II SA/Wr 430/24

II SA/Wr 430/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska
Olga Białek /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 6a ust. 5, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art, 11, art, 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pawłowska, Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2024 r. nr 326/2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 15 marca 2024 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej jako PINB) z dnia 23 listopada 2023 r. , nr 691/2023, którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny dotyczący robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] oraz częściowo na działce nr [...] , AM-[...] w T. oraz nałożono na inwestora A. S. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zawiadomieniem z dnia 23 czerwca 2017 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie istotnych odstępstw w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej znajdującego się na opisanej wyżej nieruchomości.
Organ I instancji ustalił, że ww. inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w T. w dniu 10 grudnia 1986 r. (nr GT.8381/106/86) na rzecz J. i T. T. Następnie, decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia 26 września 1996r. (nr 409/96) pozwolenie to zostało przeniesione na obecnego inwestora. Z przedłożonego dziennika budowy wynika, że roboty budowlane rozpoczęto w 1987 r. pod nadzorem kierownika budowy. Wpisy w dzienniku budowy dokonywane były w odstępach nie przekraczających trzech lat a ostatni wpis miał miejsce w dniu 16 listopada 2015 r.
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 31 lipca 2017 r. PINB ustalił, że w trakcie realizacji inwestycji wprowadzono w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zmiany na poziomie piwnicy, parteru, I piętra i poddasza (II piętra). I tak, na poziomie kondygnacji piwnicy:
- zmieniono poziom posadowienia części garażowej w ten sposób, że zrównano go praktycznie z poziomem posadzki piwnic (poziom posadzki garażu wyższy o 36 cm od poziomu posadzki piwnic; różnica ta pokonywana jest przez stopnie schodowe;
- zmieniono poziom posadowienia całego budynku w ten sposób, że różnica pomiędzy poziomem gruntu od strony ogrodu w stosunku do poziomu posadzki kondygnacji piwnicznej wynosi 36 cm (poziom posadzki kondygnacji piwnicznej - 36 cm powyżej gruntu przylegającego);
- zmieniono wysokość budynku mierzoną od przylegającego gruntu do okapu, która obecnie wynosi 9,5 m;
- zmieniono wysokość kondygnacji piwnicznej z 2,20 m na 2,60 m;
- ze względu na zmianę posadowienia nie wykonano schodów zewnętrznych od strony ogrodowej;
- zmieniono układ i funkcję pomieszczeń na kondygnacji piwnicznej;
- pomieszczenie oznaczone w projekcie jako nr [...] i [...] połączono i zaadaptowano na pomieszczenie pokoju;
- pomieszczenie nr [...] to obecnie pomieszczenie łazienki, w którym znajduje się wodomierz i kocioł gazowy dwufunkcyjny;
- obniżając garaż połączono funkcjonalnie, poprzez otwór w ścianie kondygnacji piwnicznej, kondygnację piwniczną z garażem, jak i frontową strefą wejścia;
- zmieniono ilość schodów z kondygnacji piwnicznej na kondygnację wysokiego parteru z 13 na 18 stopni.
Na poziomie kondygnacji parteru:
- zmieniono wysokość kondygnacji parteru z 2,70 m na 2,63 m;
- nie wykonano schodów zewnętrznych w tylnej części elewacji prowadzących do pomieszczenia nr [...], a w tych miejscach wykonano balkon;
- w pomieszczeniu nr [...] wydzielono pomieszczenie łazienki;
- zmieniono ilość i usytuowanie drzwi do poszczególnych pomieszczeń;
- pomieszczenie nr [...] stanowi pomieszczenie gospodarcze, zrezygnowano z funkcji WC;
- zabudowano dodatkowo strefę wejściową do budynku od strony frontowej budynku (zabudowanie części podestu schodów zewnętrznych), co spowodowało przedłużenie ściany garażowej (zmiana poziomu posadowienia budynku), co skutkowało zastąpieniem biegu schodowego z 3 stopniami, biegiem schodowym z 16 stopniami;
- w zabudowanej części wiatrołapu wykonano przejście na strop garażu, który obecnie wykończony posadzką i barierką stanowi taras zewnętrzny z barierką o wysokości 105 cm.
Na poziomie kondygnacji I piętra:
- zmieniono ilości stopni schodowych z 17 na 16;
- zmieniono wysokości kondygnacji z 2,50 m na 2,68 m;
- zmieniono układ ściany pomiędzy pomieszczeniami nr [...] i nr [...], zmniejszając powierzchnię pomieszczenia nr [...];
Na poziomie kondygnacji II piętra - poddasza:
- poddasze nieużytkowe zagospodarowano na pomieszczenia mieszkalne - 2 pokoje;
- pomieszczenie nr [...] zaadaptowano na pomieszczenie łazienki;
- wysokość tej kondygnacji mierzone od posadzki do sufitu wynosi 2,44 m;
- dwie lukarny zastąpiono jedną lukarną z dachem dwuspadowym,
- wysokość nadstrysza wynosi1,95m.
