II SA/WR 452/22

II SA/Wr 452/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Z. w K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2022 r. Nr 406/2022 w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy techniczno-budowlanej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 12.04.2022 r. (nr 406/2022) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Dróg Powiatowych w K. (dalej: strona skarżąca lub ZDP) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB, organ I instancji) z 07.03.2022 r. (nr 25/2022), którym nałożono na Zarząd Dróg Powiatowych w K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31.08.2022 r. ekspertyzy techniczno-budowlanej określającej w sposób szczegółowy zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia, przebudowanej niezgodnie z przepisami drogi powiatowej nr [...] D. – K.(1) – B., km [...] – [...] w całości, tj. na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] K. – W. do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] N. – B. – G., do stanu zgodnego z przepisami, utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy.
Zaskarżone postanowienie jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania.
Postępowanie w niniejszej sprawie rozpoczęło się od pisma J. M. z prośbą o zajęcie się przebudową drogi nr [...] w miejscowości D. – K.(1) – B. z powodu zmiany rzędnych wysokościowych drogi. Po wszczęciu postępowania administracyjnego i przeprowadzeniu szeregu czynności w jego toku (m.in. zebraniu niezbędnych dokumentów, dokonaniu oględzin) postanowieniem z 14.01.2019 r. PINB nałożył na ZDP obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych na drodze powiatowej w terminie do dnia 30.06.2019 r. Ocena techniczna, sporządzona przez mgr inż. Z. R. oraz mgr inż. S. C., została ostatecznie przedłożona 13.12.2019 r. Z oceny tej wynikało m.in., że: dokumentacja projektowa nie przewidywała przebudowy skrzyżowań, tym samym brak było podstaw do oceny rozwiązań technicznych na skrzyżowaniach oraz to, że ocena wykonanych zjazdów i poszerzeń potwierdziła, że ich wykonanie według przyjętych rozwiązań projektowych było trudne, a w wielu przypadkach niemożliwe. Konfiguracja terenu, a w szczególności poziom nawierzchni na poszczególnych zjazdach był tak bardzo zmienny, że aby dopasować nawierzchnie zjazdów do utwardzeń terenu na działkach prywatnych trzeba było zmieniać zarówno spadki podłużne jak i spadki poprzeczne zjazdów. W wielu przypadkach istniejące nachylenia zjazdów wynosiły ponad 12%. Miało to miejsce w rejonie zjazdów na pola uprawne lub do budynków usytuowanych w dalszej odległości od drogi powiatowej. W tej sytuacji zjazdy były łagodzone, w sposób umożliwiający wjazd na nieruchomość, co nie uchroniło wykonawcy robót od realizacji zjazdów niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Reasumując twórcy oceny wskazali, że przedmiotem inwestycji była odbudowa drogi powiatowej, która w wyniku całkowitego lub częściowego uszkodzenia wymagała naprawczych działań inwestycyjnych. Działania te zmierzały do odtworzenia części elementów zagospodarowania pasa drogowego, takich jak: jezdnia, zjazdy, pobocza, rowy, oraz do niezbędnej odbudowy odwodnienia, które wcześniej nie spełniało swojej funkcji. W zasadniczej części zrealizowane elementy zagospodarowania pasa drogowego wykonane zostały w sposób właściwy, tj. zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Niemniej jednak pojawiły się elementy, które wymagały działań naprawczych, tj. dostosowujących elementy zagospodarowania pasa drogowego do wymagań przepisów techniczno-budowlanych. Na koniec oceny wskazano, że inwestycja wykonana została zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.
Wydaną w dniu 06.02.2020 r. decyzją nr 16/2020 PINB w K. nakazał ZDP wykonać wskazane w tej decyzji roboty budowlane celem doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem.
Wskazana decyzja została oprotestowana odwołaniem wniesionym przez J. M. i S. W.
