II SA/Wr 437/06

II SA/Wr 437/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek
Julia Szczygielska /przewodniczący/
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 lit. b i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 53 ust. 4 pkt 10,  art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Olga Białek /spr./ Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi Centrum Zaopatrzenia Medycznego "A" Spółka Akcyjna we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy obiektu handlowego przy ul. B. we W. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz Centrum Zaopatrzenia Medycznego "A" Spółka Akcyjna we W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr.1 - sentencja wyrok
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...]r. ( nr [...]), wydanym na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 10 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717 z późn.zm.) Marszałek Województwa D. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży ok. [...] m2 wraz z elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej dla realizacji we W. przy ul. B. [...] na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz na części działek nr [...],[...],[...]i [...], obręb G., [...].
W uzasadnieniu organ stwierdził, że istnieje konieczność pozytywnego uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji, gdyż na terenie objętym wnioskiem nie przewiduje się realizacji przez Zarząd Województwa zadań samorządowych i rządowych o charakterze inwestycji celu publicznego i znaczeniu ponadlokalnym.
Rozstrzygnięcie powyższe zostało zakwestionowane przez Centrum Zaopatrzenia Medycznego "A" SA we W. w piśmie zatytułowanym "protest".
Na wezwanie organu drugiej instancji Spółka wyjaśniła, że występuje w ochronie interesu własnego, gdyż budując Halę Kupców przy ul. W. [...] zainwestowała swój kapitał a utrzymywane dochody pomagają w utrzymaniu płynności finansowej firmy. Podniosła, że w jej ocenie naruszony został również interes społeczny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznało, że powyższy protest stanowi zażalenie, które pochodzi od strony postępowania gdyż "A" posiada interes prawny wynikający z położenia należącej do niego Hali Kupców w strefie bezpośredniego oddziaływania planowanego obiektu. W wyniku rozpatrzenia tego zażalenia postanowieniem z dnia [...]r. ( Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Marszałka Województwa D..
Rozpoznając sprawę merytorycznie, Kolegium podkreśliło, że przewidziany w art. 53 ust. 4 pkt 10 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uzgadniania decyzji lokalizacyjnej z wojewodą oraz marszałkiem województwa w zakresie zadań rządowych albo
2
Sygn.aktll SA/Wr 437/06
samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o którym mowa w art, 38 ust. 3 pkt 3 i art. 48, dotyczy terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie przywołanej ustawy. Z przywołanego przepisu wynika zatem obowiązek konfrontacji decyzji lokalizacyjnej dotyczącej wnioskowanego przez inwestora zamierzenia z zapisami nieobowiązującego już planu miejscowego, o ile w planie tym teren przewidziany był na realizację celów publicznych ponadlokalnych.
Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl wskazanego przepisu celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne budowa i utrzymanie tych dróg.
Dalej Kolegium wskazało, że z załączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. nr XXI/104/88 z dnia 10 czerwca 1988 r., który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r., wynika, że teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego był - w powołanym powyżej planie miejscowym z 1988 r. -przeznaczony w części pod ulice i drogi (teren oznaczony symbolem 4 GT 2/2/Go) i opisany jako "odcinek południowy obwodnicy, realizacja w I etapie; w okresie perspektywicznym pracować będzie jako trasa główna tranzytowa, rozprowadzająca ruch z tras zewnętrznych, docelowa jako główna obszarowa". Wyjaśniono również, że ul. A. K. należy do drogi krajowej nr 94. W ocenie Kolegium nie budzi więc wątpliwości, że teren potencjalnego zainwestowania przeznaczony był w części na opasany powyżej cel ponadlokalny, a tym samym zasadne było uzgodnienie dokonane przez Marszałka.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka "A" zarzuciła powyższemu postanowieniu naruszenie art.7 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Z tego względu wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie jego wykonalności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka podkreśliła, że postanowienie Kolegium rażąco narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zauważono, że w obecnej
3
Sygn.akt II SA/Wr 437/06
chwili, w miejscu planowanej inwestycji znajduje się zgrupowanie 14 obiektów handlowych i budynków mieszkalnych, które z pewnością powodują zbyt duże natężenie ruchu ulicznego. Istnieje zatem - tak jak zakładano to w nieobowiązującym planie - potrzeba rozbudowy sieci ulic i dróg w celu niedopuszczenia do ciągłego "zakorkowania drogi głównej" - ul. A. K..