Nadto organ I instancji stwierdził, że do budynku wykonano przyłącza energetyczne, wody, kanalizacji sanitarnej. Wody z połaci dachowej odprowadzane są do kanalizacji deszczowej. Ogrzewanie budynku jest gazowe z sieci miejskiej, część tylna nieruchomości od tarasu ziemnego utwardzonego kostką do granicy działki obsiana jest trawą. Frontowa część działki w całości została utwardzona. Woda deszczowa z połaci dachu odprowadzana jest rurą spustową i wylewką skierowaną w kierunku granicy z działką sąsiednią. Lukarnę w strefie frontowej budynku wykonano szerszą o dachu dwuspadowym. Zrezygnowano z wykonania naczółka lukarny wspólnej w granicy działki. Nie stwierdzono, aby obiekt był użytkowany.
W związku z opisanymi zmianami inwestor nie występował do organu administracji architektoniczno-budowlanej o zatwierdzenie ich w formie zmiany decyzji pierwotnej pozwolenia na budowę.
Wobec poczynionych ustaleń faktycznych, decyzją z dnia 2 sierpnia 2017r. (nr 212/2017), wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, PINB nałożył na inwestora budowy opisanego budynku obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w ciągu 90 dni, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zmiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Zdaniem organu opisane zmiany w świetle art. 36a Prawa budowlanego kwalifikują się jako istotne odstępstwa od projektu budowlanego a skoro inwestor dla ich wykonania nie uzyskał pozwolenia na budowę, konieczne było wdrożenie procedury i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Decyzja ta nie została zaskarżona w toku instancji stała się ostateczna.
W dniu 29 listopada 2017 r. inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny. Postanowieniami z dnia 5 marca 2018 r. i z dnia 20 kwietnia 2018 r. PINB wezwał do usunięcia nieprawidłowości w tym projekcie.
Z przedłożoną dokumentacją zapoznała się także właścicielka nieruchomości sąsiedniej A. B. (dalej jako skarżąca), wskazując na: brak zgodności projektu zamiennego z przepisami wówczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego w 2016 r., wykonanie inwestycji w sposób uniemożliwiający zrealizowania zabudowy szeregowej na sąsiedniej nieruchomości (działce nr [...]), brak u inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – sporny budynek usytuowany jest bowiem nie tylko na działce nr [...] ale także częściowo na działce sąsiedniej nr [...]. Wskazała także na kardynalne błędy w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych i wykonawczych wynikających z wprowadzonych odstępstw (między innymi co do osadzenia schodów we wspólnej ścianie), które powodują nieprawidłowości wpływające na jej przyległy budynek pod względem konstrukcji i użytkowania. Strona podniosła kwestie nadmiernego hałasu który przenoszony jest do jej obiektu oraz kwestię wykonania i wykorzystania przewodów kominowych.
W związku z przedłożonymi przez skarżącą uwagami organ I instancji postanowieniem z dnia 17 lipca 2018 r. i z dnia 5 października 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia kolejnych nieprawidłowości w projekcie budowlanym.
Decyzją z dnia 27 grudnia 2018 r. Starosta T., na podstawie art. 36a ust.2 Prawa budowlanego uchylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia 10 grudnia 1986r. udzielającą pozwolenia na budowę spornego obiektu.
Natomiast decyzją z dnia 13 lutego 2019 r. PINB zatwierdził uzupełniony projekt budowlany zamienny oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Organ wyjaśnił, że inwestor uzupełnił w dniu 9 stycznia 2019r. przedłożony projekt budowlany na stronach 32, 33, 34, 35 o opis określający sposób powiązania schodów zewnętrznych ze ścianą konstrukcyjną, na stronach 32, 33, 34, 35 o opis określający rodzaj i grubość płyty gipsokartonowej jako okładziny projektowanej ściany wspólnej, na stronie 15 dookreślono grubość warstwy izolacji akustycznej i przeciwdrganiowej wykonanej z korka, dodatkowo na str. 15 określono sposób odprowadzenia wód opadowych z podaniem warstw, głębokości i szerokości dołów chłonnych.
Nadto organ stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zamienny określał: na stronie 31 i 39 sposób posadowienia budynku, na poszczególnych rysunkach rzutów i przekrojów wskazano elementy przegród budowlanych wraz z określeniem materiału jako izolacji akustycznej (ochrona przed hałasem i drganiami), na str. 15 określono parametry i dobór materiałów w zakresie izolacyjności przed hałasem i drganiami, określono także przynależność przewodów kominowych na rysunkach rzutów poszczególnych kondygnacji, jak i w opinii kominiarskiej, przewidziano prawidłową wysokość stopni biegu schodowego na kondygnacji piwnicznej jako - 18,12 cm nie przekraczającą max = 19 cm, oraz prawidłową szerokość biegu schodowego jako 85 cm, przekraczającą minimalną określoną na 80 cm. Projekt budowlany zawierał także datę opracowania, czyli pierwszego przedłożenia do organu. Inwestor uzupełnił również oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...] o datę.
