II SA/Wr 437/22

II SA/Wr 437/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 888
art. 9n
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi W. P. O. SA z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nierzetelnego, rocznego sprawozdania podmiotu prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze Wrocławiu (dalej jako SKO, Kolegium, organ II instancji) uchyliło decyzję Wójta K. (dalej jako organ I instancji, Wójt) z dnia [...] nakładającą na spółkę W. S.A. (dalej jako Alba, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 200 zł z tytułu przekazania za [...] nierzetelnego, rocznego sprawozdania podmiotu prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych w części dotyczącej sposobu i terminu płatności, natomiast w pozostałym zakresie utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.
Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
Pismem datowanym na [...] Wójt Gminy K. wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia i poprawienia sprawozdania podmiotu prowadzącego PSZOK za [...], wskazując dostrzeżone nieprawidłowości, zwłaszcza w zakresie ilości odpadów.
W odpowiedzi W., pismem, które wpłynęło do Wójta dnia [...] przedłożyła wyjaśnienia oraz poinformowała o złożonej w systemie BDO korekcie.
Pismem a dnia [...] Wójt ponownie wezwał do poprawienia sprawozdania, w związku z nieścisłościami wynikającymi ze sprawozdania po złożonej przez stronę korekcie. Korekta w tym zakresie wpłynęła do Wójta K. w dniu [...].
Dnia [...] organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia W. kary pieniężnej za przekazanie nierzetelnego sprawozdania, o którym mowa w art. 9na ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn. z 2021 r. poz. 888, dalej ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).
Odnosząc się do zawiadomienia, w piśmie datowanym na [...] W. usprawiedliwiała się usterkami systemowymi Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) i wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
Decyzją z dnia [...] Wójt nałożył na W. karę pieniężną w wysokości 200 zł z tytułu przekazania za [...] nierzetelnego sprawozdania, o którym mowa w art. 9na ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w punkcie 2 wskazał sposób i termin wpłaty nałożonej kwoty kary.
W uzasadnieniu organ I instancji przywołał stan faktyczny sprawy oraz adekwatne regulacje prawne. Poinformował, że nie znalazł podstaw do nienaliczenia kary ponieważ przedłożone sprawozdanie było nierzetelne, to znaczy niekompletne i niezawierające wszystkich wymaganych prawem informacji, oraz wskazane ilości odpadów nie były zgodne ze stanem faktycznym. Organ I instancji zgodził się, że mogły zdarzyć się błędy w działaniu systemu BDO, jednak jego zdaniem należało sprawdzić poprawność wprowadzonych danych przed ich wysłaniem, a o ewentualnych kłopotach w tym zakresie poczynić stosowną wzmiankę w uwagach do sprawozdania. Organ zważył, że korekty dokonano w zakreślonym terminie, uwzględnił dotychczasową działalność W. i stopień szkodliwości i zakres naruszenia w postaci małego wpływu na stan środowiska, i zastosował najniższą stawkę kary.
Od decyzji Wójta złożono odwołanie zaskarżając ją w całości i zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności W. zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, 77 § 1, 79 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k. p. a.) w związku z art. 81a k. p. a. poprzez nieuwzględnienie, że w działaniu systemu BDO mogły pojawić się błędy, i które to wątpliwości organ powinien rozstrzygnąć na korzyść W.,
2) art. 8 § 1 w związku z art. 6 k. p. a poprzez wydanie decyzji arbitralnej, zastosowanie dolegliwości nieproporcjonalnej do rzeczywistego rzekomego naruszenia,
3) art. 107 § 1 pkt 4-6 w związku z art. 6, 7a i 8 k. p. a. poprzez wydanie decyzji wadliwej, wewnętrznie sprzecznej ponieważ organ z jednej strony przyznaje, że system BDO zawiesza się, a z drugiej strony przypisuje albie winę za omyłki będące wynikiem błędów systemu, a ponadto uznaje omyłki pisarskie za oznaki nierzetelności,
4) art. 7, 77 § 1, 79§1 i 80 k. p. a. w związku z art.189f k. p. a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kontekście odstąpienia od wymierzenia kary,
5) art. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 22 § 2 ust. 1 i 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 189a § 2 w związku z art. 189 f k. p. a. poprzez brak rozważenia przez organ przesłanek odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej pieniężnej,
6) art. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 189a § 2 w związku z art. 189f § 1 k. p. a. w związku z art. 109 pkt 1 ust. 2 lit. c ustawy Prawo zamówień publicznych wyrażające się w wydaniu decyzji niewspółmiernie dotkliwej w stosunku do naruszenia, która to dotkliwość może spowodować dla W. niepowetowaną stratę z tytułu odrębnych ustaw i postępowań.
