II SA/Wr 442/23

II SA/Wr 442/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 48 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2023 r. nr 476/2023 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia budowy budynku hali magazynowo -produkcyjnej wraz z częścią socjalno-biurową oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy (dalej PINB) z dnia 10 marca 2023 r., nr 117/2023, wstrzymujące prowadzenie budowy budynku hali magazynowo-produkcyjnej wraz z częścią socjalno-biurową (oznaczonego na załączniku graficznym do protokołu z dnia 18 sierpnia 2022 r. jako obiekt nr 1), położonego na działce nr [...], obręb W. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku.
Z uzasadnienia opisanego postanowienia wynika, że PINB, w związku z informacjami o uciążliwościach w postaci nadmiernego hałasu i wywiewu związków chemicznych z malarni proszkowej generowanych na działce stanowiącej własność E. Z. (dalej także jako skarżąca) znajdującej się w W. przy ul. [...], przeprowadził w dniu 18 sierpnia 2022 r. czynności kontrolne z udziałem pełnomocnika skarżącej – Z. Z. Podczas oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się, między innymi, budynek o konstrukcji stalowej oznaczony na rysunku stanowiącym załącznik do protokołu numerem 1 (obiekt ten stanowi przedmiot niniejszego postanowienia) będący halą o pow. 200 m2 podzieloną na dwa pomieszczenia: pomieszczenie, w którym odbywa się obróbka skrawania felg aluminiowych wraz z częścią podręcznego magazynu wyrobów gotowych oraz pomieszczenie o funkcji biurowo- socjalnej. Poszycie ścian hali wykonane zostało z płyt warstwowych z rdzeniem z poliuretanu o grubości 10 cm. Dach jednospadowy pokryty taką samą płytą. Fundamenty stanowią stopy żelbetowe. Obiekt ogrzewany jest pompą ciepła znajdującą się na zewnątrz, tuż przy elewacji bocznej budynku. Obiekt nie posiada wentylacji nawiewno-wywiewnej. W hali znajduje się betonowa, zbrojona posadzka zatarta na gładko. Hala wyposażona jest w instalację elektryczną oświetleniową i gniazda wtykowe. Brak instalacji kanalizacyjnej i instalacji wody. Według oświadczenia pełnomocnika skarżącej obiekt użytkowany od około 2 lat, a wykonany został około 2-3 lata temu (2019/2020 r.).
W toku wszczętego postępowania PINB wystąpił do Starosty Trzebnickiego o informację, czy na budowę przedmiotowej hali wydawane były prawem przewidziane zgody bądź sprzeciwy. Z informacji udzielonej przez Starostę wynika, że budynek nie stanowił przedmiotu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ architektoniczno-budowlany poinformował także, że dla działki nr [...] wydana była decyzja nr 710/13 z dnia 4 września 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę hali namiotowej przenośnej będącej magazynem istniejącego warsztatu [...] oraz decyzja nr 173/17 z dnia 3 marca 2017 roku zatwierdzająca projekt budowlany I udzielająca pozwolenia na budowę hali magazynowej stanowiącej zaplecze magazynowe dla istniejącego warsztatu [...].
W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 oraz art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) dalej jako P.b, wydał postanowienie nr 117/2023 z dnia 10 marca 2023r. którym wstrzymał dalsze prace przy budowie budynku hali magazynowo-produkcyjnej wraz z częścią socjalno- biurową na działce nr [...] (obiekt nr 1 - zgodnie z załącznikiem graficznym do protokołu z dnia 18 sierpnia 2022r.), których inwestorem jest E. Z., a także poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku.
Powyższe postanowienie w imieniu skarżącej oprotestowane zostało w drodze zażalenia wniesionego przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym zarzucono, naruszenie:
1/ art. 48 w zw. z art 3 pkt 6 i art 36a P.b przez błędną ich wykładnię i niezasadne przyjęcie, że analizowane roboty stanowiły inwestycję polegającą na budowie obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów pr. bud., wobec której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy miały one miejsce na etapie procesu wykonawczego i wymagały uzyskania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę (odstąpienie od projektu budowlanego);
2/ art. 48 ust. 1-3 P.b przez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z wadliwego uznania, że wykonane odstąpienie prowadziło do budowy obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę;
3/ naruszenia art. 50-51 P.b poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca dokonała jedynie odstąpienia od projektu budowlanego;
4/ naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i wydanie zaskarżonego postanowienia pomimo, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a to zaniechał zebrania jakichkolwiek dowodów celem potwierdzenia rzekomej budowy obiektu, przez co dokonał błędnego ustalenia rodzaju i przedmiotu wykonanych przez stronę robót.