PINB zaznaczył dodatkowo, że obiekt zaprojektowany został w 1978 r. w którym obowiązywały inne standardy techniczne jak i prawne w zakresie formy projektu, dlatego też trudno wymagać od projektanta, czy też inwestora dostosowania obiektu w częściach, czy też elementach nie objętych zmianami istotnymi o doprowadzenie całego obiektu do obowiązujących standardów wskazanych w przepisach wykonawczych, w tym w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Trudno też zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że projekt budowlany posiada kardynalne błędy w zakresie rozwiązań technicznych co do izolacji akustycznej i przenoszenia dźwięków przez elementy budynku. Porównując projekt zatwierdzony w roku 1986 z projektem zamiennym sporządzonym obecnie, stwierdzono tożsame zastosowania co do głównych elementów konstrukcyjnych w tym schodów wewnętrznych i oparcia stropów na ścianach. Nie sposób też zgodzić się z podważaniem rozwiązań technicznych w zakresie zastosowania wełny mineralnej jako materiału budowlanego stosowanego powszechnie do izolacji cieplnej i akustycznej wraz z okładziną z GK na stelażu stalowym z określonym systemem montażu. Odnosząc się do braku zgody na usytuowanie budynku jego narożnika (ściana wspólna - tylna część budynku) na działce [...] organ stwierdził, że kwestia ta - w związku z tym, iż w granicy znajdują się części wspólne tj. ściana konstrukcyjna nie oddylatowana stanowiąca nierozdzielną całość konstrukcyjnoużytkową - winna być przedmiotem postępowania cywilnego a nie administracyjnego w zakresie prowadzonego obecnie postępowania. Odnosząc się do zarzutu niezgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wyjaśnił, że nakazując doprowadzenie inwestycji do zgodności z prawem, zobowiązany jest badać jej zgodność miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania pierwotnego pozwolenia, nie zaś z niekorzystnymi dla inwestora ustaleniami obecnie obowiązującego planu miejscowego.
Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca, kwestionując między innymi, dokonaną przez PINB ocenę zgodności projektu zamiennego z planem miejscowym.
W wyniku rozpatrzenia tego odwołania decyzją z dnia 5 czerwca 2019r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., DWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji podzielił zarzuty odwołania co do tego, że podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego winna być ocena zgodności tego projektu z ustaleniami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Ocena ta dotyczyć ma jednak tego, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przy czym badania w tym zakresie dokonuje się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Zatem w przypadku postępowania naprawczego zgodność zrealizowanej inwestycji z ładem architektoniczno-budowlanym podlega ocenie z perspektywy przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej.
Organ odwoławczy zalecił jednocześnie aby w ponownym postępowaniu PINB zbadał, czy dokonane przez inwestora istotne odstępstwa przy realizacji spornej inwestycji nie są sprzeczne z obowiązującym aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz kwestię realizacji tej inwestycji z naruszeniem prawa własności. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy T. z 1986r. uprawniała bowiem do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego tylko na działce nr [...]. Tymczasem rzeczony obiekt został zaprojektowany w ten sposób, że pomiędzy segmentami jest jedna wspólna ściana. Projektant przewidział, że w osi ściany znajduje się granica działek. Jak wynika z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego ze względu na możliwości techniczne jakimi dysponowała geodezja w tamtym czasie granice zostały przesunięte, w związku z czym, zrealizowana inwestycja częściowo zajmuje nieruchomości oznaczone geodezyjnie jako działki nr [...] i [...]. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że wyżej wymienione okoliczności stanowią kwestie cywilistyczne.
Od powyższej decyzji został wniesiony sprzeciw, który Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 listopada 2019r., sygn.akt II SA/Wr 454/19 oddalił w całości. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w tzw. postępowaniu naprawczym kompetentne organy badają kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo zwrócił uwagę, że w kontekście rozpoznawanej sprawy (inwestycja dotyczy budowy jednego z domów w zabudowie szeregowej) szczególnej wagi nabiera art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego który nakazuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ten interes wymaga szczególnej uwagi, bowiem w przypadku zabudowy szeregowej każde odstępstwo na rzecz jednego inwestora może pociągać szereg negatywnych skutków dla budynków sąsiednich (w rozpoznawanej sprawie uczestniczka twierdzi, że dopuszczenie rozwiązań z projektu zamiennego uniemożliwi realizację jej inwestycji). W tym kontekście nabiera też znaczenia kwestia spójności budynków w ujęciu ładu architektonicznego terenu. Co do zasady Sąd podzielił także pogląd, że wydając decyzję o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego kompetentny organ ocenia (między innymi) jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień orzekania przez organ administracji. Trudno bowiem obronić tezę, że inwestor, który sam nie respektuje obowiązujących go zasad (treści prawomocnego pozwolenia na budowę) winien być promowany za brak legalności swego postępowania.
