II SA/WR 436/24

II SA/Wr 436/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w J. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2024 r. nr 338/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w J. (dalej: Wspólnota, strona skarżąca) jest wskazane w sentencji postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 19 stycznia 2024 r., nr 8/24, którym na Wspólnotę został nałożony obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, dotyczącej jakości wymiany wind osobowych w istniejącym budynku przy ul. [...] w J. , w kontekście funkcjonalności dla osób z niepełnosprawnościami, w szczególności wytycznymi w sprawie spełnienia wymagań dotyczących sterowania windami przez osoby z niepełnosprawnością wzroku – opracowanymi w 2022 r. na zlecenie Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej. Ekspertyza powinna wskazać sposób doprowadzenia wind do wymaganej przepisami funkcjonalności.
Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
Organizacja społeczna [...] z/s w J. (dalej: Sejmik) wniosła do PINB o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w budynku Wspólnoty i nakazanie usunięcia nieprawidłowości związanych ze znajdującą się tam windą osobową. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej organ I instancji stwierdził, że w budynku wykonano roboty budowlane, polegające na wymianie istniejących wind osobowych na nowe, wyposażone w panel sterujący, uruchamianych silnikiem elektrycznym, montowanym w nadszybiu. Nie stwierdzono robót budowlanych polegających na pogłębieniu istniejącego podszybia, powiększenia otworów drzwi szybowych lub innych robót, które naruszałyby konstrukcję żelbetową budynku w sposób powodujący jego przebudowę. Wnętrza kabin wind wyposażono w szklane panele dyspozycji, dodatkowo pod numerami pięter zastosowano nakładki z oznaczeniem numeru piętra alfabetem Braille’a. Windy są ogólnodostępne dla mieszkańców.
Decyzją z dnia 10 listopada 2021 r. nr 52/21, PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie ww. wind. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Sejmik DWINB utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 182/22 decyzja DWINB została uchylona. Stosując się do wskazań Sądu, DWINB uchylił opisaną wyżej decyzję organu I instancji uznając, że umorzenie postępowania było przedwczesne z uwagi na zbyt ogólne ustalenia faktyczne i nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, mając na uwadze przepisy prawa polskiego z uwzględnieniem Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1169 ze zm.). Organ II instancji zaznaczył, że umorzenie postępowania byłoby uzasadnione w przypadku bezsprzecznego ustalenia, że zastosowane w windach rozwiązania są zgodne z prawem i spełniają swoją funkcję, to jest umożliwiają osobom z niepełnosprawnościami samodzielne użytkowanie budynku na równi z osobami pełnosprawnymi. Powołał się przy tym na treść § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 3 czerwca 2016 r. w sprawie wymagań dla dźwigów i elementów bezpieczeństwa do dźwigów (Dz.U. z 2016 r., poz. 811), zgodnie z którym w przypadku dźwigu przeznaczonego do transportu osób kabina, o ile pozwalają na to wymiary dźwigu, musi być zaprojektowana i wykonana w taki sposób, aby jej konstrukcja nie uniemożliwiała i nie utrudniała dostępu i użytkowania osobom niepełnosprawnym oraz pozwalała na odpowiednie jej przystosowanie w celu umożliwienia tym osobom korzystania z niej. W ocenie organu II instancji, wizja lokalna przeprowadzona przez PINB nie pozwalała na dokonanie oceny zastosowania tego przepisu – nie zostało ustalone, czy nakładki z numerem piętra w alfabecie Braille’a są funkcjonalne (czy w istocie nie utrudnia osobom niewidomym korzystanie z windy). Za konieczne uznał też organ przeprowadzenie analizy możliwości wezwania pomocy przez osobą niewidomą w przypadku zagrożenia oraz analizy wymiarów kabin wind z uwzględnieniem treści przepisu § 193 ust. 2a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. DWINB stwierdził, że jeżeli po należytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy okaże się, że zastosowane rozwiązania naruszają przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym zasadę dostępności, organ I instancji powinien rozważyć wydanie decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – to jest nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia stanu zgodnego z prawem.
