II SA/Wr 451/15

II SA/Wr 451/15 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2015-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Mieczysław Górkiewicz
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Sygn. powiązane
II OSK 2914/16 - Wyrok NSA z 2017-01-31
II OSK 2914/15 - Wyrok NSA z 2017-07-27
III SA/Wr 1032/16 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2016-08-24
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2,  art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 11 lutego 2015 r. nr VI/22/2015 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Gminy Legnickie Pole na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Legnickie Pole nr VI/22/2015 z dnia 11 lutego 2015 r. o zmianie uchwały nr XXVI/149/2013 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Formułując takie żądanie organ nadzoru zarzucił Radzie naruszenie art. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej jako u.c.p.g.) oraz z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87, dalej jako ustawa zmieniająca).
W uzasadnieniu zarzutów skargi organ nadzoru wskazał, że istotne znaczenie dla oceny legalności uchwały zmieniającej ma data jej podjęcia. Podniósł, że przepis będący upoważnieniem ustawowym do przyjęcia uchwały (tj. art. 6r ust. 3 u.c.p.g.) uległ nowelizacji z dniem 1 lutego 2015 r. Pomimo dokonanej zmiany, na mocy art. 11 ustawy zmieniającej, dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. zachowały moc na okres na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż na 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Według Wojewody, taki stan prawny ma charakter wyjątku, ponieważ podstawowa reguła walidacyjna stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z dniem wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, kiedy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepis upoważniający (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2011r., sygn. akt II OSK 1590/10). W przekonaniu organu nadzoru, taki wyjątek znalazł zastosowanie w ramach wskazanej nowelizacji. W art. 94 Konstytucji RP ustalono konieczność stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. W ocenie organu nadzoru, w sytuacji, w której upoważnienie ustawowe zostało zmienione, a żaden przepis szczególny nie wprowadza tymczasowych reguł dopuszczających nowelizowanie aktu wydanego w oparciu o podstawę prawną w brzmieniu już nieobowiązującym, to dokonywanie zmian w uchwale ustanowionej na podstawie delegacji prawodawczej w brzmieniu już nieobowiązującym nie jest stanowieniem aktu w granicach upoważnienia. Tym samym działanie takie stoi w sprzeczności ze wskazanym przepisem konstytucyjnym.
Wobec uznania za niedopuszczalne nowelizowania aktu prawa miejscowego utrzymanego czasowo w mocy (bez wyraźnego przepisu ustawowego umożliwiającego takie działania prawodawcze) oraz powołując się na brak podstaw zawartych w art. 11 ustawy zmieniającej, ani w żadnym innym przepisie, który dopuszczałby możliwości nowelizowania czasowo utrzymanych w mocy uchwał wydawanych w oparciu o przednowelizacyjne brzmienie art. 6r ust. 3 u.c.p.g., organ nadzoru stwierdził, że podjęta przez Radę Gminy Legnickie Pole uchwała w sposób istotny narusza art. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Czyni to zasadnym uznanie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Dodatkowo organ nadzoru powołał się na zasady techniki prawodawczej regulowane załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Wskazał, że w § 33 ust. 1 załącznika do rozporządzenia przewiduje się: "Jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, nadając przepisowi przejściowemu brzmienie: "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. ... ustawy (tytuł dotychczasowej ustawy) zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. ... ustawy.". W przekonaniu Wojewody, w przypadku wprowadzenia takiej regulacji ustawowej - zgodnie z § 34 Zasad techniki prawodawczej - "nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość". Powoływana wyżej ustawa zmieniająca nie dopuszcza dokonywania takich nowelizacji. Decyzja ustawodawcy jest w tym zakresie jednoznaczna - utrzymanie w mocy aktów "ma charakter przejściowy i ma na celu zapewnienie organom [...] odpowiedniego czasu na wydanie nowych aktów wykonawczych" (por. wyrok TK z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. K 25/06, LEX nr 208349).
Według organu nadzoru powyższe oznacza, że organy stanowiące gmin nie zostały upoważnione do nowelizowania podjętych przed dniem 1 lutego 2015 r. uchwał w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Organ nadzoru wskazał, że ustawodawca przewidział możliwość obowiązywania tych aktów przez okres nie dłuższy niż 18 miesięcy, jednak ten czas służyć ma podjęciu przez prawodawcę miejscowego nowego aktu.
Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę na brzmienie § 1 ust. 2 uchwały nr VI/22/2015 wprowadzającego następującą regulację: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, za wyjątkiem następujących przepisów uchwały: 1) § 1 ust. 3 [powinno być: pkt 3], 2) § 2 ust. 2 pkt 1, 3) § 3 ust. 1 pkt 5-10, 4) § 4 ust. 1-9, które wchodzą w życie z dniem utworzenia przez Gminę punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych.".
Według organu nadzoru, powyższą regulacją uzależniono wejście w życie części przepisów zmienianej uchwały nr XXVI/149/2013 od wystąpienia zdarzenia przyszłego, tj. utworzenia punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ponadto organ nadzoru argumentował, że wynikająca z art. 2 Konstytucji RP zasada poprawnej legislacji została wyrażona również poprzez brzmienie § 46 Zasad techniki prawodawczej, ustanawiającego zakaz uzależniania wejścia w życie ustawy od wystąpienia zdarzenia przyszłego. Zakaz ten, jak wynika z § 143 Zasad techniki prawodawczej, odnosi się również do aktów prawa miejscowego. Przepis § 46 omawianego aktu brzmi: "1. Wejścia w życie ustawy nie uzależnia się od wystąpienia zdarzenia przyszłego. 2. Od wystąpienia zdarzenia przyszłego można uzależnić stosowanie ustawy albo jej poszczególnych przepisów. Jeżeli stosowanie całej ustawy ma być uzależnione od wystąpienia zdarzenia przyszłego, wyraża się to zwrotem: "Ustawa wchodzi w życie z dniem (określenie zdarzenia)", a jeżeli od wystąpienia zdarzenia przyszłego ma być uzależnione stosowanie tylko poszczególnych przepisów ustawy - zwrotem: "Ustawa wchodzi w życie z dniem, z tym że przepisy art. ... stosuje się od dnia (określenie zdarzenia)". 3. Rozwiązanie, o którym mowa w ust. 2, stosuje się tylko w przypadku, gdy termin wystąpienia zdarzenia przyszłego można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości i zostanie on urzędowo podany do wiadomości publicznej".
Dalej organ nadzoru wyraził pogląd, że z zasady "wejście w życie" aktu normatywnego oznacza moment, od którego adresaci norm prawnych zawartych w danym akcie normatywnym mają obowiązek przestrzegać tych norm, a organy stosujące prawo - stosować je (G. Wierczyński, "Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna 2009). Wyjątek został zawarty w ust. 2 cytowanego paragrafu, zezwalającego na uzależnienie od momentu wystąpienia zdarzenia przyszłego jedynie stosowania, i to tylko poszczególnych przepisów aktu prawa miejscowego, a nie ich wejścia w życie. Tymczasem Rada Gminy uzależniła od wystąpienia zdarzenia przyszłego wejście w życie przepisów wymienionych w § 1 ust. 2 uchwały nr VI/22/2015, stanowiących jedynie część uregulowań uchwały zmienianej nr XXVI/149/2013. Rozwiązanie dotyczące wejścia w życie, przyjęte w § 1 ust. 2 uchwały nr VI/22/2015 byłoby dopuszczalne, gdyby od wystąpienia zdarzenia przyszłego uzależnione było stosowanie całej uchwały podlegającej zmianie.
W ocenie organu nadzoru nie powinno różnicować się terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów ustawy (aktu prawa miejscowego) - § 44 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej. Ustęp 2 tego paragrafu dopuszcza odstępstwo od tej zasady dopuszczając różnicowanie wejścia w życie poszczególnych przepisów ustawy (aktu prawa miejscowego) tylko w przypadku przepisów zmieniających, uchylających, przejściowych i dostosowujących.
