II SA/Wr 449/05

II SA/Wr 449/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-08-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek /przewodniczący/
Andrzej Wawrzyniak
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 85 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006r. przy udziale - sprawy ze skargi W. i W. S. na uchwałę Rady Gminy Ś. K. z dnia 6 października 2004 r. nr XXII/180/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w granicach obrębu Gmina Ś. K. oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dna 6 października 2004 r., Nr XXII/180/04, Rada Gminy Ś. K., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./, art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm./ w związku z art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ oraz w związku z uchwałą, Nr XLIV/370/02, Rady Gminy Ś. K. z dnia 15 maja 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., w granicach obrębu - Gmina Ś. K., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. w granicach wskazanego obrębu.
W dniu 10 marca 2005 r. W. S. i W. S. wezwali Radę Gminy do uchylenia naruszenia ich interesu prawnego przez usunięcie w zapisie dotyczącym działki nr 54 - w części, w jakiej przewidziano ją na teren upraw rolnych, łąk i pastwisk /symbol w planie 4R/ - zakazu wszelkiej zabudowy. Zainteresowani argumentowali, że część działki, oznaczona w planie symbolem 4R o areale 0,61 ha, z czasem - kiedy w sąsiedztwie powstanie zabudowa mieszkaniowa - pozostanie w nieużytku ponieważ, zgodnie z obowiązującymi przepisami, stosowanie środków ochrony roślin w uprawach rolnych w odległości od budynków mieszkalnych i inwentarskich nie powinna być mniejsza niż 20 m "nie naruszając interesów osób trzecich." Wobec powyższego część działki nr 54, oznaczona symbolem 7 MN/MR pozostanie bez możliwości zabudowy. Spowoduje to również obniżenie wartości przedmiotowej działki, co zdaniem zainteresowanych, jest jawnym naruszeniem ich uprawnień.
W uchwale z dnia 14 kwietnia 2005 r., XXVIII/237/05, Rada Gminy Ś. K. stwierdziła, że powyższe wezwanie jest bezzasadne.
W uzasadnieniu do uchwały Rada argumentowała, że w wezwaniu nie wskazano przepisów ani nie sprecyzowano interesu prawnego, który byłyby naruszony. Wprowadzając natomiast zakaz wszelkiej zabudowy dla części spornej działki oraz proporcjonalnie dla sąsiednich, Rada kierowała się racjonalnością polityki przestrzennej prowadzonej na terenie gminy. Zakaz zabudowy wokół zwartych terenów budowlanych, umożliwia bowiem właściwą gospodarkę terenami oraz możliwość racjonalnego etapowania rozwoju wsi, co ma również związek z możliwościami finansowymi gminy.
Argumenty podnoszone w wezwaniu są zdaniem Rady nieuzasadnione, gdyż idąc tym tokiem myślenia nie można byłoby pozostawić gruntów przeznaczonych pod uprawy rolne w sąsiedztwie gruntów przeznaczonych pod zabudowę, co powodowałoby konieczność zakazu wszelkiej zabudowy lub wręcz przeciwnie. Ponadto obecnie cała działka nr 54 jest użytkowana rolniczo i wprowadzone zapisy planu nie naruszają praw właścicielskich skarżących. W zależności od woli właściciela cały teren może być nadal użytkowany rolniczo. Zapisy te powodują,
-zdaniem Rady - że wartość nieruchomości wzrośnie, gdyż około 2/3 działki o całkowitym areale 1,30 ha jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w części bezpośrednio przyległej do terenów oznaczonych symbolem 4 R, pod zabudowę zagrodową związaną z produkcją rolną. Takie zapisy planu pozwalają więc na prawidłowe zagospodarowanie działki zarówno na cele rolnicze jak i budowlane.
Wobec nieuwzględnienia wezwania W. S. i W. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o zmianę uchwały w części dotyczącej przeznaczenia działki nr 54 na grunty rolne z zakazem zabudowy. Skarżący podnosili, że wnioskowali o przeznaczenie całej działki nr 54 na cele mieszkaniowe jednorodzinne usługowe z dopuszczeniem rzemiosła nieuciążliwego, które nie zostało uwzględnione. Podczas procedury planistycznej nie pozwolono im wyrazić swoich uwag a wniesione na piśmie zastrzeżenia odrzucono jako protest uchwałą z dnia 6 października 2004 r., Nr XX/179/04, przedstawiając argumentację z którą się nie zgadzają. Na sesji Rady Gminy w dniu 6 października 2004 r. w której uczestniczyli w znacznym stopniu ograniczono ich wypowiedzi a udzielane im odpowiedzi były bez uzasadnienia.