Po rozpatrzeniu odwołania DWINB decyzją z 17.06.2020 r. (nr 544/2020) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na zapadłe rozstrzygnięcie J. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Wyrokiem z 27.10.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 370/20 sąd administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W motywach rozstrzygnięcia sąd stwierdził, że w okolicznościach wydania kontrolowanej decyzji zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Zwrócono także uwagę na to, że nawet te dowody, które już został przeprowadzone, nie zostały ocenione prawidłowo. W konsekwencji zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem ciążących na organach obowiązków dowodowych wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd administracyjny zaznaczył, że w toku postępowania administracyjnego zgłaszane były organom nadzoru nieprawidłowości dotyczące: naruszenia stosunków wodnych (zalewanie wodami opadowymi nieruchomości przyległych do drogi), zmiany średnic przepustów, podniesienia niwelety drogi, niewłaściwych pochyleń zjazdów, niezachowania warunków technicznych na skrzyżowaniach z innymi drogami, czy usytuowania studzienek ściekowych. Tym samym postępowanie wyjaśniające nie mogło zatem pomijać tych okoliczności. Organy powinny dokonać w tym zakresie ustaleń i ocen mając na względzie rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym i przepisach techniczno-budowlanych. Podobne braki dowodowe dotyczyły również kwestii zachowania warunków technicznych odbudowanej drogi na skrzyżowaniach z innymi drogami. Także projekt budowlany załączony do zgłoszenia niewątpliwie obejmował również roboty w zakresie "przebudowy zjazdów", co wynikało zarówno z części tekstowej jak i graficznej projektu. Spotkało się to z odmiennym stanowiskiem organów nie korespondującym z materiałem dowodowym. Podobne rozbieżności zaistniały także co do dopuszczalności podniesienia niwelety drogi. W podsumowaniu WSA stanął na stanowisku, że zakres i sposób przeprowadzonego dotychczas postępowania wyjaśniającego, nie dał podstaw do uznania, że organy zdiagnozowały wszystkie nieprawidłowości, jakie wystąpiły przy realizacji obiektu, przez co zaskarżoną decyzję należało uznać co najmniej za przedwczesną. W wytycznych co do dalszego postępowania sąd zobowiązał organy do uzupełnienia postępowania dowodowego celem przeprowadzenia oceny prawidłowości wykonanych robót w zakresie elementów odwodnienia drogi i jej dowiązania do skrzyżowań z innymi drogami. Organy zostały również zobowiązane do przeprowadzenia oceny wykonanego obiektu w zakresie zjazdów, biorąc pod uwagę zebrany dotychczas materiał dowodowy, chyba że stwierdzą i w tym przypadku potrzebę jego uzupełnienia.
Po uprawomocnieniu się wyroku i zwrocie akt sprawy, PINB w K. postanowieniem z 31.03.2021 r. (nr 39/2021) nałożył na ZDP obowiązek przedłożenia w terminie do 31.08.2021 r., oceny technicznej robót budowlanych obejmujących wskazaną inwestycję na drodze powiatowej. Ocena miała zawierać porównanie faktycznie wykonanych robót budowlanych ze sporządzonym projektem budowlanym, z uwzględnieniem wszystkich elementów takich jak: jezdnia, pobocza, elementy odwodnienia (kolektor deszczowy, kraty ściekowe, przepusty), skrzyżowania z innymi drogami, zjazdy. Ponadto miała zostać sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności inżynieryjnej - drogowej i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego.
Dnia 14.09.2021 r. ZDP przedłożył ocenę techniczną drogi wykonaną ponownie przez mgr inż. Z. R. oraz mgr inż. S. C.
Po stwierdzeniu, że roboty budowlane związane z przebudową drogi zostały wykonane niezgodnie z projektem budowlanym oraz z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 ze zm.), a także po stwierdzeniu, że autorzy opracowania nie określili zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia nieprawidłowo wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, PINB decyzją z 08.11.2021 r. (nr 165/2021) nałożył na ZDP obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30.04.2022 r. ekspertyzy techniczno-budowlanej określającej w sposób szczegółowy zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia, przebudowanej niezgodnie z przepisami drogi powiatowej do stanu zgodnego z prawem. Ekspertyza powinna była być sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy budowlanego w specjalności drogowej.
Odwołanie od tej decyzji złożył ZDP.
