II SA/Bd 1046/21

II SA/Bd 1046/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-03-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Katarzyna Korycka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2651/22 - Wyrok NSA z 2024-02-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], znak: [...], Wójt Gminy B., na podstawie m.in. art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 oraz art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej powoływanej również jako "upzp"), § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), po rozpatrzeniu wniosku: [...] sp. z o.o. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] - obręb K. , gmina B. - K. [...] odmówił ustalenia wnioskodawcy warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Organ w wyniku przeprowadzonej analizy ustalił, że zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp nie ma konieczności przeprowadzania analizy funkcji i cech zabudowy sąsiedniej dla urządzeń infrastruktury technicznej, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (dostęp do drogi gminnej nr [...] położonej na dz. nr [...]), istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie danych z ewidencji gruntów ustalono, że działka objęta wnioskiem ma powierzchnię 14,0600 ha i składa się z gruntów rolnych zabudowanych Br-RV - 0,2500 ha, lasu LslV - 0,1200 ha, gruntu ornego Rlllb - 0,7600 ha, RIVb- 1,8700 ha, RV-8,1100 ha, RVI -0,6100 ha, S-RV-0,3200 ha, łąki ŁIV, 0,4900 ha, ŁV - 0,4600, gruntów pod rowami W-ŁIV - 0,0400 ha, W-ŁV - 0,0600 ha, W-Rlllb - 0,0200 ha, W-RIVb - 0,0300 ha, W-RV - 0,1000 ha oraz nieużytku N - 0,5500 ha. Planowana inwestycja ma charakter inny niż rolniczy. Grunt orny klasy IIIb oraz las LslV występujący na działce na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej powoływanej jako "uogrl") objęty jest ochroną przed przeznaczaniem na cele nierolnicze i wymaga z tego powodu uzyskania stosownej zgody. Uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach upzp.
Działka nr [...] nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B.. Zgoda taka nie jest wymagana, jeżeli dla gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I - III, gdzie ma być planowa inwestycja, są spełnione łącznie warunki określone w art. 7 ust. 2 lit. a uogrl.: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Warunki, o których mowa w ustawie nie są spełnione, zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadziłoby do złamania przepisu określonego w art. 7 ust. 2 lit. a pkt 3 uogrl.
Odwołanie od decyzji Wójta złożyła skarżąca [...] sp. z o. o. Podkreśliła, że organ dokonał błędnej wykładni przepisów polegającej na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę. Organ błędnie uznaje, że w sprawie zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto, organ pominął w swoich rozważaniach takie akty prawne jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawę o odnawialnych źródłach energii.
Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 upzp oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2021 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 4 ust 2 pkt 2 upzp, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 60 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Organ przytoczył brzmienie art. 61 ust. 1 upzp i podkreślił, że w sytuacji, gdy spełnione są warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy właściwy organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Niespełnienie zaś któregokolwiek z warunków wynikających z przepisu oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora.
Organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy ma obowiązek sporządzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp).
Organ podniósł, że istota sporu na gruncie stanu prawnego i faktycznego niniejszej sprawy sprowadza się do przesądzenia o dopuszczalności wydawania warunków zabudowy jedynie do części działek ewidencyjnych. Zdaniem Kolegium, ustalenie warunków zabudowy należy odnosić zawsze do całych wyodrębnionych geodezyjnie zgodnie z właściwymi przepisami prawa działek ewidencyjnych, a nie ich części.
W kontekście powyższego Wójt prawidłowo, w ocenie SKO, zbadał ewentualną możliwość realizacji planowanego zamierzenia w kontekście całej działki nr [...]. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa bowiem dokładnego położenia planowanej inwestycji na działce. Cała działka nr [...] o powierzchni 14,060 ha składa się z gruntów o różnej klasie użyteczności. Co istotne w skład działki wchodzą także chronione grunty rolne klasy III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha (RIIIb o pow. 0,7600 ha i W-RIIIb o pow. 0,0200ha). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeśli m.in. "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne".
Organ wskazał, że co do zasady grunty rolne klas I-III podlegają szczególnej ochronie na mocy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Możliwość przeznaczenia na inne niż rolnicze wykorzystanie takich gruntów jest zatem wyjątkiem i jak każdy wyjątek zapisany w prawie należy interpretować go ściśle.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Stosownie do art. 7 ust. 2a uogrl nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie określone w przepisie warunki. Brak spełnienia choćby jednego z warunków uniemożliwia zastosowanie wyjątku zapisanego w art. 7 ust. 2a uogrl. Z akt sprawy wynika, że grunty rolne chronionej klasy RIIIb wchodzące w skład działki nr [...] stanowią ponad 0,5 ha, a zatem organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt 4 uogrl, co już wyklucza zastosowanie zapisanego w tym artykule wyjątku. Skoro zatem w stosunku do całej działki nr [...] nie zachodzi przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia nie jest możliwe.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca [...] sp. z o. o. w W. wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;
- art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
- art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności;
- art. 7a § 1 kpa polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy IV, V, VI;
- art. 8 kpa poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z prawem prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa;
- art. 6 kpa poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii;
- art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów Spółki podniesionych w odwołaniu, a w szczególności zarzutu wskazanego w pkt II a, b, c, d odwołania, a powtórzonych w niniejszej skardze;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w upzp należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć.