Odnosząc powyższe stanowisko do zaskarżonej uchwały autor skargi podniósł, że wymienione w § 1 ust. 2 uchwały nr VI/22/2015 przepisy uchwały nr XXVI/149/2013 (wprowadzone uchwałą nr XXXVI/218/2014 z dnia 30 czerwca 2014r. zmieniającą uchwałę nr XXVI/149/2013) nie mogą być uznane za zmieniające, uchylające, przejściowe czy dostosowujące. Są to przepisy materialne regulujące częstotliwość odbioru odpadów komunalnych, składowanych w punkcie selektywnego zbierania tych odpadów, i związany z tym sposób świadczenia usług przez punkty selektywnej zbiórki. Jako przepisy merytoryczne nie są objęte dyspozycją § 44 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej.
Analiza § 1 ust. 2 uchwały nr VI/22/2015 pozwoliła organowi nadzoru na zwrócenie uwagi na jeszcze jeden aspekt. Przepis ten regulując wejście w życie § 1 ust. 3 [powinno być: pkt 3], § 2 ust. 2 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 5-10 i § 4 ust. 1-9 uchwały nr XXVI/149/2013 stanowi, że przepisy te "wchodzą w życie z dniem utworzenia przez Gminę punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych". Wprowadzająca te przepisy, powołana wyżej, uchwała nr XXXVI/218/2014, podjęta w dniu 30 czerwca 2014 r., w § 3 postanowiła, że § 1 ust. 3 [powinno być: pkt 3], § 2 ust. 2 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 5-10 i § 4 ust. 1-9 uchwały nr XXVI/149/2013 "wchodzą w życie w brzmieniu nadanym niniejszą uchwałą z dniem 1 marca 2015 r.".
Po okresie 7 miesięcy, w ciągu którego uchwała nr XXVI/149/2013, w brzmieniu określonym nowelizacją z dnia 30 czerwca 2014 r., już funkcjonowała w obrocie prawnym, dokonano zatem zmiany raz określonego terminu wejścia w życie wskazanych wyżej przepisów tej uchwały. Sytuacja taka jest również nie do pogodzenia z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą pewności prawa, tym bardziej, że termin wejścia w życie omawianych przepisów w postaci daty dziennej został zastąpiony dniem wystąpienia zdarzenia przyszłego. Trudno mówić o zgodności działań uchwałodawcy, wyrażonych poprzez omawiane brzmienie § 1 ust. 2 uchwały nr VI/22/2015, z zasadą pewności prawa jak również zaufania adresatów aktu do organów administracji publicznej, gdy od momentu podjęcia zmieniającej uchwały nr XXXVI/218/2014 (30 czerwca 2014 r.) i dnia jej wejścia w życie (18 lipca 2014 r.), Rada Gminy nagle po upływie 7 miesięcy (11 lutego 2015 r.) zmienia raz już określony termin wejścia w życie przepisów wprowadzanych tą uchwałą i wydłuża ten termin bez posłużenia się precyzyjną datą pozwalającą na ustalenie momentu wejścia w życie omawianych przepisów. Wynikająca z art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego objawia się m.in. w tym, że obywatele mają poczucie stabilności i zaufania do państwa i organów władzy publicznej. Omawiany zabieg legislacyjny, zawarty w § 1 ust. 2 uchwały nr VI/22/2015, sprawia, że to poczucie stabilności i zaufania zostaje podważone, gdyż w wyniku przedmiotowej zmiany przepisów intertemporalnych adresaci, będąc przygotowanymi na wejście w życie i początek stosowania uchwały w konkretnym dniu, po ich zmianie nie mają wiedzy i pewności w kwestii wystąpienia zdarzenia przyszłego, od którego wystąpienia jest uzależnione wejście w życie zmienionych przepisów uchwały nr XXVI/149/2013.