II SA/GD 209/25

II SA/Gd 209/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 425
art. 12 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2025 r., nr 8/2025 w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska oddala skargę.
Uzasadnienie
Pan M. W. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (PWIOŚ) z 22 stycznia 2025 r. w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska.
Zaskarżonym aktem skierowanym do Skarżącego zarządzono od dnia otrzymania przez niego zarządzenia: 1) w przypadku kontynuowania działalności w zakresie zbierania odpadów prowadzić działalność po uzyskaniu stosownego zezwolenia na zbieranie odpadów; 2) zebrane odpady magazynować zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, tj. w miejscu oznakowanym; 3) w przypadku dalszego magazynowania odpadów o kodzie 16 01 04*, 16 01 06 prowadzić wizyjny system kontroli miejsc magazynowania odpadów; 4) w przypadku kontynuowania działalności w zakresie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji proces demontażu prowadzić po uzyskaniu decyzji w zakresie gospodarki odpadami;
Ponadto wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 28 lutego 2025 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wyjaśniono, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej od 17 września 2024 r. do 25 listopada 2024 r. na terenie nieruchomości przy ul. R. [...] w N. ustalono, że Skarżący prowadzący działalność gospodarczą i zbiera odpady: kawałki karoserii, karoserie, tłumiki, 13 niekompletnych pojazdów - bez zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
W ocenie organu pojazdy te i ich elementy należy uznać za odpad, ponieważ doprowadzenie ich do stanu pierwotnego wymaga wkładu znacznej wartości sił i środków, przekraczającego niejednokrotnie znacznie kwotę zakupu. Nie bez znaczenia jest również czas i sposób magazynowania pojazdów - uszkodzone oraz zdekompletowane pojazdy narażone są na negatywne, ciągłe oddziaływanie czynników atmosferycznych i to już przez ponad 4 lata. W wielu z tych pojazdów w dniu oględzin znajdowały się różnego rodzaju części, pochodzące również z innych pojazdów. Sam sposób aktualnego postępowania z tymi pojazdami, ich sposób magazynowania wskazuje na to, że stanowią one odpad.
Zdaniem PWIOŚ, taki sposób gospodarowania odpadami wymaga uzyskania stosownego zezwolenia na zbieranie odpadów, którego prowadzący działalność nie posiada, co stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Skarżący odpady magazynował w różnych, nieoznakowanych w sposób określony w § 5 ust. 3-6 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów, miejscach nieruchomości, które ponadto nie były objęte żadnym wizyjnym systemem kontroli. Dotyczyło to zebranych bez zezwolenia odpadów w postaci 13 zdekompletowanych pojazdów, które zawierają elementy m. in. z tworzyw sztucznych, gumy, elementy tapicerskie.
Zdaniem organu przeprowadzone w trakcie kontroli oględziny nieruchomości oraz zeznania Skarżącego wykazały, że na terenie przedmiotowej nieruchomości prowadził on demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji, głównie celem pozyskania części zamiennych, czym naruszył art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.