Prowadząc ponownie postępowanie PINB wezwał inwestora do przedłożenia tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...]. Po przedłużeniu terminu, w dniu 12 listopada 2020r. inwestor przedłożył do akt sprawy dokument o nazwie: "Opis przebiegu granic do szkicu sytuacyjnego – [...]" sporządzony przez uprawnionego geodetę mgr inż. M. K. (nr upr. [...]) wraz z załącznikami, tj. sprawozdaniem technicznym (kopią) i materiałem zdjęciowym. Z opisu tego wynika, między innymi, że północna dylatacja pomiędzy budynkami znajdującymi się w większości na działkach nr [...] i nr [...] , AM-[...], przebiega w odsunięciu od prostej o 7 cm, co świadczy o tym, że usytuowana jest prawidłowo i nie narusza prawa własności właściciela działki nr [...] (załącznik nr 1 do sprawozdania technicznego). Autor opracowania stwierdził także, że usunięcie otuliny składającej się z ocieplenia i ozdobnego klinkieru na całej wysokości budynku spowoduje, że nie będzie on korzystał z prawa własności właściciela działki nr [...].
Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości polegających na dostosowaniu projektu budowlanego zamiennego do zgodności z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2016 r. oraz na przedłożeniu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Termin do uzupełnienia tych braków został na wniosek inwestora przedłużony.
W sierpniu 2023 r. inwestor przedłożył 3 egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego wraz z oświadczeniami o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ze sporządzonym w dniu 18 stycznia 2023 r. wypisem i wyrysem (wraz z załącznikiem graficznym) z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w T. w rejonie ulic [...], [...], [...], [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] listopada 2022 r.
Decyzją z dnia 23 listopada 2023 roku PINB, zatwierdził projekt budowlany zamienny dotyczący robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] oraz częściowo na działce [...] w T. nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Powyższa decyzja, w ustawowo przewidzianym terminie, została oprotestowana odwołaniem wniesionym przez stronę skarżącą. Autorka podtrzymała zarzut, że kwestionowana decyzja ingeruje w jej prawo własności. Podważała także dokumentację geodezyjną przedłożoną w toku postępowania wskazując, że geodeta działający na zlecenie inwestora sfabrykował nowe granice działek nie odkopując i nie szukając znaków granicznych. Odwołująca się podniosła, że otrzymała żadnego protokołu po "spreparowanych pomiarach" geodety i nie miała możliwości ustosunkowania się do nich. Jej zdaniem ścięcie otuliny nie zmieni stanu prawnego a wspólna ściana nadal będzie na jej działce na całej wysokości. Wynika to z tego, że jak dotychczas, wszyscy sąsiedzi posiadający odbiór w zabudowie szeregowej składającej się z 12 przyległych do siebie segmentów, zrzekali się nawzajem części działek (od południa i północy) wraz z usytuowanymi na nich budynkami. Więc jak to możliwe że tylko w przypadku jej nieruchomości jest inaczej.
Zdaniem odwołującej się, PINB nadal nie rozpatrzył i nie uwzględnił wszystkich jej dotychczas zgłaszanych uwag. Dotyczy to w szczególności błędów i braków rozwiązań konstrukcyjnych i związanych z tym ponadnormatywnych immisji hałasu i dźwięków uderzeniowych (o czym się strona przekonała ponieważ budowa przez kilka lat była użytkowana jako hotel robotniczy), m. in. ze względu na błędne posadowienie stropów przez sąsiadkę (która wkuła się we wspólną ścianę na różnych wysokościach), samowolną budowę tarasu nad garażem oraz wiatrołapu z zadaszeniem uniemożliwiającej odwołującej się realizację inwestycji zgodnie z jej zatwierdzonym projektem, a także m.in. nieprawidłowości w zakresie wykorzystania kanałów wentylacyjnych, braku wskazania rozwiązania technicznego odprowadzania wód opadowych z dachu do gruntu, itd. Strona wskazała, że od 6 lat nie podjęto żadnych czynności w związku z naruszeniem jej prawa własności a urzędnicy podejmują stronnicze działania celem zakończenia postępowania na jej niekorzyść.
Po rozpatrzeniu opisanego odwołania DWINB zaskarżoną obecnie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ II instancji stwierdził, że decyzje o których mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zastępują decyzje o pozwoleniu na budowę, bowiem "legalizują'' roboty budowlane w zakresie w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. W postępowaniu naprawczym obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej a także zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast, sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w zw. z art.51 ust. 1 pkt. 3 ww. ustawy). Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowi wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego (wyrok NSA z dnia 27 października 2017 roku, sygn. akt Il OSK 330/16).
Odnosząc się do treści odwołania DWINB stwierdził, że materiał dowodowy przedstawiony w sprawie, w szczególności przedłożony projekt budowlany zamienny (sporządzony przez osobę uprawnioną), spełnia wymagania określone w przepisach i mógł on stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy zaznaczył, że PINB analizując ponownie sprawę zwrócił uwagę przede wszystkim na zmianę w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r. uchwalono bowiem nowy plan miejscowy. Ocena zgodności wykazała, że zrealizowana inwestycja jest zgodna z warunkami tego planu określonymi w rozdziale 3 § 4 uchwały i doprecyzowanymi w zakresie istniejącej zabudowy w rozdziale 2 § 3 uchwały. Przepisy te dopuszczają bowiem utrzymanie - zachowanie istniejących parametrów obiektu. Powyższe zostało opisane w przedłożonym projekcie budowlanym w punkcie 1.1.3 i 1.1.4.