Zdaniem skarżących stanowisko Rady jakim się kierowano odrzucając ich zastrzeżenia, jest bezzasadne i bardzo krzywdzące, gdyż przedmiotową działkę planują użytkować rolniczo do czasu powstania w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zgodnie z przyjętymi ustaleniami planu. Uprawy rolne staną się wówczas uciążliwie ze względu na trudności dojazdu sprzętem rolniczym do pracy na tak dużym areale i stosowania środków ochrony roślin. Planowane przez nich zagospodarowanie gruntów klasy II jest zgodne z planem, gdyż zamierzają go wykorzystywać ogrodniczo. Nie wykluczają, że na terenie oznaczonym symbolem 7MN/MR wybudują budynek mieszkalny, a na gruntach klasy III budynek gospodarczy. Wprowadzony zakaz ogranicza zaś możliwości dysponowania własną nieruchomością. Skarżący podkreślali, że stosowanie środków ochrony roślin, oprysków i nawozów jest bardzo uciążliwe dla zabudowy mieszkaniowej a działki staną się przez to mniej atrakcyjne, w konsekwencji również ich działka straci na wartości. Zmuszeni więc będą użytkować ją rolniczo w całości lub pozostawić w nieużytku. Zdaniem skarżących, ustalenia planu godzą w ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości o której decydują. Zaniżenie wartości z braku dojazdu i trudności w jej użytkowaniu spowoduje, że będą ubiegać się o odszkodowanie. Uzupełniając skargę, przedstawili dodatkowy zarzut, że nie mieli możliwości uczestniczenia w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami projektu planu, chociaż o dyskusji takiej mówi art. 17 ust. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady z treści skargi nie wynika aby wykazano naruszenie interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, co jest elementem koniecznym skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący powinni bowiem wykazać istnienie związku pomiędzy ich prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza ich interes prawny, czego nie uczynili.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy słuszności. Należy przy tym zauważyć, że przy czynnościach kontrolnych, Sąd związany jest stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dniu podjęcia zaskarżonego aktu.
Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) wynika, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 przywołanej ustawy) .
Uwzględniając powyższe założenia, zważyć zatem należy, że skarga w rozpatrywanej spawie została złożona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Stosownie do treści tego przepisu, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie interes prawny skarżących został naruszony /zakaz zabudowy dla części nieruchomości/. Z materiałów dowodowych rozpatrywanej sprawy wynika też, że skarżący skierowali stosowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Rady Gminy, które okazało się bezskuteczne. Nie budzi również wątpliwości, że zaskarżona uchwała mieści się w granicach pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej", o której mowa w art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym.
Wobec powyższego zaskarżona uchwała mogłaby być wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyby wraz z naruszeniem interesu prawnego stwierdzono naruszenie obowiązującego porządku prawnego. Przez ten ostatni rozumie się obowiązujące przepisy prawne oraz zrekonstruowane z nich normy prawne.
Z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązującej w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały) ustalenie zasad zagospodarowania terenu, z wyjątkiem morskich wód terytorialnych, należy do zadań własnych gminy. Wyposażona w takie kompetencje gmina może zatem decydować o sposobie zagospodarowania terenu wprowadzając do planu miejscowego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy) czy też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów.
Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości, czy słuszności podejmowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Sąd nie jest zatem władny, jak domagali się tego skarżący "zmieniać " ustaleń miejscowego planu.
Odnosząc się do kwestionowanego przez skarżących zakazu zabudowy części ich nieruchomości przeznaczonej na cele rolne należy zauważyć, że przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 przywołanej ustawy uprawniał radę gminy do ustalenia w miejscowym planie szczegółowych warunków zagospodarowania terenu, w tym zakazu zabudowy, wynikającego z potrzeb ochrony środowiska, przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wprowadzając kwestionowany zakaz zabudowy Rada działała zatem w ramach przysługującego jej ustawowo upoważnienia, kierując się wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych /Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266 / zasadą, że na cele nierolne i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne gruntu o najniższej przydatności produkcyjnej.
Z dołączonych do dokumentacji planistycznej decyzji o warunkach zabudowy wywieść można, że jeszcze przed przystąpieniem do uchwalania planu gmina nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość skarżących była dotychczas w całości wykorzystywana na cele rolnicze, co potwierdzają sami skarżący. Rolny charakter gruntów potwierdza również wypis z rejestru gruntów, według którego działkę nr 54 tworzą grunty orne klasy II, III b IV, przy czym spornym zakazem, objęto tylko grunty klasy II i III położone w kompleksie gruntów rolnych i leśnych o podobnej klasie bonitacyjnej przeznaczając je nadal do rolniczego wykorzystania. Istotne jest również to, że dla pozostałej powierzchni działki /stanowiącej ponad 60 %/ uzyskano zgodę na wyłączenie z produkcji rolnej i przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co pozostaje zgodne z wolą skarżących.
Przyznane w art. 4 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tzw. władztwo planistyczne, nie jest jednak nieograniczone. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny " to że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - doktrynalnie określanym "władztwem planistycznym" nie oznacza, że gmina to władztwo może wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona." (tak w wyroku z dnia 22 września 2004 r., OSK 456/04 OSP 2004/4/52). Granice "władztwa planistycznego" wyznacza konieczność wyważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego. Gmina może więc - w ramach przyznanych uprawnień - ograniczać prawo własności, pod warunkiem, że wprowadza te ograniczenia w proporcji odpowiedniej dla realizacji celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Same rozwiązania planistyczne powinny natomiast uwzględniać założenia techniczne związane z możliwością ich realizacji oraz możliwości gospodarcze i finansowe gminy.
Tworzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwykle związane jest z ingerencją w prawo własności. Prawo to, aczkolwiek poddane szczególnej ochronie, nie jest jednak prawem bezwzględnym i w określonych sytuacjach doznaje ograniczeń. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi bowiem, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Przepisem ustawowym, który dopuszcza ograniczenie własności jest również stanowiąca podstawę podjętego aktu ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która upoważniając gminy do ustalenia zasad zagospodarowania terenu i jego przeznaczenia, w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności. Ograniczając uprawnienia w wykonywaniu własności gmina nie może naruszać przywołanej zasady proporcjonalności oraz naruszać istoty prawa własności. Według Trybunału Konstytucyjnego naruszenie istoty prawa własności nastąpi, gdyby wprowadzone ograniczenia ustawowe dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść tego prawa i uniemożliwiały realizowanie przez to prawo jego funkcji /por. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98/.
Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, stwierdzić należy, że przeznaczając część nieruchomości skarżących na cele rolne i wprowadzając do planu miejscowego zakaz zabudowy dla tej części działki, Rada Gminy Ś. K. nie ograniczyła w istotny sposób możliwości korzystania z przysługującego im prawa własności. Skarżący mogą bowiem swoim prawem rozporządzać oraz korzystać z niego w sposób, w jaki faktycznie dotychczas korzystali. Trudno też mówić o utrudnieniach w korzystaniu z części nieruchomości oznaczonej symbolem 7 MN/MR, spowodowanym sąsiedztwem gruntów rolnych. Wskazywane utrudnienia, związane z koniecznością stosowania środków ochrony roślin, nawet jeżeli wystąpią w przyszłości /co do czego nie można mieć pewności, gdyż zależeć to będzie od ukształtowania sąsiedniej zabudowy/ na pewno nie prowadzą do naruszenia istoty prawa własności. Ponadto plan daje skarżącym możliwość zabudowy działki nie tylko na cele mieszkaniowe, ale również zabudową zagrodową, siedliskową i wolno stającymi budynkami gospodarczymi. Od skarżących natomiast - jako od właścicieli - zależy w jaki sposób w ramach ustalonego planem przeznaczenia będą wykorzystywać swoją nieruchomość. Również podnoszony przez skarżących zarzut ewentualnego spadku wartości nieruchomości, jeżeli rzeczywiście będzie miał miejsce, nie może przemawiać za koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały. Ustawodawca przewidując takie sytuacje, wprowadził bowiem stosowne regulacje w art. 36 ust. 2 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym, mające zrekompensować właścicielom nieruchomości ewentualny spadek wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobne rozwiązania przewiduje również ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /art.36 ust. 3/. Zdaniem Sądu, Gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Ustalając w planie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w większej części pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług i zabudowy zagrodowej, w mniejszej na cele rolne i w ograniczonym zakresie pod drogi; z jednej strony uwzględniono oczekiwania skarżących - którzy wnosili o przeznaczenie wykorzystywanej rolniczo działki w całości na cele zabudowy - z drugiej zaś kierowano się wymogami racjonalnej gospodarki przestrzennej i wymogami ochrony środowiska. Nie bez znaczenia dla przyjętych rozwiązań były przyjęte założenia techniczne oraz możliwości finansowe i gospodarcze gminy. Przyjmując takie ustalenia planu, Rada Gminy miała więc na uwadze zarówno prawo właścicieli do należytego zagospodarowania swojej działki jak też służebną rolę planu w zaspokajaniu potrzeb lokalnej wspólnoty.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi trzeba stwierdzić, że z akt planistycznych wynika, że o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu zawiadomiono pisemnie skarżących z pouczeniem o możliwościach jego kwestionowania, z czego skarżący skorzystali. W tym kontekście nie wiadomo w czym skarżący dopatrują zarzucany brak możliwości złożenia uwag i wyjaśnień do zapisu zakazu zabudowy podczas wyłożenia projektu planu. Wobec jego nieprecyzyjności, nie można się również ustosunkować do zarzutu o ograniczeniu wypowiedzi skarżących na sesji w dniu 6 października 2004 r. Nie wiadomo, czy skarżący odnoszą go do zachowania osoby pełniącej funkcję wójta gminy, na co wskazywałaby dalsza część skargi - a co pozostaje poza zakresem kontroli sądu administracyjnego - czy też mają na myśli konkretne nieprawidłowości w obradach podczas sesji. Jeżeli tak, to nie zostały one sprecyzowane. Za całkowicie nietrafiony należy natomiast uznać zarzut nieprzeprowadzenia dyskusji publicznej nad projektem planu, jako że instytucji takiej nie przewiduje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., lecz ustawa z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.
Wobec przedstawionych wyżej okoliczności zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.