DWINB decyzją z 13.01.2022 r. (nr 43/2022) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy PINB, mając na uwadze wskazania organu II instancji, postanowieniem z 07.03.2022 r. (nr 25/2022) nałożył na ZDP obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31.08.2022 r. ekspertyzy techniczno-budowlanej określającej w sposób szczegółowy zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia, przebudowanej niezgodnie z przepisami drogi powiatowej do stanu zgodnego z prawem. PINB wskazał, że biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg postępowania oraz fakt, że wcześniejsze opracowania - oceny stanu technicznego robót budowlanych wykonanych w obrębie drogi w K.(1), sporządzone przez osoby posiadające jedynie uprawnienia budowlane w specjalności drogowej wykonane były w ograniczonym zakresie, bez podania konkretnych rozwiązań technicznych, które powinny zostać zastosowane w celu doprowadzenia niewłaściwie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, niezbędne jest opracowanie ekspertyzy techniczno-budowlanej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności drogowej. PINB zaznaczył także, że jako organ nadzoru budowlanego nie dysponuje sprzętem geodezyjnym oraz nie zatrudnia uprawnionego geodety, który mógłby dokonać pomiarów parametrów drogi. W inspektoracie nie jest również zatrudniona osoba posiadająca tytuł rzeczoznawcy budowalnego w specjalności drogowej, która mogłaby sporządzić przedmiotową ekspertyzę. Ponadto zakres robót budowlanych obejmuje odcinek drogi o długości 1,122 km i na tak dużym odcinku drogi dokonanie szczegółowych pomiarów w trakcie oględzin nie jest możliwe. Powyższe fakty uzasadniały nałożenie obowiązku na inwestora.
Wskazane postanowienie zostało oprotestowane zażaleniem ZDP, w którym zarzucono organowi I instancji naruszenie:
1). art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. poprzez nakazanie wykonania ekspertyzy technicznej w sytuacji, gdy przepis ten nie daje uprawnień organowi nadzoru do nałożenia takiego obowiązku;
2). art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie postępowania czynnego udziału w sprawie polegającego na uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
W uzasadnieniu zażalenia ZDP przywołał treść art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. oraz wskazał na zastosowanie wobec niego innego przepisu – art. 81c ust. 2 u.p.b. ZDP stanął na stanowisku, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postanowienie wydane na podstawie powołanego przepisu nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok NSA z 15.05.2012r., sygn. akt II OSK 353/11; wyrok WSA w Łodzi z 22.10.2019 r., sygn. akt II SA/Łd 377/19). Zdaniem ZDP w sprawie organ nadzoru nałożył na niego obwiązek na podstawie błędnej podstawy prawnej, co winno skutkować nieważnością decyzji.
ZDP wskazał, że PINB żąda już trzeciej ekspertyzy techniczno-budowlanej za każdym razem tak samo określając jej zakres. W związku z tym ZDP poniósł koszty w łącznej wysokości 18.819 zł. Zdaniem wnoszącej zażalenie strony obowiązek sporządzenia ekspertyzy powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z tego rozwiązania muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione, a nadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że PINB posiada niezbędną wiedzę w żądanym zakresie popartą już dwoma ekspertyzami przedłożonymi przez inwestora. Z kolei dalsze nakładanie obowiązku wynika raczej z braku profesjonalizmu organu nadzoru niż konieczności rozstrzygnięcia jakichkolwiek wątpliwości.
Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia DWINB opisanym na wstępie postanowieniem z 12.04.2022 r. (nr 406/2022) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 u.p.b. Powyższe unormowanie prawne daje organowi nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Organ prowadzący postępowanie jest zobligowany przy tym każdorazowo wykazać istnienie obiektywnej przyczyny uzasadniającej nałożenie na stronę postępowania obowiązku, o którym mowa we wskazanym przepisie (por. stanowiska sądów administracyjnych wyrażone w wyroku NSA z 17.06.2003 r., sygn. akt SA/Bd 1367/03, wyroku WSA we Wrocławiu z 14.03.2007 r., sygn. akt II SA/Wr 755/06, wyrok WSA w Warszawie z 14.12.2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 565/16).
Organ odwoławczy wskazał, że nie ma wątpliwości co do tego, że wydanie przez PINB rozstrzygnięcia nakazującego przedłożenie ekspertyzy we wnioskowanym zakresie było konieczne oraz w pełni uzasadnione stanem faktycznym sprawy.
DWINB poczynił stwierdzenie, że organ I instancji obszernie wyjaśnił, że przedłożone w toku postępowania oceny techniczne opracowane zostały w sposób ogólnikowy i minimalistyczny, a co najważniejsze nie zawierały żadnych propozycji konkretnych działań czy zastosowania środków technicznych, które umożliwiłyby: rozwiązanie ujawnionych problemów, usunięcie zagrożeń i wad oraz poprawę niewłaściwie wykonanych robót budowlanych.