Ponadto, w wyniku usunięcia otuliny elewacyjnej, która przekraczała granice własności działki nr [...] w stronę działki nr [...], doszło do ograniczenia zabudowy tylko co do działki [...] i w niewielkim stopniu co do działki nr [...] , co spowodowało, że obecnie inwestor nie ma obowiązku legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej i jej małżonka. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...] inwestor przedłożył do akt sprawy wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...] (oświadczenia z dnia 25 sierpnia 2023 r.)
Zdaniem DWINB pozostałe zarzuty stawiane w odwołaniu skarżącej w przeważającej mierze opierają się na istniejącym konflikcie sąsiedzkim. W ocenie organu kwestie te nie mają jednak w niniejszym postępowaniu znaczenia. Odnośnie natomiast zarzutu wskazującego na nadmierny hałas słyszalny na działce odwołującej się , a także uciążliwości zapachowe, wyjaśniono, że są to kwestie tzw. immisji, które nie mieszczą się w kompetencjach organów nadzoru budowlanego
W takim stanie faktycznym i prawnym - biorąc pod uwagę, że zobowiązana przedstawiła projekt budowlany zamienny oraz uzupełniła jego braki - koniecznym stało się kontynuowanie postępowania na gruncie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust 4 tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego decyzja PINB jest prawidłowa, a przedstawiona przez ten organ wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują w pełni na uwzględnienie.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. B. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła organowi odwoławczemu:
1/ obrazę przepisów § 3 i § 4 uchwały Rady Miejskiej T. nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r. polegającą na ich błędnej wykładni i niezasadnym przyjęciu, że unormowania te dopuszczają utrzymanie i zachowanie istniejących parametrów obiektów zrealizowanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach prawa, stanowiących samowolę budowlaną w rozumieniu art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co do których nie doszło do ich odbioru i wydania pozwolenia na użytkowanie;
2/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust.4, ust.4c w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji PINB w następstwie błędnego przyjęcia, że projekt budowlany zamienny przedłożony przez inwestora jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
3/ obrazę art.7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 84 k.p.a. w związku z art. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w następstwie błędnego uznania, że inwestor wykazał tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazujący na uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, a przedmiotowa inwestycja nie narusza prawa własności skarżącej;
4/ naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania skarżącej;
5/ mającą wpływ na treść orzeczenia obrazę przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 105 § 1 k.p.a. polegających na naruszeniu zasady równego traktowania i uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.
Zarzucając powyższe skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że lektura treści decyzji organu odwoławczego wskazuje, ż wydał on rozstrzygnięcie poprzestając wyłącznie na twierdzeniach zawartych w decyzji PINB, nie odnosząc się przy tym do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie sposób tym samym uznać, że przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie odpowiada wskazanym standardom kontroli instancyjnej.
Zdaniem skarżącej oczywiście błędne jest twierdzenie organu odwoławczego – które legło u podstaw zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego – że przepisy zawarte w § 3 i § 4 uchwały planistycznej (bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych) dopuszczają utrzymanie i zachowanie istniejących parametrów obiektów budowlanych , co prowadzić ma do wniosku, że obiekt inwestora jest zgodny z planem.
Skarżąca uważa, że wykładnia pojęcia "istniejącej zabudowy" użytego w przywołanych przepisach planu, nie może być odnoszona do obiektów które zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego - w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach prawa - stanowiących samowolę budowlaną w rozumieniu art. 5O i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane co do których nie doszło do odbioru i wydania pozwolenia na użytkowanie. Na gruncie orzecznictwa dotyczącego analizy urbanistycznej jednolicie przyjmuje się, że zabudowa stanowiąca odniesienie do ustalania kontynuacji funkcji i parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, powinna być zgodna z porządkiem prawnym.
Oczywistym jest, że również w przypadku planu miejscowego, istniejąca zabudowa o której mowa w §3 i §4 uchwały planistycznej, oznaczać musi wyłącznie zabudowę legalną, co do której przed wejściem w życie planu doszło do jej realizacji zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odmienny sposób rozumienia analizowanych norm prowadziłby do uznania, że na gruncie uchwały planistycznej z dnia 29 lutego 2022 r. wszelkie istniejące obiekty, które zostały w całości wykonane samowolnie bądź też zostały nielegalnie rozbudowane, przebudowane, czy też nielegalnie zmieniono sposób ich użytkowania, mogą zostać uznane za zgodne z jego treścią, a utrzymanie ich parametrów nie jest celem planu. Akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może bowiem sankcjonować bezprawia, gdyż byłoby to wbrew obowiązującej w państwie prawa zasadzie praworządności.