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi, reprezentujący Radę Gminy pełnomocnik wskazał, iż w przypadku podjęcia zaskarżonej uchwały organ nadzoru błędnie uznał, iż elementem determinującym jej legalność jest nowelizacja art. 6r u.c.p.g., na mocy którego Rada Gminy określa szczegółowy zakres i sposób świadczeni usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę. Według autora odpowiedzi na skargę, przepis art. 6r u.c.p.g. nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy innej niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Upoważnienie to określa organy właściwe do wydania aktu normatywnego i materię, która może być przedmiotem regulacji aktu prawa miejscowego oraz reguluje niekiedy również kwestie związane z uchwaleniem i wejściem w życie tego aktu. Podkreślono, że przedmiotem regulacji aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminy, wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych, mogą być wszystkie sprawy pozostające we właściwości samorządu gminnego, co do których to ustawodawca przesądził, iż mogą stać się przedmiotem regulacji prawnej gminy, ponieważ to ustawodawca decyduje o konkretnym i praktycznym (a nie potencjalnym) przedmiocie przepisów gminnych (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Z. Niewiadomski i W. Grzelczak). W doktrynie podkreśla się iż, potrzeba tworzenia aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym "tkwi (...) w możliwości interpretowania systemu aksjologicznego Konstytucji i ustawy zwykłej, który wynika między innymi z zawartych w nim pojęć nie oznaczonych, na tle określonego stanu faktycznego i prawnego danej jednostki samorządowej - celem wypracowania, uwzględniającego specyfikę danej jednostki, rozstrzygnięć prawotwórczych", (por. I. Skrzydło- Niżnik (w: Funkcjonowanie samorządu terytorialnego, red. S. Dolata). Art. 6r u.c.p.g. zawiera upoważnienie dla Rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie szczegółowych zasad odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Na mocy ustawy zmieniającej w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. – określającym zakres przedmiotowy omawianej uchwały (który stanowi katalog otwarty) - dokonano jedynie zmiany poprzez wskazanie, iż uchwała ta dotyczyć ma w szczególności "częstotliwości odbierania" odpadów komunalnych od właściwości nieruchomości zamiast "ilości" odbieranych odpadów komunalnych. Zmianie uległ w bardzo niewielkim zakresie jedynie zakres przedmiotowy regulaminu, nie zaś kwestie dotyczące samej procedury jego uchwalania lub organu upoważnionego. Według autora odpowiedzi na skargę, regulacji art. 6r ust. 3 u.c.p.g. ma bowiem takie znaczenie, iż Rada gminy w podejmowanej uchwale winna regulować kwestie objęte katalogiem ustawowym, zgodnie z omawianym przepisem i dopiero gdyby Rada gminy poza ten zakres wykroczyła, można by mówić o wykroczeniu poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/GI 465/14). Zgodnie z przyjętym orzecznictwem, o naruszeniu konstytucyjnej zasady praworządności oraz legalności aktu prawa miejscowego można mówić dopiero w sytuacji wykroczenia poza katalog wskazany w art. 6r u.c.p.g. (por. wyrok WSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13, wyrok WSA z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 507/13). Skarżący tymczasem nie zarzuca Radzie Gminy Legnickie Pole wykroczenia w podjętej uchwale poza katalog spraw, które mogą być nią objęte. Autor odpowiedzi na skargę uznał, że nie można przyznać racji skarżącemu, iż Rada Gminy nie była upoważniona do podjęcia uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub jej zmiany, ponieważ art. 6r ust. 3 u.c.p.g. przyznaje Radzie Gminy taką kompetencję, przy czym nowelizacja na którą powołuje się skarżący tego nie pozbawiła jej tego uprawnienia, ani nie wprowadziła zmian w samej procedurze uchwalania regulaminu utrzymania porządku i czystości (por. wyrok WSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 452/12). Zważywszy na powyższe, pełnomocnik reprezentując stronę przeciwną uznał, że nie można mówić o naruszeniu art. 94 Konstytucji, gdyż Rada Gminy Legnickie Pole - jako organ samorządu terytorialnego podjęła uchwałę nr VI/22/2015 o zmianie uchwały nr XXVI/149/2013 na podstawie i w ramach upoważnienia wynikającego z art. 4 u.c.p.g.