Uzasadnienie zażalenia zmierza do wykazania, że organ dokonał nieprawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych uznając, że doszło do samowolnej budowy obiektu budowlanego która wymagała pozwolenia na budowę, podczas, gdy wykonane roboty miały miejsce w fazie wykonawczej i stanowiły tylko istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzją 2013 r. projektu budowlanego. W tej sytuacji nieprawidłowym było stosowanie trybu legalizacji z art. 48 Prawa budowlanego, gdyż właściwym jest postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 tej ustawy. Zdaniem stron,y organ zaniechał zebrania jakichkolwiek dowodów celem potwierdzenia rzekomej budowy obiektu, przez co dokonał błędnego ustalenia rodzaju i przedmiotu wykonanych nią skarżącą robót. W zażaleniu zakwestionowano także oświadczenie pełnomocnika skarżącej złożone do protokołu oględzin, że wskazane roboty budowlane (odstąpienie) były wykonane w latach 2019-20. Zostały one bowiem wykonane w trakcie budowy obiektu tj. do 2017 r.
Po wniesieniu zażalenia stanowisko zajęła właścicielka nieruchomości sąsiedniej T. B. (dalej uczestniczka postępowania) oświadczając w piśmie z dnia 11 maja 2023 r., że sporny budynek stanowi samowolę budowlaną i został wybudowany w miejscu hali namiotowej która tam wcześniej istniała. Dla potwierdzenia tego stanowiska strona przedstawiła archiwalne zdjęcie hali namiotowej wykonane w lipcu 2020 r.
DWINB nie uwzględnił zarzutów zażalenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdził, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji jest prawidłowe.
Organ II instancji wyjaśnił, że kryterium zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że zaistniał przypadek budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Kwalifikując obiekt budowlany jako wymagający lub niewymagający uzyskania akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej w pierwszej kolejności należy określić charakter wykonanego obiektu, a więc jego konstrukcję, oraz cel jakiemu ma służyć.
Dokonując kwalifikacji spornego obiektu DWINB wskazał, że zgodnie z definicją ustawową (art. 3 pkt 6 P.b) o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana (wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 roku, sygn. akt II OSK 2492/13).
Na podstawie akt sprawy organ stwierdził, że inwestor – E. Z., uzyskała decyzję z dnia 4 września 2013 r. o pozwoleniu na budowę hali namiotowej przenośnej będącej magazynem istniejącego warsztatu [...], a także decyzję z dnia 3 marca 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę hali magazynowej stanowiącej zaplecze magazynowe dla istniejącego warsztatu [...]. Powyższe potwierdza zaświadczenie PINB z dnia 10 października 2017 r., znak: [...] odnośnie braku sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania w związku z złożonym zawiadomieniem o zakończeniu budowy hali magazynowej stanowiącej zaplecze magazynowe dla istniejącego warsztatu [...] na dz. nr [...] a także zaświadczenie tego samego organu z dnia 5 lutego 2014 r. znak [...] o braku sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania hali przenośnej namiotowej będącej magazynem istniejącego warsztatu [...].
Odnosząc powyższe do ustaleń poczynionych przez PINB podczas oględzin w dniu 18 sierpnia 2022 r. organ II instancji uznał, że roboty budowlane stanowiące przedmiot niniejszego postępowania wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej z uwagi na to, że inwestor uzyskał co prawda pozwolenie na budowę ale dla hali magazynowej stanowiącej zaplecze magazynowe dla istniejącego warsztatu [...] (która objęta jest odrębnym postępowaniem w sprawie jej przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania) a także dla hali przenośnej namiotowej będącej magazynem istniejącego warsztatu [...]. W tej sytuacji organ uznał, że przedmiot niniejszego postępowania nie był objęty pozwoleniem na budowę. W rozpatrywanej sprawie mamy bowiem do czynienia z halą o konstrukcji stalowej, gdzie fundamenty stanowią stopy żelbetowe, podzieloną na dwa pomieszczenia ( o funkcji produkcyjnej i socjalno-biurowej) o poszyciu ścian z płyt warstwowych z rdzeniem z poliuretanu o grubości 10 cm oraz jednospadowym dachem pokrytym taką samą płytą. Przedmiotowy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach. Nie sposób zatem uznać, że stanowi on przenośną halę namiotową której dotyczyło pozwolenie na budowę 710/13 z dnia 4 września 2013 r. wobec którego, jak twierdzi Inwestor - dokonano odstąpienia od projektu budowlanego. Organ zaznaczył, że hala namiotowa stanowi bez wątpienia obiekt budowalny i dla swojej realizacji wymagała pozwolenia na budowę. Natomiast zastosowanie procedury "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego" dopuszczalne jest wówczas, gdy obiekt, którego odstępstwa dotyczą został oznaczony w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę. Tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę z obiektem, którego planowane odstępstwa dotyczą można mówić o istotnym odstąpieniu, gdyż "istotne odstąpienie" nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu.