Skarżący we wniesionej do Sądu skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów, zarzucając PWIOŚ:
niedokonanie ustaleń stanu faktycznego niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy;
dokonanie ustaleń stanu faktycznego sprzecznych ze stanem rzeczywistym, z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz z zasadami logiki;
naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 12 ust. 2 ustawy poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego;
naruszenie art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego, pomimo że organ nie wyjaśnił ani nie ustalił stanu faktycznego niezbędnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a także pominął materiał dowodowy zaoferowany przez Skarżącego i jego wyjaśnienia oraz nie wziął ich pod uwagę ani nie wyjaśnił przyczyny tych zaniechań;
naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że pojazdy, ich części lub części do takich pojazdów w trakcie przygotowania do naprawy oraz w trakcie wykonywania naprawy są odpadem;
naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że zezwolenia na zbieranie odpadów wymagają czynności wykonywane w odniesieniu do pojazdów takie jak przygotowanie do naprawy, do położenia nowych powłok lakierniczych lub do wykonywania przy nich innych prac oraz wykonywanie napraw, kładzenie powłok lakierniczych lub wykonywania przy pojazdach innych prac, gdyż pojazdy w trakcje rozłożenia ich na części lub owe części tych pojazdów lub do takich pojazdów w trakcie wykonywania powyższych czynności i prac stanowią odpady, a w konsekwencji zastosowanie do nich przepisów o zbieraniu odpadów;
naruszenie art. 25 ust. 7 ustawy o odpadach poprzez jego zastosowanie do Skarżącego pomimo, że nie jest ministrem właściwym do spraw klimatu;
naruszenie art. 25 ust. 1 i 7 ustawy o odpadach w zw. z rozporządzeniem Ministra Klimatu z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że magazynowaniem odpadów jest oczekiwanie przez pojazdy, ich części lub części do takich pojazdów na naprawę owych pojazdów, położenie powłok lakierniczych lub na wykonanie w odniesieniu do nich innych czynności lub pozostawanie tych pojazdów, ich części lub części do tych pojazdów na terenie nieruchomości podczas wykonywania powyższych czynności i prac, w tym zakwalifikowanie ich w takim stanie jako odpady, a w konsekwencji zastosowanie do nich przepisów o magazynowaniu odpadów;
naruszenie załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że pojazdy, ich części lub części do takich pojazdów w trakcie przygotowania pojazdów do naprawy, do położenia nowych powłok lakierniczych lub do wykonywania przy nich innych prac, tudzież w trakcie wykonywania naprawy, kładzenia powłok lakierniczych lub wykonywania przy nich innych prac są odpadami o kodach: a) 01 04* tj. zużytymi lub nienadającymi się do użytkowania pojazdami, b) 16 01 06 tj. zużytymi lub nienadającymi się do użytkowania pojazdami niezawierającymi cieczy i innych niebezpiecznych elementów;
naruszenie załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów w związku z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że pojazdy, ich części lub części do tych pojazdów w trakcie przygotowania pojazdów do naprawy, do położenia nowych powłok lakierniczych lub do wykonywania przy nich innych prac, tudzież w trakcie wykonywania naprawy, kładzenia powłok lakierniczych lub wykonywania przy nich innych prac są odpadami i wymagają stosowania wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów;
naruszenie art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że system kamer i innych urządzeń, jaki istniał u Skarżącego w miejscu objętym kontrolą nie stanowił wizyjnego systemu właściwego dla kontroli miejsc magazynowania odpadów, a określonego na podstawie art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach;
naruszenie art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach poprzez uznanie Skarżącego za prowadzącego magazynowanie odpadów w sytuacji, gdy naprawiał samochody;
naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 40 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne uznanie, że czynności Skarżącego związane z naprawą pojazdów, w tym w zakresie części do stanowiły demontaż pojazdów.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgromadzone na działce pojazdy nie były pojazdami zakupionymi w ramach działalności gospodarczej Skarżącego, co więcej Skarżący w związku z tymi pojazdami w ramach swojej działalności gospodarczej nie rozliczał żadnych kosztów uzyskania przychodów. Oznacza to, że organ błędnie określił adresata swoich czynności, w tym zarządzenia pokontrolnego. Ponadto pojazdy znajdowały się na części nieruchomości, która nie była zajęta na prowadzoną przez Skarżącego działalność gospodarczą. Działka nr [...] w N. ma powierzchnię znacznie większą niż 1000 m2, a właśnie 1000 m2 Skarżący wziął w użyczenie od swojej konkubiny. Organ całkowicie pominął ten fakt oraz przedłożoną przez skarżącego umowę użyczenia (pomyłkowo określoną jako nieodpłatny najem) i nie dokonał w związku z tym żadnej weryfikacji, co skutkowało przyjęciem przez organ błędnych założeń co do stanu faktycznego z tym związanego - w tym jakoby cała nieruchomość była zajęta na prowadzenie działalności gospodarczej skarżącego. Kolejną kwestią, która została przez organ zignorowana to fakt, że prywatnym hobby Skarżącego jest udział w rajdach samochodowych jako kierowca pojazdów. W związku z tym Skarżący musi mieć do dyspozycji wiele pojazdów, a także wiele z jego pojazdów wymaga po takich rajdach dokonania napraw. Właśnie z tego względu organ zastał przedmiotowe pojazdy po rozpoczęciu ich naprawy, przygotowania do położenia nowych powłok lakierniczych lub do innych czynności. Organ bezpodstawnie przyjął też, że miał miejsce demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji. Dodatkowo organ błędnie opisał też same pojazdy.
