II SA/WR 446/22

II SA/Wr 446/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 119, art. 120 par. 1, art. 121 par. 2, art. 122 par. 2 pkt 1 oraz pkt 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr 423/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 21.04.2022 r. (nr 423/2022) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji), działając na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2, art. 122 § 2 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479) – dalej: u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB) z 21.02.2022 r. (nr 399/2022), którą nałożono na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] we W. (dalej: Spółdzielnia) grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50 tys. złotych.
Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.
PINB decyzją z 15.06.2020 r. (nr 1305/2020) nakazał Spółdzielni – zarządcy budynku przy al. [...] we W. usunięcie zagrożenia wynikającego ze spękań ścian parterowych przybudówek przylegających do południowo-zachodniej ściany ww. budynku poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w 8 punktach tej decyzji. Nakazane roboty budowlane należało wykonać w terminie 6 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna. Wyznaczony termin upłynął 15.01.2021 r.
Pismem z 10.02.2021 r. Spółdzielnia zawiadomiła PINB o wykonaniu prac zgodnie z powyższą decyzją. Zaznaczano przy tym, że roboty budowlane określone w pkt 3 decyzji nie zostały wykonane, ponieważ w miejscu, gdzie powinien być wykonany fundament pod przybudówką mieszkania nr [...] są korzenie drzewa (platan) rosnącego na sąsiedniej nieruchomości, a na usunięcie tego drzewa właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody. Na potwierdzenie zrealizowanych robót budowlanych spółdzielnia przedstawiła stosowne dokumenty.
W dniu 01.03.2021 r. PINB przeprowadził kontrolę w celu sprawdzenia, w jakim zakresie nakaz został wykonany. W jej trakcie organ ustalił, że: 1) nie wykonano naprawy spękań ścian parterowej części budynku pełniącej funkcję magazynu i komórek lokatorskich; 2) nie wykonano naprawy spękań ścian zewnętrznych i wewnętrznych nośnych parterowej części budynku stanowiącej część lokalu nr [...] ; 3) nie wykonano uszczelnienia systemu orynnowania od strony tylnej budynku; 4) brak jest widocznych napraw spękań ścian dwukondygnacyjnej części budynku; pod oknami w ścianie frontowej widoczne ukośne zarysowania; 5) brak jest możliwości stwierdzenia wykonania naprawy spękanego fundamentu parterowej części budynku stanowiącej część lokalu nr [...] (Spółdzielnia oświadczyła, że nakaz w tym zakresie nie został wykonany) oraz 6) brak jest możliwości stwierdzenia wykonania fundamentu pod ścianą łazienkową w mieszkaniu na parterze; w korytarzu budynku przy tej ścianie widoczna nowa posadzka podłogowa (przedłożona dokumentacja potwierdziła wykonanie takich robót budowlanych).
W trakcie kontroli prezes Spółdzielni – A. M. oświadczył, że wykonano wszystkie roboty nakazane decyzją z 15.06.2020 r., za wyjątkiem wymiany rynny w budynku od strony południowo - zachodniej oraz wzmocnienia i naprawy fundamentu pod przybudówką stanowiącą część lokalu nr [...] , ponieważ w tym miejscu nie ma fundamentu, a jedynie korzenie drzewa. Natomiast mgr inż. Z. J. (inżynier nadzorujący prace) oświadczył, że naprawa spękań ścian zewnętrznych części parterowej stanowiącej część lokalu nr [...] polegała na odcięciu i zdylatowaniu części parterowej od części dwukondygnacyjnej. Część parterowa nie posiada wewnętrznych ścian nośnych.
Po przeanalizowaniu złożonych wyjaśnień, zgromadzonych dokumentów oraz ustaleń z kontrolnych PINB uznał, że nakaz nie został wykonany w zakresie punktów: 1, 3, 4 (z wyłączeniem naprawy wewnętrznych ścian nośnych parterowej części budynku stanowiącej część lokalu mieszkalnego nr [...] we wskazany w decyzji sposób), 6 (od strony tylnej budynku) i 8 decyzji. W związku z powyższym stwierdzeniem organ skierował w dniu 15.03.2021 r. do Spółdzielni upomnienie nr [...], którym wezwał do wykonania obowiązku. Poinformował także o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania nakazu oraz możliwości zastosowania środków egzekucyjnych po wszczęciu takiego postępowania. Upomnienie doręczono Spółdzielni w dniu 17.03.2021 r.
