I OSK 2338/16

I OSK 2338/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-09-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Wr 6/16 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2016-06-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 6/16 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ustalającego granice i szacunek gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 czerwca 2016 r. w oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ustalającego granice i szacunek gospodarstwa rolnego. Jednocześnie Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego od Skarbu Państwa 590,40 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
A. S. zwrócił się o wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania dla gospodarstwa rolnego w miejscowości J. nr [...], Gmina G. na nazwisko P. B. Starosta G. postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 538/13 oddalił wywiedzioną na tę decyzję skargę.
Starosta G., po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z [...] grudnia 2014 r. odmówił wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ustalającego granice gospodarstwa i jego szacunek, które otrzymał P. B. aktem nadania Nr[...] z [...] grudnia 1947 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z [...] lutego 2015 r. uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że w toku postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do dokładnego ustalenia przedmiotu nadania, najważniejszym z dowodów w sprawie jest akt nadania. Organ odwoławczy stwierdził rozbieżności co do obszaru przedmiotowego gospodarstwa nadanego P. B., gdyż z dokumentów źródłowych wynika, iż ma ono powierzchnię równą 2,93 ha (w tym grunty orne o pow. 2,56 ha, łąki o pow. 0,37 ha), podczas gdy informacje podane przez T. B. oraz świadków wskazują na inne dane. Ponadto przedmiotowe postępowanie powinno zmierzać do ustalenia, czy w dniu [...] września 1951 r. P. B. był w posiadaniu nadanych mu składników majątkowych, a w przypadku potwierdzenia tego faktu, do ustalenia granic i szacunku nadanego mu majątku. Temu winny służyć rozprawy administracyjne, oględziny nieruchomości oraz dokumenty urzędowe mogące się przyczynić do wyjaśnienia okoliczności sprawy. Kolegium zwróciło również uwagę na stanowisko WSA we Wrocławiu zawarte w uzasadnieniu przywołanego wcześniej wyroku z 2 kwietnia 2014 r., zgodnie z którym jeżeli nieruchomość nadaną P. B. władze odebrały po tym, jak osadnik opuścił rodzinę i gospodarstwo oraz przekazały innym osobom w latach 60 XX wieku, wystawiając tymże osobom nowe akty nadania i być może owym osobom gospodarstwo to przyznano na własność w trybie stosownych przepisów, to organ nie może tego wątku w sprawie pominąć.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta G. decyzją z [...] sierpnia 2015 r. odmówił wydania żądanego orzeczenia. Organ wskazał, że w sprawie bezspornym jest, iż P. B. i jego żona M. B. posiadali i prowadzili gospodarstwo nadane aktem nadania Nr [...] w dniu [...] września 1951 r. Kwestia wymagającą ustalenia było określenie granic i dokonania szacunku gospodarstwa. W tym zakresie przesłuchano wiele osób, które zamieszkiwały w tym okresie wieś J. Organ uznał, że dla ustalenia powierzchni oraz położenia gospodarstwa rolnego zeznania świadków okazały się całkowicie nieprzydatne, dlatego za podstawę powyższych ustaleń przyjął dokumenty urzędowe. Na ich podstawie organ I instancji uznał, że z treści aktu nadania nr [...] Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w G. z [...] grudnia 1947 r. o nadaniu gospodarstwa rolnego, sprostowanego orzeczeniem Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w G. z [...] grudnia 1950 r. gospodarstwo ma (miało) powierzchnię równą 2,93 ha (w tym grunty orne o pow. 2,56 ha, łąki o pow. 0,37 ha). Analizując kwestię granic przedmiotowego gospodarstwa organ po analizie materiału dowodowego ustalił, że prawdopodobnie gospodarstwo P. B. było położone w kilku miejscach. Na ten fakt wskazują zeznania świadków, jak i stron. Jednakże nie jest możliwe ustalenie ile było części, jakie miały powierzchnie i jak przebiegały granice. Starosta wskazał, że wśród pojawiających się w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym potencjalnych działek, które mogły wchodzić w skład gospodarstwa P. B. pojawiają się następujące nr ewidencyjne działek: [...]