II SA/Wr 438/22

II SA/Wr 438/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust. 1, ust. 4, art. 49 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku inwentarskiego wraz z niezbędną infrastrukturą I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W związku z informacją Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. oraz po przeprowadzeniu w dniu [...] kontroli robót budowlanych na działce nr [...] w S., PINB w T. wszczął w dniu [...] postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia organu architektoniczno-budowlanego przez Ł. B. (dalej: skarżący lub inwestor) na opisanej działce, polegających na budowie budynku usługowego o funkcji warsztatu.
Wydanym w tym samym dniu - na podstawie art. 48 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) – dalej: u.p.b., postanowieniem nr [...], PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku usługowego o funkcji warsztatu na działce nr [...] [...] w S. i nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w tym zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego mpzp, względnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.
W wyniku rozpoznania zażalenia inwestora DWINB postanowieniem z [...] (nr [...]) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Pismem z [...] inwestor wystąpił do PINB o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązków, o których mowa w postanowieniu z [...]. PINB uwzględnił ten wniosek i postanowieniem z [...] przedłużył termin na przedłożenie dokumentacji do [...].
W dniu [...] inwestor przedłożył zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy W. M. o zgodności prowadzonej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także cztery egzemplarze projektu budowlanego w zakresie budowy budynku inwentarskiego na działce nr [...] oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości i braków w przedłożonym projekcie budowlanym dotyczącym budynku inwentarskiego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], postanowieniem wydanym na podstawie 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w dniu [...] (nr [...]) PINB wezwał inwestora do:
1) wyjaśnienia zmiany prowadzonej inwestycji z dotychczasowej budowy budynku usługowego o funkcji warsztatu na obecną - budynku inwentarskiego wraz z niezbędną Infrastrukturą, tj. zmian pociągających za sobą konieczność dostosowania projektowanej funkcji budynku do przepisów obowiązujących w tym zakresie tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 07.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81). Powyższe ma znaczenie w wykazaniu spełnienia wymogów technicznych i prawnych legalizowanego budynku o określonej funkcji (w zakresie odległości, spełnienia warunków dotyczących ochrony środowiska (zapach, hałas, zanieczyszczenia), oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, oraz innych wymogów wynikających z ww. rozporządzenia, w tym wymogów w zakresie wyposażenia itp.).
2) określenia rodzaju i ilości hodowanych zwierząt, co ma znaczenie w procedurze legalizacji ze względu wymogi ustawowe i techniczne.
3) wyjaśnienia zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem występowania na działce ewentualnych obostrzeń w zakresie ochrony konserwatorskiej, konieczności wyłączenia gruntu z produkcji rolnej etc.
4) sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez projektanta.
5) uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o określenie ukształtowania terenu ze wskazaniem rzędnych terenu w celu zobrazowania terenu oraz charakterystycznych rzędnych terenu, spadków, wymiarów dojść, dojazdów, utwardzeń, terenów biologicznie czynnych.
6) przedłożenia oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą tj. ulicą [...]. Działka posiada już wjazd od strony ul. [...];
7) wyjaśnienia niezgodności na mapie zagospodarowania terenu sporządzonej do przedłożonego projektu z mapą powykonawczą dołączoną do dokumentacji odbiorowej budynku mieszkalnego na działce nr [...] [...] w S.;
8) uzupełnienia o obliczenia i analizę zapotrzebowania budynku w niezbędne media oraz przedłożenie warunków technicznych w zakresie możliwości przyłączenia legalizowanego budynku do sieci zewnętrznej bezpośrednio czy też poprzez wewnętrzne podziemne instalacje na działce celem wykazania zapewnienia możliwości zasilania obiektu w media i odbioru zanieczyszczeń.
9) wyjaśnienia istnienia wykazanej na projekcie zagospodarowania terenu kanalizacji deszczowej wraz ze studnią chłonną i zbiornikiem bezodpływowym, gdyż po analizie zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z [...] projektu budowlanego i dokonanego zgłoszenia zakończenia budowy budynku w dniu [...] wynika, że obiekt oraz działka nie posiadają kanalizacji deszczowej. Wyjaśnienia również wymaga kwestia zmiany miejsca usytuowania przydomowej oczyszczalni ścieków, która wg ww. projektu była zaprojektowana w tylnej części działki na obecnie projektowanych utwardzeniach a obecnie wykazana w frontowej części działki wzdłuż granicy z działką tj. ulicą [...].