Po rozpoznaniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją SKO podtrzymało stanowisko Wójta co do istoty sprawy. Odnosząc się do ewentualnych usterek w działaniu systemu BDO, Kolegium podkreśliło obiektywny charakter administracyjnej odpowiedzialności prawnej z tytułu złożenia nierzetelnego sprawozdania i podniosło, że wadliwe działanie systemu BDO nie ma znaczenia dla ponoszenia odpowiedzialności, a swoiste domniemanie winy może zostać obalone przez podmiot zainteresowany. W., zdaniem SKO, nie sprostała regułom należytej staranności i przezorności co mogłoby usprawiedliwić naruszenie prawa wskutek np. działania siły wyższej, bowiem mogła i powinna sprawdzić poprawność wprowadzonych danych po złożeniu sprawozdania, tym bardziej, że dostrzegła trudności przy jego składaniu. SKO przywołało przy tym konstrukcję systemu BDO umożliwiającą korektę, konstatując racjonalność oczekiwania od profesjonalnego podmiotu umiejętności obsługi systemu. Wskazano, że pracownicy W. mogli aż do wezwania przez właściwy organ, czyli do dnia [...], sanować usterki. W. powinna także należycie zareagować na niedostatki kadrowe, odpowiednio organizując pracę przedsiębiorstwa.
Zdaniem organu II instancji nie naruszono zasady proporcjonalności, bowiem organ nie mógł odstąpić od wymierzenia kary ponieważ decyzja w tym względzie ma charakter związany. Możliwość miarkowania kary z art. 9zc ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku nie znajduje zastosowania do odstąpienia od jej wymierzenia. Także wysokość nałożonej kary, zdaniem SKO, nie narusza zasady proporcjonalności.
Kolegium podkreśliło także, że nie zgadza się także w kwestii naruszenia art. 189f §1 k. p. a. poprzez brak odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, pomimo że zdaniem W. waga naruszenia prawa jest znikoma. W ocenie Kolegium, wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania do nich przepisów Ordynacji podatkowej, instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k. p. a. nie ma zastosowania. Kolegium wskazało przy tym, że nawet gdyby przyjąć za stroną skarżącą, że przepisy te znajdują zastosowanie w sprawie, to w ocenie organu, w sprawie i tak nie można odstąpić od wymierzenia kary i poprzestać na pouczeniu. Kolegium wskazało, że dla odstąpienia od wymierzenia kary niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: zaprzestanie naruszenia, co bezspornie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, i waga naruszenia musi być nieznaczna. Jak podniosło Kolegium, ta druga przesłanka w sprawie nie występuje, albowiem złożenie nierzetelnego sprawdzania przez Spółkę uniemożliwia złożenie rzetelnego sprawozdania rocznego przez Wójta. Dodatkowo, Kolegium wskazało, że odstąpienia od nałożenia kary nie uzasadniają podnoszone przez stronę hipotetycznej możliwości wykluczenia fakultatywnego z przetargów, czyli głównego sposoby zawierania nowych umów. Organ odwoławczy wskazał, że po pierwsze nie tylko samo nałożenie kary, ale sam fakt wydania w stosunku do podmioty decyzji z zakresu naruszenia obowiązków może skutkować takim wykluczeniem. Nadto, Spółka jako podmiot profesjonalny na rynku z pewnością posiada wiedzę jak wykazywać spełnienie przesłanej negatywnych do takiego wykluczenia. Nade wszystko jednak okoliczność, że fakultatywne wykluczenie przy progu kary tak niskim jak 200 zł jest sytuacją wysoce hipotetyczną i trudno upatrywać w tym powodu do odstąpienia od wymierzenia kary.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie. Rozstrzygnięciu zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 78 § 1 k. p. a. w związku z art. 75 i art. 7 w związku z at. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez pominięcie wskazanych przez W. dowodów: zeznań świadków, artykułów prasowych, interpelacji poselskich, komunikatów z systemu BDO;
2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 81 a §1 k. p. a wyrażające się w pogwałceniu zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony w zakresie stanu faktycznego
3. naruszenie przepisów postępowania, to art. 8 k. p. a. w związku z art. 7 k. p. a. ujawniające się w sformułowaniach świadczących o braku obiektywizmu po stronie organu
4. naruszenie art. 107 §1 pkt 4-6 w związku z art. 11 k. p. a. wyrażające się w sporządzeniu uzasadnienia, które nie daje w pełni odpowiedzi na pytanie dlaczego Organ zdecydował o ukaraniu W., bowiem Organ nie dokonuje wyczerpującego porównania wszystkich dostępnych źródeł doktrynalnych i orzeczniczych
5. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 80 k. p. a. wyrażające się w dowolnej ocenie materiału dowodowego w sprawie w zakresie dołączonych dokumentów przetargowych w kontekście nadmiernej dolegliwości kary, bowiem oczywistą intencją strony było uprawdopodobnienie kwestii zagrożenia dla Spółki poprze możliwość wykluczania jej w przyszłości z postępowań przetargowych
6. naruszenie art. 89 k. p. a. w związku z art. 7 k. p. a polegające na odmowie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podczas gdy konieczne było przeprowadzenie dowodów możliwych do ukazania wyłącznie na rozprawie.
