II SA/WR 449/22

II SA/Wr 449/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-10-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III OSK 192/23 - Wyrok NSA z 2023-11-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1297
art. 3 ust. 2 pkt 5-6,  art. 6r ust. 3 i  ust. 3a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2018 poz 21
art. 3,  ust. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: referent Kamil Demianiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Wałbrzych na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. znak: NK-N.4131.144.3.2022.MF w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały nr XLVI/527/22 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 24 marca 2022 r. zmieniającej uchwałę nr XXIX/315/20 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 22 grudnia 2020 r. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Na mocy uchwały nr XLVI/527/22 z dnia 24 marca 2022 r. (dalej jako uchwała) Rada Miejska Wałbrzycha (dalej także jako Rada, RM) zmieniła swoją uchwałę nr XXIX/315/20 z dnia 22 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów.
W dniu 6 kwietnia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej także jako Wojewoda, organ nadzoru) skierował do Rady Miejskiej Wałbrzycha pismo wskazujące na istotne naruszenie prawa w §4 ust. 2 lit. c, lit. d, lit. h, lit. i, lit. j, lit. k, lit. l oraz ust. 3 i ust. 4 załącznika do uchwały.
W odpowiedzi z dnia 20 kwietnia 2022 r. Przewodnicząca Rady uznała naruszenie §4 ust. 2 lit. l oraz ust. 3 i ust. 4 załącznika do uchwały, i zobowiązała się, że stosowne zmiany w uchwale zostaną dokonane w terminie 3 miesięcy.
Z kolei organ nadzoru zaakceptował wyjaśnienia wobec nieprzyjmowania przez PSZOK opon maszyn rolniczych, butli gazowych i gaśnic.
Natomiast wyjaśnień w pozostałym zakresie Wojewoda nie przyjął, i uznał, że §4 ust. 2: lit. c (w PSZOK nie są przyjmowane części samochodowe, np. szyby, zderzaki, reflektory, elementy karoserii), lit. d we fragmencie: "opony z pojazdów ciężarowych" (w PSZOK nie są przyjmowane opony z pojazdów ciężarowych), lit. h (w PSZOK nie są przyjmowane odpady w nieszczelnych opakowaniach; dotyczy odpadów wymagających opakowań), lit. i (w PSZOK nie są przyjmowane odpady nieoznaczone, bez możliwości ich identyfikacji, bez etykiet) załącznika do uchwały (Regulaminu Punktów Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych na terenie miasta Wałbrzycha) narusza prawo w sposób istotny, a owo istotne naruszenie dotyczy art. 6r ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, dalej ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) .
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr NK-N.4131.144.3.2022.MF z dnia 28 kwietnia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność § 4 ust. 2 lit. c, lit. d we fragmencie: "opony z pojazdów ciężarowych", lit. h, lit. i załącznika do kwestionowanej uchwały (dalej także jako kwestionowany przepis, kwestionowana regulacja). Zdaniem Wojewody kwestionowana regulacja została podjęta z istotnym naruszeniem art. 6r ust. 3 w związku z art. 6r ust. 3a i art. 3a ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegającym na wprowadzeniu uregulowań sprzecznych z ustawowymi założeniami systemu odbierania odpadów komunalnych i ograniczenia odbioru przez punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (dalej PSZOK) określonych odpadów.
W uzasadnieniu wskazał Wojewoda, że Rada niezasadnie ograniczyła prawo mieszkańców Wałbrzycha do pozbywania się w PSZOK części samochodowych oraz opon z pojazdów ciężarowych. Rada może jedynie limitować ilość zużytych opon, ale nie może wprowadzać dodatkowych ograniczeń, np. przedmiotowych. Według Wojewody, w świetle przepisów i intencji ustawodawcy brak podstaw do tworzenia przez jednostki samorządu przedmiotowych kategorii zużytych opon i nieprzyjmowania w ogóle części samochodowych, za wyjątkiem pojazdów wycofanych z eksploatacji.
W ocenie Wojewody brak przepisu prawnego upoważniającego Radę do określenia rodzajów zużytych opon, które nie mogą być przyjmowane w PSZOK, a przewodnicząca RM nie uzasadniła, że opony z pojazdów ciężarowych nie mogą pochodzić z gospodarstw domowych. Oczywistym jest – jak wskazuje Wojewoda – że opony takie muszą pochodzić z gospodarstwa domowego i nie mogą pochodzić z produkcji, a więc innego niż gospodarstwa domowe źródła. Jednak to, zdaniem organu nadzoru, należy do ustalenia przez PSZOK na etapie wykonywania uchwały.