10) wyjaśnienia przeznaczenia obiektów garażowych o konstrukcji stalowej istniejących w dacie kontroli w miejscu, w którym na projekcie przedstawiono miejsca parkingowe. Czy przedmiotowe budynki istnieją, czy są przeznaczone do rozbiórki itp.
Pismem z [...] inwestor wniósł o przedłużenie terminu na usunięcie nieprawidłowości i braków w przedłożonym projekcie budowlanym. Postanowieniem z [...] PINB uwzględnił ten wniosek i przedłużył termin ostatecznie do [...].
Przy piśmie przewodnim z [...] inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego (data wpływu do organu [...]) oraz złożył wyjaśnienia odnoszące się do postanowienia PINB z [...]. Wskazał w nich, że zmiana przeznaczenia inwestycji wynika z konieczności przeniesienia działalności usługowej do obiektu położonego we W., zaś planowana funkcja to gospodarstwo pasieczne. W powstałym budynku będą hodowane matki pszczele (w wielkość 100-500 matek). Wskazał przy tym, że obiekt inwentarski jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, z którego wypis otrzymał już organ. Według inwestora załączony projekt został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych. Teren nie posiada spadków, jest ukształtowany tak, aby wody opadowe nie były kierowane o działki sąsiednie. Zgodnie z zakładaną wielkością opadu oraz przyjętym czasem trwania deszczu, szacuje się, że z połaci dachowych będzie odprowadzona woda opadowa w ilości ok. [...] m³, po przyjęciu dołu chłonnego o łącznej powierzchni ok. [...] m³. Inwestor wskazał, że w części projektowej znajduje się oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z ul. [...]. Na projekcie zagospodarowania terenu sporządzonym na aktualnej mapie do celów projektowych została przedstawiona lokalizacja poszczególnych instalacji zewnętrznych i przyłączy zgodna jest ze stanem istniejącym, jak i z mapą złożoną do dokumentacji odbiorowej budynku mieszkalnego. Dalej inwestor podał, że instalacje elektryczne, kanalizacji sanitarnej oraz wody podłączone są do instalacji istniejącej na terenie działki, zaś zapotrzebowanie na poszczególne media mieści się w przyznanych warunkach. Z kolei oczyszczalnia ścieków została przeniesiona do frontowej części działki (wzdłuż ul. [...]) ze względu na możliwość późniejszego wpięcia do sieci kanalizacji sanitarnej wybudowanej w przyszłości w ul. [...]. Z wyjaśnień wynika również, że instalacja kanalizacji deszczowej istniejącego budynku została błędnie wrysowana przez projektanta - załączony projekt zagospodarowania terenu uwzględnia wyłącznie projektowaną instalację kanalizacji deszczowej budynku inwentarskiego poprzez zastosowanie bezodpływowego zbiornika oraz dołu chłonnego przejmującego nadmiar wody deszczowej i roztopowej. Ponadto wskazano, że garaże zostały przeznaczone do rozbiórki.
Zawiadomieniem z [...] PINB poinformował strony, że w związku ze zmianą przedmiotu opracowania projektowego złożonego [...] oraz złożonymi w piśmie przewodnim wyjaśnieniami, dotychczasowe postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej przez inwestora na działce nr [...] w S., polegających na budowie budynku usługowego o funkcji warsztatu zostało zmienione i dalej toczyć się będzie w przedmiocie legalizacji inwestycji - budowy parterowego budynku inwentarskiego służącego do hodowli pszczół wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.