W ocenie strony przeciwnej, wpływu na legalność powziętej uchwały, nie ma także art. 11 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 6r u.c.p.g. zachowują moc, lecz na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. W tym zakresie w odpowiedzi na skargę wyrażono pogląd, zgodnie z którym ustawodawca nie wykluczył w żaden sposób możliwości wprowadzania zmian w podjętej wcześniej uchwale. Argumentowano, że przyjęcie przez organ nadzoru takiego zakazu, stanowi nieuzasadnione zastosowanie wykładni rozszerzającej i wkroczenie w kompetencje ustawodawcy. Zwrócono uwagę, że Gmina ma pozycję swoistego monopolisty w zakresie działalności organizacyjnej podejmowanej dla utrzymania porządku i czystości na podległym jej obszarze, co wprost wynika z ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Gminy mają obowiązek zapewnić czystość i porządek na swoim terenie oraz tworzyć warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności tworząc warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku lub zapewniając wykonanie tych prac. Według skarżonej strony, w przedmiotowej sprawie Rada Gminy wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku, podejmując uchwały określające szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, w granicach upoważnienia wynikającego z art. 6r u.c.p.g., kierując się dobrem publicznym i koniecznością dostosowania obowiązującego regulaminu do rzeczywistego i aktualnego stanu faktycznego w gminie. W przekonaniu autora odpowiedzi na skargę, potrzeba zmian wprowadzonych uchwałą nr VI/22/2015 z dnia 11 lutego 2015 r. jest uzasadniona osiągnięciem zamierzonego celu w postaci zapewnienia sprawnego i bezpiecznego gospodarowania odpadami komunalnymi.
Strona przeciwna nie zgodziła się również ze stanowiskiem, że na skutek podjętej zaskarżonej uchwały, termin wejścia w życie uchwały został oznaczony jako data wystąpienia zdarzenia przyszłego, nie zaś datą dzienną, co jest niedozwolone, stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 2 Konstytucji. W tym zakresie podkreślono, że żaden powszechnie obowiązujący akt prawny takiego rozwiązania nie wyklucza, zaś rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej nie jest aktem normatywnym i stanowi jedynie wskazania dla zachowania standardów kultury prawnej, przy czym nie mogą one być stosowane automatycznie w oderwaniu od aktualnej sytuacji prawodawczej. Zauważono także, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego nie zawsze sprzeniewierzenie się zasadom techniki prawodawczej należy kwalifikować jako naruszenie Konstytucji, lecz jedynie kiedy jest ono oczywiste, drastyczne i wywołuje głębokie negatywne konsekwencje (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt. Kp 5/08). Wobec powyższego pełnomocnik udzielający w imieniu Rady odpowiedzi na skargę stwierdził, że w takim stanie faktycznym określenie jako daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały dnia utworzenia przez Gminę Legnickie punktu punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie stanowi utrudnienia w stosowaniu regulaminu, a co więcej ma na celu ułatwienie zasad gromadzenia odpadów i spełniania wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku. Stosowanie prawa, w tym także przy uchwalaniu aktów prawa miejscowego, musi być bowiem czynione z uwzględnieniem konkretnej sytuacji społeczno-gospodarczej. Argumentowano, że terminy wejścia w życie uchwał podjętych przez Rade Gminy Legnickie Pole nie wywołują trudności dla obywateli w przedmiocie określenia wymaganych zachowań dotyczących utrzymania porządku, a uchwałodawca nie stracił z pola widzenia sytuacji obywateli ukształtowanej przed i po uchwaleniu uchwały nr VI/22/2015 z dnia 11 lutego 2015r. Skarżący niesłusznie zatem wskazał na naruszenie zasady pewności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji, gdyż nie można jej utożsamiać z zakazem zmiany i dostosowywania prawa do zmieniających się warunków. Wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada dostatecznej określoności wprowadza nakaz stanowienia norm jasnych, pozwalających ustalić jednoznaczną treść praw i obowiązków z nich wywodzonych i niepowodujących przez to rozbieżności w procesie ich stosowania. Ponadto organ nadzoru nie wykazał, by w przedmiotowej sprawie uchwały podjęte przez Radę Gminy Legnickie Pole były sprzeczne, nie nadające się do stosowania lub godziły w prawa obywateli. W tym zakresie zauważono, że działanie na podstawie i w granicach prawa - co miało miejsce w sprawie, gdyż Rada Gminy Legnickie Pole podjęła uchwałę nr VI/22/2015 o zmianie uchwały nr XXVI/149/2013, zgodnie z regulacjami ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - jest warunkiem koniecznym realizacji zasad pewności prawa i zaufania obywateli, w związku z czym nie można uznać, iż doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.
