II SA/Wr 454/24

II SA/Wr 454/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 16 pkt 47, art. 191
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 113 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi R. Ż. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr WR.RPU.533.2.2024.MP w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 maja 2024 r. nr WR.RPU.533.2.2024.MP; III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 lutego 2024 r. (WR.ZPU.6.534.3.2023.SB) Dyrektor Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie działając na podstawie art. 191 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 397 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (Dz.U z 2023r. poz. 1478 ze zm.- dalej także jako P.w.) nakazał R. Ż. (dalej także jako skarżący), przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - rowu R-F w działkach nr [...] i nr [...], obręb B., gmina Z., poprzez wykonanie prac utrzymaniowych obejmujących:
- usunięcie namułów zalegających w dnie rowu, do poziomu niwelety dna wyznaczonej rzędną dna wlotu rowu do przepustu w działce nr [...] i rzędną dna rowu w granicy działki nr [...] z działką nr [...] przy zachowaniu szerokości dna 0,40 m i nachyleniu skarp 1:1,5;
- udrożnienie przepustu zlokalizowanego w działce nr [...] o 0,4 m i długości 7,3 m przez oczyszczenie z namułów i innych zanieczyszczeń zalegających w przewodzie przepustu, ograniczających i blokujących swobodny przepływ wody przez przepust, w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się decyzji.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczął w związku z przekazaniem przez Dyrektora Regionalnego Zarządu i Gospodarki Wodnej we Wrocławiu PGW Wody Polskie (dalej jako Dyrektor RZGW) w październiku 2023 r. wniosku S. D. (dalej jako uczestnik postępowania) o przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu R-F, na opisanych wcześniej działkach.
Organ omówił składane w toku postępowania, przez uczestnika pisma i dowody związane z postępowaniami dotyczącymi naruszenia stosunków wodnych oraz pozwoleń wodnoprawnych na korzystanie z urządzeń wodnych zlokalizowanych na ww. działkach. Przedstawiono także przedkładane liczne dowody, w tym zdjęcia i filmy, obrazujące stan rowu objętego postępowaniem wynikający z brak jego należytej konserwacji i blokowania, co według uczestnika ma istotny wpływ na skutecznie odprowadzanie wody do rowu, cofanie się jej na części działki nr [...], zamulenie dna rowu a w konsekwencji zmianę stosunków wodnych i lokalne podtopienia.
W dalszych wywodach organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 12 stycznia 2024 r. przeprowadził wizję terenową z udziałem uczestnika postępowania. Skarżący oświadczył natomiast, że nie wyraża zgody na wizję jak też na wejście na teren jego nieruchomości i nie uczestniczył w wizji. Ustalenia z wizji utrwalone zostały w protokole podpisanym przez uczestniczące w niej osoby.
W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że zachodzą przesłanki określone w art. 191 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, uzasadniające nakazanie właścicielowi działek nr [...] i nr [...] wykonanie prac utrzymaniowych koryta rowu i przepustu zlokalizowanych na ww. działkach w zakresie przywracającym funkcję rowu. W stanie ustalonym podczas oględzin, koryto rowu z powodu dużego zamulenia sięgającego około 35 cm i z powodu niedrożności przepustu nie spełnia swoich funkcji polegających na przeprowadzaniu wody spływającej z terenów położonych powyżej przedmiotowego odcinka rowu i przepustu oraz nie spełnia swoich funkcji stabilizacji poziomów wody gruntowej, tak na działce nr [...] należącej do skarżącego jak i na działce nr [...] należącej do uczestnika postępowania, gdzie stwierdzono zastoiska wody i nadmierne uwilgotnienie.
Mając na uwadze, że nałożony obowiązek wykonania prac utrzymaniowych dotyczy jednego przepustu oraz krótkiego odcinka rowu długości około 30 m a stwierdzone zaniedbania w utrzymaniu urządzeń skutkują szkodami na nieruchomościach sąsiednich, organ za zasadne uznał ustalenia w decyzji stosunkowo krótkiego terminu wykonania tych prac - do miesiąca od uprawomocnienia się decyzji.
Odnosząc się natomiast do licznych wniosków dowodowych i żądań wniesionych w trakcie postępowania przez uczestnika postępowania, organ wyjaśnił, że nie wymagają one rozpatrzenia w toku postępowania, są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy lub nie dotyczą przedmiotu postępowania, albo dotyczą postępowań administracyjnych prowadzonych przez inne organy administracji publicznej.