Z kolei wykonując dyspozycję z art. 10 § 1 art. 73 § 1 k.p.a. PINB pismem z [...] zawiadomił strony o gotowości do podjęcia rozstrzygnięcia kończącego sprawę informując jednocześnie, że na dzień wysłania zawiadomienia nie zostały usunięte braki (przesłanki zależne od strony), o których mowa w postanowieniu PINB z [...] (nr [...]), tj. brak:
- spójności pomiędzy zrealizowaną inwestycją a stanem uwzględnionym w projekcie oraz z opisem zawartym tylko w piśmie przewodnim (hodowla 500 pszczelich matek nie wymaga tak rozbudowanej struktury obiektu, w którym 6 pomieszczeń pracowni wraz z WC, natryskiem, szatnią pracowniczą, tarasem obejmuje ponad [...] m² powierzchni);
- możliwości jednoznacznego określenia, czy inwestycja jest budynkiem usługowym czy inwentarskim (jeśli inwentarskim to niezgodność z ogólnymi założeniami dotyczącymi możliwości wykonania tego typu obiektu jako obiektu należącego do kat II - zgodnie z załącznikiem do u.p.b.);
- spójności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr VI/XXXV/303/13 Rady Gminy Wisznia Mała z 25.09.2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Szymanów o nazwie MPZP SZYMANÓW-A) w zakresie spadku dachu, gdzie zgodnie z § 16 ust 3 pkt 3 uchwały: dla terenów położonych poza strefą konserwatorską budynek inwentarski o powierzchni zabudowy nie większej niż [...] m² z dachem jednospadowym lub płaskim podczas gdy realizowany budynek posiada dach dwuspadowy;
- ukazania spadków terenu oraz kierunku odpływu wód;
- rysunku przekrojowego dołu chłonnego;
- opisu do wykonanego drenażu;
- pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie drenażu i dołu chłonnego.
Przy pismem z [...] inwestor złożył wyjaśnienia oraz uzupełnienia braków określonych w piśmie z [...] oraz przedłożył poprawione cztery egzemplarze projektu budowlanego (data wpływu do organu [...]). Odnosząc się do braku spójności pomiędzy zrealizowaną inwestycją a stanem uwzględnionym w projekcie wskazał, że inwestycja, która została zrealizowana (uprzednio z funkcją usługową), obecnie planowana jest jako gospodarstwo pasieczne. Opracowany projekt zakłada zatem wprowadzenie funkcji rolnej, co jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego oraz ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Inwestor wskazał, że nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach stwierdzenie organu, że hodowla 500 matek pszczelich nie wymaga tak rozbudowanej struktury obiektu. Wyjaśnił, że nie ma przepisów określających minimalną i maksymalną powierzchnię gospodarstwa pasiecznego. Gospodarstwo pasieczne powinno zabezpieczać wymagane przepisami warunki sanitarne, tak więc WC i natrysk są jak najbardziej zasadne i powinny się znajdować w osobnych pomieszczeniach. Ponadto zauważył, że ustalenia szczegółowe dla terenu określone w mpzp symbolem 10MN w § 16 ust. 1 pkt 3 pozwalają zrealizować dla terenów położonych poza strefa konserwatorską budynek inwentarski o powierzchni zabudowy nie większej niż [...] m² z dachem jednospadowym lub płaskim. Inwestor wskazał, że przedłożony projekt budowlany w zakresie spadku doprowadzony został do wymagań wynikających z ustaleń planu miejscowego. Ponadto na stronie 5 i 6 poprawionego projektu uzupełniono opis i rysunek w zakresie spadków terenu oraz kierunku odpływu wód. W zakresie rysunku przekrojowego dołu chłonnego inwestor z kolei wyjaśnił, że dół chłonny zostanie zrealizowany jako typowy zbiornik bezodpływowy z używaniem wód opadowych do podlewania terenów zielonych na działce.
Decyzją z [...] (nr [...]), wydaną na podstawie art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 4 u.p.b., po stwierdzeniu, że przedłożona dokumentacja projektowa zawiera braki i nieprawidłowości, które uniemożliwiają legalizację inwestycji, PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku inwentarskiego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w S. oraz uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki. PINB wskazał, że projektowany dach jest dachem wielospadowym, co wynika z rysunku - rzut dachu (str. 21), zaś zgodnie § 16 ust. 3 pkt 3 uchwały nr VI/XXXV/303/13 w przypadku terenów położonych poza strefą konserwatorską budynek inwentarski o powierzchni zabudowy nie większej niż [...] m² powinien posiadać dach jednospadowy lub płaski. Ponadto PINB stwierdził inne braki, skutkujące wydaniem decyzji o rozbiórce, które polegały na: braku przekroju budynku, braku na PZT opisanego dołu chłonnego, braku ukazania spadków oraz w zakresie terenów utwardzonych pod kątem odprowadzania wód opadowych i roztopowych, braku rzutu/przekroju i opisu dołu chłonnego, o którym mowa w wyjaśnieniach, braku opisu do drenażu, instalacji sanitarnej, elektrycznej (braku bilansu mocy, zapotrzebowania, odprowadzania ścieków itp.), braku pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie dołu chłonnego i drenażu (art. 33 ust. 4 pkt 2, art. 395 pkt 7 prawa wodnego), niewystarczającego wskazania źródła ciepła; kocioł ekologiczny nie stanowi precyzyjnego określenia, gdyż w tej grupie mieści się wiele rozwiązań (str. 8), ogrzewania tylko w pomieszczeniu nr 3, zaś pomieszczenia w których będą przebywać pracownicy nie jest opisane (§ 134 r.WT).
Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor, zarzucając organowi I instancji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewłaściwą ocenę dowodów i w konsekwencji wydanie decyzji przedwcześnie, gdyż nie wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione. Ponadto organ I instancji zakwalifikował projektowany dach jako dach wielospadowy podczas, gdy z projektu wynika, że dach jest jednospadowy, lecz z dwoma różnymi kątami nachylenia. Odwołujący zarzucił organowi I instancji ograniczenie czynnego udział w postępowaniu, polegające na niepełnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, ponieważ jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednymi z podstaw jej wydania były następujące braki: "niewystarczające wskazanie źródła ciepła; kocioł ekologiczny nie stanowi precyzyjnego określenia, gdyż w tej grupie mieści się wiele rozwiązań (str. 8) oraz ogrzewanie tylko w pomieszczeniu nr [...], zaś pomieszczenia w których będą przebywać pracownicy nie jest opisane (§ 134 r.WT), podczas gdy organ I instancji na żadnym z wcześniejszym etapów postępowania, w tym również w zawiadomieniu o zamiarze wydania decyzji nie poinformował odwołującego o występowaniu tychże braków, a zatem nie miał on szansy zająć w tym przedmiocie stanowiska. Odwołujący zarzucił organowi również niepełne informowanie o stwierdzonych brakach w dokumentacji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji, podczas gdy w toku postępowania podejmował wszelkie starania, aby doprowadzić projekt do stanu zgodnego z oczekiwaniami organu, co w konsekwencji pozwoliłoby mu zalegalizować projektowany obiekt. Ponadto autor odwołania zarzucił naruszenie art. 48 ust. 2 u.p.b. polegające na zaniechaniu wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie parterowego budynku inwentarskiego służącego do hodowli pszczół wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w S., podczas gdy w toku postępowania zmianie uległ przedmiot postępowania. Do odwołania dołączono dodatkowe wyjaśnienia projektanta dotyczące zbiornika bezodpływowego/opisu drenażu, opisu instalacji sanitarnych, opisu/obliczeń instalacji elektrycznej oraz źródła ciepła, rysunek przekroju A-A, projekt zagospodarowania terenu.
Decyzją z [...] (nr [...]) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie braku przedłożenia przez inwestora odpowiedniego projektu budowlanego, a także braku uzupełnienia go w sposób zgodny z przepisami. DWINB stwierdził, że dotychczas przedłożone dokumenty są niekompletne i zawierają nieścisłości, których uzupełnienie i wyjaśnienie PINB umożliwił wielokrotnie wyznaczając nowy termin na dokonanie tych czynności. Inwestor miał ponad rok na skompletowanie i dostarczenie żądanej dokumentacji. Z tego uprawnienia jednak nie skorzystał, tym samym uniemożliwił legalizację dokonanej samowoli budowlanej. Przedłożona dokumentacja zawiera braki i nieścisłości. Polegają one na tym, że projektowany dach jest dachem dwuspadowym, co wynika z rysunku - rzut dachu (str. 21), zaś zgodnie z § 16 ust 3 pkt 3 uchwały nr VI/XXXV/303/13 w zakresie spadku dachu, budynek inwentarski o powierzchni zabudowy nie większej niż [...] m² powinien posiadać dach jednospadowy lub płaski. Brak jest przekroju budynku. Na PZT brakuje opisanego dołu chłonnego. Ponadto brak jest ukazania spadków oraz w zakresie terenów utwardzonych pod kątem odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Brakuje również rzutu/przekroju i opisu dołu chłonnego, o którym mowa w wyjaśnieniach. Nie ma także opisu do drenażu, instalacji sanitarnej, elektrycznej (brak bilansu mocy, zapotrzebowania, odprowadzania ścieków itp.). Skarżący nie przedłożył pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie dołu chłonnego i drenażu (art. 33 ust. 4 pkt 2, art. 395 pkt 7 prawa wodnego). W ocenie organu nie jest wystarczające wskazanie źródła ciepła, ponieważ kocioł ekologiczny nie stanowi precyzyjnego określenia, gdyż w tej grupie mieści się wiele rozwiązań (str. 8). Nadto wskazano, że w budynku będzie ogrzewane jedynie pomieszczenie nr [...], zaś pomieszczenia w których będą przebywać pracownicy nie jest opisane (§ 134 r.WT).
