I SA/WA 2268/20

I SA/Wa 2268/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 482/22 - Wyrok NSA z 2025-03-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 89  ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 107  par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. F., T. F. i Z. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. F., Z. F. i T. F., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W ocenie organu I instancji roszczenie o odszkodowanie wnioskodawcy jest bezprzedmiotowe. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że w wyniku zatwierdzenia decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] podziału nieruchomości nr [...] na wniosek jej współwłaścicieli, wydzielona działka nr [...] przeznaczona została pod drogę wewnętrzną do obsługi utworzonych w wyniku podziału [...] działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wnioskodawcy sprzedając wydzielone działki, ustanawiają służebność gruntową polegającą na prawie swobodnego przejścia i przejazdu wydzieloną działką nr [...] do drogi publicznej. Warunek ustanowienia służebności przejazdu i przechodu po działce nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli wydzielonych działek wynika z treści decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Skoro w wyniku podziału doszło do wydzielenia działki nr [...], która nie ma charakteru drogi publicznej, oraz nie stwierdzono o przejściu prawa własności działki nr [...] na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to brak jest podstaw do domagania się przez Wnioskodawców odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji wyjaśnił, że w momencie zatwierdzenia podziału działki nr [...] obszar ten nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego też działka nr [...] nie mogła przejść z mocy prawa na własność Gminy Miasta [...].
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. F., Z. F. i T. F. wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu zakwestionowali sposób rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie. Stwierdzili, że w uzasadnieniu odmowy ustalenia odszkodowania Starosta bezpodstawnie stwierdził, że wydzielona działka nr [...] nie jest drogą publiczną, bowiem przeznaczona jest tylko dla właścicieli nowo wydzielonych działek prze-znaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]"’ zatwierdzonym uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2009 r. przedmiotową działkę nr [...] oznaczono symbolem [...] jako droga publiczna - dojazdowa, która łączy ulicę [...] z ulicą [...]. Zdaniem odwołujących się z treści art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że jeżeli podział danej nieruchomości dokonany został na wniosek właściciela, to wydzielone w wyniku podziału działki przeznaczone pod drogi przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Oznacza to, że Gmina Miasta [...] stała się właścicielem przedmiotowej działki z mocy prawa, z dniem w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości. Skutkiem praktycznym winien zatem być złożony przez Burmistrza Miasta do Sądu Rejonowego odpowiedni wniosek wieczystoksięgowy o złożenie dla tej działki księgi wieczystej regulującej własność tej działki na rzecz Gminy, a jednak w ewidencji gruntów i budynków działka ta nadał figuruje jako własność odwołujących się. Podkreślili, że poprzedni Burmistrz deklarował wykup działki w terminie pięciu lat od daty wydania decyzji o podziale. Pomimo upływu trzynastu lat Burmistrz odmawia jednak wypłaty odszkodowania.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy ponowie omówił stan faktyczny zaistniały w rozpatrywanej sprawie, dodając, że przedmiotowego podziału dokonano w oparciu o ustalenia zawarte w decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż dzielona działka nr [...] znajdowała się w terenie, dla którego brak było uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu działki nr [...] w zakresie budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wojewoda przywołał treść art. 94 ust. 1, art. 98 ust. 1, art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że ustalenie odszkodowania możliwe jest w razie kumulatywnego spełnienia następujących warunków:
1 - działka gruntu została, na wniosek właściciela, wydzielona pod drogę publiczną,
2 - decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale prawomocne,
3 - właściciel oraz właściwy organ nie osiągnęli porozumienia co do finansowej rekompensaty za odjęcie prawa własności.
Zdaniem organu odwoławczego najistotniejszym elementem stanu faktycznego, który winien być jednoznacznie rozstrzygnięty przez organ I instancji, jest zatem ustalenie statusu powstałej w wyniku dokonanego podziału działki drogowej nr 576/15, tj. ustalenie, czy działka ta stanowi drogę publiczną czy też drogę wewnętrzną do powstałych w wyniku podziału działek. Ustalenia te mają decydujące znaczenie dla oceny zasadności złożonego wniosku o przyznanie odszkodowania oraz dla oceny prawidłowości wydanej przez organy decyzji w przedmiocie odszkodowania. W ocenie organu II instancji podstawowe znaczenie dla ustalenia odszkodowania ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne. W związku z tym to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną a nie jedynie pod drogę wewnętrzną jako ciąg komunikacyjny, który nie ma charakteru publicznego. Wojewoda uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja określona w przywołanym przepisie art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli że podział nieruchomości mógł być dokonany jedynie pod warunkiem ustanowienia służebności gruntowej dla działek nieposiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.