W tej sytuacji organ II instancji uznał, że skoro wykonane roboty budowane stanowią budowę która nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę a inwestor takiego pozwolenia na budowę nie posiada, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wdrożenia procedury z art. 48 P.b.
Odnosząc się do zawartego w zażaleniu twierdzenia, że w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb naprawczy z art. 50-51 P.b a nie tryb z art. 48 ww. ustawy, DWINB wyjaśnił, że budowa takiego obiektu jak sporna hala nie jest wymieniona w art. 29 P.b który zawiera wyliczenia obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego też względu wymagane było bezsprzecznie pozwolenie na budowę, którego strona nie uzyskała. Skoro tak, to musiał w sprawie mieć zastosowanie art. 48 P.b, a konsekwencją takiej oceny jest to, że postępowanie nie mogło się toczyć w trybie art. 50 i art. 51 ww. ustawy, z braku podstawowych elementów materialnego stosunku prawnego, o jakim mowa w tym przepisie. Tryb uregulowany w art. 50 ust. 1 znajduje zastosowanie do robót innych niż określone w art. 48 czyli niebędących budową w rozumieniu art. 3 ust. 6 tej ustawy. Będą to zatem prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, lecz nie na budowie (wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu).
Zdaniem DWiNB niezrozumiały jest zarzut wskazujący na błędne działania PINB odnośnie ustalenia czy doszło do samowoli budowlanej tj. ustalenie tej okoliczności na podstawie informacji od starosty Trzebnickiego, a nie samodzielnych działań PINB. Podstawową czynnością dla ustalenia tej okoliczności jest właśnie zwrócenie się do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej z prośbą o informację w tym zakresie i odzwierciedlenie tego w aktach sprawy, czy też skorzystanie z prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Rejestru Wniosków, Decyzji i Zgłoszeń i wyszukanie, czy dla przedmiotowej działki ewidencyjnej były wydawane pozwolenia na budowę lub dokonywano zgłoszenia robót budowlanych w zakresie przedmiotowego postępowania (z odpowiednią adnotacją czy też wydrukiem w aktach sprawy). Podniesiony w tym względzie zarzut organ uznał więc za chybiony.
Organ odwoławczy odniósł się także do kwestii hałasu i innych uciążliwości, które były podnoszone na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego przez uczestniczkę postępowania wyjaśniając, że badanie tych kwestii nie leży w kompetencjach organu nadzoru budowlanego.
Nie godząc się z opisanym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła E. Z. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
W skardze, tak samo jak w zażaleniu, zarzucono:
1/ błędną wykładnię art. 48 w zw. z art. 3 pkt 6 i art. 36a P.b poprzez niezasadne przyjęcie, że analizowane roboty stanowiły inwestycje polegającą na budowie obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów pr. bud., wobec której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy wykonane roboty zostały wykonane na etapie procesu wykonawczego, które wymagały uzyskania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę (odstąpienie od projektu budowlanego);
b) niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1-3 P.b poprzez wadliwe uznanie, że wykonane odstąpienie prowadziło do budowy obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, przez co art. 48 pr. bud. nie powinien mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż stosuje się go na potrzeby legalizacji inwestycji, które dotyczą wyłącznie budowy (w tym rozbudowy i nadbudowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, nie zaś do odstąpień od projektu budowlanego;
c) naruszenie art. 50-51 P.b poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca dokonała jedynie odstąpienia od projektu budowlanego;
d) naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na wydaniu skarżonego postanowienia przez organ drugiej instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a to zaniechał ustalenia kiedy doszło do rozpoczęcia budowy oraz błędnie ustalił, iż analizowana inwestycja została zakończona w 2019/2020 r. oraz nie została objęta wydanym pozwoleniem na budowę, w sytuacji gdy lokalizacja wzniesionego obiektu jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia z inwestycją wskazaną w pozwoleniu na budowę.