W ocenie skarżącej analizowane przepisy planu miejscowego należy rozpatrywać w nawiązaniu do treści art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 poz. 977 – dalej jako u.p.z.p). Zgodnie z powołaną regulacją, tereny, których przeznaczenie plan miejscowym zmienia, mogą bać wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W ramach wykorzystania terenów w sposób dotychczasowy dopuszcza się przebudowę lub remont istniejących obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń niepowodujących zmiany sposobu ich użytkowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na gruncie cyt. przepisu przyjmuje się w orzecznictwie, że zwrot ,,wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy" należy interpretować w ten sposób - że skoro obiekt powstał w akcie samowoli budowlanej - nie był on wykorzystywany do prowadzenie dotychczasowej działalności w sposób legalny a więc jego istnienie nie zasługuje na ochronę wedle art. 35 u.p.z.p. Nie można więc na podstawie art. 35 u.p.z.p., Iegalizującego dotychczasowe wykorzystanie terenu Iegalizować samowoli budowlanej. Zgodne z prawem, dotychczasowe wykorzystanie terenu w określony sposób, za pomocą nielegalnie zbudowanego obiektu, nie może uzdrowić statusu prawnego samego obiektu(vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 lutego 2O15 r. II SA/Bd 14O/14).
Zdaniem autora skargi, przywołane przepisy planu miejscowego o utrzymaniu dotychczasowych parametrów dla ,,istniejącej zabudowy'' nie mogą prowadzić do uzdrawiania statusu prawnego nielegalnie zrealizowanych zamierzeń budowlanych. Inna interpretacja tych regulacji prowadziłaby w zasadzie, do pozbawionego jakichkolwiek granic zaburzenia ładu przestrzennego na obszarze objętym planem.
Niezależnie od powyższego, autor skargi wykazywał niezasadność i brak podstaw prawnych dla przyjęcia przez organy obu instancji, że inwestycja nie narusza prawa własności skarżącej, a inwestorka w dostatecznym stopniu udowodniła, że brak jest konieczności wykazania przez nią prawa do dysponowania działką nr [...] należącą do skarżącej na cele budowlane. W tym zakresie organy obu instancji oparły się wyłącznie o sprzeczne z pozostałym materiałem dowodowym twierdzenia inwestora, który przedłożył budzące wątpliwości sprawozdanie techniczne wynajętego geodety.
Skarżąca uważa, że z uwagi na daleko idącą rozbieżność pomiędzy ostatnim stanowiskiem inwestora, stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji (z którego wynika że północna dylatacja pomiędzy budynkami znajdującymi się w większości na działkach nr [...] i [...] przebiega w odsunięciu od prostej o jedynie 7 cm i samo usunięcie otuliny - tj. ocieplenia i klinkieru ozdobnego - na całej wysokości budynku doprowadzi do sytuacji, w której inwestor nie będzie naruszał prawa własności właściciela działki nr [...]) a dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy i kolejnymi wersjami projektu budowlanego zamiennego (z których wynikało, że zrealizowana inwestycja w znacznie większym zakresie aniżeli 7 cm, zajmuje nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...]), koniecznym było poczynienie własnych ustaleń przez organy nadzoru budowlanego, w tym dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestia tego, jak bardzo w odsunięciu od prostej przebiegała północna dylatacja budynku i w jakim stopniu narusza prawi własności skarżącej, wymaga wiadomości specjalnych. Kwestia położenia spornego budynku na działce o nr geod. [...] względem granic tej działki, czy też względem granic sąsiednich w sytuacji, gdy obiekt ten został bezspornie wzniesiony niezgodnie z ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, a zatem ze złamaniem przepisów dotyczących warunków technicznych przy projektowaniu i udzielaniu pozwolenia na budowę, ma istotne znaczenie. W tym zakresie istnieje uzasadniona potrzeba pozyskania wiadomości wybiegających poza zwykłą, rutynową działalność organu.
Argumentując dalej, pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących niezgodności projektu z przepisami prawa budowlanego, w szczególności dotyczącymi samowolnej budowy tarasu nad garażem oraz wiatrołapu z zadaszeniem w sposób uniemożliwiający skarżącej realizację jej inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a także dotyczących nieprawidłowości w zakresie wykorzystania kanałów wentylacyjnych i braku wskazania rozwiązania technicznego odprowadzania wód opadowych z dachu do gruntu oraz błędnego posadowienia stropów.
W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ograniczona jest do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2022r. poz. 2325). Sąd bada zatem czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrolując zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem, sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że objęty kontrolą akt wydany został z naruszeniem prawa procesowego lub materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ lub mającym wpływ na wynik sprawy uchyla go lub stwierdza jego nieważność gdy dostrzeże ku temu podstawy (por. art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2024, poz. 935 ze zm.) dalej jako p.p.s.a.
Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądowej jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany zamienny dotyczący robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Materialnoprawną podstawą podjętych w niniejszej sprawie orzeczeń jest przepis art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. Organy zasadnie zastosowały bowiem przepisy ww. ustawy sprzed nowelizacji . Według art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą – Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, przepisy Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jako, że postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte i niezakończone przed dniem 19 września 2020r. zastosowanie w sprawie miały przepisy sprzed nowelizacji.
Przypomnieć także należy, że PINB wszczął w 2017 r. postępowanie w sprawie istotnych odstępstw w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej znajdującego się na opisanej wcześniej nieruchomości.
Zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie m. in w odniesieniu do charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, a dotyczących wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%. Jak zaś stanowi art. 36a ust. 1 ww. ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
W przypadku gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że przy budowie dopuszczono odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego o charakterze istotnym, bez stosownej decyzji zmieniającej, zobowiązany jest do wszczęcia tzw. postępowania naprawczego określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego.
Postępowania to jest dwuetapowe. W pierwszym etapie, jeżeli roboty nie zostały zakończone, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego o wstrzymaniu prowadzonych robót. Następnie zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego który przewiduje wymóg nałożenia przez organ nadzoru budowlanego, z jednoczesnym określeniem terminu wykonania, obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych tych robót do stanu zgodnego z prawem; przy czym przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Kolejny etap to sprawdzenie przez organ nadzoru budowlanego, czy nałożony obowiązek został przez zobowiązanego wykonany. W zależności od dokonanych w tym ostatnim zakresie ustaleń rolą organu jest podjęcie odpowiedniej decyzji. Jeśli adresat obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w pełni zastosował się do jego treści, wówczas organ podejmuje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada także obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 ww. ustawy). Jeżeli zaś obowiązek nie zostanie wykonany w terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego).
W rozpoznawanej sprawie PINB w dniu 2 sierpnia 2017 r, wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, w której nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w ciągu 90 dni, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zmiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Decyzja ta nie została zaskarżona i pozostaje w obiegu.
W przywołanej decyzji ostatecznie przesądzono zatem zarówno kwestię istotnych odstępstw od projektu budowlanego popełnionych w trakcie budowy bez uzyskania decyzji zmieniającej oraz potwierdzono, że właściwym dla usunięcia stanu niezgodnego z prawem jest tryb postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.
W tym miejscu należy zauważyć, że na drugim etapie postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego związany jest wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego swoją decyzją ostateczną. Na tym etapie organ uprawniony jest więc wyłącznie do sprawdzenia, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane w pełni czy też nie. Nie może zatem odmiennie ocenić tego, co zostało już ocenione przez niego wcześniej i znalazło wyraz w uprzednio wydanej decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzją taką związane są również strony postępowania w sytuacji, gdy jej nie zakwestionowały i nie doprowadziły do jej zmiany. W niniejszej sprawie sytuacja taka ma właśnie miejsce, bowiem decyzja PINB z 2 sierpnia 2017r. nie została zaskarżona i pozostaje w obrocie prawnym. To zaś oznacza, że nie może być ona przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie oraz, że kwestia, iż doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego została ustalona w prawomocnym i ostatecznym orzeczeniu.
W realiach kontrolowanej sprawy inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny, zatem organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego, przed podjęciem rozstrzygnięcia kończącego na podstawie art. 51 ust.4 lub 51 ust. 5 Prawa budowlanego, miał obowiązek zbadać zgodność projektu budowlanego zamiennego z prawem, przy czym nie chodzi tutaj jedynie o zgodność z przepisami określającymi formalne wymogi dla projektu budowlanego zamiennego, ale także o zgodność tego projektu z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek taki wywieść należy z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy o projekcie budowlanym. W procesie badania projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zatem stosować się do reguł wynikających z art. 35 ust.1 Prawa budowlanego. W myśl przywołanego przepisu projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, z wymaganiami ochrony środowiska oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust.1 pkt 1 i pkt 2). Według art. 35 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, organ jest uprawniony do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Odnosząc powyższe regulacje do treści zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie wywiązały się w pełni z obowiązku zbadania zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że kontrola ta przeprowadzona została jedynie co do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak jest natomiast jakichkolwiek rozważań i odniesień organu zarówno I i jak i II instancji, do zgodności przedstawionych w projekcie rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi, jak też kompletności i zupełności projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem Sądu nie wystarczy w tym względzie ogólnikowe jedynie stwierdzenie organu, że projekt spełnia wymagania określone w przepisach, zawiera niezbędne wyjaśnienia, rysunki i opisy rozwiązań. Organ powinien bowiem szczegółowo przeanalizować przyjęte w projekcie zamiennym rozwiązania w kontekście przepisów rozporządzenia jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a wynik przeprowadzonej w tym względzie oceny powinien znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Już choćby z tego względu eliminacji z obrotu prawnego podlegać muszą obie zaskarżone decyzje. Nie można bowiem za zgodne z prawem uznać działania organu nadzoru budowlanego polegającego na zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego bez wykazania, że dokonał on sprawdzenia czy ów projekt spełnia wszystkie wymogi przewidziane prawem – w tym przepisami techniczno-budowlanymi oraz czy jest kompletny. Brak miarodajnej oceny w przedstawionym wyżej zakresie oznacza bowiem, że organy nie wywiązały się z obowiązków nałożonych art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego a to powoduje, że decyzję o zatwierdzeniu projektu budowalnego zamiennego należy uznać co najmniej za przedwczesną.