. Powierzchnia tych działek nie pokrywa się jednak z przyjętą przez organ właściwą powierzchnią gospodarstwa w sprostowanym akcie nadania określoną ostatecznie na 2,93 ha. Starosta stwierdził, oceniając całokształt materiału dowodowego, że nie jest on zbieżny i nie ma możliwości wyprowadzenia z tych dowodów klarownego i jednoznacznego stanu faktycznego. Brak również możliwości przyjęcia za wiarygodne i stanowiące dowód w sprawie zeznania tylko jednego ze świadków i odrzucenie pozostałych, tym bardziej, iż świadkowie którzy w swoich zeznaniach posługiwali się obecnymi numerami działek, które rzekomo kiedyś składały się na gospodarstwa P. B., swoją wiedzę w tym zakresie posiedli od T. B. Starosta wskazał, że świadkowie nie potrafili szczegółowo opisać powierzchni i granic podczas oględzin. Oceniając również zeznania świadków, organ nie mógł ustalić położenia gospodarstwa w określonych granicach. Ponadto opis podawanych przez świadków granic nieruchomości jest nieprecyzyjny i nie pokrywa się ze sobą wzajemnie, takie zeznania nie mogą zatem stanowić wiarygodnych dowodów w sprawie. Za rozbieżne Starosta potraktował również zeznania świadków i stron odnoszące się do powierzchni, granic oraz położenia gospodarstwa P. B. Przyjmując za prawidłową powierzchnię gospodarstwa wynikającą z dowodu urzędowego w postaci sprostowanego aktu nadania nie można wytyczyć granic przedmiotowego gospodarstwa biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Co więcej nie istnieją inne środki dowodowe, z których organ mógłby skorzystać wydając decyzje w sprawie. Starosta uznał zatem, że przy braku jednoznacznych dowodów i dokumentów nie można wydać w sprawie pozytywnego dla stron rozstrzygnięcia. Brak jest również możliwości wskazania na inne działki, które niewątpliwie wchodziły w skład gospodarstwa P. B. W zasadzie nie można jednoznacznie, precyzyjnie i bez wątpliwości ustalić (wydzielić, oszacować) określonego obszaru powierzchni ziemskiej, na którym znajdowało się to gospodarstwo ok. 65 lat temu.
Z powyższą decyzją nie zgodził się A. S. oraz J. B., reprezentowany przez T. B., którzy w obszernych uzasadnieniach podnieśli szereg zarzutów procesowych oraz dotyczących naruszenia przepisów materialnoprawnych.
Decyzją z [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium organ I instancji słusznie uznał, że skoro P.B. był posiadaczem gospodarstwa rolnego, o którym stanowi akt nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w G. Nr [...], sprostowany orzeczeniem Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w G. z [...] grudnia 1950 r., to z dniem 7 września 1951 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, stał się właścicielem nadanych mu składników majątkowych. Jednak zdaniem Kolegium organ I instancji prowadził postępowanie z pominięciem danych wynikających z dokumentów źródłowych, w tym ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości składających się z działek, które uprzednio wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. i M. B. Niewątpliwie przedmiotem analizy winny zostać poddane także akta osiedleńcze osób, które mocą stosownych decyzji (aktów nadania, orzeczeń o wykonaniu aktu nadania), bądź innych dokumentów stały się właścicielami (posiadaczami) przedmiotowych działek. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, w części rozminęło się więc z jego istotą, którą jest ustalenie działek wchodzących w skład nadanego gospodarstwa rolnego. W ocenie Kolegium powinnością organu I instancji było przedstawienie świadkom informacji o okolicznościach sprawy wynikających z dokumentów źródłowych, w szczególności odnoszących się do powierzchni gospodarstwa rolnego P. B., a wynikającej ze sprostowanego aktu nadania. Takich informacji, co wynika z treści protokołów przesłuchania, świadkom nie przekazano. W efekcie tego zupełnie zbędne, w ocenie Kolegium, było wypytywanie świadków o powierzchnię gospodarstwa (pkt 9 protokołów), a także o podanie numerów działek składających się na to gospodarstwo (pkt 10 protokołów), skoro nie mieli oni wiedzy o skorygowanym jego obszarze. Wynika z tego wniosek, że dla celu określenia położenia gospodarstwa rolnego P. B., przesłuchania świadków przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2014 r. do sprawy nic nie wniosły, a przecież właśnie ta kwestia miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto Kolegium zauważyło, że organ I instancji rozstrzygając sprawę, po raz kolejny nie uwzględnił wiążącego go stanowiska WSA we Wrocławiu, zawartego w uzasadnieniu powołanego wcześniej wyroku z 2 kwietnia 2014 r. Kolegium wydając decyzję kasacyjną miało na uwadze, że organowi I instancji umknęło, że jego zadaniem jest poznanie sfery faktów, które mogły mieć znaczenie dla postępowania.
Ponadto, zdaniem Kolegium, organ nie dociekał kto nabył składniki majątkowe wchodzące w skład gospodarstwa rolnego P. B., jak zmieniała się numeracja i powierzchnia działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego M.B., pominął informacje z ksiąg wieczystych mających związek z nieruchomościami nadanymi M. B. i A. Z., nie przesłuchał wszystkich osób, jak też nie przeprowadził samodzielnych ustaleń opartych na zgromadzonym materiale dowodowym (w szczególności dot. zeznań R.Ć.). Jednocześnie Kolegium stwierdził, że stanowisko J.B. o bezprawnym zmniejszeniu powierzchni gospodarstwa rolnego jego ojca, P. B., należy uznać za nieuprawione, skoro treść sprostowanego aktu nadania jest wiążąca dla organu administracyjnego właściwego w sprawie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania.
Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem J. B., reprezentowany przez pełnomocnika - T. B., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2015 r. zarzucił Kolegium wydanie decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. oraz zażądał jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił m.in. bezprawne dokonanie skreśleń na oryginale aktu nadania z [...] grudnia 1947 r. skutkiem czego zmniejszona została powierzchnia gospodarstwa rolnego z 6,96 ha na 2,93 ha.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.).
Podkreślając, że zaskarżona decyzja miała charakter kasacyjny i podjęta została w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że rolą sądu administracyjnego kontrolującego taką decyzję jest dokonanie oceny, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
W powyższych warunkach Sąd uznał za słuszne stanowisko organu odwoławczego, iż organ I instancji prowadził postępowanie z pominięciem danych wynikających z dokumentów źródłowych, w tym ksiąg wieczystych, prowadzonych dla nieruchomości składających się z działek, które uprzednio wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. i M. B. Słusznie zauważono także, iż przedmiotem analizy winny zostać poddane także akta osiedleńcze osób, które mocą stosownych decyzji (aktów nadania, orzeczeń o wykonaniu aktu nadania) bądź innych dokumentów stały się właścicielami (posiadaczami) przedmiotowych działek. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, w części rozminęło się więc z jego istotą, którą jest ustalenie działek wchodzących w skład nadanego P. B. gospodarstwa rolnego. Zasadnie zarzucono również, że organ I instancji po raz kolejny nie uwzględnił wiążącego go stanowiska WSA we Wrocławiu, zawartego w uzasadnieniu wyroku z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 538/13. Trafnie oceniono także słuszność podniesionych w odwołaniu zarzutów A. S. sprowadzających się do twierdzenia o niedociekaniu przez Starostę prawidłowego wyjaśnienia szeregu okoliczności faktycznych, co pozwoliło na stwierdzenie, że w sprawie nie został zgromadzony pełny materiał dowodowy, zaś w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji nie odwołał się do reguł logiki dotyczących wnioskowania, dowodzenia i przekonywania. Decyzja Starosty z [...] sierpnia 2015 r. była zatem istotnie wadliwa, a to przede wszystkim z uwagi na błędną ocenę stanu faktycznego, co ma przesądzające znaczenie dla sprawy wydania orzeczenia o wykonaniu powyższego aktu nadania. Powyższe stwierdzenie stanowiło podstawę do oddalenia wniesionej skargi.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. B., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do błędnych ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przed organem I i II instancji w zakresie zmniejszenia obszaru gospodarstwa rolnego P. B. nadanego mu aktem nadania nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. z 6,98 na 2,93 ha, podczas gdy sprostowanie aktu nadania nastąpiło w nieprzepisanej formie.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Powołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. w zdaniu pierwszym stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Jak wywodzi skarga kasacyjna, do naruszenia tego przepisu doszło w niniejszej sprawie na skutek braku odniesienia się przez Sąd do błędnych ustaleń faktycznych organów w zakresie sprostowania aktu nadania. Warunki faktyczne tej sprawy uniemożliwiają zaś przyjęcie, że zmniejszenie gospodarstwa rolnego nastąpiło w przepisanej formie. Brak odniesienia się do powyższego, zdaniem skarżącego, sprawia, że organy będąc związane wyrokiem Sądu uznają poprzednią decyzję za prawidłową w tej części, w jakiej określa obszar gospodarstwa rolnego.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy tak sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Wyrok Sądu I instancji zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści uzasadnienia wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, w tym jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, przyjął Sąd. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji nie jest jednoznaczne w zakresie, w jakim - w ocenie skarżącego - powinno z niego wynikać, jaka w rzeczywistości powierzchnia gospodarstwa rolnego należała do P. i M. B., nie może świadczyć o wadliwości uzasadnienia. Nie oznacza bowiem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd do ustaleń związanych z wielkością obszaru nadanego gospodarstwa rolnego był usprawiedliwiony uznaniem za zasadne stanowisko organu odwoławczego o potrzebie ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych służących wskazaniu działek, jakie wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. i M. B., a tym samym stwierdzenie, jaką strukturę powierzchniową miało to gospodarstwo przy dokonaniu oceny dokumentów źródłowych. W tym zakresie za uzasadnione Sąd uznał stwierdzenie organu odwoławczego, że przedmiotem analizy powinny zostać poddane m.in. akty nadania. Przytoczona w tym zakresie argumentacja Sądu pozwala na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia, a zatem nie może być wiązana z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.