czwartej strony graniczy z drogą gminną wewnętrzną, za którą położone są następne grunty rolne, niezabudowane, w użytku Rllla i Rlllb. Zdaniem Kolegium, grunty rolne - z uwagi na swoiste wymagania produkcji rolnej - nie mogą stanowić dobrego sąsiedztwa dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nawet jeżeli z uwagi na normatywy odległości zabudowa mieszkaniowa została objęta granicami obszaru analizowanego. Grunty rolne podlegają intensywnym zabiegom agrotechnicznym przez większą część roku, na które składają się zarówno uprawa roli, jak i ochrona przed szkodnikami, a także nawożenie zwiększające wydajność gleby. Planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (i jej ewentualni mieszkańcy) byłaby więc bez wątpienia narażona na bezpośrednie oddziaływanie stosowanych w rolnictwie wielokrotnie w ciągu okresu wegetacyjnego nawozów, jak i środków ochrony roślin. W ocenie Kolegium na niespełnienie warunku dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję wskazuje także - pośrednio - art. 35 ust. 1 ustawy o środkach ochrony roślin. Zgodnie z tym przepisem środki ochrony roślin należy stosować w taki sposób, aby nie stwarzać zagrożenia dla zdrowia ludzi, zwierząt oraz dla środowiska, w tym przeciwdziałać zniesieniu środków ochrony roślin na obszary i obiekty niebędące celem zabiegu z zastosowaniem tych środków oraz planować stosowanie środków ochrony roślin z uwzględnieniem okresu, w którym ludzie będą przebywać na obszarze objętym zabiegiem. Szczegółowe reguły w tym zakresie określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31.03.2014 r. w sprawie warunków stosowania środków ochrony roślin (Dz.U. z 2014 r., poz. 516). W ocenie Kolegium chybiony jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W toku postępowania w sprawie została sporządzona przez organ I instancji nowa analiza urbanistyczna odpowiadająca wymogom art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie było więc potrzeby przeprowadzania postępowania uzupełniającego. W toku postępowania odwoławczego, Kolegium rozpatrując sprawę doszło do takich samych wniosków, do jakich doszedł organ I instancji. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wymagał - w ocenie Kolegium - dalszego uzupełnienia, był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Istota kontroli sadowej w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, mocą której odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi oraz pozostałym niezbędnym uzbrojeniem terenu na działce nr [...], obręb J., gmina C.
Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy planowany sposób zagospodarowania teren działki nr [...], biorąc pod uwagę treść wniosku oraz wyniki analizy obszaru wyznaczonego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną na mocy ustawy z 07.07.2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw), nie narusza zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Z przepisu art. 61 u.p.z.p. wynika, że wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił swobodnemu uznaniu organu administracji. Spełnienie warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. obliguje organ do pozytywnego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24.07.2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA z: 05.12.2019 r., sygn. akt II OSK; 10.01.2018 r., sygn. akt II OSK 1137/17; 19.12.2017r., sygn. akt II OSK 696/16).
Zasadnicze znaczenie w kontekście ustawowych wymogów stawianych nowej inwestycji należy przypisać obowiązkowi poszanowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (termin przyjęty w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie), wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która bezwzględnie uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Przywołany przepis uzależnia zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok NSA z 17.04.2007 r., sygn. akt II OSK 646/06).
Jak słusznie zauważało to Kolegium, celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z 20.03.2012 r., sygn. akt II OSK 10/11). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.
