II SA/WR 432/05

II SA/Wr 432/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Anna Siedlecka
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 771/06 - Postanowienie NSA z 2006-07-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, 77, 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Andrzej Cisek (spraw.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń byłej kotłowni z przeznaczeniem na sklep ogólno-spożywczy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...]r. Prezydent W. wydał na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej A we W., decyzję Nr [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń byłej kotłowni z przeznaczeniem na sklep ogólno-spożywczy, zlokalizowany we frontowej części budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na istniejącym osiedlu M. przy ul. M. [...] we W.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w trakcie ponownego rozpatrzenia wniosku uzupełniono postępowanie dowodowe o dowody zawiadomienia organów zgodnie z właściwością oraz o protokół z kontroli zgodności wykonania samowolnie robót budowlanych podczas przebudowy obiektu z przedłożoną do wniosku jako złącznik dokumentacją powykonawczą. Ponadto inwestor przedłożył: dokumentację powykonawczą sporządzoną przez uprawnioną osobę, oświadczenie osoby uprawnionej o przydatności obiektu do użytkowania, opinię o projekcie rzeczoznawcy d/s. sanitarno-higienicznych, zabezpieczeń przeciwpożarowych, oraz biegłego d/s. ocen oddziaływania na środowisko, protokół pomiaru rezystancji izolacji obwodów siły, światła i sterowania odbiorników elektrycznych i opinię o przeprowadzeniu oględzin urządzeń wentylacyjnych przez zakład kominiarski.
W wyniku oględzin stwierdzono, iż dokumentacja sporządzona jest prawidłowo, zgodnie z przepisami przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe i obejmuje pełny zakres wykonanych robót budowlanych podczas przebudowy i potwierdza stan istniejący obiektu, oraz wskazuje, że teren wokół został uporządkowany. Ponadto organ I instancji powołał się na uzasadnienie wyroku NSA OZ we Wrocławiu z dnia 19 października 2000 r. (sygn. akt II SA/Wr 1965/99), w którym stwierdzono, że wykonane
prace są robotami budowlanymi i że zmieniony sposób użytkowania jest zgodny z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...]r. Wskazane przepisy prawa miejscowego dopuszczały bowiem przy funkcji mieszkaniowej funkcje uzupełniające. Przedmiotowy sklep w tym przypadku pełni funkcję podstawową i elementarną. Zawiadomione organy nie zgłosiły sprzeciwu w dopuszczeniu do użytkowania obiektu, zgodnie z jego przeznaczeniem, a oświadczenie osoby uprawnionej potwierdzało, że obiekt został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i nadaje się do użytkowania. Ponadto organ administracji podniósł, że strony nie wzięły czynnego udziału w studium postępowania administracyjnego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. K., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem odwołującego się doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem nie sprowadza się tylko do pozyskania pozytywnych opinii rzeczoznawców, ale przede wszystkim do spełnienia wymogów określonych w przepisie art. 5 Prawa budowlanego, w szczególności uwzględnienie interesu osób trzecich. Ponadto podniósł, iż przebudowa jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Radę Miejską W., z którego wynika, że przedmiotowy teren przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe niskie. Potwierdza to również pismo Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] r. Zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego, a także pismem Wydziału Architektury z dnia [...] r., w tej sprawie powinna być podjęta decyzja o pozwoleniu na przebudowę, z zachowaniem przepisów art. 32 Prawa budowlanego, która powinna być natomiast poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie kończy się zaś decyzją pozwalającą na użytkowanie obiektu, wydaną na podstawie art. 59 ustawy - Prawo budowlane. Nadto Z. K. podniósł, iż nie powiadomiono go o przeprowadzonych w dniu [...]r. oględzinach, co stanowi naruszenie art. 79 KPA. Strona zarzuciła również, że zgodnie z art. 107 KPA organy administracji powinny ustosunkować się do zarzutów strony.
Decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie inwestor spełnił wymagania określone w art. 56, art. 57 i art. 59 ustawy - Prawo budowlane, wobec czego decyzja wydana przez Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr [...]) jest zgodna z przepisami zawartymi w/w ustawie oraz przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu wskazano, że przebudowa jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda D. wskazał, iż opinia w tym zakresie wydana została przez Zastępcę Dyrektora Wydziału d/s Polityki Przestrzennej Urzędu Miejskiego W. w piśmie z dnia [...]r., która zawiera wypis i wyrys z ustaleń planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M. we W., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...]z dnia [...]r. i nie potwierdza zarzutu strony.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Z. K., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji zarówno organu odwoławczego jak i I instancji. Skarżący stwierdził, iż przebudowa jest niezgodna z miejscowym planem przestrzennego zagospodarowania uchwalonym przez Radę Miejską, gdyż teren przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe niskie, a ponadto nie spełnia warunków technicznych dotyczących zachowania odległości od istniejących budynków i granic działki. Nadto skarżący podniósł, iż sąsiedztwo przedmiotowego sklepu powoduje pomniejszenie wartości jego posesji i wybudowanego na niej segmentu mieszkalnego, który przylega do sklepu. Jest on narażony przez cały dzień na hałas i spaliny samochodów dowożących towar do sklepu od wczesnych godzin rannych oraz samochodów klientów, podjeżdżających pod sklep, aż do jego zamknięcia w godzinach wieczornych, a ponadto posesja skarżącego jest zaśmiecana foliowymi opakowaniami. Skarżący stwierdził, iż powyższe uciążliwości zostały zwielokrotnione wprowadzeniem przez sklep sprzedaży piwa, co naraża skarżącego na towarzystwo "piwoszy" i "ich wulgarne rozmowy". Zdaniem skarżącego przebudowa kotłowni powinna być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w niniejszej sprawie decyzja taka nigdy nie została podjęta. Sprawę zakończono jedynie decyzją zezwalającą na użytkowanie, wydaną w [...]r. mimo, że sklep rozpoczął działalność już w [...]r.
Wojewoda D. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Organ ten stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja wykonana została bez wymaganych dla niej pozwoleń, wobec czego sprawa rozpatrywana była w na podstawie przepisów - Prawo budowane, sankcjonujących przypadki dokonanej samowoli budowlanej, a zatem złożony wniosek właściciela nieruchomości o wydanie pozwolenia na użytkowanie został rozpatrzony zgodnie z przepisem art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2004 r. (sygn. akt II SA/Wr 2262/2001) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Z. K . W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, iż skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja organów nadzoru budowlanego, podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, rozpoczynająca legalizację dokonanej samowoli polegającej na zmianie sposobu użytkowania byłej kotłowni na sklep ogólnospożywczy, to wiąże ona zarówno organy administracji, jak i skład orzekający w tej sprawie. Według art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowaniu terenu budowy. Ocenie organu budowlanego, właściwego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, podlegają wyłącznie kwestie techniczno-budowlane, stanowiące o zdatności w tym zakresie wybudowanego bądź przebudowanego lub zmodernizowanego obiektu budowlanego do należytego użytkowania. Ocena zdatności do użytkowania obiektu wiąże się z rozpoznawanej sprawie z wcześniejszą jego samowolną zmianą sposobu użytkowania. Stąd też skoro przy samowolnej zmianie sposobu użytkowania odpowiednie zastosowanie miały przepisy art. 50 i 51 ustawy, to również kontynuując to postępowanie na etapie pozwolenia na użytkowanie należy w sposób odpowiedni a nie wprost stosować regulację zawartą w przepisie art. 59 ust. 1. Stwierdzenie przy legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, że obiekt ten zdatny jest do użytku pozwala przyjąć, iż można udzielić pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu. Organy architektoniczno-budowlane nie mogą w sytuacji legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania badać zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, gdyż takie decyzje nie były wydawane w sprawie. W rozpatrywanej sprawie, jak wskazał Sąd, organy administracji zgromadziły pełny materiał dowodowy, pozwalający na obiektywną ocenę zdatności do użytkowania przedmiotowego sklepu. Sąd stwierdził ponadto, iż mimo, że doszło do naruszenia procedury administracyjnej, polegającego na nie powiadomieniu skarżącego o terminie oględzin, to nie miało ono istotnego wpływu na wynik postępowania. W trakcie tych oględziny potwierdzono wyłącznie to, co wynika z lektury akt sprawy a mianowicie, iż teren wokół inwestycji został uporządkowany a wykonane prace zrealizowane zostały zgodnie z dokumentacją powykonawczą. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 5 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, iż okoliczności, że przedmiotowa inwestycja powoduje dla skarżącego określone uciążliwości nie podważa legalności zaskarżonych decyzji. W zasadzie każda inwestycja zrealizowana w zwartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. A ponieważ w niniejszej sprawie uzyskano wszelkie prawem wymagane uzgodnienia i opnie Sąd uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów: art. 59, 51 ust. 1 pkt 2, art. 71 i 32, art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego, art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 434 ze zm.), oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj przepisów.: art. 104, art. 8 KPA oraz art. 141 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm).
Wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r. (sygn. akt OSK 1367/04) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez obrażę art. 104 i art. 8 KPA nie są zasadne, bo Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosował, stosowały je organy administracji publicznej i ten właśnie proces stosowania podlegał ocenie WSA. Ponadto wiele zarzutów skargi kasacyjne i jej uzasadnienia ma charakter skargi powszechnej wnoszonej w trybie KPA, a tego typu zarzuty nie podlegają kontroli sądowej. Za zasadny w tym kontekście uznano zarzut naruszenia art. 141 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na brak odniesienia do niektórych zarzutów skargi. Za taki zarzut uznano zarzut dotyczący pisma Architekta m. W. z dnia [...]r., uznawanego przez skarżącego za "decyzję odmowną w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania kotłowni i przeznaczenia jej na sklep ogólnospożywczy". Jak wskazuje Sąd, sytuacja, w której w aktach sprawy znajdują się dwa pisma, opnie o odmiennej treści, wymaga szczegółowej rozważenia i oceny, zważywszy, że to jeden z zarzutów skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego NSA uznał również za niezasadne zarzuty dotyczące kwestii już przesądzonych na etapie postępowania wcześniejszego, prowadzącego do legalizacji samowoli budowlanej, zakończonego prawomocnym wyrokiem sądowym z dnia 19 października 2000 r. (II SA/Wr 1965/99).
Zarzut naruszenia prawa materialnego - przepisów art. 51 ust. pkt 2, art. 71 i art. 32 Prawa budowanego oraz § 12 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez pominiecie zgody skarżącego, których Sąd w tej konkretnej sprawie nie stosował a tym samym nie dokonywał ich wykładni, uznano za nieusprawiedliwione i niezasadne. Również zarzut naruszenia art. 5 Prawa budowlanego uznano za niezasadny wskazując, iż naruszenie interesów osób trzecich, jako zarzut prawny, rozumiane być musi jako naruszenia konkretnych norm prawnych, a takich norm skarżący nie wskazał.
Natomiast zarzut naruszenia art. 59 Prawa budowlanego, w kontekście zarzutu skarżącego odnoszącego się do istnienia w aktach sprawy opinii o niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, Sąd uznał za zasadny. W myśl bowiem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowaniu terenu budowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że na tym etapie bada się wyłącznie kwestie techniczno-budowlane. W sytuacji, gdy podnoszony jest zarzut niezgodności z planem miejscowym i związany z nim zarzut istnienia wcześniejszej odmowy ustalenia warunków zabudowy to - w stanie faktycznym tej konkretnej sprawy - w wyroku do kwestii tej, w nawiązaniu do punktu 1 powołanego przepisu, należało się ustosunkować. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 185 i art. 203 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b w/w artykułu), jak też w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotne jest brzmienie przepisu art. 190 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a ponadto będąc związany wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r. (sygn. akt OSK 1367/04), Sąd uznał, iż doszło do naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego, dające podstawę do ich uchylenia.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Z taką sytuacja mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. Nr [...] nałożono na Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową A we W. obowiązek doprowadzenia samowoli budowlanej, do stanu zgodnego z prawem poprzez dostarczenie określonych dokumentów.