W ocenie organu II instancji zarówno sentencja decyzji podziałowej, jak i treść jej uzasadnienia nie pozwalają na sformułowanie wniosku o skutecznym wydzieleniu działki nr [...] pod drogę publiczną. Obowiązek ustanowienia służebności gruntowej (drogowej) może bowiem obciążać, zgodnie z przepisem art. 285 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny wyłącznie właściciela nieruchomości obciążonej (służebnej), którymi nadal są strony niniejszego postępowania. Z treści odpowiedniej księgi wieczystej wynika bezspornie, że na działce nr [...] zostało ustanowione ograniczone prawo rzeczowe polegające na ustanowieniu służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] do sprzedanych działek budowlanych, wydzielonych w wyniku podziału. Organ dodał, że w księdze wieczystej brak jest wpisu podmiotu publicznoprawnego jako nabywcy tegoż gruntu - działki nr [...] pod drogę publiczną na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej. Co prawda przy nabyciu z mocy prawa własności gruntu nie ma przesądzającego znaczenia treść wpisu w dziale II księgi wieczystej (wpis ten ma charakter deklaratoryjny), jednakże nawet w takim przypadku musi istnieć dowód (wyraźny przepis prawa, czy dokument - prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna, protokół zdawczo-odbiorczy, zaświadczenie), z którego wynika wystąpienie tego rodzaju zdarzenia prawnego w stosunku do konkretnie oznaczonej nieruchomości, a który stanowi w takim przypadku podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej.
Podsumowując, Wojewoda uznał, że w rozpatrywanym przypadku nie nastąpił skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr 576/15 na rzecz Miasta z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Wyjaśnił, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg, np. wewnętrznych, przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa może nastąpić wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnej. Skoro w decyzji podziałowej określono, jaki charakter będzie miała droga wydzielona w wyniku podziału, tj. nie przewidziano drogi publicznej na działce ewidencyjnej nr [...], to tym samym nie było podstaw do przyznania odszkodowania w trybie administracyjnym. Nie ma również wpływu na sprawę podnoszona w odwołaniu okoliczność, że w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] maja 2009 r. przedmiotową działkę oznaczono symbolem [...], czyli jako droga publiczna - droga dojazdowa. Kwestia przejścia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego własności działki wydzielonej pod drogę, oceniana jest na dzień, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie stosownie do klauzuli ostateczności decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2007 r.
Reasumując, Wojewoda stwierdził, że dla przyjęcia, że spełnione są przesłanki do ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, konieczne jest przejście działki gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej z nieruchomości, która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, podział nieruchomości uwarunkowany był co do zasady nie tylko zgodnością z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1) lub w przypadku jego braku zgodności z decyzją o warunkach zabudowy (art. 94 ust. 1) ale także dostępem do drogi publicznej. Ten dostęp zaś mógł polegać także na wydzieleniu drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowieniu dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3). Nie można zatem twierdzić, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na wydzieleniu drogi wewnętrznej. Jest bezsporne, że działka nr [...] nie przeszła na podstawie decyzji podziałowej z mocy prawa na własność Miasta, gdyż stanowi drogę wewnętrzną. Podziału dokonano pod warunkiem ustanowienia, dla wydzielanych tą decyzją działek, służebności drogowej na wydzielonej pod drogi wewnętrzne działce nr [...], co wynika wprost z art. 99, w związku z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu o ustalenie odszkodowania nie można kwestionować czy też na nowo ustalać treści rozstrzygnięcia decyzji o podziale nieruchomości. Na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.
Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. F., Z. F. i T. F. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:
I - postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny, czyli:
- art. 7 kpa polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w związku z art. 75 § 1 i art. 80 kpa, podczas gdy dokumenty będące w dyspozycji organów potwierdzają zasadność przyznania wnioskowanego odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną, co byłoby zgodne z istniejącym od kilkunastu lat stanem faktycznym, a tym samym stałoby w zgodzie zarówno z interesem stron, jak i interesem społecznym.
- art. 9 kpa w związku z art. 6-8 i art. 11 kpa, polegające na zaniechaniu należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron tego postępowania, brak wykazania działania na podstawie właściwych przepisów prawa, brak działania organu w zgodzie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz wyjaśnienia stronom postępowania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy rozpoznaniu sprawy.