W kontrolowanej sprawie nie stanowi przedmiotu sporu prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego. Obszar ten wyznaczono – biorąc pod uwagę ustaloną w sprawie szerokość frontu terenu, która wynosi 132,6 m, w odległości około 400 m wokół terenu spornej inwestycji. Orzekające w sprawie organy ustaliły, że działka nr [...] położna jest przy drodze wewnętrznej – ul. [...] (działka nr [...] dr) i przy działce drogowej nr [...] dr, w odległości ok. 200 m od zabudowy znajdującej się w miejscowości G. Zabudowa wsi G. oddzielona jest od działki zainwestowania drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...] – działka nr [...] dr) oraz pasem terenów rolnych (działki nr [...], [...], [...]) i terenów zielonych (działka nr [...] Ls). Organy obu instancji uznały, że opisane obszary stanowią w tym przypadku urbanistyczną barierę, rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu i różnej funkcji, która prowadzi do zerwania sąsiedztwa urbanistycznego pomiędzy terenem potencjalnej inwestycji a zabudową wsi G. Kolegium stwierdziło brak w takim przypadku powiązań przestrzennych, funkcjonalnych pomiędzy wnioskowaną inwestycją a zabudową wsi G. Wskazało, że okoliczność znajdowania się z przyczyn formalnych zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym nie oznacza, że może być ona podstawą do wyznaczenia kontynuacji funkcji nowej zabudowy. Kolegium podkreśliło, że zdecydowana większość terenu analizowanego to jednolity kompleks użytków rolnych wykorzystywanych przez rolnictwo. Poza terenem zainwestowania, który stanowi użytek rolny RIVa, bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji stanowią następujące grunty rolne: od strony zachodniej działka nr [...] – RIIIB, od strony północnej działka nr [...] – RIVa, RIVb, od strony wschodniej działka nr [...] – RIIIa, RIVa, RIVa oraz od strony południa – ul. [...] – działka nr [...]dr. Również nieco dalsze sąsiedztwo (tzn. niebezpośrednie), które stanowią niezabudowane terenu rolne, zdaniem Kolegium, tworzą zintegrowaną urbanistyczna jednostkę funkcjonalno-przestrzenną, przeznaczoną pod uprawy rolne. Kolegium stwierdziło przy tym, że wdzieranie się zabudowy mieszkaniowej w zintegrowane tereny rolne, pozbawione zabudowy (w tym zabudowy mieszkaniowej), stanowi ewidentne naruszenie ładu przestrzennego w płaszczyźnie społecznej, gospodarczej, środowiskowej i urbanistycznej. Zdaniem Kolegium, takie kierunki przekształceń i lokalizowanie zabudowy w terenach wiejskich, w dużym rozproszeniu, w dużej odległości od istniejącej zabudowy jest niedopuszczalne w kontekście ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji.
Odnosząc się do przedstawionego stanowiska Kolegium, zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę uwarunkowania faktyczne, które zostały zobrazowane w aktach sprawy, nie został należycie wykazany brak kontynuacji funkcji nowej zabudowy. Przedstawiona przez organ II instancji interpretacja przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. okazała się przy tym nieprawidłowa, ponieważ w większości opiera się na konstrukcjach nieumocowanych prawnie: "kompleks funkcjonalno-przestrzenny", "zintegrowana jednostka funkcjonalno-przestrzenna", czy też przede wszystkim "urbanistyczna bariera", co tut. Sąd wytykał już wielokrotnie Kolegium (zob. zwłaszcza wyrok z 24.10.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 362/23, od którego skarga kasacyjna Kolegium została oddalona wyrokiem NSA z 07.10.2025 r., sygn. akt II OSK 170/24, wyrok z 21.12.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 191/23, czy też wyrok z 24.10.2023 r. sygn. akt II SA/Wr 338/23).