Zdaniem skarżącej Spółki, dokonane uzgodnienie uniemożliwi rozwiązanie w przyszłości problemu natężenia ruchu ulicznego w tym obszarze, co niewątpliwie narusza interes społeczny. Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji przewidziana od strony ul A. K., spowoduje również dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu.
Powołując się na konieczność ochrony słusznego interesu obywateli wskazano, że ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym podlega nie tylko indywidualny skonkretyzowany interes prawny, ale również interes faktyczny osób zainteresowanych w sprawie. W rozpoznawanej sprawie jest to interes drobnych przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność w Hali Kupców. Działalność ta będzie zagrożona przez planowaną inwestycję.
Skarżący podkreślił ponadto, że chociaż na terenie objętym planowaną inwestycją Zarząd Województwa nie przewiduje realizacji zadań samorządowych i rządowych inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadloklanym, to jednak - w jego ocenie - sytuacja taka nie powoduje automatyzmu w wydaniu postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek uwzględniania interesu indywidualnego oraz słusznego interesu obywateli posiada charakter normatywny, substancjonalny. To pozwala organowi - przez powołanie się na art. 7 k.p.a. - na odmowę uzgodnienia decyzji, pomimo braku zamiaru realizacji wskazanych w ustawie zadań, samorządowych i rządowych. Zauważono również, że organy obu instancji nie podały w uzasadnieniu, jak przedstawiają się w niniejszej sprawie relacje pomiędzy interesem strony na żądanie której wszczęto postępowanie, a interesem społecznym i słusznym interesem obywateli oraz w jaki sposób ewentualna próba harmonizacji wymienionych interesów wpłynęłaby na treść rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie oraz podtrzymała argumentacje i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium zauważyło, że organ uzgadniający, działający na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i
4
Sygn.akt ll SA/Wr 437/06
zagospodarowaniu przestrzennym weryfikuje zamierzenie pod względem jego zgodności z treścią planu zagospodarowania przestrzennego województwa, który wskazuje rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (art. 38 ust. 3 pkt 3) i z treścią programów zawierających zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym (art. 48). Brak zatem podstaw do odmowy uzgodnienia tylko z tego powodu, że interes faktyczny określonej grupy podmiotów mógłby zostać naruszony. Zdaniem Kolegium zarzuty skargi na tym etapie są przedwczesne, gdyż nie dotyczą w rzeczywistości zaskarżonego postanowienia, lecz przewidywanej przez skarżącego treści rozstrzygnięcia lokalizacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
5
Sygn.akt II SA/Wr 437/06
Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji stanowią akty wydane w toku tzw. współdziałania organów, na podstawie art. 106 k.p.a. Z przywołanego przepisu wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia na które przysługuje zażalenie (§5).
Współdziałania organów następuje zatem, gdy określony problem - z przyczyn o charakterze prawnym - nie może być rozwiązany przez jeden organ administracji publicznej. Rozwiązanie tego problemu nie mieści się w pełni w zakresie działania jednego podmiotu, lecz należy do zakresu działania dwóch lub kilku podmiotów traktowanych łącznie. Zatem treść postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a. ma niewątpliwe znaczenie dla rozstrzygnięcia głównego jakie zapadnie w sprawie. Jest to tym bardziej oczywiste jeżeli mamy do czynienia - tak jak w rozpoznawanej sprawie - z uzgodnieniem, które dla organu decydującego w postępowaniu głównym ma charakter wiążący. Uzasadniony jest zatem wniosek, że akty prawne wydawane na podstawie art. 106 k.p.a., niezależnie od tego czy przepis prawa wymaga opinii, zgody czy też uzgodnienia, stanowią rozstrzygnięcie o charakterze decyzyjnym (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1999 r., IV SA 1695/97, LEX nr 45131)
Organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 k.p.a. jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, dlatego ma do niego w szczególności zastosowanie art. 7 k.p.a. wymagający aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona oraz art. 10 k.p.a. zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. ( por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach: z dnia 5 października 2001 r, V SA 3368/00, LEX nr 50119; z dnia 30 grudnia 1999 IV SA 1695/97, LEX nr 45131; z dnia 10 grudnia 1999 r. V SA 919/99, LEX n 49949; z dnia 22 marca 1999 r, IV SAB 273/98, LEX nr 46788, z dnia 11 lutego 1999 r. IV SA 2787/98, LEX nr 47226).