Zarzucając powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podkreślono, że skarżąca kwestionuje ocenę prawną organów, gdyż jej zdaniem nie doszło w sprawie do samowoli budowlanej. W 2013 r. uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą projekt budowlany dla zamierzenia polegającego na budowie hali będącej magazynem istniejącego warsztatu samochodowego. Zgodnie z ówczesnym projektem, wymiary hali wynosiły 202 m2. Obiekt miał posiadać dach dwuspadowy o kącie nachylenia 30 stopni i jedną kondygnację. Wysokość górnej krawędzi elewacji – 3 m. W trakcie budowy inwestor odstąpił jednak od projektu budowlanego w wyniku czego powstał obiekt o parametrach: 1 kondygnacja, dach jednospadowy o kącie nachylenia 3,3 stopnie; wysokość 4,90 m (do dachu) o pow. zabudowy 200m2;
Odmienne parametry obiektu projektowanego i obiektu aktualnie istniejącego dowodzą dopuszczenia się przez inwestora jedynie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, nie zaś samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 P.b. Budowa obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 P.b stanowi bowiem samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw, a nie całego obiektu. Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie organów nadzoru budowlanego, że wykonany obiekt budowlany jest samowolą budowlaną. Powołane przez organy nowe parametry obiektu odnoszące się do zmian w zakresie m.in. materiału wykonania obiektu, sposobu związania obiektu z gruntem, funkcji obiektu, detali architektonicznych i rozwiązań konstrukcyjnych w żaden sposób nie świadczą o powstaniu nowego obiektu, lecz wyłącznie dowodzą powstania obiektu o zmienionych parametrach konstrukcyjnych, technicznych oraz użytkowych od tych, które zostały wskazane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Wprowadzenie tych zmian wcale nie oznacza, że doszło do popełnienia samowoli budowlane w warunkach opisanych w art. 48 Pb.
Zdaniem skarżącej twierdzenie organu odwoławczego, że badany obiekt nie jest tożsamy z obiektem budowlanym zatwierdzonym w projekcie budowlany nie zostało w żaden sposób w uzasadnieniu postanowienia wykazane. W szczególności DWINB nie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem tożsamości obiektu, a co więcej, w żaden sposób nie ustosunkował się do tej kwestii poprzez wykazanie jakie dokładnie wprowadzone w toku inwestycji zmiany "dyskwalifikują" tożsamość inwestycji.
W ocenie skarżącej analizowany obiekt jest tożsamy z obiektem ujętym w decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem w pozwoleniu tym wskazano wprost na prawo inwestora do wykonania hali, którą to inwestor wybudował dokładnie w miejscu wskazanym w projekcie budowlanym tylko z szeregiem odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie jest zatem fizycznie możliwe, by badana inwestycja nie była tożsama z inwestycją opisaną w pozwoleniu na budowę. Gdyby inwestor wystąpił w stosownym czasie o wydanie decyzji zmieniającej uprzednio wydane pozwolenie na budowę, to wskazane zmiany nie stanowiłyby żadnych przeciwskazań do wydania wnioskowanej decyzji.
W skardze zaakcentowano także, że organ nie zgromadził w aktach sprawy wystarczających dowodów dla wykazania, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej polegającej na przystąpieniu do realizacji inwestycji bez pozwolenia na budowę. DWINB ustalił jedynie kiedy inwestycja faktycznie została zakończona (2019-2020), nie wskazał zaś kiedy doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji i jakie roboty w jakim okresie zostały wykonane. Zresztą skarżąca zakwestionowała także te ustalenia organu stwierdzając, że oparł on swoje ustalenie w tym zakresie jedynie na oświadczeniu jej pełnomocnika, który był obecny przy kontroli organu, a który odnosił się w protokole kontroli do inwestycji dotyczącej budynku nie objętego niniejszą sprawą. Stąd też w złożonym zażaleniu kwestionowała tę datę a organ odwoławczy w żaden sposób do wskazanego zastrzeżenia się nie ustosunkował.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Kontrola zaskarżonego aktu przeprowadzona w oparciu określone wyżej kryterium legalności wykazała, że nie narusza on przepisów prawa w sposób który uprawniałby Sąd do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Z przedstawionych regulacji wynika bowiem, że podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia nie stanowi każde naruszenie prawa materialnego czy też procesowego, lecz tylko takie, które miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju naruszeń prawa nie stwierdził.
Ocenie Sądu poddane zostało postanowienie DWiNB utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 10 marca 2023 r. którym wstrzymano prowadzenie budowy budynku hali magazynowo – produkcyjnej wraz z częścią socjalno – biurową (oznaczoną na załączniku graficznym do protokołu z dnia 18 sierpnia 2022 r. numerem 1).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 48 ust. 1 ustawy z dna 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej także jako P.b) który reguluje kwestię tzw. samowoli budowlanej. Wynika z niego, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Z kolei w myśl ust. 3 przywołanego przepisu w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały za zasadne prowadzenie postępowania w trybie przywołanego przepisu kwalifikując wykonane roboty jako samowolę budowlaną. Stanowisko to kwestionowane jest przez skarżącą, która podważa prawidłowość zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b wskazując, że sporny obiekt wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę hali będącej magazynem warsztatu samochodowego wydanego w 2013 r. a inwestor podczas budowy tego obiektu (na etapie wykonawczym), dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w wyniku czego powstał obiekt w obecnym kształcie. Zdaniem skarżącej, organy powinny więc wdrożyć procedurę naprawczą określoną w art. 50-51 P.b która jest właściwa do przypadków istotnego odstąpienia od warunków dokonanego zgłoszenia.