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] (pierwszą wydaną w tej sprawie), uchylającą decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr [...]), którą udzielono Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej A we W. pozwolenia na zmieniony sposób użytkowania pomieszczeń byłej kotłowni - adaptowanych na sklep spożywczo-mięsny, zlokalizowany we frontowej części budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na istniejącym osiedlu M.przy ul. M. [...] we W., i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, Wojewoda D. zobowiązał organ I instancji do uzupełnienia akta sprawy o protokół oględzin oraz sprawdzenia, czy inwestor spełnił wymagania określone w przepisach art. 56, art. 57 i art. 58 Prawa budowlanego.
Zarówno decyzja z dnia [...]r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. (Nr [...]), jak i uwagi zawarte w decyzji z dnia [...]r. (Nr [...]) Wojewody D., miały istotne znaczenie dla podjęcia przez organ I instancji decyzji o udzieleniu pozwolenia na zmieniony sposób użytkowania pomieszczeń byłej kotłowni. Spełnienie warunków wymienionych w tych decyzjach przez inwestora i ich ocena, dokonana przez organy orzekające w niniejszej sprawie, stały się przedmiotem analizy Sądu.
Przepis art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy: 1) Inspekcji Ochrony Środowiska, 2) Inspekcji Sanitarnej, 3) Państwowej Inspekcji Pracy, 4) Państwowej Straży Pożarnej, o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Niezajęcie stanowiska przez organy, wymienione w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag (ust. 2).
Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: 1) oryginał dziennika budowy,
2) oświadczenie kierownika budowy:
a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami,
b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu,
3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania,
4) protokoły badań i sprawdzeń,
5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą.
W razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a), powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony (ust. 2). Inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 (ust. 3).
Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy.
W odniesieniu do powyższych przepisów należy wskazać, iż w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...]r. Dyrektora Wydziału Architektury, Urbanistyki i Geodezji Urzędu Miejskiego we W., w którym poinformowano Spółdzielnię, że przedstawiona propozycja zlokalizowania na terenie działki przy ul. M. [...], przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego osiedla M. M. na zabudowę mieszkaniową niską, nie spełnia warunków technicznych dotyczących zachowania odległości od istniejących budynków i granic działki oraz, że brak jest możliwości dojazdów oraz prawidłowego zagospodarowania działki. Na treść tego pisma powoływał się również skarżący w odwołaniu od decyzji I instancji, wskazując, iż przedmiotowa inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania kotłowni, jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mimo to organy administracji nie wyjaśniły tej kwestii, a sytuacji, w której funkcjonują dwie opinie o odmiennej treści, wymagała ona szczegółowego rozważenia i oceny. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że opinia, co do zarzutu niezgodności przebudowy z planem zagospodarowania przestrzennego, została wydana przez Zastępcę Dyrektora Wydziału d/s Polityki Przestrzennej Urzędu Miejskiego W. w piśmie z dnia [...]r. (brak tego pisma w aktach sprawy).
Niewyjaśnienie zaś wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i zarzutów podnoszonych przez skarżącego stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 KPA. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 KPA organ administracyjny jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swojej decyzji m.in. fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom. Zaś w uzasadnieniu prawnym należy wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych, wyrażonych w art. 9 KPA (zasada udzielania informacji), art. 7 KPA (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 KPA (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Zgodnie z treścią art. 77 § 1 KPA organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Sąd rozpatrując niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że decyzje podjęte w toku postępowania nie czynią zadość powyższym przepisom.