Odpowiadając na upomnienie Spółdzielnia wskazała, że jego wystosowanie nie było zasadne z uwagi na fakt, że wzywa ono do wykonania prac już zrealizowanych lub wskazanych w protokole z kontroli z 01.03.2021 r. jako niemożliwe do wykonania w sposób określony w decyzji.
Postanowieniem z 30.04.2021 r. (nr 1100/2021), PINB dla miasta Wrocławia nałożył na Spółdzielnię grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50 tys. złotych oraz wezwał do jej wpłacenia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia. Wezwano także do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym nr [...] z 30.04.2021 r. w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia.
Spółdzielnia wniosła zażalenie na opisane postanowienie. DWINB postanowieniem z 03.09.2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Organ II instancji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie był przedwczesny i nie mógł się ostać w obrocie prawnym.
Wydaną w dniu 19.11.2021 r. decyzją nr 2775/2021, PINB odmówił uchylenia własnej decyzji z 15.06.2020 r. Z kolei postanowieniem z 22.11.2021 r. (nr 2788/2021) PINB oddalił zarzut zgłoszone do tytułu wykonawczego nr [...]. DWINB postanowieniem z 11.01.2022 r. (nr 22/2022), po rozparzeniu wywiedzionych przez Spółdzielnie środków zaskarżenia, utrzymał w mocy postanowienie PINB z 22.11.2021r., natomiast decyzją z 17.01.2022 r. (nr 57/2022) utrzymał w mocy decyzję PINB z 19.11.2021 r.
Z kolei po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających podjętych w ramach rozpoznania zarzutów do wystawionego tytułu wykonawczego oraz stwierdzeniu dalszego braku wykonania obowiązków w zakresie pkt: 1, 3, 4 (z wyłączeniem naprawy wewnętrznych ścian nośnych parterowej części budynku stanowiącej część lokalu mieszkalnego nr [...] we wskazany w decyzji sposób) oraz 8 decyzji, pismem z 19.01.2022 r. PINB zwrócił się do Spółdzielni o udzielenie m.in. informacji, czy ww. roboty budowlane zostały wykonane oraz jakie działania podjęto, by je zrealizować.
W odpowiedzi z 26.01.2022 r. Spółdzielnia podtrzymała dotychczasowe stanowisko, twierdząc, że nakaz został wykonany, a do czasu oceny przez sąd administracyjny prawidłowości rozstrzygnięć w sprawie zgłoszonego zarzutu oraz odmowy uchylenia decyzji PINB nr 1305/2020 nie ma ona podstaw do podejmowania dalszych czynności. Poruszono również aspekt braku możliwości podjęcia współpracy z potencjalnym wykonawcą obowiązku ze względu na brak możliwości udzielenia gwarancji na wykonane roboty. Spółdzielnia zrelacjonowała również działania podjęte celem usunięcia drzewa.
Po ustaleniu, że nakaz w dalszym ciągu nie został zrealizowany w całości i nie miało to nastąpić w najbliższym czasie, postanowieniem z 21.02.2022 r. (nr 399/2022), PINB nałożył na Spółdzielnię grzywnę w celu przymuszenia na kwotę 50 tys. złotych oraz wezwał do wpłacenia jej w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Jednocześnie wezwał do wykonania obowiązku określonego w doręczonym uprzednio tytule wykonawczym z 30.04.2021 r. (nr [...]) w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia PINB zaznaczył, że DWINB eliminując z obrotu prawnego wcześniejsze postanowienie organu I instancji powołał się na pojęcie "uchylania się od wykonania obowiązku", doprecyzowane następnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Organ II instancji doszedł do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie, na dzień wydania rozstrzygnięcia nie było uchylania się od wykonania robót, ponieważ zostały już częściowo zrealizowane, a działania Spółdzielni, takie jak gromadzenie środków finansowych czy zlecenie opracowania dodatkowej ekspertyzy dotyczącej sposobu gwarantującego długofalowe zabezpieczenie budynku dowodzą, że obowiązek ten nie został zlekceważony. DWINB jednak wyraźnie podkreślił, że ocena przedmiotowej sytuacji może ulec zmienianie, gdyby PINB dowiódł, że w sposób świadomy, z zamiarem i umyślnie Spółdzielnia nie będzie wykonywać nałożonego na nią nakazu. Gdy nastąpi taka sytuacja będzie można nałożyć grzywnę w celu przymuszenia.