Analogicznie, podnosi Wojewoda, organ Gminy nie ma podstaw prawnych do stanowienia o odmowie przyjmowania części samochodowych, bowiem ustawodawca z zakresu odpadów komunalnych wyłączył jedynie pojazdy wycofane z eksploatacji, a nie części samochodowe. Z przepisów ustawy wynika minimalny katalog odpadów, które muszą być przyjmowane przez PSZOK.
Organ nadzoru zwraca uwagę, że właściciele nieruchomości, wobec nieprzyjmowania przez PSZOK części samochodowych i opon z pojazdów ciężarowych nie będą zainteresowani poszukiwaniem innych miejsc składowania odpadów i porzucą je na tzw. dzikim wysypisku.
Zdaniem Wojewody ani art. 6r ust. 3, ani art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniają Rady do formułowania w uchwale postanowień, które uprawniają do określania formy opakowania, jej szczelności i możliwości identyfikacji za pomocą etykiet. Rolą Rady Gminy jest stanowienie o sposobie odbierania przez PSZOK odpadów komunalnych, natomiast na etapie wykonawczym rolą PSZOK jest identyfikacja przyjmowanych odpadów. Brak podstaw do ograniczania, w drodze uchwały, prawa do pozbycia się odpadu komunalnego z uwagi na nieszczelność opakowania i brak możliwości identyfikacji za pomocą etykiety.
W podsumowaniu organ nadzoru stwierdził, że celem ustawy jest zagwarantowanie takiego systemu gospodarowania odpadami, by nie powstawały tzw. dzikie składowiska odpadów, a w sprzeczności z tym stoją zakwestionowane regulacje uchwały.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina Wałbrzych (dalej jako skarżąca) oprotestowała w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, to znaczy:
1) art. 6r ust. 3 w związku z art. 6r ust. 2d w związku z art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że gmina ma obowiązek przyjmować w PSZOK opony z pojazdów ciężarowych i części samochodowe, podczas gdy odpady te nie mieszczą się w kategorii odpadów komunalnych;
2) art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że opony z pojazdów ciężarowych, części samochodowe i odpady niedające się zidentyfikować są odpadami komunalnymi w rozumieniu tego przepisu;
3) art. 6r ust. 3 w związku z art. 6r ust. 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że cześć uchwały podjęto z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podczas gdy regulacje te mieszczą się w zakresie upoważnienia, to znaczy określają sposób świadczenia usług przez PSZOK.
Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz o zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda zwrócił się o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko przywołując adekwatne przepisy prawne z ustawy o odpadach oraz z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W szczególności organ nadzoru zwrócił uwagę na ustawowe zadania gminy oraz definicję odpadów komunalnych podkreślając, że podane w przepisie wyliczenie ma charakter tylko przykładowy. Zdaniem Wojewody nie ulega wątpliwości, że części samochodowe mogą stanowić odpady komunalne, powstające w gospodarstwach domowych. Także opony z pojazdów ciężarowych mieszczą się w pojęciu zużytych opon, które gmina ma obowiązek odbierać. Odnosząc się do opakowania i etykietowania odpadów dostarczanych do PSZOK Wojewoda podnosi, że obowiązek utworzenia przez gminę PSZOK daje właścicielowi nieruchomości prawo dostarczenia do niego odpadów każdego rodzaju wskazanych w przepisie, a nie wyłącznie odpadów o określonych przez Gminę właściwościach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się usprawiedliwiona, i należało ją uwzględnić.
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem skargi jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego względem wskazanej wyżej uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha.
Kontekst sprawy wyznaczają obowiązki gminy z zakresu gospodarki komunalnej, związane z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach utrzymanie czystości i porządku należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Realizacja tego zadania następuje m. in. poprzez:
- obowiązek zapewnienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).
- obowiązek tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży (art. 3 ust. 2 pkt 6).
Trzeba podkreślić, że obydwa powyższe obowiązki dotyczą odpadów komunalnych.
Pierwszy problem prawny w niniejszej sprawie zasadza się na ustaleniu, czy wskazane przez Wojewodę odpady ujęte w zakwestionowanej regulacji, a to części samochodowe, na przykład szyby, zderzaki, reflektory, elementy karoserii, oraz opony z pojazdów ciężarowych, są odpadami komunalnymi w znaczeniu przyjętym w ustawie o odpadach.