Ponownie rozpoznając sprawę, PINB ustalił, że wymiary przedmiotowych wind – z uwagi na ich dostosowanie do istniejącego żelbetowego szybu windowego – minimalnie nie spełniają wymagań określonych w warunkach technicznych dla dźwigów w nowo wybudowanych budynkach. Windy dostępne są z poziomu półpiętra, do którego prowadzi 8 stopni schodowych z poziomu terenu. Wewnętrze, dotykowe panele sterujące posiadają podświetlone numery pięter z nakładkami w alfabecie Braille’a. Innych oznaczeń nie stwierdzono, brak wyróżnienia przycisku "0". Organ I instancji zauważył, że panel wezwań na zewnątrz jest równie dotykowy, co jest niezgodnie z wytycznymi projektowania opracowanymi przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. Z kolei panel zewnętrzny jest podświetlony, bez osobnej sygnalizacji dźwiękowej (sygnalizacja dźwiękowa pochodzi z kabiny dźwigu).
Po zawiadomieniu stron o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłoszenia wniosków i żądań w terminie 14 dni, Sejmik wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego o przeprowadzenie dowodu z oględzin, polegających na bezpośrednim sprawdzeniu przez pracowników organu panelu dotykowego wyłącznie za pomocą słuchu i dotyku (próby skorzystania z windy z zamkniętymi oczami lub za pomocą imitacji protezy dłoni) lub ewentualnie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego – w celu zbadania, czy zastosowane w windzie rozwiązania świadczą o odpowiednim zaprojektowaniu i przystosowaniu windy dla osób niepełnosprawnych.
W związku z powyższym PINB, wskazanym na wstępie postanowieniem, nałożył na Wspólnotę obowiązek dostarczenia opisanej wyżej ekspertyzy technicznej co do zgodności wykonania wymiany przedmiotowych wind pod kątem ich funkcjonalności dla osób z niepełnosprawnością wzroku, w szczególności z uwzględnieniem wytycznych w sprawie spełnienia wymagań dotyczących sterowania windami przez osoby z niepełnosprawnością wzroku, opracowanymi w 2022 r. na zlecenie Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej. Organ I instancji wskazał, że ekspertyza powinna wykazać sposób doprowadzenia wind do wymaganej przepisami funkcjonalności i konieczne jest uzyskanie opinii specjalistycznej. Wyjaśniał, że powyższy obowiązek został nałożony na Wspólnotę jako inwestora przedsięwzięcia, który zamawiając windy z określonym wyposażeniem do montażu w istniejącym szybie windowym, powinien przed realizacją przedsięwzięcia zasięgnąć specjalistycznej opinii co do funkcjonalności dla osób z różnymi niepełnosprawnościami.
Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez stronę skarżącą, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, DWINB utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Wskazał, że podstawą nałożenia spornego obowiązku jest art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. – dalej: Pb). Powołując się na liczne orzecznictwo sądowe, organ II instancji przede wszystkim wyjaśniał rolę skarżonego postanowienia w postępowaniu administracyjnym. Zwrócił uwagę, że Sejmik zażądał przeprowadzenia prostych oględzin przez pracowników organu nadzoru, jednak w ocenie DWINB tylko takie opracowanie jak ekspertyza może wskazać rozwiązania, które można by zastosować w celu poprawy funkcjonalności przedmiotowych wind. Organ nadzoru nie ma odpowiedniej kadry o specjalności architektonicznej, a tym samym nie ma możliwości dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zaś na podstawie dokumentów ekspertyzy technicznej będzie możliwe wydanie decyzji dotyczącej ewentualnie zakresu czynności do wykonania. DWINB zauważył, że przed wymianą wind Wspólnota nie zleciła oceny ich funkcjonalności dla osób z niepełnosprawnością wzroku mając świadomość, że w budynku takie osoby mieszkają. Nie wskazała też, jakimi kryterium się kierowała przy wyborze urządzenia z panelami dotykowymi. Organ II instancji zaznaczył, że w toku postępowania nie poddano w wątpliwość, że firma S., której windy zostały zamontowane, wprowadziła na rynek wyroby budowlane niedopuszczone do stosowania, a jedynie, że produkowane windy wyposaża nie tylko w panele dotykowe, ale również w panele z przyciskami. Wyboru według potrzeb, dokonuje zamawiający.