Przed odniesieniem się do powyższych kwestii Sąd uznał za konieczne zwrócenie uwagi, że PINB wszczął postępowania administracyjne odnośnie dwóch budynków znajdujących się na działce skarżącej, tj. postępowanie w sprawie budowy budynku hali magazynowo-produkcyjnej wraz z częścią socjalono-biurową (budynek nr 1) oraz postępowanie w sprawie przebudowy w związku ze zmianą sposobu użytkowania dotychczasowego budynku hali magazynowej stanowiącej zaplecze magazynowe dla istniejącego warsztatu [...] na budynek hali produkcyjnej z lakiernią proszkową służącej malowaniu felg aluminiowych (budynek nr 2). Przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek nr 1.
W toku postępowania PINB ustalił, że dla działki skarżącej (oznaczonej geodezyjnie nr [...]) wydana była przez Starostę Trzebnickiego decyzja nr 710/13 z dnia 4 września 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę hali namiotowej przenośnej będącej magazynem istniejącego warsztatu [...], oraz decyzja nr 173/17 z dnia 3 marca 2017r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę hali magazynowej stanowiącej zaplecze magazynowe dla istniejącego warsztatu [...]. Na podstawie dokumentów włączonych do akt (projekt zagospodarowania terenu uzgodniony pod względem wymagań higieniczno-sanitarnych z marca 2017 r.) ustalić można, że decyzja z dnia 3 marca 2017 r. dotyczyła hali magazynowej oznaczonej na załączniku do protokołu z 18 sierpnia 2022 r. nr 2, czyli obiektu, który nie jest objęty niniejszym postępowaniem. Na podstawie ww. dokumentacji sporządzonej w 2017 r. ustalić także można, że w 2017 r. w miejscu obiektu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania istniała już hala magazynowa "namiotowa" o pow. 202,20m, a więc hala której dotyczyło pozwolenie na budowę Starosty Trzebnickiego z 4 września 2013 r. Do akt sprawy włączone także zostały: zaświadczenie PINB z dnia 5 lutego 2014 r. o braku sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania hali przenośnej magazynowej będącej magazynem istniejącego warsztatu [...] oraz zaświadczenie PINB z 10 października 2017 r. o braku sprzeciwu w związku ze złożonym zawiadomieniem o zakończeniu budowy hali magazynowej stanowiącej zaplecze magazynowe dla istniejącego warsztatu [...].
Z przedstawionych dokumentów wynika, że skarżąca zgłosiła zamiar przystąpienia do użytkowania w związku z faktem zakończenia budowy hali namiotowej przenośnej będącej magazynem istniejącego warsztatu [...] w lutym 2014 r. a organ przyjął to zgłoszenie bez sprzeciwu. Oznacza to, że w 2017 r. - jak opisano to na projekcie zagospodarowania terenu z marca 2017 r. - była to istniejąca hala namiotowa. Fakt ten potwierdza także dokumentacja fotograficzna z lutego 2020r. stanowiąca wydruk z ogólnie dostępnej strony internetowej (gogle/com/maps/[...]) złożona przez uczestniczkę postępowania przy piśmie z dnia 11 maja 2023 r. Porównanie tej dokumentacji z dokumentacją zdjęciową sporządzoną podczas oględzin oraz z mapami geodezyjnymi potwierdza, że jeszcze w lutym 2020 r. w miejscu obecnej hali znajdował się inny obiekt tj. hala namiotowa z dachem dwuspadowym. Uzupełniająco dodać można, że na innych zdjęciach dostępnych na ww. stronie internetowej ten sam obiekt (tj. hala namiotowa z dachem dwuspadowym), widoczny był także w czerwcu i w listopadzie 2017r., natomiast na zdjęciu z marca 2021r. zaobserwować można obiekt stanowiący obecnie przedmiot postępowania.
