II SA/Wr 431/22

II SA/Wr 431/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Marta Pawłowska
Olga Białek /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 9 ust. 4,  art. 10 ust. 2 pkt 2 lit. b,  art. 15 ust. 1,  art. 20,  art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
par. 3 ust. 2 pkt 5,  par. 3 ust. 3 pkt 5,  par. 6 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr NK-N.4131.110.6.2022.MM3 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr NK-N.4131.110.6.2022.MM3 z dnia 11 kwietnia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U z 2022 r. poz. 559 ze zm. - dalej jako u.s.g.) stwierdził nieważność § 3 ust. 2 pkt 5 i § 3 ust. 3 pkt 5 i § 3 ust. 4 pkt 4 uchwały nr III/22/2022 Rady Miejskiej w Polanicy-Zdroju z dnia 2 marca 2022 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania MPZP Nowy Wielisław - ul. Reja, dla obszaru położonego w rejonie ulicy Mikołaja Reja w obrębie Nowy Wielisław, (zwanej dalej "uchwalą").
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku badania legalności opisanej uchwały stwierdził, że przepisy § 3 ust. 2 pkt 5, § 3 ust. 3 pkt 5 i § 3 ust. 4 pkt 4 zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 28 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2022r. poz. 503 dalej jako u.p.z.p.) polegającym na naruszeniu ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Polanicy-Zdroju uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Polanicy –Zdroju nr XLVIII/337/2006 z dnia 24 października 2006 r. i zmienionego uchwałą nr V/34/2019 z dnia 16 maja 2019 r. Argumentując powyższe stanowisko Wojewoda podał, że w § 3 ust. 2 pkt 5 przedmiotowej uchwały - w odniesieniu do terenu zabudowy mieszkaniowej, oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem M o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca i bliźniacza, zabudowa wielorodzinna o niskiej intensywności – ustalono minimalną powierzchnię wydzielanych działek budowlanych na 1000 m2. Całość terenu objętego uchwałą, wg postanowień Studium, położona jest w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej. Określone w Studium wskaźniki dla tego terenu przewidują (pkt 3.1.4. części tekstowej Studium - Wskaźniki dotyczące zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiska), że minimalna powierzchnia projektowanych działek siedliskowych i mieszkaniowych nie powinna być mniejsza niż 0,15 ha (1.500 m2). Tym samym dopuszczona wielkość wydzielanych działek budowlanych wg. postanowienia kontrolowanej uchwały jest mniejsza niż odpowiadająca jej wielkość wynikająca ze Studium. W tym zakresie plan miejscowy jest więc sprzeczny ze Studium. Podobnie w § 3 ust. 3 pkt 5 kontrolowanej uchwały, Rada Miejska w odniesieniu do terenów usług związanych z obsługą ruchu turystycznego oraz usług i sportu oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolami MT/US 1.1, MT/US 1.2 o przeznaczeniu podstawowym: usługi związane z obsługą ruchu turystycznego, w szczególności pensjonaty, hotele, restauracje, zajazdy, usługi sportu i rekreacji – przewidziała minimalną powierzchnię wydzielanych działek budowlanych 1500 m2. Tymczasem określone w Studium wskaźniki dla tego terenu przewidują (pkt 3.1.4. części tekstowej Studium - Wskaźniki dotyczące zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiska), że minimalna powierzchnia projektowanych działek dla zabudowy pensjonatowej nie powinna być mniejsza niż 0,4 ha (4000 m2). Dopuszczona wielkość wydzielanych działek budowlanych wg postanowienia przedmiotowej uchwały jest zatem mniejsza niż odpowiednia wielkość wynikająca ze Studium. Również w § 3 ust. 4 pkt 4 uchwały, Rada Miejska w odniesieniu do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług, oznaczonego na rysunku planu symbolem MN/U 1.1 o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, nieuciążliwe usługi komercyjne powiązane z obsługą sportu, rekreacji oraz ruchu turystycznego – ustaliła minimalną powierzchnię wydzielanych działek budowlanych 1000 m2. Według Studium wskaźniki ustalone dla tego terenu przewidują zaś, że minimalna powierzchnia projektowanych działek siedliskowych i mieszkaniowych nie powinna być mniejsza niż 0,15 ha (1500 m2). Tym samym wielkość wydzielanych działek dopuszczona w planie jest mniejsza niż odpowiednia wielkość wynikająca ze Studium.