PINB ustalił w sposób bezsporny w jakim zakresie nakaz nie został zrealizowany (brak realizacji: pkt 1, 3 i 4 – z wyłączeniem naprawy wewnętrznych ścian nośnych parterowej części budynku stanowiącej część lokalu mieszkalnego nr [...] we wskazany w decyzji sposób – oraz pkt 8. Pomimo zapytań skierowanych do Spółdzielni o plany dalszych działań, nie zostały one nakreślone. PINB doszedł tym samym do wniosku, że aktualnie roboty nie są prowadzone i nic nie wskazuje na to, aby w najbliższym czasie obowiązek został wykonany w pozostałym zakresie. PINB stanął także na stanowisku, że wskazywany przez zobowiązaną zamiar powstrzymywania się od wykonania kolejnych robót do czasu zbadania przez sąd administracyjny prawidłowości wydanych rozstrzygnięć uprawnia do wysnucia wniosku, że powstrzymywanie się od wykonania robót jest zabiegiem świadomym i zamierzonym. Tym samym należało kontynuować postępowanie egzekucyjne i zastosować środek egzekucyjny.
PINB nie podzielił przy tym argumentacji Spółdzielni związanej z koniecznością oczekiwania na stanowisko sądu administracyjnego w kwestii prawidłowości wydanego postanowienia i decyzji. Zaznaczył, że wywiedzenie skargi do sądu administracyjnego nie uprawnia do odstąpienia od realizacji egzekwowanego obowiązku ponieważ jest zasadą, że pomimo złożenia skargi czynności wynikające ze skarżonego aktu muszą być realizowane. Zdaniem organu w niniejszej sprawie takie oczekiwanie nie jest konieczne, gdyż nie ma tu do czynienia z zakwestionowaniem decyzji określającej rodzaj i zakres nakazu, a rozstrzygnięć zapadłych już po jej wydaniu. Organ nie mógł tym samym powstrzymywać się od podejmowania w sprawie dalszych działań. Wskazano także, że okoliczności związane z istnieniem platanu nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Do tego problemu odniesiono się m.in. w decyzji odmawiającej uchylenia decyzji nakazowej. Zaznaczono wówczas, że występujący stan techniczny budynku obliguje do tego, aby nakazane roboty budowlane zostały wykonane niezależnie od tego czy drzewo zostało już usunięte czy też nie.
Uzasadniając wybór grzywny w celu przymuszenia jako zastosowanego wobec Spółdzielni środka egzekucyjnego PINB zaznaczył, że jest to środek o najmniejszym stopniu uciążliwości dla zobowiązanej. Nałożenie grzywny oraz wyznaczenie terminu w którym można (należy) wykonać nakaz nie spowoduje powstania po stronie spółdzielni żadnych negatywnych konsekwencji i jakichkolwiek dodatkowych kosztów, ponad te związane z wykonaniem nakazu. Celem nałożenia grzywny jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, a nie obciążenie zobowiązanej dodatkowym ciężarem finansowym.
Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny organ wskazał z kolei, że w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwota takiej grzywny może wynosić do 50 tys. złotych. Jednocześnie dolegliwość związana z koniecznością zapłaty grzywny w takiej wysokości powinna skłonić do wykonania nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie. Wskazując na motywy wydania takiego rozstrzygnięcia organ zaznaczył, że biorąc pod uwagę czas jaki miała Spółdzielnia na wykonanie egzekwowanego obowiązku oraz brak działań, które doprowadziłyby do tego w pełnym zakresie, grzywna, aby spełniła swoją rolę musi być znaczna. W ocenie PINB kwota 50 tys. złotych spełnia ten warunek. Także okoliczności sprawy wskazywały, że opór przed całościowym wykonaniem nakazu był znaczny, a tym samym wysokość grzywny musiała być adekwatna i bez znaczenia było w tej sytuacji to, że zobowiązana wykonała część nakazu. Chodziło bowiem o doprowadzenie do wykonania tej części nakazu, która nie została zrealizowana i której zobowiązana nie zamierzała wykonać.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez Spółdzielnię w wyniku złożenia zażalenia. Spółdzielnia zarzuciła w nim organowi naruszenie: art. 121 § 1, § 2 oraz § 4 w zw. z art. 6 § 1 i art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez ponowne zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego w maksymalnej wysokości przewidzianej ustawą, bez uwzględnienia następujących faktów: 1) Spółdzielni nie można uznawać za podmiot uchylający się w sposób świadomy od niewykonania nałożonych obowiązków, szczególnie z uwagi na podjęcie aktywnych i konkretnych działań zmierzających w pierwszej kolejności do usunięcia przyczyny powstania wad budynku, tj. drzewa z sąsiedniej działki, a w drugiej kolejności do wykonania pozostałych robót budowlanych; 2) częściowego wykonania robót i braku uchylania się przez zobowiązaną od swoich obowiązków jak i stałej współpracy z organem; 3) poniesienia kosztów ewentualnej grzywny nie przez Spółdzielnię jako osobę prawną, a przez jej członków; 4) wymierzenia grzywny w najbardziej drastycznej – maksymalnej wysokości, czym naruszono zasadę racjonalnego działania, z której wynika obowiązek zastosowania środka egzekucyjnego o takiej dolegliwości, która jest niezbędna (wystarczająca) do realizacji obowiązku i nie może być oderwana od realiów sprawy.
Przy tak zakreślonym zakresie zaskarżenia oraz przedstawionych zarzutach Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przeprowadzenie dowodów uzupełniających ze wskazanych w zażaleniu dokumentów, w tym m.in. postanowienia Prezydenta Wrocławia z 26.01.2022 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wycinkę drzewa. Motywując wniosek dowodowy autor zażalenia wskazał, że przeprowadzenie dowodów ma na celu stwierdzenie: podjęcia działań mających na celu usunięcie platana, zwrócenie się do właścicieli garaży z wnioskiem o usunięcie drzewa, stanowiska wyrażonego przez właścicieli garaży oraz mieszkańców jak i odmowy wszczęcia postępowania przez Prezydenta Wrocławia.
Zdaniem Spółdzielni, ponowne nałożenie grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości odbyło się z naruszeniem wskazanych przepisów prawa. Sprzeczne z istotą tego środka egzekucyjnego jest nakładanie jej w tej samej wysokości na zobowiązanego, który próbuje ten obowiązek zrealizować. Na realizację, na wywiązywanie się z nałożonego obowiązku, zdaniem zobowiązanej, wskazywał fakt, że podjęła ona aktywne działania dla usunięcia w pierwszej kolejności platana z sąsiedniej działki, którego rozrost powoduje powstawanie szkód w przybudówkach przylegających do południowo-zachodniej ściany budynku. Spółdzielnia zmierzała aktywnie i w sposób bezpośredni do wykonania obowiązku i w pierwszej kolejności stara się usunąć przyczyny powstałych wad budynku.
Zobowiązana zaznaczyła, że PINB prowadził postępowanie oraz podejmował wszelkie czynności w sposób bezrefleksyjny. Nie dokonał gruntownej analizy stanu faktycznego – nie zbadał przyczyn wystąpienia zaistniałych wad budynku spowodowanych przerastaniem korzeni z 25 metrowego platana z sąsiedniej działki. Organ nie ustosunkował się także do stanowiska wyrażonego przez zarządcę zaznaczającego, że przeprowadzenie robót naprawczych w przybudówce jest technicznie niemożliwe bez wcześniejszego wykarczowania drzewa, gdyż później prowadzone roboty naprawcze będą bezowocne. W ocenie skarżącej ślepe, bezrefleksyjne wykonanie nałożonego obowiązku nie rozwiąże problemu, gdyż nie ustanie przyczyna jego powstawania, a Spółdzielnia nie ma nieograniczonych środków finansowych na ciągłe remonty.