Brak natomiast jakiegokolwiek potwierdzenia dla zawartego w zażaleniu twierdzenia skarżącej, że proces inwestycyjny (budowa) obiektu na który uzyskała pozwolenie na budowę z dnia 4 września 2013 r. trwała do 2017 r. a w konsekwencji, że w tym okresie dopuściła się istotnych odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją z 2013 r. Skarżąca ograniczyła się tylko do zakwestionowania oświadczenia swojego małżonka co do okresu w jakim wykonywano roboty bez przedstawienia żadnej argumentacji lub dowodów potwierdzających jej stanowisko. Natomiast zgromadzony w aktach materiał dowodowy w postaci zaświadczenia organu wskazuje, że owszem, w 2017r. prowadzona była i zakończona została budowa ale obiektu nr 2 (zaświadczenie PINB z dnia 10 października 2017 r. oraz oświadczenie męża skarżącej działającego jako jej pełnomocnik, odnotowane w protokole oględzin z dnia 18 sierpnia 2022 r., dotyczące hali nr 2 jako wybudowanej w 2017 r. i użytkowanej w zakresie obecnej funkcji od 2018 lub 2019 r.
W konsekwencji, w oparciu o przywołany wcześniej materiał dowodowy, którego prawidłowości skarżąca w istocie skutecznie nie podważała, stwierdzić należy, że zakończenie budowy przenośnej hali namiotowej skarżąca zgłosiła do organu w lutym 2014 r. i zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu. Potwierdza to zaświadczenie PINB z 2014 r. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zaświadczenie organu administracji jest dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu procesowym, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Co za tym idzie, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonujące a takich skarżącą nie przedstawiła, ograniczając się tylko do oświadczenia nie popartego żadnymi dowodami, że w budowa obiektu hali namiotowej przenośnej której zakończenie zgłosiła w 2014 r. trwała nadal do 2017 r. Zdaniem Sądu taki sposób zakwestionowania okoliczności wynikających i potwierdzonych dokumentem urzędowym jest ,zdecydowanie niewystarczające. W efekcie nieprzekonujące są także twierdzenia skarżącej, że rzekome odstępstwa od projektu budowalnego miały miejsce w trakcie budowy obiektu, tj do 2017r. Z akt wynika bowiem, że budowa hali namiotowej została zakończona w 2014 r. a w 2017 r. obiekt ten już istniał i był użytkowany. Skoro proces inwestycyjny hali namiotowej przenośnej został zakończony w 2014 r. to nie mógł być kontynuowany po tej dacie w ramach pozwolenia na budowę z 2013 r. Tym samym wszelkie roboty dotyczące przedmiotowego obiektu jeżeli wykonane zostały po lutym 2014 r. a wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, stanowią samowolę budowlaną.
Istotne także jest, że z ustaleń organów wynika, że aktualnie obiekt nr 1 stanowi halę magazynowo-produkcyjną wraz z częścią socjalno-biurową. Obiekt ten posiada wymiary 10x20m i zajmuje powierzchnię 200 m2 a więc zbliżoną do powierzchni przewidzianej w pozwoleniu na budowę dla hali namiotowej. Inna jest jednak jego konstrukcja, sposób związania z gruntem i materiały z których został wykonany. Posiada fundamenty które stanowią stopy żelbetowe, poszycie ścian wykonane jest z płyt warstwowych z rdzeniem z poliuretanu o grubości 10 cm, dach jest jednospadowy pokryty taką samą płytą. Obiekt posiada ogrzewanie i instalację elektryczną. W stosunku do pierwotnego obiektu zmianie uległa także jego funkcja. Oprócz magazynowej, wydzielono w nim pomieszczenia produkcyjne oraz biurowo-socjalne. Powyższe potwierdza protokół z oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 18 sierpnia 2022r. Ustalenia w powyższym zakresie nie są przez stronę kwestionowane. Sporna jest natomiast kwalifikacja wykonanych robót i – jak wcześniej sygnalizowano okres w jakim roboty te zostały wykonane. Zgodnie bowiem z oświadczeniem męża skarżącej (jej pełnomocnika) odnotowanym w protokole z oględzin, roboty prowadzące do powstania obiektu o przedstawionej konstrukcji i funkcji wykonane zostały 2-3 lata przed kontrolą a obiekt użytkowany jest około 2 lat. Skarżąca twierdzi, że owo oświadczenie odnosi się do obiektu nr 2 i podnosi, że sporne roboty – jak wcześniej to sygnalizowano – wykonano w okresie do 2017 r. Zdaniem Sądu stanowisko to nie może jednak podważyć przyjętych przez organy ustaleń. Po pierwsze nie można zgodzić się twierdzeniem, że pełnomocnik skarżącej określając czas budowy wypowiadał się względem obiektu nr 2 a nie obiektu nr 1. Analiza treści protokołu wskazuje wyraźnie, że mąż skarżącej odrębnie wypowiadał się o okresie wybudowania obiektu nr 2 wskazując – o czym już była mowa – że jego budowa zakończona została w 2017 r. a użytkowany jest od 2018 r. W kwestii obiektu nr 1 stwierdził zaś, że został wybudowany 2-3 lata temu a użytkowany jest od 2 lat – co bardziej wskazuje na to, że także wybudowany został 2 lata przed oględzinami. Zauważyć w tym miejscu należy, że oświadczenie pełnomocnika zasadniczno pozostaje zbieżne z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ. Wynika z niego, że w okresie wskazanym przez skarżącą zakończona już była legalna budowa hali namiotowej, która istniała co najmniej do lutego 2020 r (na co wskazuje zdjęcie załączone przez uczestniczkę postępowania). Po tym okresie mogła być więc, zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika wykonana hala w obecnej postaci. Należy także zauważyć, że oświadczenia zawarte w protokole z oględzin nie były kwestionowane na etapie postępowania I instancji. Skarżąca uczyniła to dopiero w zażaleniu nie przedstawiając jednak na poparcie swojego stanowiska żadnej argumentacji ani dowodów.