Odnosząc się do dokumentów dołączonych do odwołania DWINB wyjaśnił, że są to pojedyncze kartki, które nie mogą stanowić uzupełnienia do przedłożonego projektu. Organy nadzoru budowlanego, będące zobligowanymi do kontrolowania przestrzegania i stosowania przepisów prawa, nie mogą zatwierdzić projektu budowlanego sporządzonego w sposób niezgodny z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i ustawą Prawo budowlane oraz zawierającego rozwiązania sprzeczne np. z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa. Projekt przedłożony do akt sprawy jest niekompletny i nie spełnia wymogów, którym winien odpowiadać projekt budowlany. Z projektu wynika, że dach w przedmiotowym budynku nie jest dachem jednospadowym (rysunek - rzut dachu str. 21 projektu), który charakteryzuje się jedną połacią dachową, najczęściej na planie prostokąta. Wbrew twierdzeniom odwołującego dołączony do odwołania przekrój A-A nie zawiera dachu jednospadowego o jednym kącie nachylenia 17°, zawiera natomiast rozwiązanie identyczne jak to przedstawione w przedłożonym projekcie budowalnym.
Ponadto DWINB zauważył, że sam odwołujący wskazał w odwołaniu, że na pewnym etapie postępowania zrezygnowano z tworzenia dołu chłonnego i postanowiono wprowadzić w jego miejsce zbiornik bezodpływowy, jednak nie zostało to odpowiednio pozmieniane w każdym miejscu dokumentacji projektowej. Powyższe świadczy o tym, że inwestor swym działaniem uniemożliwił organowi nadzoru budowlanego przejście do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej. DWINB wskazał przy tym, że wyjaśnienia składane w trakcie postępowania muszą mieć odzwierciedlenie w projekcie budowlanym, gdyż to on podlega ewentualnemu zatwierdzeniu, a nie wyjaśnienia składane do akt sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Ł. B. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewłaściwej ocenie dowodów i w konsekwencji skutkujące wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy nie wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione. W szczególności organ nie odniósł się do zastrzeżeń skarżącego zawartych w odwołaniu albo powtórzył twierdzenia organu I instancji odnośnie projektowanego dachu jako dachu wielospadowego podczas, gdy z projektu oraz wyjaśnień skarżącego wynika, że dach jest jednospadowy, lecz z dwoma różnymi kątami nachylenia; odnośnie zarzutu niepełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, ponieważ jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jednymi z podstaw jej wydania były następujące braki: niewystarczające wskazanie źródła ciepła; kocioł ekologiczny nie stanowi precyzyjnego określenia, gdyż w tej grupie mieści się wiele rozwiązań (str. 8), oraz ogrzewanie tylko w pomieszczeniu nr [...], zaś pomieszczenia w których będą przebywać pracownicy nie jest opisane (§ 134 r.WT)", podczas gdy organ I instancji na żadnym z wcześniejszym etapów postępowania, w tym również w zawiadomieniu o zamiarze wydania decyzji z [...], nie poinformował skarżącego o występowaniu tychże braków, a zatem nie miał on szansy zająć w tym przedmiocie stanowiska, odnośnie zarzutu przedwczesnego wydania decyzji w sytuacji, gdy nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione; odnośnie zarzutu niepełnego informowania strony o stwierdzonych przez organ brakach w dokumentacji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy w toku postępowania skarżący podejmował wszelkie starania, w celu przedstawienia ostatecznej wersji projektu budowlanego, co w konsekwencji pozwoliłoby mu zalegalizować projektowany obiekt.