Powyższa decyzja oprotestowana została w drodze odwołania wniesionego przez skarżącego, który zarzucił organowi niezgodność przyjętych w decyzji ustaleń ze stanem faktycznym – w szczególności zakwestionował występowanie zamulenia dna rowu R-F i niedrożności przepustu w obrębie należących do niego działek. Zdaniem skarżącego, rzędna dna rowu na granicy działek jest wynikiem dwukrotnego nielegalnego pogłębiania rowu przez właściciela działki nr [...] w miejscu rzekomej cofki, co jest spowodowane tym, że wnioskodawca w tym miejscu posiada nieprawidłowo wykonany wylot kanalizacji deszczowej którego rzędna jest poniżej średniego poziomu wody w rowie. W odniesieniu do niedrożności przepustu, skarżący stwierdził, że przepust jest uszkodzony poza granicą jego własności - czyli w granicach działki nr [...] gdzie widoczne są ślady zniszczenia części przepustu przez jego zasypanie. Stan ten istnieje już co najmniej od 2017 r. (tj. od czasu gdy został właścicielem działki nr [...]). Problemy z drożnością rowu spowodowane są zatem zatorami w obrębie działki nr [...] należącej do innego właściciela. Skarżący oświadczył także, że rów jak i przepust są przez niego regularnie czyszczone i utrzymywane w stanie całkowitej drożności, co jest stosownie udokumentowane. Urządzenia wodne spełniają swoją funkcję czego dowodem jest uregulowany spływ wody od działki [...] do potoku T.
W podsumowaniu odwołania podniesiono, że: 1/ w decyzji nie wskazano podstawy prawnej uznania pasa gruntu na działce [...] za urządzenie wodne, 2/ nieprawidłowo ustalono właścicieli poszczególnych działek na których stwierdzono problemy z przepływem 3/ nieprawidłowo ustalono działania na poszczególnych działkach na których stwierdzono problemy z przepływem 4/ nieprawidłowo określono zmianę funkcji urządzenia - wbrew stanowi faktycznemu 5/ treść decyzji przeczy stanowi faktycznemu 6/ decyzja posiada wady merytoryczne 7/ decyzja naraża właściciela działek nr [...] i nr [...] na straty finansowe poprzez nakazanie wykonania działań poza jego własnością, 8/ organ wydał zezwolenie na funkcjonowanie nielegalnych i nieprawidłowych urządzeń melioracyjnych na działce nr [...] których istnienie przyczynia się do skutków opisanych w decyzji, a którymi to skutkami próbuje się obwinić skarżącego, 9/ decyzja nie ma podstaw prawnych. Do odwołania dołączono szereg zdjęć mających dokumentować stan faktyczny rowu w należących do odwołującego się działkach i na działkach sąsiednich.
Uzupełniając argumentację odwołania skarżący przedłożył dokumenty w postaci podkładu mapowego sporządzonego w 1975 r. oraz aktualnego, dla wykazania, że na jego działce nie było legalnie wykonanego rowu.
W wyniku rozpatrzenia opisanego wyżej odwołania Dyrektor RZGW, zaskarżoną obecnie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy - Prawo wodne przesłanką stanowiącą o konieczności wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (tu: rowu), jest stwierdzenie nienależytego jego utrzymywania, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia wodnego lub szkodliwe oddziaływanie na wody lub grunty.
Przystępując do analizy stanu faktycznego sprawy Dyrektor RZGW stwierdził, że z danych wysokościowych uzyskanych w wyniku pomiarów geodezyjnych wykonanych w trakcie oględzin terenowych w dniu 12 stycznia 2024 r. jednoznacznie wynika, że dno rowu R-F w obrębie granicy działki nr [...] z działką nr [...] jest zamulone warstwą namułów grubości około 35 cm (235,15 m npm, rzędna dna zamulonego - 234,80 m npm, rzędna dna pogłębionego). Grubość zamulenia można także ocenić na podstawie danych odczytanych z mapy sytuacyjno-wysokościowej (mapa zasadnicza) w skali 1:500 pozyskanej z zasobów geodezyjnych Starosty Zgorzeleckiego. Rzędna dna rowu około 6 m poniżej granicy działki nr [...] z działką nr [...] wynosi 234,6 m npm w układzie wysokościowym ,,K.". W aktualnie obowiązującym układzie ,,A." w którym dokonano pomiarów wysokościowych w trakcie wizji terenowej w dniu 12 stycznia 2024 r. rzędna dna rowu w tym miejscu wynosi około 234,7 m npm. Uwzględniając, że spadek dna rowu na odcinku działki nr [...] wynosi około 1,7%|(234,6-234,1):30=0,0167), to rzędna dna rowu w granicy w/w działek powinna wynosić około 234,80 m npm, a nie 235,15 m npm.
Analiza tych danych – zdaniem organu odwoławczego – dowodzi, że koryto rowu w działce nr [...] jest zamulone warstwą około 35 cm i że w działce nr [...] nie zostało przegłębione jak to sugeruje skarżący, ale jest utrzymywane na poziomie właściwym dla zachowania funkcji rowu. Tak więc niweleta dna rowu w działce nr [...], tj. na długości około 30m, powinna przebiegać od rzędnej 234,80 m npm (rzędna dna rowu w granicy działki nr [...] z działką nr [...]) do rzędnej około 234,2 m npm (rzędna dna wylotu z przepustu zlokalizowanego w działce nr [...])