Sąd dostrzega, że istotnie organ II instancji nie odniósł się do podniesionych w tym względzie argumentów, co stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego w szczególności art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Argumentacja ta powinna być bowiem rozpatrywana w kontekście podniesionego przez stronę zarzutu zmierzającego do wykazania, że roboty budowlane w wyniku których powstał sporny obiekt wykonane zostały w okresie do 2017 r. w ramach procesu polegającego na budowie przenośnej hali namiotowej i stanowiły istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę tej hali. Oświadczenie pełnomocnika skarżącej nie ma jednak w tym względzie przesądzającego znaczenia. Kluczowe znaczenie ma fakt, że skarżąca zawiadomiła organ o zakończeniu budowy hali namiotowej w 2014r. zgłaszając zamiar przystąpienia do jej użytkowania. Fakt, że organ nie wniósł do tego zgłoszenia sprzeciwu oznacza, że na podstawie przedłożonych wówczas dokumentów uznano, iż obiekt wybudowano zgodnie z pozwoleniem na budowę. Także dokumentacja fotograficzna załączona do akt i dostępna na stronie internetowej potwierdza, że jeszcze w lutym 2020 r. w miejscu obiektu stanowiącego obecnie przedmiot postępowania istniał inny obiekt - będący halą namiotową z dachem dwuspadowym. W tej sytuacji fakt, że organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do omawianego zarzutu nie ma wpływu na wynik sprawy.
W konsekwencji prawidłowo bowiem organ odwoławczy stwierdził, że inwestor co prawda uzyskał pozwolenia na budowę, ale dla innych obiektów niż obiekt stanowiący przedmiot postępowania. Żadne z wymienionych wcześniej pozwoleń nie dotyczyło obecnie istniejącego obiektu pełniącego funkcję hali magazynowo – produkcyjnej z częścią socjalno-biurową o konstrukcji stalowej, na fundamentach stanowiących stopy żelbetowe, o poszyciu ścian z płyt warstwowych z rdzeniem z poliuretanu o grubości 10 cm i z dachem jednospadowym.
Mając na uwadze, że zgromadzony w aktach materiał dowodowy potwierdza, że proces inwestycyjny budowy obiektu hali namiotowej przenośnej będącej magazynem dla istniejącego warsztatu zakończony został w 2014 r. – czego skarżąca w sposób skuteczny nie podważyła - należy zgodzić się z organem, że hala magazynowo – produkcyjna w obecnym kształcie stanowi samowolę budowlaną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b przedmiotowy obiekt budowlany należy kwalifikować jako budynek (jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach). Obiekt ten powstał w wyniku robót budowlanych polegających na budowie (art. pkt 6 P.b). W miejscu dotychczasowej przenośnej hali namiotowej wykonany został nowy obiekt, różniący pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym. Na jego wykonanie skarżąca powinna zatem uzyskać pozwolenie na budowę, co jednak nie miało miejsca.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wykonanych robót nie można zakwalifikować jako istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Realizacja spornego obiektu nie mogła być dokonana w ramach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż po pierwsze, odstępstwa te dotyczą konkretnego, realizowanego w ramach tego samego przedsięwzięcia obiektu a po drugie, muszą zaistnieć do zakończenia procesu inwestycyjnego. Jeżeli zatem w późniejszym okresie dojdzie do odbudowy, rozbudowy, czy nadbudowy obiektu bez pozwolenia na budowę, to nie będą to odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie, jak wcześniej wykazano, opisane warunki nie zostały spełnione, co potwierdza prawidłowość stanowiska organu, że wykonanych robót nie można zakwalifikować jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Trafnie także organ odwoławczy przywołuje utrwalone w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko, że istotne odstąpienie w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 P.b., nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzone go w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne, czy nawet identyczne (por np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r., II OSK 287/10, z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04 oraz z dnia 21 listopada 2006 r., II OSK 1375/05, z dnia 8 listopada 2022r. II OSK 2866/19, CBOSA oraz Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2009 , s. 378). W niniejszej sprawie inwestor, co prawda zlokalizował obecnie istniejącą halę magazynowo – produkcyjną w miejscu na którym posadowiona była hala namiotowa przenośna a powierzchnia jej zabudowy nie odbiega w sposób znaczący od powierzchni zabudowy hali namiotowej wynikającej z projektu zagospodarowania terenu, jednak pozostałe omówione już wcześniej różnice pomiędzy obiektem obecnie istniejącym a objętym projektem budowlanym wskazują, że ze względu na swoją konstrukcję i użyte materiały oraz sposób użytkowania, istniejący obecnie obiekt stanowi w istocie odmienne od projektowanego przedsięwzięcie.