Przede wszystkim nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym stwierdzenie Kolegium, że mamy do czynienia ze "zwartym kompleksem funkcjonalno-przestrzennym pozbawionym zabudowy mieszkaniowej, charakteryzującym się jednolitą funkcją rolniczą", który od najbliżej zabudowy mieszkaniowej oddzielony jest urbanistycznymi barierami (drogą wojewódzką, pasem terenów rolnych i zielonych), rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu i zrywającą sąsiedztwo urbanistyczne pomiędzy terenem inwestycji a zabudową wsi G. Abstrahując już od tego, że posługując się pojęciem "zwartego kompleksu funkcjonalno-przestrzennego" organ odwoławczy w żaden sposób nie zdefiniował tego terminu i nie przedstawił sposobu jego rozumienia w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, to przyjmując, że jest to obszar wychodzący poza granice obszaru analizowanego, a więc chodzi o teren położony pomiędzy wsią G. (od zachodu) a wsią J. (od wschodu i południa), zaś od północy ograniczony kompleksem leśnym, w żaden sposób nie można przyjąć, że jest to kompleks pozbawiony zabudowy mieszkaniowej, charakteryzujący się jednolitą funkcją rolniczą. Na tak rozpatrywanym terenie, wbrew twierdzeniu Kolegium, odnotować można na podstawie danych powszechnie dostępnych z geoportalu, licznie występującą już zabudowę mieszkaniową m.in. na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]-[...], czy też nr [...]. Ze stwierdzeniem Kolegium na temat istnienia – w przedstawionym rozumieniu - zwartego kompleksu gruntów wykorzystywanych rolniczo, który jest pozbawiony zabudowy mieszkaniowej, nie koresponduje również polityka przestrzenna realizowana na tym terenie przez Gminę C. Jak wskazuje się w skardze, a czemu Kolegium nie zaprzecza w udzielonej odpowiedzi na skargę, najbliżej położony obszar pokryty planem miejscowym (działki nr [...] i nr [...]), znajduje się w odległości około 200 metrów na południe od granicy działki nr [...]. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z [...].08.2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. zachód (część A), Gmina C., przeznaczyła ten teren pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW1) oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN/U1). Odnosząc się natomiast od stwierdzenia Kolegium, które ma dowodzić, że tu cyt.: "Nie co dalsze sąsiedztwo (tzn. niebezpośrednie) także stanowią niezbudowane tereny rolne (...) dz. nr [...], [...], nr [...], nr [...], [...] (...), tworzące zintegrowaną urbanistyczna jednostkę funkcjonalno-przestrzenną przeznaczoną po uprawy rolne", to przyjdzie również powtórzyć za skargą, że dla wymienionych działek, które znajdują się po drugiej stronie ul. [...], a więc dla terenu znajdującego się pomiędzy działką nr [...] a terenem pokrytym opisanym planem miejscowym, Wójt Gminy C. wydał już decyzje o warunkach zabudowy. Ponadto jak wynika z danych z geoprotalu, dokonano również podziału geodezyjnego tych działek, co wskazywałoby na przygotowanie pod zabudowę mieszkaniową tego terenu. Powołanie się w tym miejscu na regulację planu miejscowego czy też wskazanie na fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy i dokonania podziału geodezyjnego działek, nie ma na celu – co należy podkreślić - odejścia od zasady wynikającej z normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą wyznaczenie parametrów nowej zabudowy i ustalenie kontynuacji funkcji może nastąpić jedynie w odniesieniu do zabudowy już istniejącej. Celem Sądu jest jedynie wykazanie braku wystarczających podstaw do twierdzenia przez Kolegium, że działka nr [...] znajduje się na obszarze, który stanowi "zwarty kompleks funkcjonalno-przestrzenny, pozbawiony zabudowy mieszkaniowej, charakteryzujący się jednolitą funkcją rolniczą". W ocenie Sądu, budzi również wątpliwość stwierdzenie Kolegium dotyczące funkcji rolniczej tego terenu, inaczej mówiąc istnienia użytków rolnych wykorzystywanych przez rolnictwo. Parafrazując wyrażone przez Kolegium stwierdzenie tu cyt.: "To, że zabudowa mieszkaniowa z przyczyn formalnych znalazła się w obszarze analizowanym nie oznacza, że może być ona podstawą do wyznaczenia kontynuacji funkcji nowej zabudowy", wydaje się uprawionym stwierdzenie, zgodnie z którym: to, że działki klas rolniczych z przyczyn formalnych (ewidencyjnych) znalazły się w obszarze analizowanym nie oznacza, że można tylko na tej podstawie stwierdzić, że są one wykorzystywane rolniczo, w tym poprzez intensywne zastosowanie nawozów i środków ochrony roślin (na ten ostatni argument powołano się w odpowiedzi