W zakresie prawa materialnego zarzucono:
1. naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 4 w związku z art. 9 zc ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wykładnię przepisów skrajnie na niekorzyść stron, podczas gdy można odstąpić od wymierzenia kary i poprzestać na pouczeniu.
7. naruszenie art. 9n ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 9x ust. 1 pkt 4 tej ustawy w związku z at. 7a k. p. a. i art. 189 a §2 k. p. a. w związku z art. 189f k. p. a. poprzez nieuzasadnione i dowolne odstąpienie od zastosowania regulacji działu IV k. p. a.
8. naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 189 f §1 k. p. a. w związku z art. 109 pkt 1 ust. 2 lit. c ustawy Prawo zamówień publicznych wyrażające się w wydaniu decyzji niewspółmiernie dotkliwej w stosunku do rzeczywistego naruszenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji powtórzył, że złożone sprawozdanie powinno być potraktowane jako nierzetelne. Kara została nałożona w minimalnej dopuszczonej przepisami wysokości i nie można jej potraktować jako niewspółmiernej do rzeczywistego naruszenia prawa. Dalej SKO wskazało, że nie podziela stanowiska skarżącej co do zastosowania w sprawie przepisów działu IV a Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ przepisy rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sposób samodzielny regulują przesłanki i zasady nakładania kar pieniężnych, stanowiąc lex specialis względem przepisów k. p. a., i w związku z tym wyłączają w tym zakresie – na mocy art. 189a §2 k. p. a. stosowanie przepisów działu IV a k. p. a.
W piśmie procesowym z dnia [...] strona skarżąca podtrzymała wniesioną skargę, nadto zwracając uwagę na treść uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego podjętej w dniu 9 czerwca 2022 r. w składzie siedmiu sędziów, w sprawie o sygnaturze akt III OPS 1/21, w celu ujednolicenia linii orzeczniczej, zgodnie z którą, do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej pieniężnej, o których mowa w rozdziale 4 d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosuje się art. 189 f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., kodeks postępowania administracyjnego.
Na rozprawie w dniu [...] strona skarżąca podtrzymała wszystkie podnoszone w skardze i wskazanym piśmie procesowym zarzuty i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Przedmiotem kontroli jest opisana uprzednio decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu.
Materialnym substratem sprawy jest roczne sprawozdanie podmiotu prowadzącego miejsce selektywnej zbiórki odpadów (PSZOK), o którym mowa w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zasadniczą część zawartą w tym sprawozdaniu stanowi informacja o masie poszczególnych rodzajów odpadów.
Przedmiot sporu stanowi kara pieniężna nałożona na skarżącą na podstawie art. 9xa ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis stanowi: podmiot prowadzący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych który przekazuje nierzetelne sprawozdanie, o którym mowa w art. 9na - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 500 zł, jeżeli sprawozdanie zostanie uzupełnione lub poprawione w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 9p ust. 2, a w przypadku niezastosowania się do wezwania od 500 zł do 5000 zł
Z przepisu wynika, że penalizacji podlega przekazanie nierzetelnego rocznego sprawozdania sporządzanego przez podmiot prowadzący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ustawodawca, na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, automatycznie wiąże przekazanie nierzetelnego sprawozdania z karą pieniężną. Przepis nie stanowi, że kara może być nałożona, ale stanowi o obowiązku jej nałożenia.
Luz decyzyjny pozostawiony organowi wymierzającemu karę dotyczy dwóch okoliczności towarzyszących sprawozdaniu.