- art. 136 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, podczas gdy skarżący złożył stosowny wniosek, a także w sposób niebudzący wątpliwości wskazał, że jego przeprowadzenie w sprawie jest niezbędne. Ponadto organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zupełnie pominął tę kwestię i nie wskazał przyczyn dla których nie uznał za zasadne przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 oraz § 3 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności brak ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, brak zajęcia własnego stanowiska w sprawie, a w większości jedynie powtórzenia (skopiowania) treści uzasadnienia organu I instancji oraz brak wyjaśnienia przyczyn, dla których organ nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
Ponadto skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 2 u.p.b. polegające na utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy w sytuacji, gdy organ I instancji zaniechał wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie parterowego budynku inwentarskiego służącego do hodowli pszczół wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], podczas gdy w toku postępowania zmianie uległ przedmiot postępowania.
Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd uznał za niezasadne powyższe zarzuty, autor skargi zarzucił organowi naruszenie art. 48 u.p.b. w związku z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy jej sentencja jest wadliwie sformułowana - obowiązek nią nałożony nie jest dostatecznie skonkretyzowany, w tym w szczególności nie określa sposobu w jaki należy przeprowadzić prace rozbiórkowe, a także co należy rozumieć przez "uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki".
Odpowiadając na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się uzasadnione. Należy zaznaczyć, że w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako: ʺp.p.s.a.ʺ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 48 ust. 1 i 48 ust. 4 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przez DWINB decyzji odwoławczej). Zgodnie z art. 48 u.p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: pkt 1 - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; pkt 2 - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).
Stosownie zaś do treści art. 49 u.p.b. organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: pkt 1 - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pkt 2 - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, pkt 3 - wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 1). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 2). W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 (ust. 3).
W świetle przywołanych unormowań stwierdzić trzeba, że decyzja nakazująca rozbiórkę, o której stanowi art. 48 ust. 1 u.p.b., może zostać podjęta tylko wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Trzeba mieć przy tym na względzie, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć inne przewidziane przepisami prawa możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Co nie zmienia tego, że wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest obowiązkiem organu, a jego uprawnieniem, ponieważ legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora. Zasadniczym celem legalizacji, o której mowa w art. 48 ust. 2-4 u.p.b jest doprowadzenie wykonanych samowolnie robót do stanu zgodności z prawem. Dopiero w sytuacji, gdy nie jest to możliwe z powodów merytorycznych, powinna nastąpić rozbiórka obiektu. Podkreślić przy tym należy, że względy formalne, w postaci niewykonania w terminie postanowienia nakładającego obowiązki, jakkolwiek również mogą doprowadzić do wydania decyzji o rozbiórce, powinny mieć zastosowanie gdy w sposób niewątpliwy inwestor bez własnej winy w zakreślonym terminie nie podejmuje współpracy z organem nadzoru budowlanego.
Przynosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że na ocenę Sądu, która zaważyła o konieczności uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, decydujący wpływ miały mankamenty dotyczące sposobu procedowania przez PINB w celu usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Po za tym Sąd nie zgadza się z oceną organów dotyczącą niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego.
Pomijając błędne powołanie przez PINB w podstawie prawnej postanowienia z [...] przepisu art. 51 ust.1 pkt 3 u.p.b., który przecież znajduje zastosowanie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie zaś wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak to mam miejsce w rozpatrywanej sprawie, stąd też prawidłowo powinien być powołany przepis art. 49 ust. 3 u.p.b., przyjdzie zauważyć, że do wydania postanowienia z [...] doszło w związku z przedłożeniem przez inwestora niekompletnej dokumentacji, do czego organ zobowiązał inwestora, wydając na postawie art. 48 ust. 3 u.p.b. postanowienie z [...].
Wymaga wobec tego przypomnieć, że postanowienie z art. 49 ust. 3 u.p.b. jest ściśle związane z postępowaniem głównym, w toku którego zapada. Jego waga dla rozstrzygnięcia sprawy ma kluczowe znaczenie, dlatego nie może ono pozostawiać żadnych wątpliwości co do jego treści. Wynika to z tego, że ewentualne niewykonanie obowiązku nim nałożonego, determinuje sposób rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Brak usunięcia stwierdzonych w nim nieprawidłowości projektu budowlanego oznacza konieczność zakończenia postępowania naprawczego i wydania decyzji o rozbiórce. W tym względzie ustawodawca nie pozostawił organowi nadzoru w zasadzie swobody działania.