Organ zauważył także, że oprócz znacznego zamulenia dna rowu ograniczającego funkcje odwadniające rowu, stwierdzono niedrożność przepustu w działce nr [...] i przepływ wody przez nieszczelne połączenia betonowych rur przepustu. Stwierdził, że skoro przepust na rowie R-F w działce [...] służy dla celów komunikacyjnych tylko właścicielowi tej działki to oczywistym jest, że utrzymywanie przepustu w drożności jest jego obowiązkiem, nawet wtedy gdy jakaś niewielka część przewodu przepustu, jak dowodzi skarżący, leży w granicach działki należącej do innego właściciela.
Dyrektor RZGW nie dopatrzył się także słuszności pozostałych zarzutów odwołania - tak w zakresie dotyczącym ustaleń faktycznych i oceny merytorycznej, jak też co do braku podstaw prawnych zaskarżonej decyzji. Organ l instancji, mimo braku zgody skarżącego na wejście na jego grunt i niewzięcia przez niego udziału w oględzinach, prawidłowo ustalił stan faktyczny rowu (także na odcinku przebiegającym w obrębie działek skarżącego), przez wykorzystanie dostępnej techniki pomiarowej - pomiar wysokościowy parametrów koryta rowu przy użyciu przyrządu GPS - oraz w oparciu o oględziny od strony działek sąsiadujących. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego rowu w działkach należących do skarżącego było możliwe z uwagi na niewielką długość tego odcinka wynoszącą około 30 m, co pozwoliło na wzrokową ocenę stanu faktycznego koryta rowu. W obrębie działek skarżącego, jak też działek sąsiednich, rów posiada dość duży spadek dna wynoszący około 2-3%.W takim stanie rzeczy raczej nie powinno dochodzić do jego zamulania. Wskazano również, że istniejące - stwierdzone pomiarami - zamulenie dna w działce nr [...] może być spowodowane niedrożnością przepustu w działce nr [...] i osadzaniem niesionego przez wodę rumowiska na odcinku działki nr [...]. Udrożnienie przewodu przepustu i jednorazowe odmulenie dna na tym odcinku powinno przywrócić poprzednie funkcje rowu i jego dalsze utrzymanie nie powinno nastręczać większych trudności.
Odnoszą się do zarzutu braku podstaw prawnych zakwalifikowania rowu do urządzeń wodnych organ II instancji przywołał przepis art. 16 pkt 47 P.w. stanowiący, że przez rowy rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna mniejszej niż 1,5 przy ujściu oraz art. 16 pkt 65 lit. a, kwalifikujący rowy jako urządzenia wodne. Wyjaśnił nadto, że zgodnie z art. 188 ust. 1 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji.
W dniu 2 maja 2024 r. skarżący wystąpił do organu odwoławczego o wyjaśnienie podstaw zakwalifikowania w opisanej wyżej decyzji, części działki nr [...] do rowów będących urządzeniami wodnymi.
Postanowieniem z dnia 20 maja 2024 r. Dyrektor RZGW działając na podstawie art. 113 § 2 i § 3 k.p.a. wyjaśnił, że: w kontekście przepisów art. 16 pkt 47 i art. 16 pkt 65 lit. a Prawa wodnego zawierających definicję rowu i urządzenia wodnego, na działce nr [...] zlokalizowany jest odcinek rowu, który spełnia wszystkie kryteria do zakwalifikowania go do urządzeń wodnych. Fakt istnienia tego rowu – urządzenia wodnego potwierdzony został podczas oględzin w postępowaniu przed organem I instancji. Wykonano wówczas pomiary geodezyjne parametrów rowu, z których jednoznacznie wynika, że przedmiotowy odcinek rowu jest sztucznym korytem wykonanym w gruncie prowadzącym wodę w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Korytem rowu odprowadzane są wody opadowe i roztopowe spływające z przyległego terenu i z terenu jego zlewni oraz wody podziemne. Dyrektor RZGW stwierdził zatem, że w kontekście przepisów definiujących urządzenie wodne i rowy odcinek rowu spełnia wszystkie kryteria zakwalifikowania do urządzeń wodnych. Organ podał także, że formalno-prawne istnienie rowu w działce nr [...] zostało udokumentowane w ewidencji urządzeń melioracji wodnych prowadzonych przez Wody Polskie na podstawie przepisów Prawa wodnego. Z danych tej ewidencji wynika, że na działce zlokalizowane są odcinki dwóch rowów melioracyjnych oznaczonych symbolami R-F i R-F [...]. Rowy melioracyjne stanowią wyodrębnioną grupę urządzeń wodnych a warunkiem zaliczenia do urządzeń melioracji wodnych jest pełnienie funkcji regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy (art. 195 Prawa wodnego). Obowiązek zgłoszenia do Wód Polskich ewentualnych zmian danych ewidencyjnych urządzeń melioracji wodnych należy do ich właściciela (art. 196 ust. 2 Prawa wodnego).