Wnosząca zażalenie strona wskazała także na sprzeczność występującą w toku rozumowania przeprowadzonego przez PINB. Zdaniem Spółdzielni organ ciągle podnosząc argument zagrożenia: budynku, zdrowia, życia i mienia ludzkiego, powołując się m.in. na art. 66 u.p.b., mówiący o zagrożeniu stwarzanym przez obiekt budowlany nie rozróżnił faktu, że ekspertyzy znajdujące się w aktach sprawy wskazują na brak zagrożenia dla konstrukcji budynku ze strony spękanych ścian, natomiast wskazują na zagrożenie dla: konstrukcji, zdrowia, życia i mienia ludzkiego występujące ze strony drzewa. Tym samym w ocenie zobowiązanej nie istniały podstawy do podejmowania czynności w innej kolejności, aniżeli w tej wskazanej w ekspertyzach, tj. najpierw należało wykarczować drzewo, a następnie naprawić ściany budynku.
Nakreślając sytuację związaną z brakiem sprawczości w odniesieniu do konieczności wycięcia platana, a ukazującą podejmowanie konkretnych działań mających przybliżyć zobowiązaną do wykonania nałożonego na nią obowiązku, Spółdzielnia zaznaczyła, że kilkukrotnie zwracała się do użytkowników wieczystych działki, na której rośnie platan, z wnioskiem o podjęcie działań mających na celu usunięcie drzewa, bądź ograniczenie jego wpływu na sąsiednią nieruchomość. Większość użytkowników wieczystych wyraziła negatywne stanowisko odnośnie usunięcia drzewa podnosząc jego różnorakie walory (np. estetyczne i ekologiczne). Fiaskiem zakończył się także wniosek Spółdzielni do Prezydenta Wrocławia o wszczęcie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na usunięcie drzewa. W ocenie zobowiązanej wskazane powyżej działania stanowią dowód na to, że starała się ona wykonać swój obowiązek i tym samym nie mogła być traktowana tak samo jak podmiot, który całkowicie lekceważy nakazy organu oraz świadomie i w sposób zamierzony nie wykonuje robót naprawczych. Zaznaczono, że gdy drzewo zostanie usunięte, Spółdzielnia wykona wskazane jej roboty budowlane od czego się nie uchyla. Poinformowano także, że immisja dokonywana przez platana powoduje to, że potencjalny wykonawca robót nie udzieli gwarancji na wykonane prace skoro będą one ciągle dewastowane przez drzewo.
W dalszej części zażalenia Spółdzielnia stanęła na stanowisku, że grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana na podmiot, który jawne oraz długotrwale lekceważy rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, co nie miało miejsca w sprawie.
Strona skarżąca podniosła także argument, że roboty nakazane przez organ nie są aż tak pilne, aby wkraczać władczo i w tak zdecydowanym rozmiarze w substancję budowlaną. Wskazano także, że PINB pominął okoliczność (nakładając grzywnę w pełnej możliwej wysokości), że gdyby doszło do skutecznej egzekucji tego środka, to w rzeczywistości obciąży on samych członków Spółdzielni, a nie samą osobę prawną, która w tej sytuacji będzie zmuszona uzyskać tę kwotę z dodatkowych wpłat spółdzielców. Odnosząc się do wysokości grzywny strona uznała ją za wysoką, zaznaczając niespójność prezentowanego przez organ wywodu (DWINB postanowieniem z 03.09.2021 r. uchylając grzywnę także w kwocie 50 tys. złotych wskazał, że kwota ta pozostawała w oderwaniu od realiów sprawy będąc zbyt wysoka, a PINB w swym postanowieniu wymierzył ją w tej samej wysokości).
Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, wydanym w dniu 21.04.2022 r. postanowieniem nr 423/2022, DWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z 21.02.2022 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że od 03.09.2021 r. (kiedy to uchylono w całości pierwszą grzywnę opiewającą na 50 tys. złotych), Spółdzielnia nie podjęła w sprawie konstruktywnych działań zmierzających w pierwszej kolejności do usunięcia domniemanej przyczyny powodującej występowanie wad budynku, które to działania przyniosłyby konkretny rezultat i ostateczne przystąpienie do robót naprawczych wynikającej z ostatecznej decyzji PINB.
DWINB zaznaczył, że realizacja robót budowlanych określonych w ostatecznej decyzji ma na celu usunięcie nieprawidłowości występujących w budynku, które zagrażały życiu i zdrowiu mieszkańców. Ich wykonania nie można uzależniać od wcześniejszego usunięcia drzewa znajdującego się na sąsiedniej działce, na której znajduje się uszkodzony budynek. Organ odwoławczy wskazał, że pozostałe do wykonania roboty budowlane są możliwe do przeprowadzenia na co także już wskazywał PINB. Jeśli przeszkodą w tym zakresie miałby być rosnący platan lub też jego korzenie, to spółdzielnia miała możliwość doprowadzenia do ich usunięcia, co wynika z normy zawartej w art. 150 k.c. Jednocześnie, zgodnie z art. 144 w zw. z art. 222 § 2 k.c., zobowiązana mogła domagać się przed sądem cywilnym od właściciela nieruchomości, na której rośnie drzewo – jego usunięcia, jeśli w drodze prowadzonych rozmów nie mogła uzyskać porozumienia w tym zakresie.
DWINB stanął także na stanowisku, że treść obowiązku podlegającego egzekucji została ukształtowana w toku odrębnego postępowania zakończonego prawomocną i ostateczną decyzją. Tym samym zakres potrzebnych do wykonania robót budowlanych został już sprecyzowany i nie podlega ponownej ocenie. Tym samym treść ta nie mogła zostać zbadana i nie mogła być kwestionowana w toku postępowania egzekucyjnego. Związane jest to z tym, że będąca źródłem obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej decyzja PINB jest ostateczna, nie wstrzymano jej wykonania, nie została również wyeliminowana z obrotu prawnego, a termin na wykonanie wskazanych obowiązków już minął.
Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutu zbyt wygórowanej wysokości nałożonej grzywny. W jego ocenie należało wskazać, że zobowiązana nie realizowała nakazu wynikającego z decyzji PINB z 15.06.2020 r. (w zakresie pkt: 1, 3, 4 – z wyłączeniem części obowiązku i pkt 8 decyzji). Nie jest on dalej wykonywany i zgodnie z przekazanym stanowiskiem Spółdzielni, nie będzie on realizowany, dopóki platan nie zostanie wykarczowany. Zdaniem organu zastosowany środek egzekucyjny, aby odniósł zamierzony skutek doprowadzając do rzeczywistego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinien być nałożony w takiej wysokości, aby jej dolegliwość zmobilizowała do realizacji obowiązku. Tym samym nie może to być grzywna, której wysokość nie stanowi żadnej dolegliwości w jej uiszczeniu.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółdzielnia wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzuciła DWINB naruszenie: art. § 119, art. 120 § 1, art. 121 § 1, § 2 i § 4 w zw. z art. 6 § 1 i art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak uchylenia wadliwego postanowienia oraz uznanie, że nie podjęła ona konstruktywnych działań zmierzających do ostatecznego przystąpienia do robót remontowych bez uwzględnienia tych samych faktów, które wskazano w zażaleniu. Dodatkowo zarzucono organowi odwoławczemu brak uwzględnienia faktu, że 21.04.2022 r. doszło do wyodrębnienia ostatniego lokalu użytkowego usytuowanego w budynku przy ul. [...], co spowodowało ukonstytuowanie się wspólnoty mieszkaniowej oraz to, że Spółdzielnia nie jest już zarządcą tej nieruchomości i tym samym nie ma wpływu na wykonanie decyzji w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w budynku, co implikuje niemożność bycia zobowiązanym do zapłaty grzywny.