Zdaniem skarżącej, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien mieć na względzie pro-unijną wykładnię prawa krajowego, która dotyczy organów administracji państw członkowskich oraz sądów krajowych. W tym przypadku wykładnia prawa krajowego powinna być zgodna z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, która została wdrożona do polskiego ustawodawstwa ustawą z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Podstawę prawną dla obowiązku pro-wspólnotowej wykładni prawa krajowego stanowi art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej. Dyrektywą, organy administracji państw członkowskich zobowiązane są do wspierania rozwoju energii odnawialnej, uwzględniania specyfiki odnawialnych źródeł energii oraz w przypadku braku jednoznacznych zapisów w prawie krajowym, do dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju. W tym kontekście organ winien zastosować art. 7a § 1 kpa, skoro powstały znaczące wątpliwości odnośnie pojęcia "teren" i "działka" w odniesieniu do możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy farmy fotowoltaicznej.
Podkreśliła, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Odmowa zaś wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i w konsekwencji wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).
Zdaniem skarżącej, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp należy przyjąć, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Część działek ewidencyjnych, oznaczona na terenie oznaczonym na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie, nie jest złożona z gruntów które są użytkami rolnymi klas I-III. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej.
Zdaniem skarżącej, Wójt naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i przyjęcie, iż Skarżąca planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III. W rzeczywistości jednak, zgodnie z załącznikiem graficznym do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wyznaczonych na nim granicach inwestycji, teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami oznaczonymi symbolem klasy innej niż RIIIb lub W-RIIIb, a co za tym idzie nie jest dla niego wymagane uzyskanie zgody na jego przeznaczenie na cele nierolnicze.
Skarżąca wskazuje, że celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było zapewnienie ochrony tylko gruntom określonych najlepszych klas bonitacyjnych. Na działce nr [...] położonej w obrębie [...] gmina B. o powierzchni 14,0600 ha, której 94,45% powierzchni stanowi grunt niepodlegający ochronie, a tylko 5,55 % powierzchni grunt chroniony, całkowicie wyłączono możliwość zabudowy. Taki pogląd zmusza inwestora do podziału działki, co jest zbytnim formalizmem, a ponadto nie spowoduje, iż ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2021.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2022.329, dalej powoływanej jako "ppsa").
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja SKO w T. z dnia [...] lipca 2021 r. [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, zlokalizowanej na części działki nr [...] - obręb [...], gmina B. -K. [...]
Spór w sprawie dotyczy ustalenia, czy dopuszczalne jest ustalenie warunkach zabudowy nie dla całej, lecz dla części działki ewidencyjnej, stanowiącej teren, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Problem ten dotyczy sytuacji, w której w skład całej działki ewidencyjnej, wchodzą m.in. grunty, które dla zmiany przeznaczenia wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
W kontekście powyższej spornej kwestii, strona skarżąca podniosła zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku treściowym, zatem sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli zostanie nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp wydanie warunków zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 upzp, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 (wszystkie przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A mianowicie: po pierwsze, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bądź po drugie, teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W pierwszym przypadku, strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może uzyskać pozytywną decyzję, jeśli teren, na którym ma być realizowana inwestycja w ogóle nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Inaczej mówiąc, w części pierwszej art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp chodzi o sytuacje, gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Istota tej części przepisu sprowadza się do stwierdzenia, czy w obowiązującym stanie prawnym istnieje przepis nakładający obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ta część przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp znajduje zastosowanie, gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie nakłada takiego obowiązku, a więc istnieje możliwość zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bez konieczności uzyskiwania wcześniejszej zgody właściwego organu. Wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp wymaga przede wszystkim ustalenia znaczenia pojęcia: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia" gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Takie sformułowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp nawiązujące do określeń użytych w przepisie art. 7 ust. 1 uogrl, oznacza, że w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp mamy do czynienia z przedmiotowym określeniem terenu. Przedmiotowe określenie terenu świadczy o tym, że ustawodawca dla celów planowania przestrzennego - w ślad za przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - wyróżnił dwie kategorie terenów:
1) tereny wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia i
2) tereny nie wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia.