Po pierwsze, ustaleniu czy sprawozdanie jest nierzetelne, ponieważ wyłącznie ze sprawozdaniem nierzetelnym ustawodawca łączy sankcję administracyjną.
Po drugie, ustawodawca umieszczając wysokość kary w widełkach pomiędzy 200 zł a 500 zł, kreuje, poprzez art. 9 zc ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dyrektywy ustalania tej wysokości w konkretnym przypadku: właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu.
Sam fakt wymierzenia skarżącej kary pieniężnej oznacza, że złożone sprawozdanie zostało potraktowane przez organ jako niezgodne z prawdą, niewykonane w sposób dokładny, należyty, porządny. Takie jest językowe rozumienie nierzetelności (Słownik języka polskiego PWN) i trzeba je przyjąć skoro przepisy prawne nie nakazują specyficznego pojmowania określenia nierzetelności.
Zważywszy, że skarżąca podała w sprawozdaniu dane o masie pewnych rodzajów odpadów niezgodnie ze stanem faktycznym, to w ocenie Sądu znamię nierzetelności zostało wypełnione. Tym samym, gdyby ograniczyć się wyłącznie do płaszczyzny normatywnej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to organ miał obowiązek nałożyć karę pieniężną.
Jeżeli organ zastosował karę w wymiarze minimalnym, to znaczy, że stopień szkodliwości i zakres naruszenia oceniono jako niskie, zaś dotychczasowa działalność podmiotu potraktowana została pozytywnie.
Uchybienia organów, które doprowadziły do eliminacji przez Sąd zaskarżonego aktu i poprzedzającego go aktu organu I instancji są jednak związane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), a zwłaszcza przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych umiejscowionych w Dziale IV a zatytułowanym Administracyjne kary pieniężne. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do wskazanej regulacji, natomiast organ II instancji błędnie przyjął, że nie ma ona zastosowania, marginalizując rozważania w zakresie ich zastosowania w sprawie.
Artykuł 189a. §1 k. p. a. otwierający Dział IV k. p. a. stanowi, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu.
Następnie, w § 2 powołanego bezpośrednio wyżej przepisu, wskazane są sytuacje, gdy przepisy działu IV a k. p. a. nie znajdują zastosowania wobec kar pieniężnych przewidzianych regulacjami odrębnymi. Dzieje się tak w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.
W realiach niniejszej sprawy jest zatem tak, że gdy przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stanowią w określonym wyżej zakresie, to wówczas stosujący prawo organ ma obowiązek sięgnąć do przepisów k. p. a. Zestawiając regulację kodeksową z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jasno widać, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera regulacji wskazanej w art. 189a § 2 pkt 2, czyli nie reguluje odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Prowadzi to do oczywistego wniosku, że w takim przypadku należy zastosować regulację kodeksową.
Adekwatnym w tej kwestii przepisem jest art. 189f. k. p. a. w następującym brzmieniu: § 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. § 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. § 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.
Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma więc zbadanie, czy organy rozważyły odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a tym samym zastosowanie art. 189f. k. p. a. Oznacza to konieczność oceny przez organy wagi naruszenia prawa przez skarżącą, ponieważ bezsporne jest, że skarżąca zaprzestała naruszenia prawa.
Jeżeli organ ustaliłby, że waga naruszenia prawa jest znikoma, to przepis zobowiązuje go do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, i nakazuje poprzestać na pouczeniu.
Tymczasem w decyzji organu I instancji zabrakło takiej oceny. Zdaniem Sądu organ powinien zbadać i wyjaśnić stronie wagę naruszenia prawa, i wytłumaczyć dlaczego nie mógł odstąpić od nałożenia kary. Jest także możliwe, że dokonanie takiej oceny przez organ doprowadziłoby do konkluzji o znikomej wadze naruszenia prawa, i w konsekwencji organ zastosowałby pouczenie, a nie karę administracyjną pieniężną.
Zadaniu postawionemu przez ustawodawcę nie sprostało również SKO, które na stronie [...] decyzji przeprowadziło pewne rozważania w zakresie możliwości odstąpienia kary na podstawie przepisów kpa, ograniczając się jednak do wskazania, że waga naruszenia nie była znikoma, albowiem nierzetelne złożenie sprawozdania przez zobowiązany podmiot implikuje niemożność złożenia lub złożenie nierzetelnego sprawozdania przez organ gminy. Stwierdzić należy, że konstatacja ta jest nie tylko nieprawdziwa (sprawozdanie zostało poprawione w krótkim czasie, zatem z pewnością nie spowodowano to złożenia przez Wójta nierzetelnego sprawozdania, a tylko okoliczności tej konkretnej sprawy mogły być przez organ brane pod uwagę), ale i nie wyczerpuje obligu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 189f k.p.a. i wyjaśnieni stronie przyczyn zajętego stanowiska (art. 8 k.p.a.).