W przepisie art. 7 k.p.a. zawarta została naczelna zasada postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej - zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego
6
Sygn.akt ll SA/Wr 437/06
wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prawidłowa realizacja tej zasady nakłada na organy administracji obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacja zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (po. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.. Warszawa 2000, s. 56). Z przedstawionymi przepisami skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 k.p.a., która, zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji powinien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony jeżeli mają znaczenie dla sprawy ( zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964). Finalne rozstrzygnięcia następuje na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Organy powinny zatem zadbać o należyte zabezpieczenie w aktach sprawy kompletnego materiału dowodowego koniecznego do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Przedstawione wraz ze skargą akta sprawy stanowią zatem dla sądu administracyjnego podstawowy dowód przestrzegania prawa procesowego pozwalający na kontrolę procesu administracyjnego. Powyższe potwierdza brzmienie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w myśl którego sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności sprawia, że powyższe dyrektywy proceduralne uwzględnione powinny być również w postępowaniu zażaleniowym. Przedmiotem tego postępowania, inicjowanym wniesieniem zażalenia, jest bowiem ponowne rozstrzygnięcie kwestii będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Granice postępowania dowodowego toczącego się przed organem wyższego stopnia generalnie wyznaczają przywołane wyżej naczelne zasady postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej, zasada
7
Sygn.akt II SA/Wr 437/06
dwuinstancyjności oraz zasada praworządności z której wypływa obowiązek czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem. Jeżeli postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji wymaga uzupełnienia, gdyż nie zostały ustalone wszystkie istotne mające znaczenie prawne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nie zostały przez organ pierwszej instancji przeprowadzone i utrwalone w aktach sprawy dowody dające podstawę do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione, organ wyższego stopnia, zgodnie z przepisem art. 136 w związku art. 144 k.p.a. może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.
W rozpoznawanej sprawie przedstawione wyżej wymogi proceduralne nie zostały spełnione.
Materialnoprawną podstawą podjętego rozstrzygnięcia był bowiem przepis art.53 ust. 4 pkt 10 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po jej uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą, w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że sam fakt, iż planowana inwestycja położona jest na terenie, który według nieobowiązującego planu miejscowego przewidziany był na realizację celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (art. 39 ust.3) w tym krajowym (art. 48), rodzi obowiązek uzgodnienia z właściwym organem.
W rozpoznawanej sprawie organ współdziałający mógł zając stanowisko jedynie w granicach ustawowo określonego zakresu uzgodnienia, a więc co do zgodności decyzji o warunkach zabudowy z zamierzonymi zadaniami samorządowymi albo rządowymi, służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym - w tym krajowym (a contrario z art. 53 ust.5a).
Według przepisu art. 39 ust. 3 przywołanej ustawy rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym stanowi obligatoryjny element planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Według zaś art. 48 ministrowie i organy centralne sporządzają programy zawierające zadania rządowe, służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Programy te są
8
Sygn.akt lI SA/Wr 437/06
rejestrowane, a ich ustalenia powinny być wprowadzone, na wniosek właściwego ministra, do planu zagospodarowania przestrzennego województwa ( art. 49).
Dokonując uzgodnienia o którym mowa w art. 53 ust. 3 pkt 10 organ współdziałający musi zatem skontrolować, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz programu zadań rządowych. Od wyników tej kontroli zależy więc uzgodnienie bądź odmowa uzgodnienia decyzji.
Jak wynika z treści uzasadniania zaskarżonego postanowienia, Kolegium oceniając legalność postanowienia pierwszoinstacyjnego skupiło się praktycznie na kwestii dopuszczalności zajęcia stanowiska przez Marszałka jako organu współdziałającego w analizowanym postępowaniu. Powołując się na dołączony do akt sprawy wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., przyjętego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr XXI/104/88 z dnia 10 czerwca 1988 r., który utracił moc obowiązującą 31 grudnia 2003 r., organ ustalił że teren potencjalnego zainwestowania przeznaczony był w części na cel ponadlokalny, a więc uzgodnienie było zasadne. Stanowisko to uzasadniono wskazując, że w powołanym wyżej planie z 1988 r. teren zamierzenia inwestycyjnego w części przeznaczony był pod ulice i drogi, oznaczony symbolem "4GT 2/2/Go" i opisany jako "odcinek południowy obwodnicy. Realizacja w I etapie. W okresie perspektywicznym pracować będzie jako trasa główna tranzytowa, rozprowadzająca ruch z tras zewnętrznych, docelowo jako główna". Dodatkowo wyjaśniono, że ul. A. K. należy do drogi krajowej nr 94.