Pismem z dnia 18 maja 2024 r. R. Ż. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając w niej, że decyzja Dyrektora RZGW z dnia 30 kwietnia 2024 r. jest rażąco niezgodna ze stanem faktycznym oraz narusza obowiązujące przepisy.
Skarżący uzasadniał, że w granicach jego własności brak jest urządzeń wodnych lub rowów melioracyjnych gdyż na wykonanie każdego z nich niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Pisma Starosty Zgorzeleckiego z dnia 22 marca 2024 r. Wód Polskich z dnia 18 marca 2024 r. potwierdzają natomiast, że brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o istnieniu takich zgód. Skarżący poinformował, że wykonał kompleksową kwerendę materiałów historycznych, źródłowych oraz zasobu Urzędu Marszałkowskiego we Wrocławiu i zgodnie z przekazanymi mu materiałami stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania istnienia urządzenia wodnego lub rowu melioracyjnego w granicach jego działek. Pomimo, że skarżący przekazał te informacje organowi odwoławczemu, ten nie wziął ich pod uwagę.
Nadto, w ocenie skarżącego decyzja błędnie określa istnienie zamulonych lub niewłaściwie utrzymywanych urządzeń na jego działce. Skarżący, będąc biegłym sądowym posługując obiektywnymi i weryfikowalnymi narzędziami w postaci podkładów mapowych stwierdził błąd w określeniu własności terenu na którym organ zinwentaryzował problem. Problem ten istnieje bowiem poza jego działką, czego organ odwoławczy nie uwzględnił.
Zdaniem skarżącego rów na jego działkach stanowi samowolę budowlaną i samowolę wodnoprawną. Po otrzymaniu informacji o braku wymaganych pozwoleń dla istniejącego nielegalnego przekopu, organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż nie miała ona żadnych podstaw prawnych i jednocześnie poinformować PIBN o istniejącej samowoli budowlanej. Sprawę z uwagi na swoje kompetencje powinien prowadzić nadzór budowlany. Tymczasem, wbrew obowiązującym przepisom, organ nakazał czyszczenie rowu melioracyjnego, który zgodnie z przepisami jest nielegalnym przekopem oraz naprawę przepustu którego zniszczona część nie jest własnością skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu zarzuty skargi są bezpodstawne. Fakt istnienia rowu i jego stan techniczny w należących do skarżącego działkach stwierdzony został podczas oględzin w których skarżący nie brał udziału.
Przy piśmie z dnia 16 stycznia 2025 r. skarżący, w uzupełnieniu skargi, przedłożył kopię pisma do Rzecznika Praw Obywatelskich oraz mapę podkładową z zasobu Urzędu Marszałkowskiego pokazującą oryginalny przebieg rowu melioracyjnego w obrębie spornego terenu. Zdaniem skarżącego według przedłożonej mapy, oryginalny przebieg rowu był inny – dookoła działki skarżącego a nie przez tą działkę. W związku z tym decyzja restytucyjna nie może być uznana za prawidłową. Skarżący przedłożył nadto pismo PGW Wody Polskie z dnia 13 stycznia 2025 r.
W toku postępowania sądowego, w licznych pismach, stanowisko zajął także uczestnik postępowania. W piśmie z dnia 4 lutego 2025 r. wniósł o oddalenie skargi, o uznanie zarzutów skarżącego za nieuzasadnione i sprzeczne ze stanem faktycznym oraz zebraną dokumentacją. Uczestnik powołał się na dokumentację w postaci raportu Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z marca 2023r. oraz z lutego 2025 r. z którego wynika, że rowy melioracyjne i przepust pod drogą istnieją od 1945r. Stwierdził, że okoliczności powyższe potwierdzają także właściciele nieruchomości sąsiednich. Poprzedni właściciel działki L. K. oświadczył pisemnie, że rowy zostały wykonane przed 1945 r. oraz, że w czasie gdy grunty użytkował jego ojciec, na działce nr [...] znajdowała się łąka i pastwisko a na działce nr [...] zabagniony nieużytek, często zalewany wodami. Taki stan faktyczny potwierdza, że rowy znajdowały się na ww. działkach nie tylko w dniu ich nabycia przez skarżącego i uczestnika ale także wcześniej. Zdaniem uczestnika, skarżący posiadał wiedzę o tym stanie a obecnie usiłuje zakłócić porządek administracyjno-prawny. Uczestnik poinformował także, że wszyscy właściciele działek sąsiednich mogą potwierdzić stan jaki istniał na tych działkach. Zarzuty skargi jako nieuzasadnione powinny więc być odrzucone. Do pisma załączone zostały raporty archiwalnych zdjęć lotniczych - które zdaniem uczestnika potwierdzają stan faktyczny na działkach z poprzednich lat - oraz kopia oświadczenia L. K. z dnia 30 stycznia 2025r.