Uwypuklono również fakt, że ocena techniczna a ekspertyza techniczna są dwoma zupełnie różnymi dokumentami. Ocena techniczna określa i interpretuje rzeczywisty stan obiektu. Sporządzona jest na podstawie materiału dowodowego dostępnego osobie wykonującej opracowanie, w ramach którego nie jest wymagane przeprowadzenie dodatkowych specjalistycznych badań. Osoba sporządzająca ocenę techniczną, mając na uwadze wcześniejsze opracowania i informacje dotyczące robót budowlanych przeprowadzonych w obiekcie, dokonuje oceny z oględzin i dostępnej dokumentacji. Można ją wykonać, jeśli chcemy określić zakres wykonanych robót remontowych i ich jakość. Może być podstawą do wydania przez inżyniera zaleceń przeciwdziałających pogarszaniu się stanu technicznego obiektu lub jego części. Wątpliwości dotyczące stanu technicznego obiektu lub jego części ujawnione w czasie opracowania oceny technicznej mogą być podstawą do zlecenia wykonania ekspertyzy. Natomiast ekspertyza techniczna jest opracowaniem szerszym, w którym doświadczenie eksperta, a także oględziny i analizy, potwierdzone są obiektywnymi sprawdzalnymi badaniami, pomiarami i obliczeniami. Odpowiada nie tylko na pytanie dotyczące faktycznego stanu obiektu, ale również szuka przyczyn i wskazuje sposób postępowania lub konieczność wykonania robót budowlanych niezbędnych do przywrócenia obiektowi odpowiedniego stanu technicznego. Można powiedzieć, że ekspertyza jest rozwinięciem oceny technicznej albo jej następstwem. Określa również wymagania, których spełnienie gwarantuje dalszą bezpieczną eksploatację obiektu lub uzależnia możliwość eksploatacji obiektu od spełniania określonych warunków. Ponadto ocenę techniczną może sporządzić osoba wykonująca samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, natomiast ekspertyzę rzeczoznawca budowlany.
W ocenie organu odwoławczego podstawową różnicą pomiędzy oceną techniczną, a ekspertyzą techniczną jest ich wartość merytoryczna, którą niesie z sobą każdy ze sporządzonych dokumentów. Ocena techniczna zawiera podstawowe wnioski dotyczące stanu technicznego, a ekspertyza jest opracowaniem, które oprócz wniosków podaje środki zaradcze. Ocena techniczna bazuje na wykorzystaniu doświadczenia i wiedzy osoby, która ją sporządza. Ekspertyza natomiast wymaga przeprowadzenia specjalistycznych badań mających na celu udzielenie odpowiedzi na temat przeciwdziałania zjawiskom dotyczącym stanu technicznego obiektów budowlanych lub nieprawidłowościom robot budowlanych.
Biorąc pod uwagę charakter przeprowadzonych robót budowlanych oraz fakt, że zostały one wykonane niezgodnie z projektem budowlanym jak i z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, konieczne było tym samym wskazanie robót naprawczych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Tym samym w pełni uzasadnionym było sporządzenie ekspertyzy techniczno-budowlanej dla przebudowanej drogi powiatowej w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Ma ona stanowić podstawę dalszych działań organów nadzoru budowlanego.
W dalszej części uzasadnienia DWINB stanął na stanowisku, że zarzuty zażalenia były w znaczącej części bezpodstawne. Wynikało to z tego, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b., a nie jak wskazano w zażaleniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.
DWINB nie podzielił zarzutu zażalenia jakoby PINB żądał trzeciej ekspertyzy tak samo określając jej zakres. Swoje stanowisko oparł na tym, że w aktach sprawy znajdowały się wyłącznie oceny techniczne, które nie dawały wystarczających informacji niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia przebudowywanej niezgodnie z przepisami drogi powiatowej do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na charakter robót budowlanych, tj.: budowę drogi, stwierdzone nieprawidłowości m.in. nieprawidłowe nachylenia, konieczność dokonania niezbędnych pomiarów i szacowań, nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia przez organy nadzoru bez ekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne i stosowne doświadczenie z zakresu drogowych robót budowlanych.