DWINB dodał, że poza organem nadzoru żadne inne organy nie mają podstaw do sporządzenia ocen lub ekspertyz na potrzeby przedmiotowego postępowania. Urząd Dozoru Technicznego ocenia przydatność techniczną, a nie funkcjonalną, w tym pod kątem dostępności dla osób z niepełnosprawnościami.
Zgodził się organ II instancji, że wytyczne nie są przepisami technicznymi, jednak stanowią istotne wskazania do spełnienia dostępności architektonicznej dla osób z niepełnosprawnościami. Postępowanie nie toczy się też w sprawie stanu technicznego obiektu, leczy wykonania robót w sposób niezgodny z przepisami, w tym z art. 193 ust .2a powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz § 13 ust. 3 rozporządzenia z 23 czerwca 2016 r. Znaczenie ma też zachowanie wymagań przewidzianych w art. 9 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych.
W skardze wniesionej do tutejszego Sądu Wspólnota zarzuciła postanowieniu DWINB naruszenie: art. 81c ust. 2 Pb poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na stronę skarżącą spornego obowiązku, podczas gdy żaden przepis nie nakłada na inwestora takiego obowiązku przed rozpoczęciem wymiany dźwigów osobowych. Ponadto inwestycja miała miejsce w 2021 r., gdy wytyczne, w oparciu o które miałaby zostać wykonana ekspertyza, pochodzą z roku 2022. Strona skarżąca zauważyła też, że organy nadzoru nie wykazały istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.
Dalej Wspólnota podniosła naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) poprzez naruszenie zasady równego traktowania stron w postępowaniu administracyjnym oraz niewyjaśnienie wszystkich aspektów sprawy, to jest że winda została wykonana przez profesjonalny podmiot z zachowaniem wszystkich przepisów prawa budowlanego i innych wymogów prawnych. Również Urząd Dozoru Technicznego nie stwierdził przeciwwskazań do korzystania z windy.
Wspólnota zaznaczyła, że w budynku mieszka tylko jedna osoba z niepełnosprawnością z powodu wady wzroku, która pismem z dnia 2 sierpnia 2023 r. złożyła oświadczenie, że nie ma żadnych problemów i utrudnień z korzystania z windy, w tym z panelu sensorycznego.
Strona skarżąca wskazała też na błąd w ustaleniach faktycznych polegający na daniu wiary pismom i twierdzeniom prezesa Sejmiku, który wykorzystuje swoje stanowisko do prywatnych celów. Zwróciła uwagę, że w samej J. istnieje co najmniej kilka identycznych wind, które były wymieniane w ostatnich latach. W żadnym z tych przypadków prezes Sejmiku nie wystąpił o przeprowadzenie badań i oględzin. Pozostaje natomiast w konflikcie z zarządem Wspólnoty, składa w związku z tym zawiadomienia do różnych organów, sądów i skarży większość decyzji Wspólnoty.
Wspólnota wytknęła także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez ustalenie, że zarząd Wspólnoty miał wiedzę o osobach niewidzących zamieszkujących budynek w sytuacji, gdy Wspólnota nie ma obowiązku gromadzenia informacji o stanie zdrowia mieszkańców i współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Dodatkowo zauważyła, że budynek przy ul. [...] w J. pochodzi z 1974 r. i poprzednie windy funkcjonowały w nim do roku 2021. Do tego czasu korzystały z nich osoby starsze, chore, które miały problem z otwieraniem drzwi i funkcjonowaniem wind. Obecne windy są funkcjonalne, panel sterujący posiada nakładki z alfabetem Braille’a, istnieje informacja głosowa, drzwi otwierają się automatycznie.