Przy tak sformułowanych zarzutach skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu II instancji kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dołączonych do skargi dokumentów na okoliczność powstania nowej wspólnoty, zaistniałego następstwa o charakterze administracyjnoprawnym w toku postępowania egzekucyjnego oraz utraty prawa zarządzania nieruchomością przez Spółdzielnię.
Przechodząc do uzasadnienia wywiedzionej skargi w pierwszej kolejności Spółdzielnia podniosła, że doszło do następstwa o charakterze administracyjnoprawnym związanym z wykonaniem nałożonego obowiązku. Zaistniało ono w wyniku zawarcia w dniu 21.04.2022 r. umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu oraz jego sprzedaży, w wyniku której Spółdzielnia zbyła także udział we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Powołując się na przepis art. 26 ustawy z 15.12.2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 438) argumentowano, że wraz z wyodrębnieniem własności ostatniego lokalu nastąpiły dwa skutki: 1) z mocy prawa powstała wspólnota mieszkaniowa oraz 2) Spółdzielnia przestała być współwłaścicielem nieruchomości i budynku, a tym samym nie ma żadnych praw i obowiązków co do nieruchomości. W związku z tym, że strona skarżąca przestała być zarządcą tej nieruchomości, dlatego nie powinna też już być adresatem żadnych rozstrzygnięć (także o charakterze administracyjnoprawnym) związanych z nieruchomością przy ul. [...]. Skoro Spółdzielnia nie ma już żadnych praw do nieruchomości, to nie mogła być przymuszana do wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym nr [...]. Z tej przyczyny zaskarżone postanowienie winno ulec już wcześniej uchyleniu.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w złożonym zażaleniu.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Pismem z 15.11.2022 r. PINB poinformował Spółdzielnię, że z chwilą utraty władztwa nad budynkiem (ustanowienia odrębnej własności lokalu użytkowego 21.04.2022 r.), przestała być ona zobowiązana do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Obowiązek przeszedł, zgodnie z art. 28a u.p.e.a., na następcę prawnego, tj. nowo ukonstytuowaną wspólnotę mieszkaniową.
Wyrokiem z 13.04.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 143/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na postanowienie DWINB z 11.01.2022 r. (nr 22/2022) w przedmiocie oddalenia zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – p.p.s.a., kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Kontrolą sądową objęte zostało postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zasady stosowania tego środka egzekucyjnego regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Artykuł 122 § 1 u.p.e.a. wskazuje, że organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 u.p.e.a., po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. W analizowanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, w dniu 15.03.2021 r. PINB dla miasta Wrocławia wydał upomnienie nr [...], skierowane do zobowiązanej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W., którym wezwał do wykonania obowiązku nałożonego decyzją tego organu z 15.06.2020 r., nr 1305/2020. Następnie w dniu 30.04.2021 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Z kolei wydanym w dniu 21.02.2022 r. postanowieniem nr 399/2022, organ egzekucyjny nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w kwocie pięćdziesięciu tysięcy złotych. W sprawie organ egzekucyjny ustalił, że ostateczna decyzja nie została w całości wykonana w zakresie pkt 1, pkt 3, pkt 4 (z wyłączeniem naprawy wewnętrznych ścian nośnych parterowej części budynku stanowiącej część lokalu mieszkalnego nr [...] w wskazany w decyzji sposób) oraz pkt 8.
Zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 u.p.e.a. Przewidziany w art. 119 u.p.e.a. środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, stanowi jedynie formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Stosownie do treści art. 7 § 2 u.p.e., organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Skoro, o czym była mowa wyżej, obowiązek nie został wykonany, zasadnie kompetentny organ zastosował wskazany środek egzekucyjny. Można jeszcze dodać, że w świetle orzecznictwa sądowego, grzywna aby odniosła pożądany skutek winna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Wymierzając grzywnę organ musi uwzględnić, że środek ten ma być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin, a zapis w protokole wskazuje jednoznacznie, że nie został on w całości wykonany, czego zresztą Spółdzielnia nie kwestionuje.