Odwołując się do orzecznictwa sądowodministracyjnego Wojewoda wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Zapisy studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p), co oznacza, że postanowienia planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Wojewoda podkreślił także, że nienaruszalność ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez ustalenia planu miejscowego, zarówno w odniesieniu do całego obszaru objętego planem jak i jego poszczególnych terenów oraz przewidzianych dla nich ustaleń w zakresie sposobu zagospodarowania i zabudowy jest jedną z podstawowych zasad sporządzania planów miejscowych.
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżone zostało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 98 u.s.g. przez Radę Miejską w Polanicy Zdroju.
Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne stwierdzenie, że Rada Miejska w Polanicy-Zdroju uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszyła w sposób istotny zasady sporządzenia planu miejscowego; 2/ art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ww. ustawy, poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w Polanicy-Zdroju, uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny standardy sporządzenia dokumentacji planistycznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 w rozumieniu art. 15 ust. 2 i 3 ww. ustawy; 3/ art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.
Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Dolnośląskiego kosztami postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko organu jest błędne, a przedmiotowa uchwała nie narusza prawa. Organ nadzoru uwzględnił bowiem tylko część zapisów Studium które określają minimalne powierzchnie działek (rozdział 3.1.4) pomijając całkowicie podsumowanie rozdziału, w którym wyraźnie stwierdzono, że: "Powyższe parametry dotyczące wielkości działek oraz zasady zagospodarowania zostały określone na podstawie Statutu Uzdrowiska oraz przepisów aktualnej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. W przypadku zmiany parametrów zawartych w powyższych aktach prawnych do planów miejscowych należy przyjmować wartości określone w aktualnych przepisach". Strona skarżąca wyjaśniła, że kluczowym dla zrozumienia konstrukcji zapisów Studium jest ustalenie sekwencji czynności formalno-prawnych podejmowanych przez Radę mających na celu uporządkowanie całości zagadnień związanych z gminną gospodarką przestrzenną takich jak: uchwalenie Statutu Uzdrowiska, następnie uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a następnie uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. powyższe działania były podejmowane w konkretnym otoczeniu prawnym tj.:
1) projekt Studium tworzono w okresie obowiązywania dwóch podstawowych aktów prawnych tj.: "starej" ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. nr 23, poz. 150 z późn. zm.) oraz "nowej" ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 167, poz. 1399);
2) na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych gmina Polanica-Zdrój została zobowiązana do szybkiego uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska, którego treść (z braku nowych wzorców) w dużej mierze opierała się o ustalenia poprzedniego statutu oraz o uzgodnienia z Ministrem Zdrowia, który stał na stanowisku, że statut uzdrowiska powinien nadal zawierać ograniczenia dla wielkości działek oraz w dużej mierze powielać zapisy ustawowe;
3) zgodnie z istniejącym stanem prawnym oraz brzmieniem Tymczasowego Statutu Uzdrowiska, Rada Miejsca w Polanicy - Zdroju przyjęła Studium z 24 października 2006 roku (uchwała nr XLVIII/337/2006) uwzględniając w jego treści ww. ograniczenia wielkości działek. Ponieważ powoli kształtowała się linia orzecznicza uwzględniająca uwagi gmin uzdrowiskowych, do Studium wprowadzono wyraźne zastrzeżenie, że w przypadku zmiany parametrów dotyczących wielkości działek zawartych w aktach prawnych wyższej rangi, do planów miejscowych należy przyjmować wartości określone w aktualnych przepisach.