Podsumowując, z materiału dowodowego wynika, że stanowiąca przedmiot postępowania hala produkcyjno-magazynowa zrealizowana została już zakończeniu przez skarżącą procesu inwestycyjnego poprzez zgłoszenie zamiaru przystąpienia do użytkowania hali namiotowej przenośnej w zawiązku z zakończeniem jej budowy. Fakt dokonania zgłoszenia i przyjęcia go bez sprzeciwu potwierdza zaświadczenie PINB, które nie zostało w żaden sposób podważone. Archiwalne zdjęcie przedłożone przez uczestniczkę postępowania obrazujące stan na luty 2020 r., po porównaniu z pozostała dokumentacją (zdjęcia z oględzin, mapy i projekt zagospodarowania ternu z marca 2017 r.) wskazuje, że w tym czasie na działce skarżącej w miejscu obecnej hali magazynowo-produkcyjnej istniała hala namiotowa. Oznacza to, że obiekt ten – wbrew twierdzeniom skarżącej – wybudowany został bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Okoliczność powyższą potwierdza dodatkowo dokumentacja fotograficzna dostępna na podanej wcześniej stronie internetowej z której wynika, że wskazana hala namiotowa istniała także w 2017 r. Z powyższymi ustaleniami spójne pozostają oświadczenia małżonka skarżącej odnotowane podczas czynności oględzin z sierpnia 2022 r. w których uczestniczył on jako pełnomocnik skarżącej. Skarżąca kwestionując te oświadczenia nie przedstawiła zaś żadnych dowodów przeciwnych mogących podważać powyższe ustalenia.
Wobec powyższych okoliczności zasadnym było zastosowanie przez organy art. 48 ust.1 pkt 1 P.b. Do wybudowania hali magazynowo – produkcyjnej nie doszło w ramach procesu inwestycyjnego (wykonawczego) prowadzonego na podstawie pozwolenia na budowę z 2013 r. stąd nie można uznać, że jej wykonanie stanowiło efekt istotnego odstąpienia od projektu budowlanego w zakresie wskazanym przez skarżącą. W efekcie jej budowa wymagała uzyskania przez inwestora odrębnego pozwolenia na budowę, gdyż w świetle art. 29 ust. 1 P.b budowa takiego obiektu nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie niesporne jest, że skarżąca nie posiadała pozwolenia na budowę przedmiotowej hali Legitymowała się natomiast pozwoleniami na budowę innych obiektów. Skoro strona wykonała sporny obiekt bez pozwolenia na budowę, to uznać należy, że stanowi on samowolę budowalną objętą reżimem art. 48 ust.1 pkt 1 P.b. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi wskazujący na konieczność zastosowania trybu naprawczego uregulowanego w art. 50-51 P.b. Przepisy te stosuje się bowiem w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f omawianej ustawy – w tym również w przypadku zrealizowania obiektu w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowalnego. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca.
Wobec powyższych ustaleń niezasadny okazały się także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), oceny zebranego materiału zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (at. 80 k.p.a.). Zdaniem skarżącej zasady te zostały naruszone, gdyż organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominął fakt, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Wbrew twierdzeniem skargi organ wywiązał się jednak z powyższych obowiązków. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obejmujący protokół z oględzin, informacje udzielone przez organ architektoniczno-budowlany w kwestii udzielonych dotychczas pozwoleń na budowę, wypowiedzi i dokumentację przedstawioną przez strony postępowania oraz dokumentację PINB dotyczącą zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania, okazał się wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. W szczególności organ nie pominął okoliczności, że skarżąca w 2013 r. uzyskała pozwolenie na budowę, ustalił jednak, że dotyczyło ono innego obiektu niż ten który jest przedmiotem postępowania. Zebrane dowody wystarczały także do ustalenia, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. i wymagały pozwolenia na budowę.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mogącym mieć lub mającym wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone wcześniej naruszenie art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. – wobec prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia – nie stanowi tego rodzaju naruszenia prawa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.