Wyjaśnienie dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp wymusza nawiązanie do przepisów uogrl, albowiem przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb uzyskania takiej zgody. Według art. 7 ust. 1 uogrl przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 uogrl wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 uogrl stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w upzp
W rozpoznawanej sprawie znaczenie ma art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie z ust. 2a powołanego artykułu nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Z powyższego wynika, że ustawodawca rozróżnił tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagające zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia (art. 7 ust. 2) oraz tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które takiej zgody nie wymagają, gdyż spełniają łącznie przesłanki wymienione w art. 7 ust. 2a uogrl, w tym przesłankę dotyczącą niewielkiej powierzchni tych gruntów (0,5 ha). Zmiana przeznaczenia tych pierwszych terenów, uwarunkowana wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na takim terenie. Natomiast w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które spełniają wszystkie warunki z art. 7 ust. 2a uogrl, i które z uwagi na spełnienie właśnie tych enumeratywnie wymienianych warunków, na zasadzie odstępstwa od reguły określonej w art. 7 ust. 2 uogrl, nie wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne - możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na takim terenie. W tym ostatnim wypadku konieczne jest jednak spełnienie warunków z art. 7 ust. 2a uogr,l, w tym wiec i warunku aby powierzchnia użytków rolnych klas I - III nie przekraczała 0,5 ha (pkt 4).
Należy przy tym podkreślić, że interpretacja art. 7 ust. 2a uogrl musi odbywać się w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne" (por. wyroku NSA z dnia 23 września 2020 r. sygn. II OSK 1069/20). "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest natomiast teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy, odnosi się zatem, wbrew stanowisku skarżącej spółki, do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06; z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12; z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1837/14; z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2942/15; z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 777/16; z dnia 19 września 2019 r. II OSK 2561/17; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3439/18; z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21). Decyzja ustalająca warunki zabudowy, co do zasady, przesądza jedynie, że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, z określonymi jego parametrami, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Decyzja o warunkach zabudowy nie może więc odnosić się do części działki, jej fragmentu. Organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów i wobec tego warunku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej (por. wyroku NSA z dnia 23 września 2020 r. sygn. II OSK 1069/20; wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 2328/14). Przyjęcie odmiennej wykładni, prezentowanej w skardze, że warunki zabudowy można ustalać również dla fragmentu działki ewidencyjnej, mogłoby ponadto prowadzić do obejścia prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji, w tym ograniczeń dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działki) lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. II OSK 260/18; wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1205/17).
W poddanej kontroli Sądu sprawie, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki nr [...], stanowiącej własność K. i M. C., jednostka ewidencyjna [...]. Wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. Działka ta posiada powierzchnię 14,0600 ha o różnych klasach użytkowych. Grunty orne o klasie użytkowej RIIIB zajmują powierzchnię 0,7600 ha. Pozostałe grunty to: orne RV- 8,1100 ha, RIVb- 1,8700 ha, RVI -0,6100 ha, N - 0,5500ha, ŁIV -0,4900 ha, ŁV- 0, 4600 ha, S-RV-0,3200 ha, PsIV-0,2700 ha, B-RV- 0,2500 ha, LsiV 0,120 ha, W-RV -0,1000 ha, W-ŁV- 0,0600 ha, W-ŁIV 0,0400ha, W-RIVb- 0, 0300 ha, W-RIIIb-0,0200 ha. Jak wynika z akt sprawy, obszar działki objętej wnioskiem składa się zarówno z gruntu rolnego klasy IIIB oraz gruntu leśnego o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Wnioskowana inwestycja wymaga więc uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dla terenu nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B.. Działka nr [...] o powierzchni 14,0600 ha składa się z gruntów o różnej klasie użyteczności, niemniej w skład działki wchodzą grunty chronione - rolne klasy IIIb o powierzchni przekraczającej 0,5 ha (RIIIb o pow. 0,7600 ha i W-RIIIB o pow. 0,0200 ha). Powyższe wyklucza, w świetle poczynionych uwaga, możliwość ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia skarżącej polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej, a więc dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki jako całości, a nie tylko tej części, która będzie faktycznie zabudowana w wyniku realizacji inwestycji. Na etapie wydawania decyzji nie rozstrzyga się, która część działki zostanie przeznaczona faktycznie pod zabudowę. Terenem inwestycji jest teren całej działki, a nie tylko jej część. Zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych nie jest wymagana, jeżeli dla gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III są spełnione warunki określone w art. 7 ust. 2 lit. a uogrl. Działka ewidencyjna jest tu jednak kryterium obszarowym. W niniejszej sprawie teren całej działki powinien więc posiadać powierzchnię działki nieprzekraczającą 0,5 ha z uwagi na art. 7 ust. 2a uogrl, aby spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Skoro więc taka sytuacja nie występuje to nie było podstaw w sprawie do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.
Z uwagi na powyższe niezasadne okazały się również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż pozostawały one w ścisłym związku z zarzutami materialnoprawnymi, których Sąd nie uwzględnił, z uwagi na brak naruszenia w sprawie poddanych analizie Sądu wymienianych powyżej przepisów prawa materialnego. Przedstawiona przez organy i zaakceptowana przez Sąd wykładnia regulacji art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w związku z art. 7 ust. 1, 2 i 2a uogrl, nie nasza wskazanej przez skarżącą spółkę dyrektywy 2009/28/WE oraz wymienionych w skardze przepisów Konsytuacji RP.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia organów odpowiadają prawu, a zarzuty skargi nie mogły być uwzględnione, w związku z czym na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.