Mając na uwadze dotychczasowe wywody Sąd nie stwierdziłaby w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia nakładającego na Spółdzielnię środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów zgłaszanych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego, w pierwszym rzędzie należy wskazać, że organ egzekucyjny w żadnym zakresie nie może dokonywać (nie ma kompetencji) badania decyzji ostatecznej, na której podstawie jest obowiązany prowadzić postępowanie wykonawcze. Nie może badać okoliczności innych, niż wykonanie obowiązku i tylko ta okoliczność mogłaby prowadzić do umorzenia egzekucji. Zatem, skoro decyzja jest w obrocie prawnym to organ egzekucyjny z mocy prawa jest obowiązany do egzekucji jej postanowień. W sprawie mamy do czynienia z ostateczną decyzją, zatem należy doprowadzić do realizacji wynikającego z jej treści obowiązku, dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym. Wprawdzie strona skarżąca wskazała, że będzie dążyła do eliminacji decyzji, stanowiącej podstawę prawną obowiązku, ale z przedłożonych akt sprawy nie wynika, aby podejmowane w tym zakresie środki zaskarżenia doprowadziły do osiągnięcia takiego skutku.
Odnosząc się do kwestii wysokości wymierzonej grzywny, to trzeba przypomnieć, że wobec treści art. 121 § 4 u.p.e.a, trudno jest mówić o uciążliwości środka egzekucyjnego - stosowanego w stosunku do obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego - skoro w takim przypadku ustawodawca nie pozostawił organowi egzekucyjnemu wyboru środka egzekucyjnego, a grzywna w celu przymuszenia może być zastosowana tylko jeden raz.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa ze względu na błąd co do osoby zobowiązanego. W sprawie nie jest kwestionowane, że z dniem 21.04.2022 r. doszło do wyodrębnienia (sprzedaży) ostatniego lokalu w nieruchomości przy al. [...] we W. i w związku z ukonstytuowaniem się wspólnoty mieszkaniowej w tym budynku, Spółdzielnia przestała być zarządcą tej nieruchomości. W opisanym stanie faktycznym doszło do zaistnienia skutku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w określonym budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości zostanie wyodrębniona własność wszystkich lokali, to w dniu wyodrębnienia własności ostatniego lokalu zostaje utworzona wspólnota mieszkaniowa. Skutek prawny, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych następuje z mocy prawa. Z chwilą wyodrębnienia ostatniego lokalu, zarząd nieruchomością wspólną nie jest już wykonywany przez spółdzielnie ale przez nowopowstałą wspólnotę mieszkaniową. Konsekwencje takiego zdarzenia prawnego przekładają się również na postępowanie egzekucyjne w administracji. Wskutek czynności cywilnoprawnej następuje przejście obowiązku administracyjnego na nowy podmiot. Tym samym dotychczasowy zarządca, którym była Spółdzielnia, przestała być podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Egzekwowany obowiązek przeszedł na wspólnotę mieszkaniową. Zgodnie z art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego. Przepis art. 28a u.p.e.a. reguluje możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (patrz m.in.: wyrok NSA z 25.04.2012 r., sygn. akt II OSK 243/11; wyrok NSA z 06.07.2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05).
Reasumując, zmiana przez następstwo prawne podmiotu zobowiązanego nie powoduje, że postępowanie egzekucyjne staje się bezprzedmiotowe. Dochodzi wówczas wyłącznie do przejścia obowiązku administracyjnego. Dalsze czynności egzekucyjne prowadzone są wobec następcy prawnego zobowiązanego. W konsekwencji czego, organ egzekucyjny zaprzestał podejmowania wobec skarżącej Spółdzielni – jako byłego zarządcy nieruchomości przy al. [...] we W. działań zmierzających do zrealizowania środka egzekucyjnego. Co nie zmienia tego, że czynności egzekucyjne zastosowane w stosunku do Spółdzielni pozostają, zgodnie z przepisem art. 28a u.p.e.a., nawet po wyodrębnieniu i zbyciu lokalu, w mocy. Spółdzielnia nie ma jednak obowiązku uiścić nałożonej na nią grzywny w celu przymuszenia. Dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego, po wystawieniu nowego tytułu wykonawczego, będzie prowadzone wobec nowopowstałej wspólnoty mieszkaniowej.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia oddalenie skargi.
W tym stanie rzeczy działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.