Z uwagi na fakt, że postanowienie wydane na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b. nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym za pomocą samoistnego środka zaskarżenia, organ nadzoru powinien przed podjęciem decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. zweryfikować poprawność nałożenia tym postanowieniem obowiązków. Powinien zatem ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Wydając decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru jest zobowiązany również jednoznacznie wskazać, które z nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, wskazanych w tym postanowieniu, nie zostały przez inwestora usunięte. Decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. musi być precyzyjna w tej kwestii. Co istotne, organ nadzoru nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że wskazana w wydanym wcześniej postanowieniu nieprawidłowość nie została usunięta, ale musi wykazać, że taka wada w dokumentacji projektowej rzeczywiście istniał. Musi zatem wykazać i uzasadnić, że obowiązek określony w każdym z punktów postanowienia był wymagany. Ocena organu w tym zakresie nie może być dowolna i powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
W realiach kontrolowanego postępowania należy również zauważyć, że w sytuacji, gdy po wykonaniu obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości powstanie konieczność wezwania inwestora do usunięcia kolejnych nieprawidłowości, które ujawnią się bądź dopiero w związku z wykonaniem nałożonego obowiązku, bądź też nie zostały one wcześniejszej dostrzeże przez organ, to biorąc pod uwagę opisane wyżej konsekwencje prawne dotyczące związanego charakteru decyzji podejmowanej na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 3 u.p.b., stwierdzić należy, że wówczas organ powinien wydać kolejne postanowienie, zakreślające nowy termin do usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Wykładnia językowa oraz systemowa normy prawnej zawartej w przepisie art. 49 ust. 3 u.p.b. pozwala stwierdzić, że wolą ustawodawcy była możliwość wielokrotnego wydania przedmiotowego postanowienia. Potwierdzeniem tego stanowiska jest regulacja terminu, o który mowa w art. 49 ust. 3 u.p.b. Jest to termin procesowy, wyznaczany przez organ prowadzący postępowanie. Tym samym mogą być wydawane przez organ nadzoru postanowienia zakreślające nowy termin do usunięcia nieprawidłowości, które dostrzeżono dopiero na etapie analiz uzupełnionej dokumentacji projektowej. W żadnym zaś przypadku nie jest poprawne wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 4 u.p.b., gdy powołane w decyzji nieprawidłowości nie zostały wcześniej objęte próbą usunięcia w trybie określonym w art. 49 ust. 3 u.p.b. Wydanie na tej podstawie prawnej decyzji rozbiórkowej, bez wcześniejszego wezwania do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, stanowi istotne naruszenie prawa.
W konsekwencji takiego stanowiska należy uznać, że PINB może w ramach realizowania zasady informowania stron wyrażonej w art. 9 k.p.a. wskazywać, że projekt budowlany nie tylko nie spełnia wymagań wyszczególnionych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b. ale także dotknięty jest innymi nieprawidłowościami, które ujawniły się dopiero w związku z wykonaniem nałożonego obowiązku lub nie zostały wcześniejszej dostrzeże, ale w takim przypadku to zawiadomienie nie mogło zastąpić postanowienia wydanego na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b. Powinnością PINB było bowiem umożliwienie inwestorowi, poprzez wydanie kolejnego postanowienia na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b., usunięcia tych wszystkich nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, które nie były wcześniej objęte tym postanowieniem, a które stanowić mogą podstawę faktyczną do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Obowiązku tego nie może zastąpić umożliwienie stronie końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, będące dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. W szczególności możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, bez jednoczesnego wyznaczenia stronie terminu, nie daje realnych możliwości usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, zwłaszcza tych wszystkich, które wymagają uzgodnienia z innymi organami.
Podejmując w dniu [...] decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 u.p.b., PINB tylko formalnie powołał się na nieprawidłowości wyliczone w postanowieniu z [...], wskazując na brak ich usunięcia. Faktycznie organ powołał się na nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, które wyszczególnił w zawiadomieniu z [...] (braku spójności pomiędzy zrealizowaną inwestycją a stanem uwzględnionym w projekcie oraz opisem zawartym tylko w piśmie przewodnim, braku możliwości jednoznacznego określenia, czy inwestycji jest budynkiem usługowym czy inwentarskim, braku spójności z mpzp w zakresie kształtu i geometrii dachu, braku ukazania spadków terenu oraz kierunku odpływu wód, rysunku przekrojowego dołu chłonnego, opisu do wykonanego drenaży, braku pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie drenażu i dołu chłonnego) ale także dodatkowo wskazał na inne braki. Dotyczyły one przekroju budynku, opisu instalacji sanitarnej, elektrycznej, wskazania niewystarczającego źródła ciepła (w sytuacji gdy kocioł ekologiczny nie stanowi precyzyjnego określenia, gdyż w tej grupie mieści się wiele rozwiań) oraz wskazania, że ogrzewane będzie tylko jedno pomieszczenie (w sytuacji gdy pomieszczenia, w których przebywać będą pracownicy nie zostały opisane). Do usunięcia wymienionych nieprawidłowości organ I instancji nie wzywał inwestora przewidzianym prawem w trybie z art. 49 ust. 3 u.p.b.