Skarżący podkreślił, że organ nie jest uprawniony w zarządzeniu pokontrolnym do nakładania obowiązków związanych z przestrzeganiem przepisów dotyczących ochrony środowiska. Relacja prawna, która powstaje na podstawie zarządzenia pokontrolnego ogranicza się jedynie do obowiązku informacyjnego adresata zarządzenia względem organu Inspekcji Ochrony Środowiska, tj. obowiązku poinformowania o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w zarządzeniu. W wyniku wydania zarządzenia ani jego adresat, ani kontrolowany podmiot nie stają się zobowiązanymi do podjęcia innych niż wymienione wyżej działań. Taki obowiązek może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
PWIOŚ potwierdził swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie, wskazując m. in., że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadające dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową i które stanowiły przedmiot zawartej umowy sprzedaży. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu, nie ma znaczenia wola, świadomość nabywcy.
Uszkodzone oraz zdekompletowane pojazdy narażone są na negatywne, ciągłe oddziaływanie czynników atmosferycznych i to już przez okres ponad 4 lata. W wielu z tych pojazdów w dniu oględzin znajdowały się różnego rodzaju części i to pochodzące również z innych pojazdów. Sam sposób aktualnego postępowania z tymi pojazdami, ich sposób magazynowania wskazuje na to, że stanowią one odpad.
Wskazać należy, że na terenie nieruchomości znaleziono również części z pojazdów, które bezsprzecznie należy uznać za odpady, ponieważ wymienione zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz. U. z 2005 r. nr 201poz. 1666), jak chociażby stalowe elementy układu wydechy (tłumiki).
Za odpad uznano kawałki karoserii (dachy, karoseria NISSANA NP300 nr VIN: [...], karoseria/zdekompletowany pojazd NISSANA TERRANO, nadpalona karoseria/kabina pojazdu NP300, karoseria NISSANA TERRANO nr VIN: [...]), tłumiki, 13 niekompletnych pojazdów (NISSAN TERRANO nr rej. [...], nr VIN: [...], OPEL ASTRA nr rej. [...], nr VIN: [...] OPEL nr rej. [...], NISSAN TERRANO nr rej. [...], nr VIN: [...], NISSAN TERRANO nr VIN: [...], NISSAN TERRANO nr rej. [...], nr VIN: [...], NISSAN TERRANO 2, CHEVROLET BLAZER nr rej. [...], NISSAN TERRANO nr rej. [...], nr VIN: [...], BMW R36, SSANGYONG, NISSAN TERRANO nr rej. [...], NISSAN PATFINDER nr VIN: [...]).
W protokole przesłuchania Skarżący wskazał, że powyższe odpady zostały przywiezione z innej lokalizacji, tj. z miejscowości Z. 5. Taki sposób postępowania z odpadami wypełnia definicję zbierania odpadów, która zawarta jest w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, przez które rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach opisany sposób gospodarowania odpadami wymaga uzyskania stosownego zezwolenia na zbieranie odpadów, którego prowadzący działalność nie posiada.