W kontekście zarzutu, odnoszącego się do istnienia w aktach sprawy opinii o niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, został naruszony również przepis art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Wprawdzie na tym etapie postępowania legalizacyjnego przepis art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego należy stosować odpowiednio, jednakże w sytuacji, gdy podnoszony był zarzut istnienia wcześniejszej odmowy ustalenia warunków zabudowy jak i zarzut niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należało, w nawiązaniu do pkt 1 powołanego przepisu, ustosunkować do tych kwestii i wyjaśnić, czy rzeczywiście powoływane pismo . W rozpatrywanej sprawie organy takich rozważań nie poczyniły. Nadto zważyć należy, iż na podstawie powyższego przepisu organ administracji bada również kwestie techniczno-budowlane, stanowiące o zdatności w tym zakresie wybudowanego bądź przebudowanego lub zmodernizowanego obiektu budowlanego do należytego użytkowania. Analiza tych kwestii miało szczególne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, a to z uwagi na fakt, iż w piśmie z dnia [...] r. wskazano, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków technicznych dotyczących zachowania odległości od istniejących budynków i granic działki oraz, że brak jest możliwości dojazdów oraz prawidłowego jej zagospodarowania. Protokół z dnia [...] r., będącym realizacją powyższego przepisu art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organiczna się jedynie do stwierdzenia, że dokumentacja sporządzona jest prawidłowo, obejmuje pełny zakres wykonanych robót budowlanych podczas przebudowy i potwierdza stan istniejący obiektu, natomiast teren wokół został uporządkowany.
Uwzględniając powyższe za trafny należało uznać zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie warunków technicznych, dotyczących zachowania odległości od istniejących budynków i granic działki.
Stosowanie do treści art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących w szczególności: a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) bezpieczeństwa użytkowania, d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, e) ochrony przed hałasem i drganiami, f) oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród, 2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, a w szczególności w zakresie oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków i odpadów, ogrzewania, wentylacji oraz łączności, 3) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, 4) ochronę ludności zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej, określonymi w odrębnych przepisach, 5) ochronę dóbr kultury, 6) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.
Zgodnie z ust. 2 art. 5 ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. 1 pkt 6, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie dostępu do drogi publicznej,
2) ochronę przed pozbawieniem:
a) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,
b) dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,
3) ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie,
4) ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.
W rozpatrywanej sprawie nie rozważono, czy zmieniony sposób użytkowania byłej kotłowni spełnia wymagania dotyczące w szczególności ochrony przed hałasem i drganiami, warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, tj. w zakresie usuwania odpadów i łączności, a przede wszystkim dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Należy w tym miejscu wskazać, iż decydując się ma legalizację samowoli, organ nie może pominąć kwestii wynikających z art. 5 ust. 2. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA/Kr 1776/98, nie publ.) legalizacja samowoli nie może stawiać, decydującego się na nią, w lepszej sytuacji niż obywatela starającego się wznieść obiekt zgodnie z pozwoleniem. Koniecznym jest więc wyjaśnienie, w jakim stopniu odstąpienie od udzielonego pozwolenia n budowę - ma wpływ na sąsiednią nieruchomość w całym aspekcie ochrony uzasadnionego interesu osoby trzeciej.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Ust. 2 w/w artykułu nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca
traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 2).
Zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, polegającego na urządzeniu w pomieszczeniu byłej kotłowni sklepu spożywczego, stanowi właśnie taką zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania w drodze wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej.
Skoro zatem zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to należało również rozważyć, czy nowy sposób użytkowania nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednakże w rozpatrywanej sprawie rozważań w zakresie, czy nowy sposób użytkowania kotłowni nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w postaci uciążliwości spowodowanych hałasem, codziennymi dostawami
towaru i wzmożonym ruchem samochodów dostawczych i klientów, jak to podnosi skarżący, organy nie poczyniły.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej winny w szczególności, przy zastosowania wskazywanych ustawowych reguł postępowania, wyjaśnić wskazywane wyżej wątpliwości odnoszące się zwłaszcza do oceny charakteru pisma Architekta m. W. z dnia [...]r. , pod kątem, czy zawiera ono wszelkie elementy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to utrzymuje skarżący. Odnosząc się do tej kwestii należy ustalić, czy wspomniane pismo zawierało wszystkie elementy, o których stanowi przepis art. 107 KPA oraz elementy przewidziane w przepisie art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy tej ocenie należy mieć na uwadze, że w świetle orzecznictwa pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy (por. wyrok NSA z 15 marca 2001 r., V SA 2938/99, LEX nr 51259).
W świetle wskazanych wyżej przepisów Sąd uznał skargę za uzasadnioną, a z powodu naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylić na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podstawę rozstrzygnięcia w pkt II wyroku stanowi przepis art. 152 powoływanej ustawy. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tejże ustawy.