Konkludując poczynione rozważania DWINB uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny uprawniał organ stopnia powiatowego do wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. W ocenie organu II instancji stan faktyczny sprawy wymaga bezspornie wnikliwego zbadania, umożliwiającego trafne określenie przyczyn nieprawidłowości i niezgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych, a w konsekwencji precyzyjne ustalenie charakteru i zakresu koniecznych do przeprowadzenia napraw. Przedłożona na nowo dokumentacja pozwoli organowi I instancji na wnikliwe rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia.
Pismem z 12.05.2022 r. ZDP w K. wniósł skargę na postanowienie organu II instancji zaskarżając je w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. poprzez nakazanie ZDP w K. wykonania ekspertyzy technicznej w sytuacji, gdy przepis ten nie daje uprawnień organowi nadzoru do nałożenia takiego obowiązku oraz
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 84 k.p.a. poprzez brak zakreślenia tezy dowodowej oraz wskazania faktu, który ma być wykazany oczekiwanym przez organ dowodem.
Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji ewentualnie o uchylenie obu orzeczeń celem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu wywiedzionego środka zaskarżenia skarżący przytoczył brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. W tym miejscu wskazał jednocześnie, że treścią obydwu rozstrzygnięć organy nadzoru nałożyły na inwestora obowiązek sporządzenia kolejnej już ekspertyzy techniczno-budowlanej, ale powołując się już na inny przepis, tj. art. 81c ust. 2 u.p.b. Wskazano także, że w przedmiotowej sprawie organ nadzoru nałożył obowiązek na inwestora w sytuacji, kiedy dysponował już dwiema sporządzonymi ekspertyzami technicznymi. Tym samym – brew dyspozycji – art. 84 k.p.a. – organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy nie wskazał jaki fakt ma być potwierdzony sporządzoną kolejny raz na koszt ZDP ekspertyzą techniczną.
Skarżący zwrócił uwagę, że strona postępowania nie może domyślać się czy i dlaczego organ nie rozumie treści posiadanych dokumentów, których obowiązek dostarczenia stale ceduje na inwestora. W jego ocenie takie działanie, przyjmując że organ posiada odpowiednie kwalifikacje do oceny dokumentu technicznego, pozostaje w oderwaniu od jakichkolwiek zasad ekonomii procesowej. Zaznaczono, że jeśli organ nie potrafi lub nie chce zapoznać się z dokumentem technicznym, to powinien powołać w myśl art. 84 k.p.a. biegłego we własnym zakresie. Kuriozalnym jest sytuacja, że organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia kosztownego dokumentu powołując się na to, że nie posiada wyspecjalizowanej w tym zakresie wiedzy, gdy jednocześnie stale kwestionuje przedkładane mu w ten sposób opinie techniczne. Fakt zgłaszania uwag i zastrzeżeń do dwóch sporządzonych opinii potwierdza, że organ, wbrew swoim deklaracjom, posiada jednak wiedzę i możliwości pomocne do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału jakim jest ekspertyza techniczna. W tej sytuacji nadzór budowlany jako organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób szczególny przestrzegać przepisów prawa oraz dbać o to by wydawane przez organ I instancji niego orzeczenia były zgodne z elementarnymi przepisami prawa. To na organie nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek przestrzegania zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego w tym: zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) czy też zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tym samym z uwagi na liczne błędy procesowe wydanych przez oba organy orzeczeń, winny być one wyeliminowane z obrotu prawnego.
W dalszej części uzasadnienia ZDP stanął na stanowisku, że sposoby procedowania przez organy obu instancji pozostawały w oderwaniu od rzetelnej i sprawiedliwej procedury, z uwagi na jej istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania ochrony prawa własności, które jest przedmiotem ochrony demokratycznego państwa prawnego, wynikającego z art. 64 Konstytucji RP. Konsekwencją tej zasady jest obowiązek przestrzegania przez administrację przepisów prawa. W ocenie skarżącego prawidłowe stosowanie przepisów proceduralnych jest zatem jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat prowadzonego postępowania. W państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe i precyzyjne unormowanie procedury, ale też prawidłowe i ścisłe jej stosowanie. Wszelkie uchybienia w tym względzie powodują z reguły istotną wadliwość postępowania i pociągającą za sobą wydatki, które na obecnym etapie ponosi strona postępowania.