Przedstawiona wyżej ocena nie znajduje jednak dostatecznego wsparcia w przedstawionych Sądowi aktach sprawy. Do postanowienia pierwszoinstacyjnego dołączono bowiem, fragmentaryczne kserokopie części graficznej i tekstowej planu z 1988 r., których analiza nie pozwala na jednoznaczne potwierdzenie ustaleń Kolegium. Na załączniku graficznym zaznaczono kolorem niebieskim teren planowanego zamierzenia, bez precyzyjnego opisania i zaznaczenia poszczególnych działek i części działek objętych tym zamierzeniem. Ze względu na dużą ilość działek na których planowana jest realizacja inwestycji, niewątpliwie utrudnia to precyzją lokalizację części terenu do którego odnosi się uzgodnienie ( nie wskazały go również organy w postanowieniach) i ocenę jego przeznaczenia według ustaleń planu. Zaznaczony teren położony był na obszarze, który w znacznej części opisany został symbolami UH (usługi handlu) KS (funkcja podstawowa zaplecze techniczne
9
Sygn.akt II SA/Wr 437/06
transportu samochodowego), a częściowo obejmował teren nieoznaczony żadnym symbolem. Fragment planu zapisany na str. 134 wskazywał, że tereny bez żadnego symbolu przewidziane były na ulice i drogi. Sam fakt takiego oznaczenia nie przesądzał jednak, że mamy do czynienia z celem publicznym o znaczeniu ponadlokalnym. Nie wiadomo bowiem, jakie zapisy planu - brak jego odpowiednich fragmentów - pozwoliły organowi na przyjęcie, że objęta uzgodnieniem część terenu, oznaczona była symbolem 4 Gt 2/2/Go (odcinek obwodnicy, trasa główna tranzytowa), a w konsekwencji na przyjęcie, że część terenu przewidziana jest na realizację celu publicznego ponadlokalnego. Kwestie te wymagały wyjaśnienia i ewentualnie uzupełnienia. Brak stosownych informacji w tym przedmiocie powoduje, że w istocie ocena organu jest niesprawdzalna i wymyka się spod kontroli Sądu.
Organ drugiej instancji rozpatrując sprawę w wyniku zażalenia skupił się natomiast wyłącznie na ocenie konieczności dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez Marszałka, nie odnosząc się i nie oceniając prawidłowości samego uzgodnienia i jego uzasadnienia Z postanowienia pierwszoinstancyjnego nie wynika bowiem, co konkretnie - dokumenty, plan, program, konsultacje - stanowiło podstawę do sformułowania przez ten organ stwierdzenia, że nie przewiduje się na uzgadnianym obszarze realizacji zadań samorządowych i rządowych o charakterze inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W swoim postanowieniu organ wyższego stopnia do tej kwestii w ogóle się nie odniósł, co oznacza, że nie była ona poddana jego ocenie. Takie działanie stanowi zaś naruszenie przywołanych wcześniej gwarancji procesowych zawartych w art. 6, art. 7 i art. 15 k.p.a.