Przedmiotem skargi Wojewody Dolnośląskiego jest uchwała Rady Gminy Legnickie Pole nr VI/22/2015 z dnia 11 lutego 2015 r. o zmianie uchwały nr XXVI/149/2013 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, uchwalanego przez radę gminy. Zasady podejmowania tego rodzaju aktów określa art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Analiza wskazanego przepisu prowadzi do istotnej z punktu widzenia treści zarzutów skargi konkluzji, że w przypadku aktów prawa miejscowego ustrojodawca dopuszcza udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych - niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawią upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż - tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie więc do stanowienia przepisów prawa materialnego może być generalne. Potwierdzeniem dla prezentowanego stanowiska jest pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 5 maja 2011r., sygn. akt I OSK 1060/10 614/09, zgodnie z którym upoważnienie oparte o art. 94 Konstytucji RP, stanowiące podstawę do samodzielnego uregulowania przez organ stosunków prawnych w ramach upoważnienia, nie rodzi takiego uzależnienia dla obowiązywania aktów prawa miejscowego, jak upoważnienie dla wydania rozporządzeń określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Akt prawa miejscowego nie przestaje obowiązywać z chwilą jakiejkolwiek zmiany przepisu zawierającego normę upoważniającą, ale z chwilą utraty upoważnienia. Zmiana normy upoważniającej skutkuje zaś oceną, że dotychczasowy akt wykonawczy traci moc w zakresie w jakim stał się sprzeczny z dotychczasową normą upoważniającą.
Upoważnienie ustawowe do podjęcia aktu prawa miejscowego przez organ samorządu terytorialnego stwarza zatem prawną możliwość wydania takiego aktu, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać problem ewentualnej sprzeczności uchwały z prawem (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1105/10).
W kontekście formułowanego w skardze zarzutu równie ważnym jest odniesienie się do charakteru rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Podzielić należy stanowisko wyrażone w judykaturze i jurysprudencji, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. Zasady techniki prawodawczej mają jedynie charakter wskazówek – zaleceń (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2014/12). Są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T. Bąkowski, Zarys legislacji administracyjnej - Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław 2010, s. 85). Jak wskazał natomiast skład orzekający WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09 Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość. Nie mogą zatem stanowić podstawy do samodzielnej oceny legalności miejscowych aktów prawnych i nawet ewentualne naruszenie określonych w nim zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź w części. Zwrócić należy jednak uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko zgodnie, z którym naruszenie Zasad może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Tylko zatem w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.
W przekonaniu orzekającego składu Sądu tak zrozumianego istotnego naruszenia art. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. oraz z art. 11 ustawy zmieniającej nie dopuścił się skarżony organ.
Mając na uwadze treść przepisu przejściowego, tj. art. 11 ustawy zmieniającej, jest bowiem bezspornym, że dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4, art. 61, art. 6n, art. 6r ust. 3 i 4 ustawy zmienianej w art. 1 zachowały moc na okres na jaki zostały wydane jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Oceniając wobec tego zarzut skargi o niedopuszczalności nowelizacji aktu prawa miejscowego utrzymanego czasowo w mocy bez wyraźnego przepisu ustawowego umożliwiającego takie działanie na wstępie należy mieć na uwadze, że ustawa zmieniająca nie tylko nie uchyliła przepisu art. 6r u.c.p.g., ale także nie wprowadziła istotnych zmian dotyczących wymogów podejmowanej na jej podstawie uchwały. Wprowadzona zmiana obligowała Radę Gminy do określenia w uchwale "częstotliwości odbierania" odpadów komunalnych, usuwając wymóg określenia "ilości" odbieranych odpadów komunalnych. Zmiana przepisu art. 6r u.c.p.g. oznacza więc, że dotychczasowy akt wykonawczy nie tylko nie utracił mocy obowiązującej, ale także Rada Gminy nadal należy do kategorii organów upoważnionych do tworzenia aktów tego rodzaju. Co również jest ważne, zaskarżoną przez organ nadzoru uchwałę zmieniającą podjęto na podstawie delegacji prawodawczej w brzmieniu, który przepis art. 6r ust. 3 u.c.p.g. miał już po nowelizacji. Dla oceny zaskarżonej uchwały najważniejszym pozostaje jednak zwrócenie uwagi na techniczny charakter uchwalonych przez Radę Gminy zmian. Polegały one bowiem na skreśleniu ostatniego zdania w § 4 ust. 10 uchwały zmienianej, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zamieszkałych samodzielnie byli zobligowani do samodzielnego dostarczenia do mobilnego punku odpadów wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7-12 uchwały. Ponadto na podstawie § 1 ust. 2 zmianie uległ § 8 zmienianej uchwały. Zaskarżoną uchwałą wprowadzono następującą regulację: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, za wyjątkiem następujących przepisów uchwały: 1) § 1 ust. 3, 2) § 2 ust. 2 pkt 1, 3) § 3 ust. 1 pkt 5-10, 4) § 4 ust. 1-9, które wchodzą w życie z dniem utworzenia przez Gminę punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych".