Za ustaleniem, że przedmiotowe odpady są odpadami komunalnym, pójdzie konsekwencja w postaci objęcia ich gminnym systemem gospodarki odpadami komunalnymi.
Jeżeli natomiast dojdziemy do wniosku, że przedmiotowe odpady nie są odpadami komunalnymi, to gospodarowanie tymi odpadami nie będzie objęte obowiązkiem gminy selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Odpad komunalny to odpad powstały w gospodarstwie domowym, ale także odpad powstały gdzie indziej, jeżeli pod względem charakteru i składu jest podobny do odpadu powstałego w gospodarstwie domowym.
Odpady komunalne są zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 799 ze zm.): są to odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:
a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz
b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych
- przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.
W definicji odpadów komunalnych centralne miejsce zajmuje gospodarstwo domowe, bowiem to ono tworzy odpady komunalne. Nie zmienia tego sytuacja, w której odpad komunalny będzie pochodził od innego podmiotu, ponieważ i wtedy odpad ten musi być podobny do odpadu z gospodarstwa domowego.
Gospodarstwo domowe nie ma aktualnie definicji legalnej, chociaż przepisy prawne często tym określeniem się posługują. Sięgając do wykładni historycznej trzeba wspomnieć, że w ustawie z dnia 2 grudnia 1999 r. o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2002 r. (art. 3 pkt 5) gospodarstwo domowe zdefiniowano jako zespół osób mieszkających i utrzymujących się wspólnie lub jedną osobę utrzymującą się samodzielnie. W analogicznej ustawie dotyczącej spisu w 2011 r. (ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2011 r.) gospodarstwo domowe określono jako wszystkie osoby spokrewnione lub niespokrewnione zamieszkałe w danym mieszkaniu, utrzymujące się lub nieutrzymujące się wspólnie.
W ekonomii gospodarstwo domowe to podstawowa jednostka gospodarująca, której celem jest zaspokojenie wspólnych i osobistych potrzeb jego członków (M. Latuch, Demografia społeczno – ekonomiczna, Warszawa 1998). Jedną z kategorii wyróżniających gospodarstwo domowe jest mieszkanie – gospodarstwo domowe to zespół osób zamieszkujących jedno mieszkanie. Według Encyklopedii PWN gospodarstwo domowe to zespół osób razem zamieszkujących i wspólnie utrzymujących się, w większości połączonych więzami biologicznymi i stanowiących rodziny, choć do gospodarstw domowych zalicza się również osoby niespokrewnione, ale wspólnie zamieszkujące i utrzymujące się, osoby samotne, utrzymujące się samodzielnie to jednoosobowe gospodarstwa domowe.
Odpad komunalny to zatem taki odpad, który może wytworzyć gospodarstwo domowe w przedstawionym wyżej rozumieniu, a więc osoby (osoba) gospodarujące wspólnie, zamieszkujące określony lokal, przy okazji zaspokajania codziennych potrzeb, zwłaszcza o charakterze egzystencjalnym, wynikających z życia we wspólnocie domowej. Ewentualnie, zamiast gospodarstwa domowego, może to być inny podmiot, ale musi chodzić o odpad podobny do odpadu z gospodarstwa domowego.
Z powszechnego doświadczenia życiowego wynika jasno, że gospodarstwa domowe tworzą odpady w postaci szkła, papieru i tektury, tworzyw sztucznych, bioodpadów, zużytego sprzętu elektrycznego, baterii czy innych kategorii wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, i wprost nazwanych przez ustawodawcę odpadami komunalnymi. Jednocześnie ustawodawca eliminuje z zakresu odpadów komunalnych pewne kategorie, jak np. odpady z produkcji czy pojazdy wycofane z eksploatacji. Z tego wynika, że produkcja nie jest przez ustawodawcę traktowana jako cecha związana z gospodarstwem domowym, ale raczej jako okoliczność złączona z prowadzeniem działalności gospodarczej czy działalności wytwórczej w rolnictwie, w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.
Statusu odpadu komunalnego prawodawca odmówił wprost pojazdowi wycofanemu z eksploatacji. Pojawia się więc wniosek, że chociaż użytkowanie pojazdu towarzyszy często funkcjonowaniu gospodarstwa domowego, to jednak takiego pojazdu nie sposób uznać za część takiego gospodarstwa, co zresztą znajduje potwierdzenie w przywołanych wyżej określeniach.