Skarżący w protokole przesłuchania wskazał również, że powyższe pojazdy wykorzystał lub też miał zamiar wykorzystać celem pozyskania części, które następnie miały być ponownie wykorzystane celem naprawy innych pojazdów. Sam skarżący wskazał, że powyższe pojazdy uznał za odpad o kodzie 16 01 04*/16 01 06 oraz że odpady te przetworzył lub też ma zamiar przetworzyć.
W trakcie kontroli Skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] okazał umowę najmu gruntu z 1 sierpnia 2020 r., stanowi ona załącznik nr 4 do protokołu kontroli nr [...]. Sama wskazana umowa najmu jest sporządzona w sposób bardzo ogólny, nie precyzuje żadną miarą o jakie 1000 m2 dokładnie chodzi, nie precyzuje również, na jaki cel ta część nieruchomości stanowi przedmiot najmu. W umowie tej jako najemca podpisany jest Pan W. M. bez jakichkolwiek wzmianek wskazujących na działalność gospodarczą. Przeprowadzone oględziny wykazały również, że w przestrzeni wskazanej nieruchomości działki nr [...] obręb N., gm. K. istnieje jedynie powierzchnia wydzielona betonowym płotem. W wydzielonej tej przestrzeni brak było jednoznacznych granic wskazujących na przestrzeń, na której prowadzona jest działalność gospodarcza oraz na tą, którą wskazuje Skarżący, jako taką, która nie jest na ten cel wykorzystywana. W trakcie czynności kontrolnych (w trakcie chociażby przesłuchania) Skarżący nie dokonał również takiego rozgraniczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Podstawę materialnoprawną do wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 425 – dalej jako: "u.i.o.ś."). Zgodnie z tym przepisem, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Stosownie do art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.
Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej. Zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś może być zaskarżone do sądu administracyjnego zatem jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r, II GSK 1009/08, wyrok NSA z 23 września 2022 r., III OSK 1239/21, wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15; por. także: K. Gruszecki, Zarządzenie pokontrolne jako akt administracji publicznej. Glosa do wyroku WSA z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Sz 303/08, GSP-Prz.Orz. 2012/4/71-78).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2023 r., III OSK 2163/21, jakkolwiek zarządzenie pokontrolne poddaje się kognicji sądów administracyjnych, to jednak zakres tej kontroli nie jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r.; III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., III OSK 1242/21).
Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2479/17).
Charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że Sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie dokonuje badania w zakresie sprawdzenie czy: kontrola została przeprowadzona przez właściwy, powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
W realiach rozpoznawanej sprawy kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (por. art. 2 ust. 1 omawianej ustawy), co nie jest przedmiotem sporu. Kwestionowane zarządzenie pokontrolne wydane zostało po kontroli interwencyjnej, o której mowa w art. 9 ust. 1c u.i.o.ś. Nietrafny jest jednocześnie zarzutu Skarżącego, że zarządzenie skierowano do podmiotu niewłaściwego z uwagi na fakt, że określone pojazdy nie zostały zakupione w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Teza ta sprzeczna jest z ustaleniami kontroli znajdującymi wyraz w protokole kontroli, nadto zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt u.i.o.ś., kontroli podlega każdy podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54). Jednocześnie, jako że w sprawie przeprowadzono kontrolę pozaplanową, nie miały zastosowania przepisów art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Z protokołu kontroli wynika jednocześnie, że Skarżący był podmiotem dysponującym prawem do korzystania z działki nr [...], na podstawie umowy z 1 sierpnia 2020 r. Jednocześnie prawidłowość ustaleń kontroli w zakresie prawidłowości ustalenia, czy poszczególne pojazdy zakupiono w ramach działalności gospodarczej leży poza zakresem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.