W poczynionych konkluzjach ZDP jeszcze raz uwypuklił fakt, że organ nadzoru żąda już po raz trzeci ekspertyzy techniczno-budowlanej za każdym razem tak samo określając jej zakres. To natomiast obciążyło ZDP znacznymi kosztami. W opinii skarżącego obowiązek sporządzenia ekspertyzy nakładany na stronę powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy to organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z tego rozwiązania muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą mieć one charakter uzasadnionych, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie należy przedłożyć. Zwrócono uwagę, że powyższe wskazówki zostały nakreślone organowi w wydanym przez WSA we Wrocławiu wyroku z 27.10.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 370/20. W odczuciu skarżącego organ nie zrozumiał jednak wydanego orzeczenia. ZDP wysnuł także wniosek, że skoro organ stale kwestionuje przedkładane opinie, to dokonując takiej oceny posiada jednak fachową wiedzę w żądanym obszarze dodatkowo popartą już dwiema żądanymi ekspertyzami. Jednocześnie, w ocenie skarżącego, dalsze nakładanie tego samego obowiązku wynika raczej z braku profesjonalnego działania, niż konieczności rozstrzygnięcia jakichkolwiek wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o: oddalenie wywiedzionego środka zaskarżenia oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie procesowym z 21.10.2022 r. ZPD podtrzymał w całości zawarte w skardze zarzuty wraz z ich uzasadnieniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej: p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., którym nałożono na Zarząd Dróg Powiatowych w K. obowiązek opracowania przez osobę dysponującą odpowiednimi uprawnieniami do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie - w terminie do 30.04.2022 r. - ekspertyzy techniczno-budowlanej określającej w sposób szczegółowy zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia przebudowanej niezgodnie z przepisami drogi powiatowej nr [...] D. - K.(1)- B., km [...]-[...] w całości, tj. na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] K. - W. do skrzyżowania z droga powiatową nr [...] N.- B.- G., do stanu zgodnego z prawem.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako: u.p.b.
W myśl tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 81c ust. 2 u.p.b. daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków w tym także finansowych nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (por. wyrok NSA z 13.09.2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10).
W ocenie Sądu takie wątpliwości w niniejszej sprawie wystąpiły.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że konieczność uzupełnienia materiału dowodowego została uwidoczniona w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z 27.10.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 370/20. Sąd w tym orzeczeniu zwrócił uwagę, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego w związku zastrzeżeniami dotyczącymi prac budowlanych w obrębie drogi powiatowej były zgłaszane organom nadzoru nieprawidłowości dotyczące: stosunków wodnych (zalewanie wodami opadowymi nieruchomości przyległych do drogi), zmiany średnic przepustów, podniesienia niwelety drogi, niewłaściwych pochyleń zjazdów, niezachowania warunków technicznych na skrzyżowaniach z innymi drogami, czy usytuowania studzienek ściekowych. Sąd wskazał, że postępowanie wyjaśniające nie może pomijać tych okoliczności. Organy nadzoru budowlanego zostały zatem zobligowane do dokonania w tym zakresie ustaleń i ocen mając na względzie rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym i przepisach techniczno-budowlanych. Sąd zwrócił przy tym uwagę na niedostatki zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazał m.in., że sporządzona przez stronę skarżącą ocena techniczna ograniczyła się wyłącznie do weryfikacji rowów przydrożnych, zalecając częściowo ich ponowne formowanie. Poza oceną tego opracowania pozostała reszta elementów odwodnienia (kolektor deszczowy, kraty ściekowe, zastosowane przepusty). Zdaniem Sądu, podobne braki dowodowe dotyczą również kwestii zachowania warunków technicznych odbudowanej drogi na skrzyżowaniach z innymi drogami. W takim przypadku Sąd nakazał zweryfikować, czy "dowiązanie" odbudowywanej drogi powiatowej do istniejących skrzyżowań wykonano w sposób spełniający warunki techniczne. Sąd krytycznie ocenił również podejście organów do kwestii zjazdów z odbudowanej drogi, uznając, że nie koresponduje ono z materiałem dowodowym. Równie istotne zastrzeżenia Sąd zgłosił w zakresie wyrażonego w ocenie technicznej zapatrywania na kwestię podniesienia niwelety drogi. Wskazując zatem na zasadnicze braki dotyczące zdiagnozowania wszystkich nieprawidłowości, jakie wystąpiły przy realizacji przebudowy drogi, Sąd zobowiązał organy nadzoru budowlanego do uzupełnienia postępowania dowodowego celem przeprowadzenia oceny prawidłowości wykonanych robót.