To, że pojazd wycofany z eksploatacji nie jest odpadem komunalnym wynika także z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (t. jedn. Dz. U z 2020 r. poz. 2056), gdzie przez taki pojazd rozumie się pojazd stanowiący odpad w rozumieniu przepisów o odpadach.
Zważywszy, że ustawodawca odróżnia kategorię odpadów i odpadów komunalnych, to ma znaczenie prawne to, że nazywa pojazd wycofany z eksploatacji odpadem (a nie odpadem komunalnym).
Wprawdzie status pojazdu wycofanego z eksploatacji nie wywołuje w niniejszej sprawie kontrowersji, to jednak rozważania na ten temat są, w ocenie Sądu, istotne dla spornej kwestii części samochodowych.
Pojazd jest sumą jego części, to znaczy między innymi szyb, zderzaków, reflektorów, elementów karoserii, i w takim sensie pojazd jest czymś więcej, niż poszczególna jego część. Skoro za odpad komunalny nie sposób uznać pojazdu wycofanego z eksploatacji w całości, to za odpady komunalne nie mogą też być uznane części samochodowe, w tym pochodzące z pojazdów wycofanych z eksploatacji. Przeciwne założenie doprowadziłoby do absurdalnego, zdaniem Sądu, wniosku, że rozebranie pojazdu na części spowoduje, że części te, chociaż wcześniej były elementami odpadu, to wskutek rozebrania stają się odpadami komunalnymi.
Ponadto już tylko na marginesie Sąd chce zwrócić uwagę na ewentualność zrodzenia się całkowicie sprzecznej z systemem gospodarowania odpadami, w tym pojazdami wycofanymi z eksploatacji, praktyki dzielenia tych pojazdów na części, w celu uniknięcia stosownych procedur prawnych związanych z recyklingiem pojazdów.
Należy wreszcie stanowczo zaakcentować, że części samochodowe nie mieszczą się w kategorii odpadów komunalnych, ponieważ nie powstają w gospodarstwach domowych (nie pochodzą z gospodarstw domowych, co Sąd wyprowadza z przywołanego wcześniej rozumienia gospodarstwa domowego i przyjęcia, że użytkowanie pojazdu może towarzyszyć funkcjonowaniu gospodarstwa domowego, ale nie świadczy, że pojazd wchodzi w skład tego gospodarstwa).
Części samochodowe nie są zwykłym rezultatem funkcjonowania gospodarstwa domowego, ponieważ miejscem naprawy, wymiany części do pojazdów są co do zasady warsztaty, a w ocenie Sąd warsztat nie mieści się w zakresie gospodarstwa domowego.
Odnosząc się do statusu i kwestii opon z pojazdów ciężarowych, trzeba przywołać przepisy ujęte w art. 3 ust. 2 pkt 6, a następnie w art. 6r ust. 3 i ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W pierwszym z powołanych przepisów czytamy: gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą w sposób umożliwiający łatwy dostęp wszystkim mieszkańcom gminy punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych.
Przepis art. 6r ust. 3 daje radzie gminy kompetencję do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
W uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 3a).
Z przepisów powyższych jednoznacznie wynika, co zresztą Wojewoda trafnie zauważa, że zużyte opony mieszczą się w kategorii odpadów komunalnych. Nie jest jednak, w ocenie Sądu, zasadne stanowisko organu nadzoru, w świetle którego zużyte opony to także opony z pojazdów ciężarowych. Zużyte opony, na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to nie są wszystkie możliwe opony, opony do wszelkich pojazdów, ale tylko takie opony, które można normalnie powiązać z funkcjonowaniem gospodarstwa domowego. Słusznie zauważa Wojewoda w uzasadnieniu (s. 3), że opony musza pochodzić z gospodarstwa domowego, jednak błędnie zakłada, iż opony z pojazdów ciężarowych mogą być odpadem komunalnym, a więc powstałym jako normalne następstwo funkcjonowania gospodarstwa domowego.