W ocenie Sądu Kolegium uchybiło wymogom właściwego uzasadnienia decyzji (art. 107 §1 pkt 6 k. p. a. ) powierzchownie, i bez głębszej analizy stwierdzając, że nie podziela zarzutu naruszenia art. 189 f. §1 k. p. a.
Pogląd SKO o niestosowaniu działu IVa k.p.a. nie znalazł uznania w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., w świetle której do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w rozdziale 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stosuje się przepisy art. 189 f. k. p. a. (III OPS 1/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
Wprawdzie wskazana uchwała została wydana już po zaskarżonej decyzji, jednak potwierdza ona, niejako następczo, błędne stanowisko SKO.
W konsekwencji jako trafne jawią się te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przez organ art. 189a. § 2 k. p. a. w związku z art. 189f. § 1 k. p. a. w związku z art. 9xa ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez odstąpienie od zastosowania przepisów stanowiących o ocenie wagi naruszenia prawa, co mogło się przełożyć na rozstrzygnięcie o innych konsekwencjach dla skarżącej.
W ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut skargi celujący w naruszenie przepisów postępowania w zakresie pominięcia wskazanych przez skarżącą materiałów, ponieważ zgromadzone w aktach informacje są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś SKO wyczerpująco odnosi się do okoliczności związanych z błędami w działaniu systemu BDO, i do wprowadzania danych do tego systemu. Ustawodawca nakazuje karać za sprawozdanie nierzetelne, nie pozwala na poszukiwanie źródeł tej nierzetelności, zaś uwarunkowania konkretnej sytuacji powinny być miarkowane w karze pieniężnej za pomocą kryteriów z art. 9 zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odrębną kwestią jest ewentualność odstąpienia od wymierzenia kary, o czym Sąd rozważał wcześniej.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania w zakresie rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącego. Błąd organu w interpretacji prawa został wyżej wykazany.
W odniesieniu do zarzuconych braków w uzasadnieniu decyzji Sąd odniósł się już wcześniej. Nie jest trafna uwaga skarżącej w zakresie nie wykazania przez organ zasadności ukarania strony ponieważ organ przedstawił przyjęty tok rozumowania. Natomiast to, dlaczego okazał się on w znacznej części chybiony, Sąd wskazał wyżej.
Sąd jednakże dostrzegł jeszcze jedno uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zaskarżonej decyzji. Otóż wskazując na podstawy prawnej decyzji przywołano w niej przepisy art. 9x ust. 1 pkt 4 oraz przepis art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie jest to prawidłowa podstawa orzekania w niniejszej sprawie przez organ. Wskazane przez Kolegium uregulowania dotyczą bowiem przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne (co zresztą zacytowało Kolegium w decyzji), tymczasem niniejsza sprawa dotyczy podmiotu prowadzącego punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, zatem podstawa do orzekania w zakresie obowiązku złożenia sprawozdania rocznego przez taki podmiot oraz konsekwencji złożenia sprawozdania nierzetelnego, znajdują się odpowiednio w przepisach art. 9xa oraz 9 na ustawy. Przepisy te przytoczone zostały w treści uzasadnienia prawnego wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy orzekające przeanalizują przepisy ustawy i wydadzą rozstrzygnięcie w oparciu o wskazane normy z art. 9xa ora 9 na ustawy.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt A I c p. p. s. a. Sąd uwzględnił skargę i uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji naruszył przepisu –prawa materialnego, wskazując błędną podstawę prawną decyzji, natomiast jako zarzut odnoszący się do decyzji obu instancji wskazać należy niezastosowanie wskazanych wyżej przepisów k. p. a., w związku z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu owo naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem jego skutkiem było zaniechanie rozważenia odstąpienia od nałożenia kary, które w istocie mogło doprowadzić do innej treści rozstrzygnięcia.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ, kierując się wskazanymi wyżej dyrektywami Sądu, oceni sytuację skarżącej biorąc pod uwagę wskazane przepisy Działu IV a Kodeksu postępowania administracyjnego.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p. p. s. a.