Istotne jednak jest, że aktualnie żaden z obowiązujących w tej kwestii aktów prawnych (tj. Statut Uzdrowiska oraz ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych) nie zawiera żadnych ograniczeń w zakresie minimalnej powierzchni działki. Rada Miejska ostatecznie usunęła bowiem ww. zapisy ze Statutu Uzdrowiska (podejmując uchwałę nr XX/113/2012 z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXIX/181/09 Rady Miejskiej w Polanicy-Zdroju z dnia 31 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska Polanica-Zdrój). W oparciu o powyższe stwierdzono, że ustalenia kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania dotyczące minimalnej powierzchni działek są zgodne ze Studium, gdyż Rada Miejska uchwalając Studium wyraźnie wskazała, że ograniczenia obowiązują tylko w tym zakresie, w jakim wynikają z m.in. statutu uzdrowiska. Usuwając w 2012 roku ww. ograniczenia ze Statutu, Rada doprowadziła jednocześnie do stanu, w którym zgodnie z brzmieniem Studium: "W przypadku zmiany parametrów i zawartych w powyższych aktach prawnych do planów miejscowych należy przyjmować wartości określone w aktualnych przepisach". A zatem, przy braku ograniczeń dotyczących wielkości działek w statucie oraz ustawie, fragment Studium na który powołał się organ nadzoru nie mają w tym wypadku zastosowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do argumentacji skargi podniesiono, że usunięcie ze Statutu Uzdrowiska Polanicy-Zdroju postanowień o minimalnych wielkościach działek siedliskowych, rekreacyjnych i pensjonatowych, nie może być utożsamiane w przyjęciem dla wskazanych działek minimalnej ich powierzchni wynoszącej 0 m2. W wyniku kolejnych zmian treści Statutu Uzdrowiska, obecnie akt ten nie zawiera żadnych wartości co do minimalnej wielkości działek budowlanych. Stanowisko Gminy, że brak aktualnej regulacji w obecnie obowiązującym Statucie Uzdrowiska co do minimalnej powierzchni działek jest równoznaczny z brakiem w Studium jakichkolwiek wymagań w tymże zakresie, a co za tym idzie – z możliwością dowolnego ustalania minimalnej powierzchni działek na etapie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - jest nie do przyjęcia. Zdaniem organu nadzoru "zmiana parametrów" zawartych w powyższych aktach prawnych (ustawach i Statucie Uzdrowiska) powodująca przyjmowanie do planów miejscowych "wartości określone w aktualnych przepisach" wymagałaby każdorazowo wyraźnej zmiany parametru minimalnej wielkości działek z określnej wartości na inną wyraźnie wyrażoną wartość. Nie czyni temu zadość proste pominięcie określonego parametru w kolejnej nowelizacji statutu uzdrowiska. Organ zauważył, że norma prawna powinna być w swojej treści jasna i łatwa do odczytania dla jej adresata. Tymczasem zastosowana przez Gminę technika legislacyjna budzi poważne wątpliwości, albowiem nie pozwala na rzeczywiste ustalenie jej intencji. Nie wynikają one z samego tekstu prawnego (brak wyraźnej zmiany wielkości parametru, ale proste usunięcie go w wyniku zmiany statutu uzdrowiska), ale dopiero z treści skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda podkreślił także, że zaakceptowanie opisanego w skardze, proponowanego przez gminę sposobu postępowania tj. dopuszczenie zmiany parametrów zawartych w studium, bez przeprowadzenia procedury planistycznej, w skrajnym wypadku doprowadzić może do sytuacji, w której istotne kwestie planistyczne będą po pierwsze podejmowane bez wyczerpania ustawowego trybu, po drugie - kwestie zastrzeżone dla treści studium, np. kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania, będą regulowane innymi aktami niż studium, które będzie do nich jedynie odsyłać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie
Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi.
W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej – oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawa, i gdy wynika to z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2, s. 102).
Podnieść także należy, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, oceniając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48.).