na skargę). Pojęcie użytków rolnych ma charakter formalny, gdyż grunt jest wtedy użytkiem rolnym, gdy figuruje jako taki w ewidencji gruntów. Kolegium, budując tezę o jednolitym kompleksie użytków rolnych wykorzystywanym przez rolnictwo, nie przedstawiło żadnych dowodów na jej wykazanie. W tym zakresie posłużyło się pojęciem, które często jest powoływane przez organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, który na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wydaje postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Posługując się ogólnymi pojęciami w postaci: "zwartego kompleksu funkcjonalno-przestrzennego" oraz "jednolitego kompleksu użytków rolnych wykorzystywanych przez rolnictwo", Kolegium dokonuje natomiast próby przestawienia uproszczonego opisu rzeczywistości, który jest oderwany od realiów tego obszaru. Nie można bowiem zapominać, że mówimy o terenie Gminy C., która, podobnie jak inne gminy sąsiadujące z W., podlega jedynym z najbardziej intensywnych przemian gospodarczym, przestrzennych, czy też społecznych, które zachodzą w Polsce na przestrzeni ostatnich dwudziestu lat. Świadczy o tym chociażby informacja zawarta na stronie Urzędu Gminy C. z której wynika, że na przestrzeni lat 2004-2024 ilość osób zameldowanych na terenie tej gminy wzrosła z 8 154 do 20 096. W takich realiach społeczno-ekonomicznych naiwnością jest twierdzenie, że grunty oddalone około 20 km od centrum W., będą służyły rolniczemu wykorzystaniu. Ponadto zwrócić należy uwagę na to, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, szczególna ochrona gruntów rolniczych przed niekontrolowanym rozlewaniem się zabudowy obejmuje grunty klas I-III.
Rozprawiając się z kolei z zagadnieniem barier urbanistycznych, które mają dzielić obszar objęty analizą urbanistyczną na zintegrowane jednostki funkcjonalno-przestrzenne, to ponownie należy podkreślić, że posługiwanie się takim pojęciami, a więc pojęciem "bariery urbanistycznej" czy też "zintegrowanej jednostki funkcjonalno-przestrzennej", na którą ma się dzielić obszar objęty analizą urbanistyczną, nie tylko nie znajduje umocowania w przepisach prawa i tym samym nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ale także takie stanowisko abstrahuje od okoliczności faktycznych sprawy. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że konstrukcją prawną, którą ustawodawca tworzy dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest obszar analizowany (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). To w obszarze analizowanym dokonuje się analizy kontynuacji, analizy warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., czyli na tym obszarze prowadzona jest analiza urbanistyczna. Niezleżenie od tego oraz wbrew temu co twierdzi Kolegium na temat wskazanych pojęć urbanistycznych i naturalnych przeszkód zrywających sąsiedztwo urbanistyczne, takiego sąsiedztwa w okolicznościach sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzji, nie eliminuje przebiegający przez obszar analizowany fragment drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) oraz pas terenów zielonych (działka nr [...] Ls) i rolnych (działki nr [...], nr [...] i nr [...]). Jak już wskazał tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 23.10.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 362/23, przeszkoda czy bariera to zgodnie z językiem polskim coś, co utrudnia, czy nawet uniemożliwia przemieszczanie się. Z tego rodzaju przeszkodą (barierą) nie mamy do czynienia w realiach sprawy. Przeciwnie, wskazana droga wojewódzka, nie stanowi szerokiej arterii komunikacyjnej, która w jakikolwiek sposób zrywałaby sąsiedztwo urbanistyczne. W tym zakresie stanowisko Kolegium jest ogólne i nie zostało poparte żadnymi dowodami. W ocenie natomiast skarżącego, którą Sąd podziela, sporna droga łączy, a nie separuje, zabudowę wisi G. i J. z terenem potencjalnej zabudowy. Ponadto wskazać należy, że zabudowa mieszkaniowa występuje po obu stronach tej drogi – zob. np. zabudowę na działkach: nr [...] i nr [...]. Droga ta łączy się z systemem dróg gminnych, stanowiąc dojazd do terenów zabudowanych. Również współistnienie w obszarze analizowanym funkcji zieleni i funkcji mieszkaniowych nie musi samo z siebie zaburzać harmonijnej całości, i nie jest wykluczone, że będzie się wpisywać w uwzględnianie wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych - jak tego wymaga u.p.z.p. Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego zabudowa mieszkaniowa, taka jak planowana, nie może koegzystować z terenami zieleni.