Przechodząc zaś do oceny zarządzenia pokontrolnego – z uwzględnieniem zakresu jego sądowej kontroli opisanego uprzednio, stwierdzić należy, że podstawą wydania tego zarządzenia – jak już wyżej wskazano, był art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Sporne zarządzanie pokontrolne wydane zostało bowiem na podstawie protokołu kontroli z 25 listopada 2024 r., w którym stwierdzono następujące naruszenia norm dotyczących ochrony środowiska: 1) demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji przez Skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] poza stacją demontażu pojazdów, to jest na terenie posesji przy ul. R. [...] w N., celem pozyskania przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia; 2) zbieranie odpadów w postaci kawałków karoserii tłumików pojazdów, karoserii Nissana NP300 Erwin, karoserii/zdekompletowanego pojazdu Nissana Terrano, na terenie nieruchomości przy ul. R. [...] w N. bez zezwolenia o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm. – dalej: "u.o.o.").; 3) magazynowanie zbieranych bez zezwolenia odpadów z naruszeniem warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów (Dz. U. poz. 1742), to jest brak oznakowania miejsca magazynowania zebranych odpadów; 4) brak wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów w postaci pojazdów wskazanych pod pozycją 2, 4, 5, 6, 7, 11, 12, 15, 21, 23, 25, 27,28 pkt II. protokołu kontroli, zbieranych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.o.o.
Z ustaleniami tymi koreluje niewątpliwie wydane w sprawie zarządzanie pokontrolne co oznacza, że treść tego zarządzenia znajduje uzasadnienie w wynikach przeprowadzonej w sprawie kontroli. Zdaniem Sądu treść znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli uzasadniała wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (art. 41 ust. 1 u.o.o.). Odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o.). Przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.o.). Za gospodarkę odpadami uznaje się wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.o.o.), natomiast magazynowanie odpadów to to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o.o.). Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 6a u.o.o., posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów, z wyjątkiem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a, lub zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, zgodnie z ust. 6b-6f. 6h i 6i oraz przepisami wydanymi na podstawie ust. 8a.
Bez wątpienia również - magazynowanie odpadów powinno odbywać się zgodnie z regulacjami rozporządzenia (w tym w miejscach należycie oznakowanych) w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów, natomiast zbieranie pojazdów wycofanych z eksploatacji mogą prowadzić wyłącznie przedsiębiorcy prowadzący punkty zbierania pojazdów i przedsiębiorcy prowadzący stacje demontażu. Demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji może być prowadzony wyłącznie w stacjach demontażu (art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, Dz. U. z 2020 r., poz. 2056 ze zm.), po uzyskaniu stosownego zezwolenia (art. 40 ustawy).
Powyższe oznacza, że treść zarządzenia pokontrolnego znajduje swoje uzasadnienie nie tylko w ustaleniach kontroli, ale również w obowiązujących przepisach prawa, które uzasadniały w stanie faktycznym sprawy wydanie zarządzenia pokontrolnego o treści w nim wskazanej. Stwierdzenie bowiem podczas kontroli demontowania pojazdów wycofanych z eksploatacji poza stacją demontażu (bez zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji), zbierania i magazynowania odpadów bez zezwolenia i właściwego oznakowania i wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania, uzasadniały wydanie w sprawie zaskarżonego postanowienia z uwagi na obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa.
Odnosząc się do zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość ustaleń kontroli PIWOŚ, ponownie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale - w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej - odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków - normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.). Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy u.i.o.ś., a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest: po pierwsze, zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności; po drugie, ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, po trzecie, przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r., III OSK 1346/22). Zarysowana wyżej specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2024 r., III OSK 438/23; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2025 r., III OSK 3088/23). Z tego też względu nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia przedłożone ze skargą dowody w postaci kopii dokumentów.
Zatem jak już uprzednio wyjaśniono, pełny zakres kontroli działania organów administracji publicznej wynikający z przepisów k.p.a. będzie dostępny dla Skarżącego, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2023 r., III OSK 214/22).
Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) skargę oddalił.
Powołane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne jest na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.