W rozpoznawanej sprawie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym objęto uchwałę Rady Miejskiej w Polanicy Zdroju w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – które stanowią materialną podstawę podjęcia kontrolowanej uchwały – zawarta została zasada, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust.1 u.p.z.p). Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu jednakże pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nienadużywania tego władztwa. Wyraźną wolą ustawodawcy było bowiem pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa.
Konsekwencją powyższych zasad jest regulacja zawarta w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którą, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne w kontrolowanym przypadku - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z zapisami studium. Konkretne obszary gminy mogą więc mieć określone w planie miejscowym przeznaczenie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2062/19). Plan miejscowy nie może wprowadzać zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium - jako akt polityki przestrzennej o charakterze ogólnym - z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 650/14). Należy także zgodzić się ze stanowiskiem, że zakresu związania postanowień planu miejscowego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie można utożsamiać z identycznością. Jednak nie może być tak, że w planie, w odniesieniu do treści studium pojawia się np. inna funkcja, która w studium nie jest w ogóle wzmiankowana. To, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego nie oznacza bowiem, że w ramach tego władztwa może "wychodzić" poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021r., II OSK 3083/19 i powołane tam orzecznictwo). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. który może być – silniejszy lub słabszy. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Ocena zgodności planu ze studium powinna być zatem dokonywana na dwóch płaszczyznach: zgodności przeznaczenia terenów przewidzianych w planie z przeznaczeniem terenów zawartym w studium oraz spójności minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych zawartych w planie i w studium.
Upoważnienie do określenia w ramach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, uwzględniających wymagania ładu przestrzennego" przewiduje art. 10 ust. 2 pkt 1 lit.b u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233 – obowiązującym w dacie uchwalenia studium). Sąd podziela stanowisko, że do powyższych paramentów urbanistycznych należy także zaliczyć powierzchnię działki geodezyjnej, którą należy brać pod uwagę przy kształtowaniu ładu przestrzennego. Stąd też wymagania w tym zakresie powinny być określone zarówno w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w sposób ramowy), jak i w planie miejscowym (w sposób już skonkretyzowany – por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2018 r. II SA/Wr 372/18, CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w zakwestionowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisach uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Miejska określając zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady zabudowy dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem M oraz MN/U 1.1 obejmujących między innymi zabudowę mieszkaniową określiła minimalną powierzchnię wydzielanych działek budowlanych (a więc także pod zabudowę mieszkaniową) na 1000 m2 (§ 3 ust. 2 pkt 5 i § 3 ust. 4 pkt 4 ), a dla terenów oznaczonych symbolem MT/US 1.1-1.2 przeznaczonych pod usługi związane z obsługą ruchu turystycznego obejmujące także zabudowę pensjonatową, na 1500 m2 (§ 3 ust. 3 pkt 5). Istotne także jest, że cały teren objęty planem miejscowym położony jest granicach strefy ochrony uzdrowiskowej "C" obszaru uzdrowiska, co można wywieść z § 7 ust. 1 pkt 2 kontrolowanej uchwał, który dotyczy zasad ochrony środowiska.
Porównanie przedstawionych postanowień planu miejscowego z odpowiednimi zapisami Studium wskazuje, że minimalna powierzchnia działek pod zabudowę mieszkaniową i pensjonatową ustalona w planie miejscowym jest znacznie mniejsza niż minimalna powierzchnia jaka dla tego rodzaju działek została ustalona w Studium.