Zdaniem Sądu, przedstawione okoliczności świadczą o tym, że pomimo braku dopuszczenia w ustawie zmieniającej możliwości dokonywania nowelizacji czasowo utrzymanej w mocy uchwały, naruszenie to nie jest na tyle poważne i nie powoduje naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz regulacji wynikającej z art. 94 Konstytucji RP. Materia regulowana zaskarżonym aktem normatywnym wynika bowiem z upoważnienia ustawowego i nie przekracza zakresu tego upoważnienia. W przypadku technicznego charakteru zamian trudno również mówić o naruszeniu wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady poprawnej legislacji. Trafności przedstawionego stanowiska nie podważa również argumentacja skargi odnosząca się do naruszenia Zasad techniki prawodawczej, w tym szczególności § 34. Zgodnie z tym przepisem nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość. Tylko bowiem w sytuacji powiazania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Nie kwestionując wobec tego stanowiska organu nadzoru, że ustawodawca przewidział możliwość obowiązywania uchwał podjętych na podstawie art. 6r u.c.p.g. przez okres nie dłuższy niż 18 miesięcy by przez ten czas gmina podjęła nową uchwałę, nie można jednocześnie wykluczyć konieczności wcześniejszego znowelizowania czasowo utrzymanego w mocy aktu.
Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola zaskarżonej uchwały, potwierdziła natomiast zasadność postawionego przez Wojewodę zarzutu dotyczącego uzależnienia mocą § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wejścia w życie części przepisów zmienianej uchwały nr XXVI/149/2013 od wystąpienia zdarzenia przyszłego, tj. utworzenia punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Data wejścia w życie danego aktu normatywnego musi być bowiem tak wyznaczona, żeby nie budziła żadnych wątpliwości. Oceniana uchwała, jako akt prawa miejscowego powinna wejść w życie po upływie 14 dni od daty jej publikacji w dzienniku urzędowym – art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). W niniejszym przypadku przyjętego przez Radę terminu nie można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości. Rada nie sprecyzowała, jakim aktem ma nastąpić utworzenie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jaki i w jakiej dacie. Brak jest zatem podstawowych informacji na temat trybu i formy utworzenia takiego punktu. Nie określono również formy urzędowego podania do wiadomości publicznej informacji o jego utworzeniu. Jak natomiast wynika z informacji umieszczonych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Legnickie Pole na dzień 3 września 2015 r. nie został taki punkt jeszcze utworzony. W stosunku do wymienionych w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały przepisów w istocie uzależniono ich zastosowanie od zdarzenia przyszłego i niepewnego. W konsekwencji, w ocenie Sądu, regulacja zawarta w § 1 ust. 2 uchwały narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę poprawnej legislacji oraz przewidziany w § 46 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej zakaz uzależniania wejścia w życie aktu normatywnego od wystąpienia zdarzenia przyszłego. Chodzi tu o takie zdarzenie, które nastąpi w terminie nieznanym w czasie opracowywania projektu danego aktu normatywnego.
Uznając zatem za trafny ten ostatni zarzut skargi Sąd, na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, w pozostałym zakresie skargę na zasadzie art. 151 u.p.p.s.a. oddalając (pkt II). Koszty, zgodnie z art. 200 i art. 206 u.p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.), zasądzono w połowie wysokości z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi.