II SA/Wr 436/22

II SA/Wr 436/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1297
art. 9 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. SA z/s we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2022 r., nr SKO 4103/2/22 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nierzetelnego, rocznego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako SKO, Kolegium, organ II instancji) uchyliło decyzję Wójta Gminy K. (dalej jako organ I instancji, Wójt) z dnia 2 grudnia 2021 r. nakładającą na spółkę W. S. A. (dalej jako spółka, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 500 zł z tytułu przekazania za 2020 r. nierzetelnego, rocznego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w części dotyczącej sposobu i terminu płatności, natomiast w pozostałym zakresie utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.
Decyzja drugoinstancyjna jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.
Pismem datowanym na 25 lutego 2021 r. Wójt Gminy K. wezwał spółkę do uzupełnienia i poprawienia sprawozdania z gospodarowania odpadami komunalnymi za 2020 r., wskazując dostrzeżone nieprawidłowości, zwłaszcza w zakresie ilości odpadów.
W odpowiedzi spółka, pismem, które wpłynęło do Wójta dnia 10 marca 2021 r. przedłożyła wyjaśnienia oraz poinformowała o złożonej w systemie BDO korekcie.
Dnia 22 czerwca 2021 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia spółce kary pieniężnej za przekazanie nierzetelnego sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn. z 2021 r. poz. 888, dalej ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).
Odnosząc się do zawiadomienia, w piśmie datowanym na 8 lipca 2021 r. spółka usprawiedliwiała się usterkami systemowymi Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) i wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
Decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. Wójt nałożył na spółę karę pieniężną w wysokości 500 zł z tytułu przekazania za 2020 r. nierzetelnego sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w punkcie 2 wskazał sposób i termin wpłaty nałożonej kwoty kary.
W uzasadnieniu organ I instancji przywołał stan faktyczny sprawy oraz adekwatne regulacje prawne. Poinformował, że nie znalazł podstaw do nienaliczenia kary ponieważ przedłożone sprawozdanie było nierzetelne, to znaczy niekompletne i niezawierające wszystkich wymaganych prawem informacji, oraz wskazane ilości odpadów nie były zgodne ze stanem faktycznym. Organ I instancji zgodził się, że mogły zdarzyć się błędy w działaniu systemu BDO, jednak jego zdaniem należało sprawdzić poprawność wprowadzonych danych przed ich wysłaniem, a o ewentualnych kłopotach w tym zakresie poczynić stosowną wzmiankę w uwagach do sprawozdania. Organ zważył, że korekty dokonano, uwzględnił dotychczasową działalność A. i stopień szkodliwości i zakres naruszenia w postaci małego wpływu na stan środowiska, i zastosował najniższą stawkę kary.
Od decyzji Wójta złożono odwołanie zaskarżając ją w całości i zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności spółka zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, 77§1, 79§1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k. p. a.) w związku z art. 81a k. p. a. poprzez nieuwzględnienie, że w działaniu systemu BDO mogły pojawić się błędy, i które to wątpliwości organ powinien rozstrzygnąć na korzyść spółki,
2) art. 8§1 w związku z art. 6 k. p. a poprzez wydanie decyzji arbitralnej, zastosowanie dolegliwości nieproporcjonalnej do rzeczywistego rzekomego naruszenia,
3) art. 107§1 pkt 4-6 w związku z art. 6, 7a i 8 k. p. a. poprzez wydanie decyzji wadliwej, wewnętrznie sprzecznej ponieważ organ z jednej strony przyznaje, że system BDO zawiesza się, a z drugiej strony przypisuje a. winę za omyłki będące wynikiem błędów systemu, a ponadto uznaje omyłki pisarskie za oznaki nierzetelności,
4) art. 7, 77§1, 79§1 i 80 k. p. a. w związku z art.189f k. p. a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kontekście odstąpienia od wymierzenia kary,
5) art. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 22§2 ust. 1 i 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 189a §2 w związku z art. 189 f k. p. a. poprzez brak rozważenia przez organ przesłanek odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej pieniężnej,
6) art. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 189a§2 w związku z art. 189f§1 k. p. a. w związku z art. 109 pkt 1 ust. 2 lit. c ustawy Prawo zamówień publicznych wyrażające się w wydaniu decyzji niewspółmiernie dotkliwej w stosunku do naruszenia, która to dotkliwość może spowodować dla spółki niepowetowaną stratę z tytułu odrębnych ustaw i postępowań.
Wskazaną na wstępie decyzją SKO podtrzymuje stanowisko Wójta co do istoty sprawy. Odnosząc się do ewentualnych usterek w działaniu systemu BDO, SKO podkreśla obiektywny charakter administracyjnej odpowiedzialności prawnej z tyłu złożenia nierzetelnego sprawozdania, gdzie wadliwe działanie systemu BDO nie ma znaczenia dla ponoszenia tej odpowiedzialności. Wskazuje przy tym SKO, że nie mamy do czynienia z odpowiedzialnością absolutną, co oznacza, że organ nie zajmuje się badaniem strony subiektywnej, jednak swoiste domniemanie winy może zostać obalone przez podmiot zainteresowany. Spółka, zdaniem SKO, nie sprostała regułom należytej staranności i przezorności co mogłoby usprawiedliwić naruszenie prawa wskutek np. działania siły wyższej, bowiem mogła i powinna sprawdzić poprawność wprowadzonych danych po złożeniu sprawozdania, tym bardziej, że dostrzegła trudności przy jego składaniu. SKO przywołało przy tym konstrukcję systemu BDO umożliwiającą korektę, konstatując racjonalność oczekiwania od profesjonalnego podmiotu umiejętności obsługi systemu. Tymczasem pracownicy spółki mogli aż do wezwania z dnia 25 lutego i 15 marca 2021 sanować usterki. Spółka powinna także należycie zareagować na niedostatki kadrowe, odpowiednio organizując pracę przedsiębiorstwa. Z tych powodów wnioski spółki w zakresie wysłuchania świadków i uzyskania stanowisk podmiotów eksperckich nie mogły być uwzględnione, bo dotyczą dowodzenia okoliczności niemających znaczenia w sprawie.
Zdaniem organu II instancji nie naruszono zasady proporcjonalności, bowiem organ nie mógł odstąpić od wymierzenia kary ponieważ decyzja w tym względzie ma charakter związany. Możliwość miarkowania kary z art. 9zc ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku nie znajduje zastosowania do odstąpienia od jej wymierzenia. Także wysokość nałożonej kary, zdaniem SKO, nie narusza zasady proporcjonalności.
Kolegium podkreśla także, że przywołane przez spółkę argumenty mające wskazywać na "pognębienie" przez organ nie są zasadne, w szczelności biorąc pod uwagę to, że w sprawie mamy do czynienia z profesjonalnym podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność gospodarczą w dużej skali.
Chybiony jest także zarzut naruszenia zasady zaufania poprzez niewyjaśnienie wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony, bowiem postępowanie prowadzone jest z urzędu, nie ma w sprawie podania spółki, którego treść budziłaby wątpliwości i wymagała wyjaśnienia.
SKO uzupełniło braki uzasadnienia decyzji organu I instancji wyjaśniając pojęcie nierzetelności, i odnosząc je do tej konkretnej sprawy.
Fakt, że spółka nie została przekonana do argumentacji organu nie oznacza naruszenia zasady przekonywania.
SKO nie zgadza się także w kwestii naruszenia art. 189f §1 k. p. a. poprzez brak odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, pomimo że zdaniem spółki waga naruszenia prawa jest znikoma. W ocenie Kolegium, wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania do nich przepisów Ordynacji podatkowej, instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k. p. a. nie ma zastosowania.
Odnosząc się do argumentów spółki, jakoby nałożenie kary miało negatywnie oddziaływać na pozycję przedsiębiorcy w postępowaniach przetargowych, SKO stwierdza, że utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę nie może wpłynąć - w sposób jaki wskazuje skarżąca - na tok postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, i nie ma ponadto pewności, czy jakikolwiek zamawiający skorzysta z fakultatywnego wykluczenia spółki z przetargów.
Za nieprzystający do okoliczności przedmiotowej sprawy SKO uznaje przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2018 r. Nie mieści się również w granicach sprawy wniosek o umorzenie kary na podstawie art. 189 k §1 pkt 3 k. p. a.
Skargą, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dnia 14 czerwca 2022 r. zwrócono się o uchylenie decyzji wydanych w sprawie zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 78§1 k. p. a. w związku z art. 75 i art. 7 w związku z at. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez pominięcie wskazanych przez spółkę dowodów: zeznań świadków, artykułów prasowych, interpelacji poselskich, komunikatów z systemu BDO,
2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 81a §1 k.p.a wyrażające się w pogwałceniu zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony w zakresie stanu faktycznego,
3. naruszenie przepisów postępowania, to art. 8 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. ujawniające się w sformułowaniach świadczących o braku obiektywizmu po stronie organu,
4. naruszenie art. 107 §1 pkt 4-6 w związku z art. 11 k.p.a. wyrażające się w sporządzeniu uzasadnienia, które nie daje w pełni odpowiedzi na pytanie dlaczego organ zdecydował o ukaraniu skarżącej, bowiem organ nie dokonuje wyczerpującego porównania wszystkich dostępnych źródeł doktrynalnych i orzeczniczych,
5. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 80 k.p.a. wyrażające się w dowolnej ocenie materiału dowodowego w sprawie w zakresie dołączonych dokumentów przetargowych w kontekście nadmiernej dolegliwości kary, bowiem oczywistą intencją strony było uprawdopodobnienie kwestii zagrożenia dla spółki poprzez możliwość wykluczania jej w przyszłości z postępowań przetargowych,
6. naruszenie art. 89 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a polegające na odmowie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podczas gdy konieczne było przeprowadzenie dowodów możliwych do ukazania wyłącznie na rozprawie.
W zakresie prawa materialnego zarzucono:
1. naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 4 w związku z art. 9 zc ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wykładnię przepisów skrajnie na niekorzyść stron, podczas gdy można odstąpić od wymierzenia kary i poprzestać na pouczeniu,
2. naruszenie art. 9n ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 9x ust. 1 pkt 4 tej ustawy w związku z at. 7a k.p.a. i art. 189 a §2 k.p.a. w związku z art. 189f k.p.a. poprzez nieuzasadnione i dowolne odstąpienie od zastosowania regulacji działu IV k.p.a.,
3. naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 189 f §1 k.p.a. w związku z art. 109 pkt 1 ust. 2 lit. c ustawy Prawo zamówień publicznych wyrażające się w wydaniu decyzji niewspółmiernie dotkliwej w stosunku do rzeczywistego naruszenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji powtórzył, że złożone sprawozdanie powinno być potraktowane jako nierzetelne. Kara została nałożona w minimalnej dopuszczonej przepisami wysokości, i nie można jej potraktować jako niewspółmiernej do rzeczywistego naruszenia prawa. Dalej SKO wskazało, że nie podziela stanowiska skarżącej co do zastosowania w sprawie przepisów działu IV a k.p.a. ponieważ przepisy rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sposób samodzielny regulują przesłanki i zasady nakładania kar pieniężnych, stanowiąc lex specialis względem przepisów k.p.a., i w związku z tym wyłączają w tym zakresie – na mocy art. 189a §2 k.p.a. stosowanie przepisów działu IV a k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p.p.s.a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Przedmiotem kontroli jest wskazana wyżej decyzja SKO we Wrocławiu.
Materialnym substratem sprawy jest roczne sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zasadniczą część zawartą w tym sprawozdaniu stanowi informacja o masie poszczególnych rodzajów odpadów.
Przedmiot sporu stanowi kara pieniężna nałożona na skarżącą na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis stanowi: przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje nierzetelne sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 500 zł, jeżeli sprawozdanie zostanie uzupełnione lub poprawione w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania o którym mowa w art. 9p ust. 2, a w przypadku niezastosowania się do wezwania od 500 zł do 5000 zł.
Z przepisu wynika, że penalizacji podlega przekazanie nierzetelnego rocznego sprawozdania sporządzanego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Ustawodawca, na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, automatycznie wiąże przekazanie nierzetelnego sprawozdania z karą pieniężną. Przepis nie stanowi, że kara może być nałożona, ale stanowi o obowiązku jej nałożenia.
Luz decyzyjny pozostawiony organowi wymierzającemu karę dotyczy dwóch okoliczności towarzyszących sprawozdaniu.
Po pierwsze, ustaleniu czy sprawozdanie jest nierzetelne, ponieważ wyłącznie ze sprawozdaniem nierzetelnym ustawodawca łączy sankcję administracyjną.
Po drugie, ustawodawca umieszczając wysokość kary w widełkach pomiędzy 200 zł a 500 zł, kreuje, poprzez art. 9 zc ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porzadku, dyrektywy ustalania tej wysokości w konkretnym przypadku: właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu.
Sam fakt wymierzenia skarżącej kary pieniężnej oznacza, że złożone sprawozdanie zostało potraktowane przez organ jako niezgodne z prawdą, niewykonane w sposób dokładny, należyty, porządny. Takie jest językowe rozumienie nierzetelności (Słownik języka polskiego PWN), i trzeba je przyjąć skoro przepisy prawne nie nakazują specyficznego pojmowania określenia nierzetelności.
Zważywszy, że skarżąca podała w sprawozdaniu dane o masie pewnych rodzajów odpadów niezgodnie ze stanem faktycznym, to w ocenie Sądu znamię nierzetelności zostało wypełnione. Tym samym, gdyby ograniczyć się wyłącznie do płaszczyzny normatywnej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to organ miał obowiązek nałożyć karę pieniężną.
Jeżeli organ zastosował karę w wymiarze minimalnym, to znaczy, że stopień szkodliwości i zakres naruszenia oceniono jako niskie, zaś dotychczasowa działalność podmiotu potraktowana została pozytywnie.
Uchybienia organów, które doprowadziły do eliminacji przez Sąd zaskarżonego aktu i poprzedzającego go aktu organu I instancji są jednak związane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), a zwłaszcza przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych umiejscowionych w Dziale IV, a zatytułowanym Administracyjne kary pieniężne. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do wskazanej regulacji, natomiast organ II instancji błędnie przyjął, że nie ma ona zastosowania.
Artykuł 189a. §1 k.p a. otwierający Dział IV k. p. a. stanowi, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu.
Następnie, w §2 wskazanego bezpośrednio wyżej przepisu wskazane są sytuacje, gdy przepisy działu IVa k.p.a. nie znajdują zastosowania wobec kar pieniężnych przewidzianych regulacjami odrębnymi. Dzieje się tak w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.
W realiach niniejszej sprawy jest zatem tak, że gdy przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stanowią w określonym wyżej zakresie, to wówczas stosujący prawo organ ma obowiązek sięgnąć do przepisów k.p.a. Zestawiając regulację kodeksową z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jasno widać, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera regulacji wskazanej w art. 189a §2 pkt 2, czyli nie reguluje odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Prowadzi to do oczywistego wniosku, że w takim przypadku należy zastosować regulację kodeksową.
Adekwatnym w tej kwestii przepisem jest art. 189f. k.p.a. w następującym brzmieniu: §1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. § 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. §3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.
Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma więc zbadanie, czy organy rozważyły odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a tym samym zastosowanie art. 189f. k.p.a. Oznacza to konieczność oceny przez organy wagi naruszenia prawa przez skarżącą, a bezsporne jest, że skarżąca zaprzestała naruszenia prawa.
Jeżeli organ ustaliłby, że waga naruszenia prawa jest znikoma, to przepis zobowiązuje go do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, i nakazuje poprzestać na pouczeniu.
Tymczasem w decyzji organu I instancji zabrakło takiej oceny. Zdaniem Sądu organ powinien zbadać i wyjaśnić stronie wagę naruszenia prawa, i wytłumaczyć dlaczego nie mógł odstąpić od nałożenia kary. Jest także możliwe, że dokonanie takiej oceny przez organ doprowadziłoby do konkluzji o znikomej wadze naruszenia prawa, i w konsekwencji organ zastosowałby pouczenie, a nie karę administracyjną pieniężną.
Zadaniu postawionemu przez ustawodawcę nie sprostało również SKO, zdecydowanie przedwcześnie i wbrew prawu stwierdzając, że organy administracji nie mogły odstąpić od wymierzenia kary.
Sąd pragnie zauważyć, że taki wniosek byłby możliwy, jednak dopiero po zbadaniu wagi naruszenia prawa i wykazaniu, że wykraczała ona poza znikomy stopień.
W ocenie Sądu Kolegium uchybiło wymogom właściwego uzasadnienia decyzji (art. 107 §1 pkt 6 k.p.a. ) powierzchownie, i bez głębszej analizy stwierdzając, że nie podziela zarzutu naruszenia art. 189 f. §1 k.p.a. Wpływ na takie stanowisko SKO miało zapewne błędne zinterpretowanie przepisów Działu IV a k.p.a. w związku z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, za czym poszło przeświadczenie (mylne), że przedmiotowa kara pieniężna jest wyczerpująco unormowana w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a przepisy Działu IV a nie mają w sprawie zastosowania.
Taki pogląd SKO nie znalazł uznania w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., w świetle której do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w rozdziale 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stosuje się przepisy art. 189 f. k.p.a. (III OPS 1/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
Wprawdzie wskazana uchwała została wydana już po zaskarżonej decyzji, jednak potwierdza ona, niejako następczo, błędne stanowisko SKO.
Poczyniona przez organ II instancji uwaga, niejako na marginesie, "że gdyby nawet przyjąć zapatrywanie Spółki" (s. 7 decyzji), nie wyraża przyjętego przez SKO zasadniczego poglądu, oparta jest na nietrafnej wykładni prawa, a ponadto zdaniem Sądu nie uzasadnia właściwie, dlaczego waga naruszenia prawa nie mogła zostać potraktowana jako znikoma. W aktach sprawy, a zwłaszcza w świetle decyzji pierwoszoinstancyjnej, nie widać wykazania, jakoby (co podnosi SKO) brak złożenia rzetelnych sprawozdań przez spółkę implikował niemożność lub nierzetelność sporządzenia rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu odpadami komunalnymi przez Wójta Kobierzyc. Twierdzenie to jawi się jako gołosłowne tym bardziej, że skarżąca sanowała braki dokonując korekty sprawozdania w terminie wyznaczonym w wezwaniu wystosowanym przez Wójta.
W konsekwencji jako trafne jawią się te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przez organ art. 189a. §2 k.p.a. w związku z art. 189f. §1 k.p.a. w związku z art. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez odstąpienie od zastosowania przepisów stanowiących o ocenie wagi naruszenia prawa, co mogło się przełożyć na rozstrzygnięcie o innych konsekwencjach dla skarżącej.
W ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut skargi celujący w naruszenie przepisów postępowania w zakresie pominięcia wskazanych przez skarżącą materiałów, ponieważ zgromadzone w aktach informacje są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś SKO wyczerpująco odnosi się do okoliczności związanych z błędami w działaniu systemu BDO, i do wprowadzania danych do tego systemu. Ustawodawca nakazuje karać za sprawozdanie nierzetelne, nie pozwala na poszukiwanie źródeł tej nierzetelności, zaś uwarunkowania konkretnej sytuacji powinny być miarkowane w karze pieniężnej za pomocą kryteriów z art. 9 zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odrębną kwestią jest ewentualność odstąpienia od wymierzenia kary, o czym Sąd rozważał wcześniej.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania w zakresie rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącego. Błąd organu w interpretacji prawa został wyżej wykazany.
W odniesieniu do zarzuconych braków w uzasadnieniu decyzji Sąd odniósł się już wcześniej. Nie jest trafna uwaga skarżącej w zakresie nie wykazania przez organ zasadności ukarania strony ponieważ organ przedstawił przyjęty tok rozumowania. Natomiast to, dlaczego okazał się on w znacznej części chybiony, Sąd wskazał wyżej.
Nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organ dopuścił się uchybienia nie dokonując wyczerpującego i przekonującego porównania wszystkich dostępnych źródeł w postaci orzecznictwa i stanowiska doktryny. W ocenie Sądu zebrany przez organ materiał dowodowy jest spójny, wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, a konieczna selekcja źródeł doktryny i orzecznictwa nie nosi symptomów braku obiektywizmu czy dowolności.
Jako oczywiście bezzasadne i gołosłowne Sąd potraktował argumenty skargi o braku obiektywizmu, naruszeniu zasady równości, nie merytorycznym orzekaniu, czy personalne zarzuty pod adresem organu (jego piastunów).
Kwestia ewentualnego wpływu nałożonej kary, ocenianej przez skarżącą jako niewspółmiernie dotkliwa, na udział w innych postępowaniach prawnych, zwłaszcza na gruncie zamówień publicznych, w których potencjalnie może uczestniczyć spółka, pozostaje poza granicami tej sprawy, i organ nie ma prawa uwzględniać takich niepewnych zdarzeń w swoim rozstrzygnięciu.
Na zasadzie art. 145§1 p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę i uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje, ponieważ stwierdził: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie prawa materialnego ujawniło się w błędnej interpretacji, a w konsekwencji w niezastosowaniu przez organ wskazanych wyżej przepisów k.p.a., w związku z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu owo naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem jego skutkiem było zaniechanie rozważenia stopnia naruszenia prawa. Gdyby stopień naruszenia prawa oceniono jako znikomy, to sytuacja materialnoprawna skarżącej byłaby niewątpliwie korzystniejsza poprzez zastosowanie wobec niej pouczenia, zamiast kary pieniężnej.
Z kolei naruszenie przepisów postępowania widoczne jest w tym, że uchybiono zasadzie dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii ewentualnego odstąpienia od ukarania karą pieniężną, w efekcie wniosków wypływających z oceny stopnia naruszenia prawa. Potencjalna ocena w postaci znikomego naruszenia prawa mogła spowodować ukaranie skarżącego jedynie pouczeniem, a więc prowadzić do wyniku innego, niż osiągnięty w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ, kierując się wskazanymi wyżej dyrektywami Sądu, oceni sytuację skarżącego biorąc pod uwagę wskazane przepisy Działu IV a k.p.a.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 §1 p.p.s.a.