Końcowo strona skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 7b kpa, polegające na niewystąpieniu na zasadzie współdziałania organów do uzyskania oceny w zakresie funkcjonalności dla osób niepełnosprawnych, a także art. 6 kpa poprzez nadużycie prawa i zobligowanie strony skarżącej do uzyskania opinii specjalistycznej w oparciu o wytyczne z 2022 r., co oznacza, że strona ma ponieść koszty jej uzyskania co do obowiązków powstałych po zakończeniu inwestycji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Wspólnota powtórzyła i rozszerzyła argumentację przedstawioną w opisanych wyżej zarzutach.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Sejmik będący uczestnikiem postępowania również wniósł o oddalenie skargi wskazując, że strona skarżąca pomija prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 182/22, co za tym idzie, cała argumentacja skargi opierająca się na twierdzeniu o braku naruszenia jakichkolwiek norm w kontekście powyższego wyroku, jest bezpodstawna. Powołując się na treść ww. orzeczenia tutejszego Sądu, Sejmik zwrócił uwagę, że organ II instancji w ogóle się nie odniósł do braku na panelu sensorycznym windy przycisku alarmowego. W ocenie Sejmiku już tylko ta okoliczność przesądza o braku możliwości użytkowania wind przez osoby niepełnosprawne wzrokowo i naraża je na zagrożenie zdrowia i życia. Uczestnik zauważył, że również w decyzji kasatoryjnej DWINB nakazał organowi I instancji ustalenie, czy szklane panele dyspozycji z nakładkami w języku Braille’a są funkcjonalne w tym względzie.
Ponadto uczestnik wymienił przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które w jego ocenie zostały naruszone i które – jak zaznaczył – obowiązywały przed 2022 r. Zwrócił również uwagę na istniejące wymiary windy oraz wymiary wymagane przepisami prawa.
Sejmik odniósł się również do zarzutów odnoszących się do osobistego stosunku jego prezesa w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należało ocenić jako zasadną, choć nie wszystkie zarzuty okazały się trafione.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza akt, który został zaskarżony. Wskazuje na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (to jest, gdy przedmiotem skargi jest interpretacja podatkowa, opinia w sprawie opodatkowania wyrównawczego lub zabezpieczającą). Kontrolą sądową w niniejszej sprawy objęte zatem było wyłącznie postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, a zatem zasadność nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczącej spornych wind. Poza kontrolą Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pozostaje, czy windy z panelami sensorycznymi są funkcjonalne dla osób z niepełnosprawnością wzrokową i czy mają właściwe wymiary.
Ponadto powyższa kontrola – na podstawie art. podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) – sprawowana jest pod względem zgodności z obowiązującym prawem. Oznacza to, że zadaniem Sądu w niniejszej sprawie jest ocena, czy prawidłowo został zastosowany przepis art. 81c ust. 2 Pb w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem są roboty budowlane polegające na wymianie spornych wind.