II - prawa materialnego, czyli:
- art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez wadliwe przyjęcie, że stronom nie przysługuje odszkodowanie za wydzielenie działki na drogę publiczną, podczas gdy treść powołanego przepisu jest jednoznaczna.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1990 ze zm.). Zgodnie z jego treścią za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (czyli działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 zd. 1 i 3 powołanej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Z treści powyższych przepisów wynika, że aby uzyskać odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 powołanej ustawy, konieczne jest wypełnienie hipotez i dyspozycji norm wynikających z art. 98 ust. 1. Niezbędną przesłanką ustalania odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną jest zaistnienie skutku prawnego przejścia prawa własności o którym mowa w art. 98 ust. 1. Ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 może więc nastąpić dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu z przeznaczeniem ich pod drogi publiczne (lub ich poszerzenie), jak i skutku w postaci przejścia powyższych wydzielonych działek na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W przypadku braku zrealizowania tych warunków brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania, o którym mowa w przywołanym art. 98 ust. 3.
Mając na uwadze treść powyższych przepisów, nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że w niniejszej sprawie zrealizowane zostały wszystkie przesłanki przewidziane przez prawo, aby zastosować art. 98 ust. 3.
Jak bowiem wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. na wniosek H. K. (poprzedniczki prawnej skarżących), zatwierdzony został podział działki nr [...]. W jego wyniku wydzielona została działka nr [...]. Z treści tej decyzji wynika, że:
- podział ten został dokonany jedynie na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
- dokonany on został pod warunkiem ustanowienia służebności przejazdu i przechodu po działce nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nowowydzielonych [...] działek,
- dzielona działka znajdowała się na terenie, dla którego brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- zaplanowana na wydzielonych działkach inwestycja budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych miała zostać zrealizowana na podstawie ustaleń decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] stycznia 2007 r., która to decyzja stała się podstawą do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...],
- wydzielone działki miały posiadać dostęp do drogi publicznej (ulicy [...] i ulicy [...]) poprzez służebności przejazdu i przechodu po nowo wydzielonej działce nr [...].
Z analizy akt sprawy wynika, że zarówno we wstępnym projekcie podziału działki nr [...], jak i na mapie zawierającej projekt podziału działki nr [...], wydzielona działka drogowa nr [...] leży wzdłuż oraz pomiędzy powstałymi w wyniku podziału działkami i stanowi drogę dojazdową do ulicy [...] i ulicy [...]. Podkreślić należy, że wewnętrzny charakter drogi potwierdzają również zapisy decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z tymi zapisami (pkt 2 ppkt b), które dotyczą warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, dostęp do terenu inwestycji z ul. [...] miał być zapewniony przez "drogę wewnętrzną o szer. [...] m", czyli właśnie poprzez przedmiotową działkę drogową nr [...]. Także zapisy postanowienia Burmistrza z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] wydanego w sprawie wstępnego projektu podziału działki nr [...], który to projekt został pozytywnie zatwierdzony decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., jednoznacznie wskazują, że działka nr [...] wydzielona zostaje jako "droga wewnętrzna dojazdowa" (str. 1). Fakt ten potwierdza również ostatnie zdanie uzasadnienia tego postanowienia (str. 2). Zgodnie z jego treścią "Nowopowstała działka nr [...] będzie stanowić drogę dojazdową do wydzielonych działek...". Z żadnych dokumentów nie wynika natomiast, aby powstała działka drogowa nr [...] wydzielona została jako droga publiczna. Podkreślić należy, że wszystkie powołane orzeczenia nie były przez ich wnioskodawców w żadnym dostępnym trybie administracyjnym zaskarżone, mimo że musieli oni mieć świadomość przeznaczenia przedmiotowej działki na drogę wewnętrzną dojazdową a nie na utworzenie nowej drogi publicznej. Wszystkie te orzeczenia na dzień wydania kwestionowanej decyzji odmawiającej ustalenia i przyznania odszkodowania były ostateczne. Mając zatem na uwadze treść omówionych dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, w ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że wydzielona w ostatecznej decyzji podziałowej działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę wewnętrzną dojazdową mającą służyć do obsługi komunikacyjnej nowopowstałych [...] działek budowlanych, które bez tej drogi nie posiadają samodzielnego dostępu do żadnej z dróg publicznych, lecz została wydzielona pod drogę publiczną.
Zaznaczyć należy, że przewidziane w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych w wyniku dokonanego podziału pod drogi publiczne. Przy czym przepis ten dotyczy zarówno dróg, które mają powstać, jak i dróg istniejących.
Wyjaśnić także należy, że zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 powołanej ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Jednakże, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, w razie braku na dzień wydania decyzji podziałowej (czyli w niniejszej sprawie na dzień 11 kwietnia 2007 r.) tego planu stosuje się przepisy art. 94 ust.1 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: nie jest on sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ na dzień wydawania decyzji podziałowej dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego też zgodnie z treścią przywołanego art. 94 ust. 1 pkt 2 istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są zapisy decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnić należy, że ponieważ w rozpatrywanej sprawie decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości wydanych decyzji ma stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji podziałowej (czyli w dniu [...] kwietnia 2007 r.), dlatego też bez doniosłości prawnej pozostaje podnoszony przez skarżących argument dotyczący treści planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dopiero w 2009 r.