Jak wynika z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na obecnym etapie zadaniem Sądu było więc przede wszystkim zweryfikowanie, czy powyższe wskazania zostały przez organy obu instancji wykonane, albowiem wiążą one zarówno organy administracji jak i Sąd. Nadmienić przy tym należy, że w sprawie nie nastąpiły zmiany prawa.
Wobec powyższego, uwzględniając oceny prawne i wskazania sformułowane w prawomocnym wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 370/20, organy nadzoru budowlanego wskazały konkretne kwestie i nieprawidłowości budzące wątpliwości, które uzasadniają konieczność sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej. Przede wszystkim z uwagi na złożoność i skalę przeprowadzonych robót budowlanych oraz fakt, że zostały wykonane niezgodnie z projektem budowlanym oraz z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, koniecznym stało się wskazanie robót naprawczych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Stąd też nie może być mowy o "przerzucaniu" w trybie art. 81c ust. 2 u.p.b. obowiązku dowodowego na stronę postępowania. Wyjątkowość bowiem sytuacji, rzetelnie uzasadniona okolicznościami sprawy (przebudową drogi na terenie podgórskim, stwierdzone nieprawidłowości dotyczące nieprawidłowego nachylenia, konieczność dokonania niezbędnych pomiarów i szacowań) wymagała sporządzenia ekspertyzy techniczno-budowlanej drogi w zakresie wskazanym w zaskarżonym postanowieni. Zgodzić się przy tym należy z organem odwoławczym, że pomimo tego, iż nadzór budowlany to specjalistyczny (fachowy) pion administracji publicznej, tym niemniej w niniejszej sprawie nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia bez ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne i stosowne doświadczenie z zakresu drogowych robót budowlanych. Raz jeszcze należy powtórzyć za organem odwoławczym, że taka ekspertyza w porównaniu do oceny techniczno-budowlanej jest opracowaniem szerszym, w którym doświadczenie eksperta, a także oględziny i analizy, potwierdzone są obiektywnymi sprawdzalnymi badaniami, pomiarami i obliczeniami, których nie mogą chociażby ze względu na długość przebudowanej drogi przeprowadzić samodzielnie pracownicy inspektoratu. Takie opracowanie ma przy tym zawierać odpowiedź nie tylko na pytanie dotyczące faktycznego stanu obiektu, w tym podać przyczyny powstałych nieprawidłowości, ale przede wszystkim ma wskazać sposób postępowania lub konieczny do wykonania zakres robót budowlanych niezbędnych do przywrócenia obiektowi odpowiedniego stanu technicznego. Określa również wymagania, których spełnienie gwarantuje dalszą bezpieczną eksploatację obiektu lub uzależnia możliwość eksploatacji obiektu od spełniania określonych warunków. Ponadto, w przeciwieństwie do oceny technicznej, którą może sporządzić osoba wykonująca samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, ekspertyzę techniczno-budowlaną sporządza rzeczoznawca budowlany. Z tych też względów skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy budowlanego jest w niniejszej sprawie pełni uzasadnione. Wbrew zarzutom skargi, w kwestionowanym postanowieniu organ wskazał na konkretne kwestie i nieprawidłowości, które budzą wątpliwości, i tym samym uzasadniają konieczność sporządzenia ekspertyzy techniczno-budowlanej. Organ precyzyjnie wskazał, jaką ekspertyzę techniczną i w jakim zakresie strona skarżąca ma przedłożyć. Z powyższych względów za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 84 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się zarzucanego przez stronę skarżącą naruszenia przepisów postępowania, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego opisanych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, co wskazano już wyżej, organ podjął wszelkie niezbędne czynności celem ustalenia okoliczności sprawy mających istotne znaczenie z punku widzenia art. 81c ust. 2 u.p.b. Dlatego zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie.
Sąd mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.