II SA/Wr 444/22

II SA/Wr 444/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 4 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: referent Kamil Demianiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 31 marca 2022 r. nr SKO 4111/26/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, budynku gospodarczego, budynku gospodarczego - stodoły, wiaty na maszyny rolnicze - w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu 16 sierpnia 2021 r. J.S. (dalej: skarżący, strona), występując przez pełnomocnika A.S., złożył wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku gospodarczego, budynku gospodarczego – stodoły i wiaty na maszyny rolnicze w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w obrębie działki nr ewid. [...] położonej w obrębie N.. W dniach 20 września 2021 r. i 8 listopada 2021 r. skarżący uzupełnił wniosek o złożone wyjaśnienia i dokumenty.
Teren planowanej inwestycji położony jest poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, poza obszarem wymagającym sporządzenia takiego planu na podstawie przepisów odrębnych i poza obszarem terenów zamkniętych. Wobec tego realizacja zaplanowanej inwestycji, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.
Decyzją z dnia 16 lutego 2022 r., nr 7/2022 Burmistrz Z. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, albowiem wskazany przez inwestora teren nie spełnia ustawowych wymogów dla ustalenia warunków zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej. Nadto realizacja inwestycji byłaby sprzeczna z zasadą zachowania ładu przestrzennego. Szczegółowo przytoczono wyniki analizy urbanistyczno–architektonicznej, opracowanej przez uprawnionego architekta, wpisanego na listę samorządu architektów. Potwierdziły one, że w sąsiedztwie terenu inwestycji, w wyznaczonym obszarze analizowanym, brakuje istniejącej zabudowy, która mogłaby pozwolić na ustalenie parametrów nowej zabudowy będącej kontynuacją tego, co istnieje w terenie.
Jak ustalił organ I instancji, działka nr ewid. [...] posiada dojazd z nieutwardzonej drogi gminnej transportu rolnego nr ewid. [...], przy której na działkach sąsiednich znajdują się tereny rolnicze, budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obręb N.; dojazd na działkę odbywa się z innej drogi gminnej na działkę nr [...]. Na pozostałym obszarze analizowanym występują wyłącznie tereny rolnicze i leśne. Wspomniany budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obręb N. oddalony jest o ok. 0,5 km od działki nr [...] i nie jest tożsamy z planowaną inwestycją oraz posiada dostęp z innej drogi publicznej, w związku z czym nie stanowi podstawy do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy na działce nr ewid. [...]. Najbliższe tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową oraz mieszkaniową jednorodzinną znajdują się we wsi N., poza obszarem analizowanym oraz dostępne są z innej drogi publicznej. Stwierdzono, że w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej tożsamej z planowaną inwestycją, pozwalającą na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie znaleziono uzasadnienia dla rozszerzenia wyznaczonego minimalnego obszaru analizowanego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uznano za niespełniony.
Następnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa nie stosuje do zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Warunkiem zastosowania powyższego przepisu jest ustalenie, że: inwestor planuje zabudowę zagrodową, zabudowa zagrodowa musi być funkcjonalnie powiązana z istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie). Uregulowanie zawarte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jako wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa, musi być interpretowane ściśle i może być wdrożone tylko wówczas, gdy przesłanki jego zastosowania nie budzą żadnych wątpliwości.
Organ I instancji ustalił, że strona posiada na własność trzy działki gospodarstwa rolnego w gminach K., B. i Z., a nadto pozostaje w stosunku prawnym dzierżawy trzech działek w gminie K.. Organ zakwestionował umowę dzierżawy działki nr [...] w obrębie G., gmina K. z uwagi na brak składników essentialia negotii umowy dzierżawy – nieokreślenia wysokości czynszu dzierżawnego i jako zawarta w lipcu 2021 r., na 21 dni przez złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stanowi w istocie obejście przepisów prawa dotyczących zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Organ I instancji przyjął, że łączna powierzchnia gruntów związanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym wynosi 2,5699 ha. Nie uwzględnił wykazanych we wniosku działek dzierżawionych opierając się przy tym na orzecznictwie, które stoi na stanowisku, że zabudowa zagrodowa ma być w intencji ustawodawcy inwestycją trwałą, czego zaprzeczeniem są krótkoterminowe umowy dzierżawy. Nadto brak jest możliwości stwierdzenia powiązania realnego i funkcjonalnego projektowanej zabudowy na działce nr ewid. [...], obręb N., z prowadzonym gospodarstwem rolnym, ponieważ inwestycja nie będzie stanowiła całości funkcjonalnej z istniejącą zabudową na terenie działki o nr ewid. [...], obręb G., gmina K.. Wyłączenie na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. organ uznał zatem za niespełnione.
Odwołanie od decyzji Burmistrza Z. wniósł skarżący podnosząc, że z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że z przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Tym samym, w ocenie odwołania, rozpatrzenie wniosku z dnia 09 sierpnia 2021 r. powinno zmierzać do ustalenia przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ze względu na zawarty w aktach opis inwestycji.