Powyższy przepis stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Zwrócić należy uwagę, że przytoczona regulacja prawna ma charakter procesowy, dowodowy – postanowienie wydane na jego podstawie jest elementem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Postępowanie wyjaśniające może, z kolei, stanowić albo część określonego postępowania administracyjnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, albo służyć wyjaśnieniu stanu faktycznego, który dopiero uzasadnia wszczęcie takiego postępowania. Zatem postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 1 Pb nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do istoty – ma jedynie służyć zgromadzeniu materiału dowodowego będącego podstawą do wydania decyzji administracyjnej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 460/22 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zauważyć należy, że treść omawianego przepisu wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej – mianowicie organ wydający postanowienie w tym przedmiocie obowiązany jest wykazać, że zachodzą uzasadnione wątpliwości dotyczące: po pierwsze – jakości wyrobów budowlanych, po drugie – jakości wykonanych robót budowlanych lub po trzecie – stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem przedmiotowe żądanie ma wyznaczone ustawowo granice, których przekroczenie jest równoznaczne z naruszeniem art. 81c ust 2 Pb. Ponadto – co niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym – z uwagi, że sporządzenie wymaganej na tej podstawie ekspertyzy wymaga wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa, a koszt jej sporządzenia obciąża inwestora, powyższy przepis powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organ nadzoru budowlanego przy użyciu wiedzy i środków, którymi dysponuje, nie jest w stanie rozstrzygnąć istniejących wątpliwości, i to nie jakichkolwiek wątpliwości, lecz tylko tych uzasadnionych, mających charakter kwalifikowany (zob. wyroki NSA: z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2068/13, z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12; z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2612/17, z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 751/18; z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 975/20 – dost. jw.).
W rozpoznawanej sprawie postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej zostało wydane w ramach wszczętego z urzędu postępowania dotyczącego robót budowlanych polegających na wymianie wind osobowych w budynku wielorodzinnym. Zaznaczyć trzeba, że organ I instancji zakwalifikował powyższe roboty jako remont urządzenia technicznego związanego z obiektem, a kwalifikacja ta nie została podważona w prawomocnym wyroku z 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 182/22 – Sąd tym samym zaakceptował tryb postępowania w oparciu o art. 50-51 Pb (postępowanie naprawcze). Co za tym idzie, postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb, to jest w sytuacji, gdy roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W tego rodzaju postępowaniu organ zaś powinien w pierwszym rzędzie ustalić, czy roboty, które nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w istocie zostały wykonane niezgodnie z przepisami. Podkreślenia jednak wymaga, że chodzi tutaj o przepisy prawa budowlanego, aktów wykonawczych czy innych przepisów, które mają zastosowanie w odniesieniu do danych robót. Celem postępowania naprawczego jest bowiem przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nadto zwrócić trzeba uwagę na brzmienie art. 81 ust. 1 Pb, zgodnie z którym do podstawowych obowiązków organów architektoniczno-budowlanych i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego.
Przenosząc tak poczynione uwagi na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego nie wykazały ustawowych przesłanek zastosowania art. 81c ust. 2 Pb.
Treść obowiązku, jaki został nałożony postanowieniem PINB wskazuje, że ekspertyza techniczna ma dotyczyć jakości wykonania wymiany wind "w kontekście funkcjonalności dla osób z niepełnosprawnościami, w szczególności wytycznymi w sprawie spełniania wymagań dotyczących sterowania windami przez osoby z niepełnosprawnością wzroku – opracowanymi w 2022 r. na zlecenie Ministerstwa Funduszu i Polityki Regionalnej. Ekspertyza powinna wykazać sposób doprowadzenia wind od wymaganej przepisami funkcjonalności".
Już zatem sformułowanie przedmiotowego obowiązku budzi wątpliwości co do zgodności z art. 81c ust 2 Pb. Pomijając słuszną swoją drogą uwagę strony skarżącej, że wskazane przez organ I instancji wytyczne zostały wydane już po wykonaniu przedmiotowych robót, to przede wszystkim w myśl powołanego już wyżej art. 81 ust. 1 Pb, rolą organów nadzoru budowlanego jest kontrola i nadzór nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, tymczasem wytyczne nie stanowią jakiegokolwiek źródła prawa. Organ zatem nie był uprawniony do żądania sporządzenia ekspertyzy z uwzględnieniem tego rodzaju dokumentu.