Uwagę Sądu zwróciły również nieprawidłowości związane z doręczeniem kwestionowanego postanowienia. Przedstawione Sądowi akta sprawy, wskazują, że strona postępowania - inwestor Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo -Handlowe B Spółka z o.o. we W. - ustanowiła pełnomocnika R. F.. W aktach znajduje się bowiem pełnomocnictwo z dnia [...]r. upoważniające R. F. do reprezentowania Spółki przed wszystkimi organami władzy i administracji państwowej, organami samorządu terytorialnego, urzędami oraz instytucjami - w zakresie dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Pełnomocnictwo to udzielone zostało jednak - co wyraźnie wynika z jego treści - na czas określony do dnia [...] r. Zatem w dniu wydania postanowienia pierwszoinstacyjego (
10
Sygn.akt II SA/Wr 437/06
[...]r.) wskazana osoba, na mocy przywołanego dokumentu, nie mogła być pełnomocnikiem inwestora. W postanowieniu pierwszoinstacyjnym wśród otrzymujących wymieniono wnioskodawcę, Prezydenta Miasta W. i strony postępowania jednak bez ich konkretnego oznaczenia, co - należy zauważyć - stoi w sprzeczności z art. 124 § 1 k.p.a. Dodać należy, że brak jest również zwrotnych potwierdzeń odbioru, a zatem nie można określić, komu konkretnie i kiedy doręczono postanowienie. Z akt sprawy nie wynika również, aby przedmiotowe pełnomocnictwo zostało przedłużone i na jaki okres. Dlatego nie jest jasne z jakich względów Kolegium skierowało i doręczyło swoje rozstrzygnięcie R. F. - jako do pełnomocnika Spółki B. Jeżeli bowiem pełnomocnictwo dla R. F. zostało przedłużone lub udzielone na nowo, to potwierdzający tę okoliczność dokument powinien znajdować się w aktach sprawy. Przepis art. 33 § 2 k.p.a. wymaga aby pełnomocnictwo było albo sporządzone na piśmie albo zgłoszone do protokołu. W aktach sprawy powinien zaś znajdować się oryginał pełnomocnictwa, albo jego urzędowy podpis ( art. 33 § 3 k.p.a.). W konsekwencji braki materiału dowodowego w tym zakresie muszą powodować uzasadnione wątpliwości co do skuteczności doręczenia przedmiotowego postanowienia.
Z przekazanych Sądowi przez organ drugiej instancji stanowiących podstawę rozstrzygnięcia akt wynika również, że w dniu [...]r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło do akt sprawy oznaczonych nr [...]pełnomocnictwo, udzielone radcy prawnemu K. K. do reprezentowania Spółki B w postępowaniu (również przed organami odwoławczym) dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Treść udzielonego pełnomocnictwa wskazuje zatem, że jego zakresem objęte było również analizowane obecnie postępowanie "wpadkowe", prowadzone w trybie art. 106 k.p.a.
Według art. 32 k.p.a. strona może w postępowaniu administracyjnym działać osobiście lub przez pełnomocnika. Generalnie przyjąć należy, że z momentem ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie pełnomocnictwa (oczywiście, poza tym, których charakter powoduje konieczność osobistego udziału strony). Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony udział w postępowaniu, tak samo jak strona. Art. 40 § 2 k.p.a. nałożył na organy obowiązek doręczania wszystkim pism pełnomocnikowi strony, jeżeli został
11
Sygn.akt ll SA/Wr 437/06
ustanowiony w sprawie. Zauważyć przy tym należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji analogicznej do art. 141 § 3 k.p.c. zgodnie z którą w przypadku wielości pełnomocników jednej osoby pisma doręcza się tylko jednemu z nich. Gdyby więc strona ustanowiła więcej niż jednego pełnomocnika pisma - w braku wyraźnych oświadczeń strony i pełnomocników - należy doręczać wszystkim pełnomocnikom.
Kolegium w swoich czynnościach procesowych pominęło jednak fakt, że od dnia [...]r. w analizowanym obecnie postępowaniu wpadkowym, Spółka B reprezentowana była przez radcę prawnego K. K.. Wobec powyższego postanowienie kończące tok instancji należało doręczyć również wskazanemu pełnomocnikowi. Akta wskazują, że wymóg nie został dochowany. Zarówno bowiem z tzw. rozdzielnika postanowienia, jak i ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że postanowienie nie zostało skierowane do osoby, której pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy.
Pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne. Uzasadnia zatem wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w tezie wyroku z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 13). W postanowieniu z dnia 4 września 1996 r. Sąd Najwyższy zwrócił z kolei uwagę na to, że ustanawiając pełnomocnika, strona chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swoich praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej jaką powinna uzyskać w państwie prawa (OSP 1997, Nr 9, s.431). W orzecznictwie wskazuje się, że tego typu kwalifikowane naruszenie prawa uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to bez względu na to, czy miało ono, czy też nie, wpływ na wynik sprawy - treść postanowienia (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458).
Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania oraz z istotnym naruszeniem prawa procesowego mogących mieć wpływ na wynik
12
Sygn.akt II SA/Wr 437/06
sprawy - zgodnie z art.145 §1 lit. b i c powołanej wcześniej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Orzeczenie o kosztach znajduje zaś wsparcie w treści art. 200 wskazanej ustawy.
13