Decyzją z dnia 31 marca 2022 r., nr SKO 4111/26/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: organ II instancji, SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w pełni podzielił zastrzeżenia i wnioski wyrażone w zaskarżonej decyzji dotyczące rzeczywistych możliwości przypisania charakteru "działki zagrodowej" dla terenu działki nr [...]. W ustalonych okolicznościach SKO doszło do uznania, że przedmiotowa zabudowa na działkach o dużej powierzchni nie spełnia warunku zabudowy zagrodowej, albowiem nie spełnia ona dwóch zasadniczych funkcji: miejsca zamieszkania rolnika i miejsca jego pracy. Organ II instancji wskazał na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 777/08, w którym sąd zajął stanowisko, że dodatkowe budynki pełniące odrębne funkcje gospodarskie lub warsztatowe mogą być zlokalizowane w zupełnie innym terenie w obrębie gruntów znajdujących się w tym samym gospodarstwie rolnym. Niedopuszczalne jest jednak tworzenie osobnego siedliska powielającego funkcje już istniejących budynków zabudowy zagrodowej. Strona zamieszkuje natomiast w budynku mieszkalnym położonym w G., zlokalizowanym na działce nr [...], na której znajdują się zabudowania gospodarcze będące częścią zabudowy zagrodowej.
Organ II instancji podzielił także ustalenia organu I instancji dotyczące braku realnego związku funkcjonalnego planowanej zabudowy z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Podkreślił, że skarżący nie prowadzi działalności rolniczej, a taka działalność jest jedynie planowana. Brak jest również związku funkcjonalnego pomiędzy rozproszonymi nieruchomościami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego, a planowaną zabudową zagrodową. Mając to na uwadze SKO doszło do przekonania, że planowana inwestycja nie będzie funkcjonalnie połączona z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i ma na celu budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, której nie można zrealizować na gruntach rolnych.
W dniu 16 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga J.S. na decyzję SKO z dnia 31 marca 2022 r., nr SKO 4111/26/2022. Skarżący zarzucił, że organ II instancji błędnie stwierdził, że jego celem jest wybudowanie niezliczonej ilości domów mieszkalnych, lecz budowa siedliska. Na jego decyzję o zaplanowaniu inwestycji największy wpływ ma to, że w sąsiedniej miejscowości mieszka jego córka z rodziną, gdzie strona przechowuje maszyny rolnicze. Po wybudowaniu siedliska skarżący ma zamiar zamieszkać w nim i sprzedać pozostałe nieruchomości. Wskazał, że spełnione zostały wszelkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ prowadzi gospodarstwo rolne, które to przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o skierowanie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są do sprawowania wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i zasadami postępowania przed organami administracji publicznej.
Dokonując oceny w tak zakreślonych granicach legalności zaskarżonej decyzji orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, budynku gospodarczego, budynku gospodarczego – stodoły, wiaty na maszyny rolnicze – w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb N. sąd stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Materialnoprawne podstawy ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zostały unormowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w ustawie następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Dalej trzeba powiedzieć, że ustalenie przez kompetentny organ administracji publicznej, czy ustawowe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach wykonawczego do ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym celu w pierwszym rzędzie organ, stosownie do dyrektywy § 3 ust. 1 rozporządzenia wyznacza wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Normodawca określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).
Analiza przywołanych unormowań prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził "zasadę dobrego sąsiedztwa", zwanej inaczej "zasadą kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten, wynikający z konieczności zachowania wymogów ładu przestrzennego, jest dopuszczeniem do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych, a samo pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko.
Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowym działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za taką wykładnią tego pojęcia ustawowego przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zatem, nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Oczywistym jest nadto, że zasada ta nie może, w sposób oczywisty doprowadzić do zbytniego ograniczenia prawa zabudowy i ograniczenia prawa własności, gdyż godziłoby to w konstytucyjnie chronione wartości, wskazane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Trzeba bowiem przypomnieć zasadę, wedle której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (por np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) Przenosząc dotychczas poczynione uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać przede wszystkim trzeba, że inwestycja, dla której miały zostać ustalone warunki zabudowy dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, budynku gospodarczego, budynku gospodarczego – stodoły, wiaty na maszyny rolnicze – w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce na działce nr [...], obręb N..
Zasada kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Dla oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wystarczające jest stwierdzenie, że w obszarze poddanym analizie występuje chociażby jedna działka sąsiednia, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (np. wyroki NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1937/18 oraz z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 363/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na działce inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji.
Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że w obszarze analizowanym występują tereny rolnicze i budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obręb N., przy czym jest on oddalony o około 0,5 km od działki nr [...] i nie jest tożsamy z planowaną inwestycją, w związku z czym nie stanowi podstawy do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy na działce nr ewid. [...]. W obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej tożsamej z planowaną inwestycją, pozwalającą na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony.
Istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest wskazanie, że zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, nie ma charakteru absolutnego, ponieważ stosownie do treści u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 tego artykułu u.p.z.p. nie stosuje się, do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Uregulowanie zawarte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest podwójnym wyjątkiem od reguły, musi zatem być interpretowane ściśle i może być wdrożone tylko wtedy, gdy przesłanki jego zastosowania nie budzą żadnych wątpliwości.
Po pierwsze bowiem, jak już wyżej wskazano, ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś dopiero w razie braku planu - w decyzji o warunkach zabudowy.
Po drugie, w sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadą ogólną jest, że planowane zamierzenie powinno spełniać wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyjątkiem od tej zasady jest przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który w uprzywilejowujący sposób wyłącza wymóg zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa (u.p.z.p.). Oznacza to, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na zasadzie wyjątku znosi dla zabudowy zagrodowej konieczność realizacji zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niedopuszczalna jest zatem rozszerzająca wykładnia wyjątku od zasady ogólnej (exceptiones non sunt extendendae), który wprowadza uprzywilejowany sposób oceny ukształtowania przestrzeni w harmonijną całość, z uwzględnieniem wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych, w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Oznacza to, że organy orzekające w sprawach o ustalenie warunków zabudowy winny dostrzegać w normie określonej w u.p.z.p. przywilej wyrażający się w rezygnacji przez ustawodawcę ze stosowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma stanowić element już istniejącej lub planowanej zabudowy zagrodowej powiązanej z gospodarstwem rolnym o określonej wielkości.
Należy tu mieć na uwadze jaki cel przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu tego wyjątku. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w interesie publicznym jest zachowanie ładu przestrzennego nie tylko w miastach, lecz także w tych częściach wsi, które są zabudowane w sposób jednolity i uporządkowany, w szczególności budynkami jednorodzinnymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 marca 2021 r., sygn. IV SA/Po 1903/20).
Organy właściwe w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy są zatem uprawnione i obowiązane do weryfikacji spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., ponieważ nie powinno się utożsamiać z zabudową zagrodową każdej planowanej zabudowy realizowanej przez podmiot będący posiadaczem zlokalizowanego na terenie danej gminy (czy kilku gmin) gospodarstwa rolnego dużych rozmiarów. W tym celu winny zweryfikować i dokonać indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta planowana zabudowa jest istotnie częścią zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się również, że pomimo, iż pojęcie "zabudowa zagrodowa" występuje w rozporządzenia i oznacza "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych", to jednak zgodnie uznaje się, że nie jest to definicja legalna tego pojęcia (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2016 r., sygn. II OSK 101/15; z 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2860/16).
W orzecznictwie przyjmuje się również, że zabudowa zagrodowa w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa. Jednocześnie wskazuje się, że tak rozumiana zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa w powyższym rozumieniu stanowi zatem zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. O zabudowie zagrodowej mówi się, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (por. wyroki NSA z 29 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 609/11; z 23 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3066/13).
Aktualnie wskazuje się, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego (w ramach jednego podwórza), który będzie powiązany funkcjonalnie z innymi budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi (także zlokalizowanych na innych działkach), przeznaczonymi do prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego gospodarstwa rolnego. Tak rozumiane przesłanki do zastosowania bardziej korzystnego dla inwestora art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jednakże wprowadzającego wyjątkowe traktowanie niektórych inwestycji pod względem badania ich zgodności z istniejącym na obszarze analizowanym ładzie urbanistycznym, podlegają każdorazowo indywidualnej ocenie. W każdym przypadku, gdy inwestor wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, należy dokonać oceny konkretnego przypadku, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta planowana zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego. Oczywiste jest, że dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyroki: NSA z 21 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1723/06; WSA w Rzeszowie z 9 września 2016 r., sygn. II SA/Rz 1649/15).
Analiza przedmiotowej sprawy wskazuje, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji prawidłowo powyższe okoliczności ustaliły i w swojej ocenie uwzględniły. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez organy, że wyłączenie na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie zaistniało. Wbrew zarzutom skarżącego brak jest powiązania realnego i funkcjonalnego projektowanej zabudowy na działce nr ewid. [...], obręb N. z deklarowanym przez stronę gospodarstwem rolnym. Związek ten powinien być wykazany przez stronę w sposób precyzyjny, potwierdzony ewentualnymi dokumentami, co jednak nie nastąpiło. Odległość pomiędzy poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego przesądzają, że taki związek nie istnieje. Prowadzona działalność w ramach nieruchomości stanowiących własność skarżącego nie byłaby opłacalna i ekonomiczna. W ocenie sądu był to zatem jedynie argument do uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast okoliczność podnoszona w skardze jakoby skarżący miał zamiar zamieszkać w planowanej inwestycji oraz prowadzić plantację lawendy mają charakter przyszły i niepewny, zaś fakt, że w pobliżu działki nr ewid. [...] zamieszkuje jego rodzina nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
Mając na względzie dotychczasowe rozważania, zdaniem sądu, skarga nie mogła być uwzględniona, stąd po myśli art. 151 p.p.s.a., należało orzec, jak na wstępie.