Zgodnie z treścią art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 99).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], która zdaniem skarżących została wyodrębniona pod drogę publiczną i przeszła na własność właściciela drogi. W związku z tym zwrócić jeszcze należy uwagę, że jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją podziałową z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ zatwierdził projekt podziału, jednakże pod warunkiem ustanowienia służebności przejazdu i przechodu po działce nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nowowydzielonych [...] działek. W podstawie prawnej decyzji podziałowej nie został wskazany art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, co do zasady, sam brak wskazania w decyzji podziałowej art. 98 nie przesądza jeszcze o tym, że podział nie został dokonany w tym trybie. Jednakże zauważyć należy, że ani z treści powołanej decyzji podziałowej, ani z innych omówionych dokumentów nie wynika, aby nowopowstała działka drogowa nr [...] z mocy prawa miała przejść na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W decyzji tej nałożono przecież na skarżących obowiązek ustanowienia na przedmiotowej działce służebności drogowej w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zatem również z treści tego rozstrzygnięcia wynika, że organ administracji zastosował unormowanie wynikające z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a nie unormowanie wynikające z art. 98. Skoro zaś przedmiotowa decyzja nakłada na skarżących obowiązek ustanowienia służebności drogowej, to brak jest podstaw do uznania, że na jej mocy którakolwiek z działek - jako przeznaczona pod drogę publiczną - przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego. Wydzielona działka, na której istnieje możliwość czy też wręcz obowiązek ustanowienia służebności gruntowej, nie może mieć bowiem charakteru drogi publicznej. Jeżeli zatem podział nieruchomości uwarunkowany jest ustanowieniem odpowiedniej służebności na nowopowstałej działce drogowej, to tym samym wyklucza to twierdzenie o przejściu własności tych działek na gminę z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ta okoliczność przesądza bowiem o braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 455/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1681/10, pub. w CBOiS). Organ orzekający w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania nie może weryfikować i badać decyzji podziałowej, której prawidłowość nie była w ogóle kwestionowana. Skoro w rozpatrywanej sprawie, z przyczyn wyżej wyjaśnionych, brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do wyodrębnienia drogi publicznej, to w konsekwencji tego brak jest także podstaw do ustalenia i wypłaty, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnioskowanego odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 815/16 wyjaśnił, że skoro w decyzji podziałowej miał zastosowanie art. 93 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, to nie mógł mieć zastosowania art. 98 ust. 3 tej ustawy. Orzeczenie to potwierdza, że nie każdy podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela jest podziałem dokonanym w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a tylko taki podział skutkuje przejściem z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja podziałowa staje się ostateczna, konkretnych działek drogowych na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Podziału nieruchomości można bowiem dokonać z uwagi na wystąpienie różnych innych okoliczności, które nie muszą być związane z przeznaczeniem konkretnej nieruchomości pod drogę publiczną. W ocenie Sądu orzekającego w rozpatrywanej sprawie pozostawanie w obrocie prawnym decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. w obecnym brzmieniu wyklucza możliwość skutecznego dochodzenia odszkodowania na mocy art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Na zakończenie zwrócić należy uwagę, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I OSK 159/18 skutek w postaci przejścia własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje z mocy samego prawa. Dla powstania tego skutku nie są potrzebne jakiekolwiek inne, oprócz decyzji podziałowej, zdarzenia prawne, w szczególności nie są potrzebne zmiany wpisów w dziale II księgi wieczystej. W nauce prawa administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że chociaż skutki prawnorzeczowe, wynikające z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (bo następują z mocy prawa), to jednak skoro stanowi ona podstawę dokonania wpisów w księdze wieczystej, to ze względów czysto praktycznych powinna zawierać elementy, które podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej (np. informację o skutkach prawnorzeczowych wynikających z ww. przepisu, wskazanie podmiotu publicznoprawnego będącego ich beneficjentem). Zgodnie z art. 6268 § 2 k.p.c. sąd wieczystoksięgowy nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, lecz bada wyłącznie treść i formę wniosku, dołączonych do wniosku dokumentów oraz treść księgi wieczystej (por. E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz LEX/el.). W rozpatrywanej sprawie decyzja podziałowa z dnia [...] kwietnia 2007 r. niewątpliwie takich informacji jest pozbawiona.
Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w złożonej skardze). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej, zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ prawidłowo wskazał i wyjaśnił również fakty i dowody, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Okoliczność, że w wydanych decyzjach organy nie uwzględniły interpretacji przepisów prezentowanej przez skarżących, nie świadczy o wadliwości przeprowadzonego postępowania i wydanej decyzji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.