Uczestnik złożył do akt sądowych materiały w postaci zdjęć obrazujących stan rowów na działkach skarżącego w różnych okresach oraz dokumenty z toczących się przed organami administracji innymi postępowaniami, które według niego pozostają w związku lub mają znaczenie dla niniejszego postępowania - w szczególności dokumenty z postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Przedstawił także dokumenty na okoliczność, że skarżący nie wykonuje zaskarżonej decyzji i podejmuje inne czynności powodujące blokowanie swobodnego przepływu wody ze szkodą dla uczestnika, w tym polegające na nielegalnej budowie stawów.
Natomiast skarżący, w piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2025 r, złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu:
1/ ze zdjęć działki nr [...] ( i pozostałych działek powstałych z podziału działki nr [...]) wykonanych w 1975 r. i w 1994 r. na okoliczność wykazania, że w 1975 r. na działce skarżącego nie istniał rów stanowiący urządzenie wodne objęte zaskarżoną decyzją;
2/ ze zdjęcia z 1975 r. oraz z mapy geodezyjnej wykonanej około 1980 r na okoliczność wykazania, że na mapie tej nie było na działce skarżącego rowu melioracyjnego.
Podczas rozprawy skarżący poparł skargę oraz zgłoszone wnioski dowodowe, natomiast uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie Sąd nie uwzględnił zgłoszonych wniosków dowodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a, stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Objęty kontrolą akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi, że wydany on został z naruszeniem przepisów prawa procesowego albo prawa materialnego w stopniu mogącym mieć lub mającym wpływ na wynik sprawy, albo też gdy stwierdzone naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 p.p.s.a)
W ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Dokonując w niniejszej sprawie tak opisanej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i wydane w granicach sprawy postanowienie Dyrektora RZGW z dnia 20 maja 2024r. wyjaśniające wątpliwości co do treści zaskarżonej decyzji naruszają prawo w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a.
Przypomnieć najpierw należy, że organy Wód Polskich wszczęły i prowadziły w oparciu o art. 191 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 624 – dalej "P.w.") postępowanie zainicjowane wystąpieniem uczestnika postępowania, dotyczącym zobowiązania właściciela nieruchomości sąsiedniej do przywrócenia poprzedniej funkcji rowu znajdującego się na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...] i nr [...].
Zgodnie z art. 191 Prawa wodnego w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (ust. 1). W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód (ust. 2). Jeżeli określenie funkcji urządzenia wodnego, o którym mowa w ust. 1, nie jest możliwe, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, określić na nowo funkcję tego urządzenia oraz nakazać jego odbudowę albo likwidację (ust. 3). W postępowaniu, o którym mowa w ust. 1 i 3, przepisy art. 401 i art. 402 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w ust. 1 i 3, jest wnioskodawca, właściciel urządzenia wodnego oraz właściciel wód (ust. 5).
Przez urządzenia wodne rozumie się natomiast urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: a) urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami, c) stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) urządzenia służące do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych, i) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie, j) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych (art. 16 pkt 65 P.w.).
Przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych (art. 17 pkt 3 lit. b. P.w.). Urządzeniami melioracji wodnych są: 1) rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 2) drenowania, 3) rurociągi, 4) stacje pomp służące wyłącznie do celów rolniczych, 5) ziemne stawy rybne, 6) groble na obszarach nawadnianych, 7) systemy nawodnień grawitacyjnych, 8) systemy nawodnień ciśnieniowych (art. 197 ust. 1).
Według art. 16 pkt 47 Prawa wodnego przez rowy rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu.
W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że decyzja wydawana na gruncie art. 191 Prawa wodnego - zwana decyzją restytucyjną - ma na celu przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (w przypadku zmiany funkcji tego urządzenia spowodowanej nienależytym jego utrzymywaniem) lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (w przypadku gdy następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie na wody lub grunty). Celem zaś nadrzędnym, wydawanych na gruncie ww. przepisu decyzji restytucyjnych, jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód.
Zaznaczyć również trzeba, że użycie w art. 191 P.w zwrotu "może, w drodze decyzji, nakazać" wskazuje, że decyzja o której mowa jest rozstrzygnięciem fakultatywnym. Tego rodzaju rozstrzygnięcie podejmowane jest w warunkach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, ale wybór ten nie może być dowolny. Powinien być on dokonany z zachowaniem kryteriów słuszności i celowości oraz powinien wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie zaskarżonej decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego wyznaczonego ramami prawa materialnego, czy zaskarżona decyzja została oparta na właściwej podstawie prawnej oraz poprzedzona prawidłową jej wykładnią, czy jej uzasadnienie zostało poparte dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w taki sposób że nie można jej postawić zarzutu dowolności, a także, czy jej wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w szczególności zaś, czy w jego toku podjęto wszelkie czynności dowodowe niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające powinno pozwolić wyjaśnić, czy spełnione zostały wynikające z dyspozycji art. 191 P.w przesłanki pozwalające organowi skorzystać z tego przepisu. Organ powinien zatem ustalić w prowadzonym przez siebie postępowaniu: po pierwsze, że na danym terenie występuje urządzenie wodne, po drugie, kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia i po czwarte, że następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie.