Zdaniem Sądu odpad w postaci opon z pojazdów ciężarowych nie powstaje w związku z funkcjonowaniem gospodarstwa domowego, bo raczej trudno przyjąć, że pojazd ciężarowy jest powszechnym elementem gospodarstwa domowego, czy też standardowo towarzyszy funkcjonowaniu gospodarstwa domowego. Dlatego choć ustawodawca nie różnicuje opon, jakie mają być przyjmowane w PSZOK, to opony te muszą pochodzić z gospodarstwa domowego, a trudno założyć, by powszechnie taki charakter miały opony z pojazdów ciężarowych. Pojazdy ciężarowe towarzyszą zwykle działalności gospodarczej, są związane z produkcją, transportem, a te dziedziny podlegają gospodarce odpadami na innych zasadach, niż przewidzianych dla odpadów komunalnych. Z tego względu Gmina ma podstawę prawną, wbrew temu co twierdzi Wojewoda, do określenia rodzaju zużytych opon, a sytuuje się ona w prawnej definicji odpadku komunalnego.
Drugi relewantny dla sprawy problem prawny dotyczy sposobu dostarczania odpadów do PSZOK oraz ich oznaczenia (etykietowania).
Wojewoda zarzuca, że ustawa nie pozwala gminie na regulację odmawiającą przyjmowania odpadów w nieszczelnych opakowaniach (dotyczy odpadów wymagających opakowań), i odpadów nieoznaczonych, których nie można zidentyfikować.
Art. 6 r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje gminie podstawę do określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Gmina ma zatem kompetencję do określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów, w tym sposobu świadczenia usług przez PSZOK. Sposób świadczenia usług przez PSZOK to organizacyjne, związane z funkcjonowaniem punktu odbioru regulacje mające na celu sprawne odbieranie odpadów, ich przygotowanie do dalszych procesów, a także realizację zasad ogólnych gospodarki odpadami z działu II ustawy o odpadach.
Artykuł 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na gminę obowiązek tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK), i wskazuje minimalny katalog, jakie punkty te mają przyjmować (papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe, bioodpady, odpady niebezpieczne, przeterminowane leki i chemikalia, odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych. Gmina ma obowiązek utworzyć przynajmniej jeden PSZOK (art. 3 ust. 2b).
Jednocześnie uwzględnić należy, że w świetle art. 6c ust. 1 ustawy zobowiązującego gminy do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, pierwotną formą jest odbieranie odpadów, a możliwość ich dostarczenia do PSZOK stanowi jedynie dodatkowy sposób pozbycia się odpadów przez właściciela (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 18 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2892, 7 czerwca 2022 r. sygn. III OSK 5164/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
Trzeba zauważyć, że zarówno odbieranie odpadów, jak i dostarczenie ich do PSZOK co do zasady powinno być selektywne, czyli oparte na selekcji odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku). Według art. 4d wytwórcy odpadów komunalnych są obowiązani do selektywnego zbierania wytworzonych przez siebie odpadów komunalnych.
Generalny wymóg selektywności, rozdzielania odpadów różnych frakcji, w zakresie gospodarowania odpadami mógłby zostać zniweczony, a co najmniej jego realizacja byłaby ograniczona w przypadku, gdyby odpady wymagające opakowań były przyjmowane w opakowaniach nieszczelnych, czyli umożliwiających niekontrolowane wydostanie się odpadu z opakowania.
Z tej przyczyny Sąd uważa, że nie stanowi naruszenia prawa wymóg uchwały zgodnie z którym te opady, które wymagają opakowań, powinny być dostarczone w szczelnych opakowaniach. W świetle przepisu nie każdy odpad musi być opakowany, ale tylko taki, który opakowania wymaga, co jest spójne z zasadami selekcji odpadów.
Przyjmowanie w PSZOK odpadów nieoznaczonych, nie dających się zidentyfikować stałoby w sprzeczności z katalogiem odpadów, jakie w PSZOK powinny być przyjmowane (art. 3 ust. 2 pkt 6), ponieważ podważeniu uległaby możliwość sprawdzenia, czy dostarczany do PSZOK odpad mieści się w katalogu ustawowym.
W konkluzji Sąd stwierdza, że nie stanowi naruszenia prawa taka regulacja przyjęta przez Gminę, w której wyłącza ona z odpadów przyjmowanych w PSZOK opony z pojazdów ciężarowych oraz części samochodowe. Nie jest również nielegalne uporządkowanie przyjmowania odpadów w PSZOK poprzez wymóg odpowiedniego opakowania i oznaczenia, ponieważ taka regulacja mieści się ustawowej delegacji do określenia sposobu świadczenia usług przez PSZOK, a ponadto jest spójna z zasadami gospodarki odpadami, w tym z ich selekcją. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 148 p. p. s. a. uwzględnił skargę i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 §2 p. p. s. a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 480 zł.