Z analizy zapisów części tekstowej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawartych w tomie II "Kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta" wynika bowiem, że głównym celem opracowania jest wskazanie właściwych kierunków zrównoważonego rozwoju gminy w oparciu o analizę istniejących uwarunkowań przedstawionych w tomie I, w szczególności: kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunków i wskaźników dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania trenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy (...). Jako jeden z głównych celów polityki przestrzennej gminy określono ochronę i rozwój uzdrowiska realizowany poprzez, między innymi, wprowadzenie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obszarów ochrony uzdrowiska oraz zasad określonych w "Statucie uzdrowiska". W pkt 3 określone zostały: "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów". Określono ogólne zasady zagospodarowania wynikające z ochrony uzdrowiska. Wskazano w nim, że zasady ochrony uzdrowiska reguluje "Statut uzdrowiska" który w zależności od rodzaju czynności zastrzeżonych wyróżnia trzy strefy ochrony uzdrowiskowej (A, B i C). Przedstawiono także czynności zastrzeżone w poszczególnych obszarach ochrony uzdrowiskowej (A, B i C) oraz wskaźniki dotyczące zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiska. W tym zakresie wskazano, że w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej przyjmuje się następujące wskaźniki:
- w strefie "A" – wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej winien wynosić nie mniej niż 75% a minimalna powierzchnia projektowanych działek winna być nie mniejsza niż 0,25 ha.
-w strefie "B" - wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej winien wynosić nie mniej niż 60% a minimalna powierzchnia projektowanych działek winna być nie mniejsza niż 0,15 ha.
-w strefie "C" - wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej winien wynosić nie mniej niż 45% a minimalna powierzchnia projektowanych działek winna być nie mniejsza niż 0,15 ha dla działek siedliskowych i mieszkaniowych, 0,10 ha dla działek rekreacyjnych, 0,4 ha dla zabudowy pensjonatowej.
Zaznaczono jednocześnie, że powyższe parametry dotyczące wielkości działek oraz zasady zagospodarowania zostały określone na podstawie Statutu uzdrowiska oraz przepisów aktualnej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. W przypadku zmiany parametrów zawartych w powyższych aktach prawnych do planów miejscowych należy przyjmować wartości określone w aktualnych przepisach.
Z przedstawionych zapisów wynika jasno, że Rada ustaliła w Studium w sposób szczegółowy, dla poszczególnych stref uzdrowiskowych, minimalne wskaźniki urbanistyczne: wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni działek. Dla projektowanych działek siedliskowych i mieszkaniowych ich powierzchnia nie powinna być mniejsza niż 1500 m2 a dla zabudowy pensjonatowej nie mniejsza niż 4000 m2. Jednocześnie Rada poczyniła zastrzeżenie, że parametry dotyczące wielkości działek oraz zasady zagospodarowania zostały określone na podstawie Statutu uzdrowiska oraz przepisów aktualnej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiska i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. W przypadku zmiany parametrów zawartych w powyższych aktach prawnych do planów miejscowych należy przyjmować wartości określone w aktualnych przepisach.
Sposób skonstruowania zapisów Studium dotyczących minimalnej powierzchni działek budowalnych w strefie uzdrowiskowej "C" wskazuje na duży stopień związania tymi zapisami przy sporządzaniu planu miejscowego. Dla zachowania zgodności przyjętych w planie miejscowym wskaźników dotyczących minimalnej powierzchni działek wymagane więc było zachowanie minimalnych powierzchni określonych w Studium, bez możliwości ich modyfikacji. Odnosząc ustalenia Studium dotyczące minimalnej powierzchni działek przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej i pensjonatowej do odpowiednich regulacji w planie miejscowym stwierdzić należy, że minimalna powierzchnia dla tych działek dopuszczona w planie miejscowym jest sprzeczna z ustaleniami Studium gdyż określona została na znaczenie niższym poziomie.