Z treści ust. 1 art. 191 Prawa wodnego jasno zatem wynika, że podstawowym warunkiem zastosowania określonej w nim procedury określonej jest istnienie urządzenia wodnego. Jeżeli urządzenie wodne nie istnieje - nie można mówić ani o jego utrzymywaniu, ani badać, czy owo utrzymywanie jest "nienależyte" i jakie są następstwa owego nienależytego utrzymania urządzenia wodnego (por. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 lutego 2020 r., II SA/Bd 944/19).
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego dla wykazania, że spełniona została, wskazana wyżej, podstawowa przesłanka pozwalające na zastosowanie w sprawie art. 191 Prawa wodnego. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że o istnieniu urządzenia wodnego nie może świadczyć sam fakt fizycznego istnienia takiego urządzenia na gruncie, ale musi ono istnieć także w sensie prawnym. Oznacza to, że jego budowa powinna być poprzedzona stosownym zezwoleniem wodnoprawnym (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 września 2024 r. II SA/Lu 524/24, CBOSA). Urządzenie wodne powinno być również zaewidencjonowane. Należy jednak zwrócić uwagę, że sam fakt zaewidencjonowania urządzenia nie ma przesądzającego znaczenia dla jego istnienia w sensie prawnym. Ewidencja melioracji wodnych (por. art. 196 P.w) prowadzona jest bowiem w celu zapewniania dostępu do informacji o urządzeniach wodnych oraz o zmeliorowanych gruntach. Ma więc ona charakter rejestrowy i nie tworzy stanu prawnego. Nie może zatem stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia stanu rzeczywistego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, że organ odwoławczy nie rozważał kwestii istnienia urządzenia wodnego w przedstawionym wyżej kontekście.
W związku z powyższym przypomnieć należy, że postępowanie administracyjnej jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Z zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji), przeprowadza bowiem postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji.
Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji. w tym także zarzutów odwołania, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji. W myśl przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej regulacje procesowe Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wywiązał się obowiązków nałożonych opisanymi przepisami w efekcie czego, zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało na niepełnym materiale dowodowym, którego także nie poddano wszechstronnej i wyczerpującej ocenie.
Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustalić można, że przez działki skarżącego przebiega koryto prowadzące wodę i znajduje się betonowy przepust pod drogą. Kluczowy w tym względzie jest protokół z wizji terenowej przeprowadzonej w styczniu 2024 r. podczas której – jak wynika z jego treści – dokonano oględzin rowu R-F na działkach nr [...] oraz [...]. Opisano w nim także widok rowu na działce nr [...] z działki nr [...] oraz z działki nr [...] (skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wizji na jego nieruchomościach). Z treści protokołu wynika, że wykonano pomiar przekroju poprzecznego rowu na działce [...] (czyli na działce uczestnika postępowania), pomierzono zasięg cofki wody na rowie, lustro wody w rowie na wysokości wylotu drenarskiego, dno rury. W uwagach do protokołu podano, że pomiary wykonano za pomocą GPS na działkach [...] i [...]. Do protokołu załączone zostały zdjęcia z oględzin. Zawarty w protokole z oględzin opis czynności nie wskazuje aby dokonano pomiarów parametrów rowu umożlwiających ocenę, czy spełnia on kryteria urządzenia wodnego określone w art. 16 pkt 47 Prawa wodnego. Parametry te nie zostały także przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (jak też decyzji organu I instancji). Dopiero w postanowieniu wyjaśniającym z dnia 20 maja 2024 r. Dyrektor RZGW podał, że przeprowadzone zostały oględziny terenowe i pomiary geodezyjne parametrów rowu z których jednoznacznie wynika, że przedmiotowy odcinek rowu jest sztucznym korytem wykonanym w gruncie (...) o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Jak jednak wcześniej zaznaczono, w samym protokole z oględzin brak jest informacji potwierdzającej, że organ wykonywał pomiary umożliwiające ustalenie spełniania przez urządzenie ustawowej definicji rowu (szerokość dna rowu przy ujściu). Nie podano także wyników tych ewentualnych pomiarów. W aktach administracyjnych znajduje się co prawda opinia techniczna sporządzona przez osobę z uprawnieniami w budownictwie ale w jej treści także nie podano wprost, że ustalona została szerokość dna rowu przy ujściu. Z treści opinii wynika, że pomiary dotyczą działki [...]. W tej sytuacji stwierdzenie zawarte w postanowieniu z dnia 20 maja 2024 r. nie znajduje wprost potwierdzenia opisanym w materiale dowodowym. Organ odwoławczy odwołując się pomiarów poczynionych podczas wizji powinien zatem wskazać konkretne dane uzyskane podczas wizji które świadczą o szerokości dna rowu przy ujściu. Skoro tego nie uczynił, nie można przyjąć, że kwestia spełniania przez przedmiotowe urządzenie ustawowej definicji rowu została należycie ustalona.
Odnotować również trzeba, że - nawet jeżeli sporny obiekt spełnia wszystkie parametry z art. 16 pkt 47 P.w (co jednak wymaga potwierdzenia stosownym materiałem) - to organ w swoich rozważaniach zupełnie pominął okoliczności wykonania spornego rowu. Nie podjęto nawet próby ustalenia kiedy został on wybudowany, w jakim celu i czy uzyskano na to stosowną zgodę, czy też obiekt ten był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Tymczasem kwestie te mają znaczenie dla potwierdzenia istnienia urządzenia wodnego w sensie prawnym. Okoliczności powstania spornego rowu – okres w jakim został wykony i jego funkcja – pozwolą bowiem ustalić, czy w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego w ogóle istniał obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wodnego.
Sąd zwraca w związku z tym uwagę, że na etapie postępowania odwoławczego skarżący podnosił, że przedmiotowy rów wykonany został bez pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy do tej kwestii praktycznie się nie odniósł. Za takie nie można bowiem uznać lakonicznego stwierdzenia, że organ nie dopatrzył się słuszności zarzutów odwołania tak w zakresie ustaleń faktycznych i ich merytorycznej oceny ani co do braku podstaw prawnych zaskarżonej decyzji, poszerzonego w przypadku tej ostatniej kwestii do zacytowanie treści przepisów (art. 16 pkt 47, art. 16 pkt 65 lit.a oraz art. 188 Prawa wodnego).
Brak należytego odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o naruszeniu przywołanych wcześniej przepisów nakazujących – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania - rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie (art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a). Sąd jeszcze raz przypomni, że rola organu odwoławczego nie może ograniczać się tylko do kontroli decyzji organu I instancji i do powtarzania jego stanowiska – zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. W sytuacji zatem, gdy strona w odwołaniu przedstawia konkretne zarzuty dotyczące kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestii, podważając ustalenia na których oparł się organ I instancji, to organ odwoławczy nie może ich pominąć milczeniem lub zdawkowym stwierdzeniem o ich niezasadności ale powinien się do nich odnieść, oceniając ich zasadność w kontekście podjętego rozstrzygnięcia. Także wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania wymaga wyjaśnienia stronie, w uzasadnieniu decyzji, przyczyn dla których organ danych zarzutów nie uwzględnił lub z jakich względów uznał je za uzasadnione.
Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że prowadząc postępowanie na podstawie art. 191 Prawa wodnego, organ winien ustalić funkcję urządzenia wodnego, która w konsekwencji nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego uległa zmianie. Efektem tego ustalenia jest bowiem nakazanie przywrócenia poprzedniej funkcji tego urządzenia.
W rozpoznawanej sprawie kwestia ta nie została jednak w sposób jednoznaczny wyjaśniona. W piśmie przekazującym wniosek uczestnika postępowania Dyrektor RZGW wskazał bowiem na "wielofunkcyjność rowu" zauważając, że znajdują się przy nim użytki rolne, oczka wodne, drogi gruntowe ale też działki w części zabudowane. W samej decyzji odwoławczej mowa jest już o funkcji odwodnieniowej rowu, także w decyzji organu I przyjęto, że funkcją rowu jest przeprowadzenie wody spływającej korytem z terenów położonych powyżej przedmiotowego odcinka i przepustu oraz stabilizacja poziomów wody na działce nr [...] i na działce [...]. W postanowieniu wyjaśniającym z dnia 20 maja 2024 r. organ odwoławczy podaje jednak, że przedmiotowy rów ujęty jest w ewidencji urządzeń melioracji wodnych – co wskazywałoby, że jego funkcją jest polepszenie produkcyjności gleby i ułatwienie uprawy.
Dodatkowo zauważyć trzeba, że według map ewidencyjnych znajdujących się w aktach sprawy, działki skarżącego przez które faktycznie przebiega przedmiotowy rów, są działkami niezabudowanymi sklasyfikowanym w ewidencji gruntów jako użytki Łz - także w zakresie obejmującym teren rowu. Natomiast działki uczestnika postępowania są już działkami zabudowanymi, przy czym, w części na której znajduje się sporny rów, działka oznaczona jest w ewidencji symbolem W.