Poza powyższymi wytycznymi organ I instancji nie wskazał jakichkolwiek przepisów prawa, które stanowiłyby wyznacznik dla jakości wykonanych robót budowlanych – gdyż to właśnie ich jakość jest przez organy nadzoru podważana. Dopiero w postanowieniu DWINB powołane zostały przepisy, które według organu II instancji zostały naruszone. Zdaniem organu II instancji przedmiotowe roboty zostały wykonane w sposób niezgodny z przepisami § 193 ust. 2a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), normującego wymiary dźwigu osobowego oraz
§ 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 3 czerwca 2016 r. w sprawie wymagań dla dźwigów i elementów bezpieczeństwa do dźwigów (Dz. U. z 2016 r., poz. 811), który stanowi, że w przypadku dźwigu przeznaczonego do transportu osób kabina, o ile pozwalają na to wymiary dźwigu, musi być zaprojektowana i wykonana w taki sposób, aby jej konstrukcja nie uniemożliwiała i nie utrudniała dostępu i użytkowania osobom niepełnosprawnym oraz pozwalała na odpowiednie jej przystosowanie w celu umożliwienia tym osobom korzystania z niej. Dodatkowo organ zaznaczył konieczność uwzględnienia wymagań, o których mowa w art. 9 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych.
Jednocześnie żaden z organów nie poddał w wątpliwość ani jakości wykonanych robót budowlanych ani stanu technicznego obiektu budowlanego. Jedynym argumentem, jaki został podniesiony, było niespełnienie przez sporne windy wymagań dotyczących dostępności dla osób z niepełnosprawnością wzrokową i ruchową. Zasadniczo zatem wątpliwości organów skupiają się na kwestii funkcjonalności, przydatności wind dla osób z niepełnosprawnościami. Jednak – w kontekście poczynionych już wyżej rozważań – taka ocena nie może stanowić podstawy do zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 Pb. Jak to już wyżej zostało wyjaśnione i poparte przywołanym orzecznictwem sądowym, wskazane unormowanie może znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach szczególnych. Z tego też względu, mając na uwadze to, że powyższy przepis stanowi podstawę nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., II OSK 1336/18 - dost. jw.).
Katalog sytuacji, w których organ nadzoru budowlanego może zażądać ekspertyzy technicznej, ma charakter zamknięty (przepis nie zawiera sformułowania "w szczególności"). Zatem jeżeli organ nie poweźmie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych lub też co do stanu technicznego obiektu budowlanego w świetle przepisów prawa budowlanego, wykluczona jest możliwość wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Pb.
Z powyższych względów ekspertyza techniczna, do przedłożenia której zobligowana została Wspólnota, mająca uwzględniać wyłącznie funkcjonalność zamontowanych wind dla osób z niepełnosprawnością wzrokową i ruchową z uwzględnieniem wytycznych z 2022 r., opracowanych na zlecenie jednego z ministerstw, w żadnym razie nie może stanowić podstawy do ustalania stanu faktycznego w postępowaniu dotyczącym wymiany wind. Jej uwzględnienie bowiem jako istotnego materiału dowodowego byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 75 § 1 zdanie pierwsze kpa, który dopuszcza jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, pod warunkiem jednak, że nie jest sprzeczne z prawem.
Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że ustalenie istnienia uzasadnionych wątpliwości, o których mowa w omawianym art. 81c ust. 2 Pb, wymaga przeprowadzenia uprzedniego postępowania dowodowego, zgodnie z regułami procesowymi wyrażonymi w art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Dopiero sytuacja, w której zgromadzony materiał dowodowy zrodziłby "uzasadnione wątpliwości", których organ nie byłby w stanie samodzielnie usunąć, dawałaby podstawę do zastosowania powyższego unormowania (por. wyroki NSA: z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10 - dost. jw.).
W tym stanie rzeczy, wobec poczynionych wyżej rozważań stwierdzić należało, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie PINB, wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 81c ust. 2 Pb będącym przepisem o charakterze procesowym. Sąd był zatem zobligowany uchylić oba rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego wydane zostało w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. Na wartość tych kosztów składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz opłata w wysokości 480 zł dla pełnomocnika będącego radcą prawnym ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).