Nie są to jedyne mankamenty dotyczące wydanej przez organy decyzji rozbiórkowej. Drugi zarzut, który można postawić orzekającym w sprawie organom, dotyczy kwalifikacji projektowanego dachu i tym samym przyjęcia, że jest on niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr VI/XXXV/303/13 rady Gminy Wisznia Mała z 25.09.2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie Szymanów. Zgodnie z § 16 ust. 3 pkt 3 uchwały, w przypadku terenów położonych poza strefą konserwatorską dopuszcza się lokalizację budynków inwentarski o powierzchni zabudowy nie większej niż [...] m² z dachem jednospadowym lub płaskim. W ocenie organu I instancji, projektowany dach jest dachem wielospadowym, co ma wynikać z rysunku – rzutu dachu (str. 21). Z kolei organ II instancji przyjął, że z projektu wynika, że dach nie jest dachem jednospadowym (rysunek – rzut dachu str. 21 projektu), ponieważ ten charakteryzuje się jedną połacią dachu, najczęściej na planie prostokąta. Przekroju A-A nie zawiera natomiast dachu jednospadowego o jednym kącie nachylenia 17°. Organ II instancji nie stwierdził zatem za organem I instancji, że zaproponowane rozwiązanie projektowe dotyczy dachu wielospadowego ale jednocześnie wykluczył aby był to dach jednospadowy, ponieważ ten powinien mieć jeden kąt nachylenia. Rzeczywiście z projektu budowlanego wynika, że dach charakteryzuje się zmiennym katem nachylenia połaci dachowej. Przyjdzie wobec tego rozstrzygnąć, czy zaproponowanie takiego rozwiązania konstrukcyjnego wyklucza kwalifikację dachu jako dachu jednospadowego, wymaganego w § 16 ust. 3 pkt 3 uchwały planistycznej. W piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że dach jednospadowy, inaczej pulpitowy lub dach jednopołaciowy, składa się z jednej połaci dachowej, jednego okapu i jednej kalenicy (zob. Ilustrowany Leksykon architektoniczno-budowlany, pod red. W. Skowrońskiego, Warszawa 2008, s. 58, a także Poradnik majstra budowalnego, pod red. E. Gomulińska, Warszawa 1992, s,. 557). W przeciwieństwie zatem do dachów dwuspadowych, które charakteryzują się dwoma przeciwległymi połaciami dachowymi, przy kwalifikacji dachu jako jednospadkowego kluczowy jest element w postaci ilości połaci dachowych. Przy czym dach jednopołaciowy może być dachem o połaci prostej, łamanej lub krzywiznowej (zob. definicja dachu jednopołaciowego). Z powyższego wynika, że o kwalifikacji dachu za dach jednospadkowy nie decyduje posiadanie przez niego jednego kąta nachylenia. Dopuszcza się bowiem także łamanej połaci. Ważnym jest zachowanie tego samego kierunku spadku połaci dachowej. Tym samym należało zgodzić się z autorem skargi, który zasadnie zarzucił organom nieprawidłowe zakwalifikowanie projektowanego dachu jako wielospadowego, podczas gdy z projektu wynika, że dach jest jednospadowy z dwoma różnymi kątami nachylenia.
Stwierdzone uchybienia świadczą o naruszeniu art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a., a w rezultacie wadliwym, bo przedwczesnym zastosowaniu art. 48 ust. 1 i ust. 4 u.p.b. Orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji rozbiórkowej, organ odwoławczy naruszył w rezultacie regulację art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na to, że stwierdzone wadliwości rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy należało usunąć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Kontynuując postępowanie organy zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej rozważania, tak aby w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.
O powyższym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 § 2 p.p.s.a.