Wobec powyższych okoliczności tj. aktualnego wpisu urządzenia w ewidencji melioracji wodnych oraz przeznaczenia działek znajdujących się w odziaływaniu urządzenia, kwestia funkcji rowu która powinna zostać przez skarżącego przywrócona, wymaga jednoznacznego i czytelnego wyjaśnienia. Jak już zaznaczono, ewidencja melioracji wodnych nie może bowiem stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia rzeczywistego (istniejącego) stanu urządzenia, gdyż ma ona charakter rejestrowy i nie tworzy stanu prawnego (por. NSA w postanowieniu III OW 89/23 z dnia 4 lipca 2023 r., CBOSA). W niniejszej sprawie nie można zatem wykluczyć możliwości, że pierwotna funkcja rowu ulega zmianie, ale kwestia ta powinna być przez organ w sposób bezsporny wyjaśniona.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji rowu, wydana została przedwcześnie bez wyjaśnienia istotnych dla zastosowania art. 191 Prawa wodnego okoliczności faktycznych i bez przeprowadzenia w sposób właściwy oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Podzielając stanowisko przyjęte przy orzekaniu przez organ I instancji Dyrektor RZGW dokonał zbyt pobieżnej oceny istotnych w sprawie okoliczności, co wynika z braku należytego odniesienia się do istotnych zarzutów prezentowanych przez skarżącego. W zakresie w jakim organ ten odniósł się do niektórych zarzutów nie sprostał natomiast wymogom wynikającym z art. 107§ 3 i art. 11 k.p.a. W tym względzie organ odwoławczy dopuścił się zatem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Sposób odniesienia się do zarzutów odwołania nie odpowiada wymogom stawianym dla uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), co czyni w tym względzie ocenę organu dowolną i wymykającą się spod kontroli sądowej.
Stwierdzone przez Sąd uchybienia organu odwoławczego, polegające na nierozważeniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, w tym nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, w pełni uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami zaskarżonej decyzji. Sąd nie może bowiem zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie istotnych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych i nie wyjaśnionych.
Uwzględniają powyższe stwierdzić należy, że sprawa nie została rozpatrzona w całokształcie, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 11 k.p.a., oraz art. 107 § 3 art. 11 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane ocenić należy jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd miał na uwadze, że w granicach sprawy wydane także zostało postanowienie Dyrektora RZGW z dnia 20 maja 2024 r. w którym organ ten – na żądanie skarżącego – dokonał wyjaśnienia treści zaskarżonej decyzji. Akt ten nie był kwestionowany w toku instancji. Uwzględnić więc należało, że wyjaśnienie treści decyzji przez organ wywołuje ten skutek, że decyzja już od daty jej wydania posiada treść nadaną jej przez organ dokonujący wyjaśnienia. Jest to skutek ex tunc, a to powoduje, że w zakresie, w jakim chodzi o wykonanie decyzji i korzystanie z uprawnień z niej płynących, wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści mieć będzie cechy elementu trwale złączonego z decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 241/10.).
Z tych też względów, jak też ze względu, że opisane postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a. Sąd, korzystając z uprawnienia nadanego art. 135 p.p.s.a uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego także tego aktu.
Zgodnie z 113 § 2 k.p.a. organ który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, wątpliwości co do treści decyzji. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji dokonywane w trybie ww. przepisu odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie może wprowadzać jakichkolwiek nowych treści. Nie może więc ono prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, jak też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być bowiem osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru. Określony przepisem art. 113 § 2 k.p.a. zakres działania organu jest więc ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań - które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia - zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 lutego 2002r., sygn. akt II SA/Kr 2114/98; z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08; z dnia z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4715/16).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że dokonane przez organ wyjaśnienie treści decyzji nie dotyczy wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań utrudniających odkodowanie jej rozstrzygnięcia (którym w przypadku organu odwoławczego jest orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji). Dyrektor RZGW nie zawarł bowiem w decyzji tego rodzaju zwrotów – a to umożliwiałby wszak uruchomienie trybu z art. 113 § 2 k.p.a. Analizując natomiast samo wyjaśnienie treści decyzji, stwierdzić trzeba, że w istocie stanowi ono uzupełnienie argumentacji - pominiętej w uzasadnieniu decyzji odwoławczej - nieuwzględnienia przez organ zarzutów skarżącego wskazujących na brak podstawy prawnej dla uznania, że mamy do czynienia z urządzeniem wodnym. Takie działanie nie mieści się zaś w dyspozycji art. 113 § 2 k.p.a., co oznacza, że wydając przedmiotowe postanowienie organ naruszył ww. przepis. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a ustalenie w tym zakresie skutkować musiało uchyleniem przedmiotowego aktu, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku.
Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącego zawartego w piśmie z dnia 13 lutego 2025 r. (K-273 akt sądowych) Sąd wyjaśnia, że wniosek ten nie został uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala zatem jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08, dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.p.; dalej powoływane orzeczenia tamże). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjne. Wnioskowane przez skarżącego dowody nie były natomiast dla Sądu niezbędne dla dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji lecz zmierzały do ustalenia nowych okoliczności faktycznych, co nie mieści się w dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a.
W ponownym postępowaniu organ odwoławczy rozpatrzy odwołanie kierując się uwagami i ocenami zawartymi w niniejszym wyroku. Podjęte rozstrzygnięcie winno między innymi, uwzględnić konieczność wyjaśnienia, czy spełniona została przesłanka istnienia urządzenia wodnego - także w sensie prawnym. Organ oceni zgromadzone w tym względzie dowody i ewentualnie podejmie czynności zmierzające do ich uzupełnienia, mając jednak na uwadze ograniczenia wynikające z art. 136 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno spełniać wymogi art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowadministracyjnego zawarte w pkt III wydane zostało na podstawie art. 200 ww. ustawy.