Zdaniem Sądu, ocenie tej nie sprzeciwia się przywołane przez stronę skarżącą zastrzeżenie, że parametry dotyczące wielkości działek oraz zasady zagospodarowania podane w Studium zostały określone na podstawie Statutu uzdrowiska oraz przepisów aktualnej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiska i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych i w przypadku zmiany tych parametrów zawartych w powyższych aktach prawnych, do planów miejscowych należy przyjmować wartości określone w aktualnych przepisach. Z zastrzeżenia tego nie wynika – jak twierdzi strona skarżąca – że uchwalając Studium Rada wyraźnie wskazała, iż ograniczenia [dot. wielkości działek] obowiązują tylko w takim zakresie w jakim wynikają ze statutu uzdrowiska. Nie potwierdza tego choćby literalne brzmienia tego zapisu. Wynika z niego wynika jedynie, że uchwalając Studium, Rada uwzględniła i przyjęła parametry dotyczące minimalnej wielkości działek wynikające ze Statutu uzdrowiska a w przypadku jeżeli dojdzie do zmiany tych parametrów w Statucie (lub w ustawie), przy uchwalaniu planów miejscowych należy przyjmować aktualne wartości wynikające z tych aktów a nie ze studium. Celem powyższego zastrzeżenia było zatem zachowanie spójności pomiędzy regulacjami Studium i Statutu oraz wskazanie pierwszeństwa dla parametrów ustalonych w Statucie uzdrowiska (oraz w ustawie), w przypadku gdyby w akcie tym doszło do zmiany tych parametrów a w studium nie. Nie oznacza to jednak, że skoro aktualnie brak w Statucie uzdrowiska regulacji dotyczących minimalnej powierzchni działek budowlanych, to tracą moc odpowiednie w tym względzie ustalenia Studium. Po pierwsze dlatego, że ze zmianą parametru dotyczącego powierzchni działki nie mamy do czynienia w sytuacji całkowitego braku regulacji w tym zakresie. Zmiana parametru polega na zastąpieniu jednej wartości inną wartością (większą lub mniejszą) a nie na całkowitym jego wyeliminowaniu. Po drugie dlatego, że skoro Statut uzdrowiska nie reguluje już minimalnej wielkości działek, to nie ma ryzyka ewentualnej niezgodności parametrów pomiędzy Studium i Statutem. Jeżeli więc aktualnie ani ustawa uzdrowiskowa ani Statut nie zawierają żadnych regulacji dotyczących minimalnej powierzchni działek budowlanych w strefie uzdrowiskowej, to należy przyjąć, że zastrzeżenie o którym mowa straciło na aktualności i obowiązują jedynie wskaźniki i parametry określone w Studium. Ma zatem rację organ nadzoru wskazując w odpowiedzi na skargę, że usunięcie ze Statutu uzdrowiska minimalnej powierzchni działki budowlanej nie oznacza, że postanowienia Studium określające te parametry nie mają zastosowania przy opracowaniu planu miejscowego a co za tym idzie – fakt usunięcia nie daje możliwości dowolnego ustalania minimalnej powierzchni działek na etapie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od postanowień Studium. To właśnie studium i plan miejscowy są aktami w których gmina – na mocy delegacji ustawowej - jest obowiązana i uprawniona do określenia wskaźników urbanistycznych, do których zaliczyć także należy minimalną powierzchnię działek. Nie budzi wątpliwości Sądu, że problematyka powierzchni działek budowlanych znajdować się musi w gestii zainteresowania władzy planistycznej, gdyż kwestie te wpływają istotnie na ład przestrzenny. Określenie w studium minimalnej powierzchni działki musi też być respektowane na etapie projektowania i uchwalania planu miejscowego. Zatem tak długo, jak długo obowiązuje uchwała w sprawie studium w obecnym brzmieniu, tak długo organ planistyczny obowiązany jest ją stosować w procesie sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli natomiast Rada Miejska w ramach polityki przestrzennej chciałaby ustalić inne minimalne wskaźniki niż wynikające obecnie ze studium – w tym dotyczące powierzchni działek - to powinna dokonać w tym zakresie jego zmiany zachowując przewidzianą w u.p.z.p. procedurę.
Wobec przedstawionych wyżej wywodów Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Wojewoda prawidłowo ocenił, że kontrolowany plan miejscowy pozostaje w sprzeczności z zapisami Studium w zakresie określenia minimalnej powierzchni działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i pensjonatową. Oceniana w postępowaniu nadzorczym uchwała podjęta zatem została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu wynikających z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 28 u.p.z.p istotne naruszenie zasad sporządzania planu skutkować musiało stwierdzeniem nieważności badanego aktu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.