Odrzucając zatem możliwość podziału obszaru analizowanego na jednostki urbanistyczne wyodrębnione za pomocą barier urbanistycznych należy stwierdzić, że w prawidłowo zakreślonych granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa, której nie można apriorycznie pomijać. Stąd nie znajduje prawnego uzasadnienia twierdzenie Kolegium, że "nie można (...) a priori w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy, wykluczyć możliwości nieuwzględnienia - do wyznaczenia kontynuacji funkcji i cech nowej zabudowy – niektórych działek znajdujących się w pobliżu terenu inwestycji". Skoro decyzja lokalizacyjna ma charakter związany, a przyjętym prawnie narzędziem do jej wydania jest analiza zabudowy w granicach wyznaczonego – zgodnie z przepisami prawa - obszaru analizowanego to pomijanie zabudowy odpowiadającej tej planowanej z przyczyn prawnie niedookreślonych nabiera cechy dowolności. Narusza też proporcję pomiędzy wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tymczasem literalna redakcja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od okoliczności i wymogów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 31.05.2010 r., sygn. akt II OSK 860/09). W niniejszej sprawie organy w sposób pozbawionych podstaw prawnych wykorzystały urbanistyczną konstrukcję kwartału zabudowy oraz zintegrowanej jednostki funkcjonalno-przestrzennej dla przełamania ustawowej instytucji obszaru analizowanego. Trzeba odróżnić sytuację, w której pojęcie kwartału zabudowy uzyskuje rangę obywatelstwa w języku prawnym (poprzez plan miejscowy) od sytuacji - takiej jak w realiach kontrolowanej sprawy - gdzie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i w konsekwencji określenie kwartału zabudowy oraz jego użycie w procesie stosowania prawa nie ma podparcia normatywnego. W tym świetle organy orzekające w sprawie nie wykazały należycie i przekonująco, że planowana inwestycja nie może zostać zaakceptowana ze względu na niemożność odnalezienia kontynuacji, spowodowaną przez bariery (przeszkody urbanistyczne), przekreślające sąsiedztwo. Zajmując takie stanowisko Sąd podzielił - za autorem skargi - wyrażony w orzecznictwie i ugruntowany pogląd, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26.06.2012 r., sygn. akt II OSK 586/11, 12.03.2020 r., sygn. akt II OSK 243/19, 08.12.2020 r., sygn. akt II OSK 2636/18).
Rekapitulując, Kolegium nie wykazało w sposób należyty, że względem planowanej inwestycji nie istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia pozwalająca na określenie nowej zabudowy na zasadzie kontynuacji sposobu zagospodarowania, przez co zasadny okazał się zarzut skargi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasadne zatem okazały się twierdzenia skarżącego, że w niniejszej sprawie organy oparły się na zbyt zawężonej i subiektywnej interpretacji obszaru analizowanego, pomijając istniejącą zabudowę i infrastrukturę, która w rzeczywistości świadczy o możliwości kontynuacji funkcji mieszkaniowej. Stąd też wyciągnięto błędne wnioski, dotyczące braku możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. W konsekwencji doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego związanych ze zgromadzeniem i analizą materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie wnikliwej i wyczerpującej oceny wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione wyżej rozważania Sądu, zwłaszcza w zakresie odpowiedniego badania obszaru analizowanego, podejścia do tzw. barier urbanistycznych i oparcia się na kategorii kwartałów i jednostek funkcjonalno-przestrzennych. Sąd natomiast nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie przez organy oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku tut. Sądu z 14.06.2024 r., sygn. akt II SA/Wr 634/23, nakazujących uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, podzielając w tym zakresie stanowisko Kolegium zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.