Sąd dostrzega, że co prawda w decyzji z dnia 13 lutego 2019 r. PINB zawarł rozważania odnoszące się do przyjętych w projekcie rozwiązań w kontekście przepisów techniczno-budowlanych, ale decyzja ta została uchylona prawomocną decyzją kasacyjną i nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Organ nie był zatem zwolniony z obowiązku przeprowadzenia pełnej oceny projektu budowalnego zamiennego tym bardziej, że od 2019 r. był on korygowany i uzupełniany.
Kolejnym stwierdzonym przez Sąd uchybieniem jest brak należytego odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania, w tym do kwestii związanej z położeniem spornego budynku względem granic działki strony skarżącej, co wiązało się z wykazaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjmując, że inwestor nie ma obowiązku legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w zakresie działki skarżącej, organ I instancji oparł się na opracowaniu geodezyjnym przedłożonym przez inwestora, z którego wynikało, że północna dylatacja pomiędzy budynkami na działce nr [...] i nr [...] przebiega w odsunięciu od prostej o 7 cm, co świadczy o tym, że usytuowana jest prawidłowo. Stwierdzono więc, że usunięcie otuliny składającej się z ocieplenia i ozdobnego klinkieru na całej wysokości ściany spowoduje, że inwestycja nie przekroczy granicy działki skarżącej. Na etapie postępowania odwoławczego skarżąca dokumentację tę jednak kwestionowała zarzucając, że nie miała możliwości zapoznania się z nią. Podnosiła także, że ścięcie otuliny nie zmieni stanu prawnego, co wiąże się z istniejącymi przesunięciami granic w całej zabudowie szeregowej składającej się z 12 segmentów przyległych do siebie.
Istotnym także jest, że jeszcze w postępowaniu I instancyjnym skarżąca wystąpiła o wydłużenie terminu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie – co wiązała ze specjalistycznym charakterem opracowania geodezyjnego - jednak organ wniosku tego nie uwzględnił. Tymczasem wyznaczony termin ( 7 dni), biorąc pod uwagę charakter nowego materiału dowodowego (tj. zmieniony projekt budowlany zamienny w związku z ograniczeniem zabudowy do działki nr [...] z wyłączeniem działki nr [...] oraz ww. opracowanie geodezyjne) mógł się okazać zbyt krótki dla przedstawienia przez stronę końcowych uwag. Wobec nieprzedłużenia terminu, skarżąca została ograniczona w prawie do wypowiedzi co do zgromadzonych dowodów przed wydaniem decyzji. W takiej sytuacji zarówno organ I jak i II instancji powinny szczegółowo przeanalizować kwestię dotyczącą przyjętego w projekcie budowlanym założenia, że po usunięciu ocieplenia i klinkieru ozdobnego, zaistnieje sytuacja w której inwestor nie będzie naruszał prawa własności skarżącej. Powinny również dokonać oceny dowodu na którym założenie to zostało oparte. W szczególności obowiązek ten odnosił się do organu II instancji ze względu na podnoszone w tym względzie zarzuty wskazujące, że rozstrzygnięcie oparto na prywatnym dowodzie – sprawozdaniu technicznym geodety – który budzi wątpliwości ze względu na sprzeczność z dotychczasowymi ustalenia i zgromadzonymi dowodami. Do tych zarzutów organ odwoławczy się nie odniósł, pomimo, że koncentrowały się one na podważeniu podstawowego dowodu na którym oparto ustalenie, że budowa objęta projektem budowlanym zamiennym nie obejmuje własności skarżącej – a więc kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestii.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak także ustosunkowania się do zarzutów skarżącej wskazujących na niezgodność projektu z przepisami w szczególności w zakresie zabudowy tarasu nad garażem i budowy watrołapu z zadaszeniem w sposób uniemożliwiający skarżącej realizację jej inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Tymczasem na konieczność przeanalizowania tej kwestii zwracał już uwagę Sąd w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. (sygn.akt II SA/Wr 454/19) oddalającym sprzeciw od decyzji kasacyjnej DWINB. Skład orzekający podziela wyrażone w ww. wyroku stanowisko, że skoro inwestycja dotyczy budowy jednego z domów w zabudowie szeregowej to szczególnej wagi nabiera art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Ten interes wymaga szczególnej uwagi bowiem w przypadku zabudowy szeregowej, każde odstępstwo na rzecz jednego inwestora może pociągnąć szereg negatywnych skutków dla budynków sąsiednich. Skoro więc skarżąca w zarzutach odwołania wskazywała, że dopuszczenie rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym zamiennym uniemożliwi realizację jej inwestycji na którą uzyskała pozwolenie na budowę, to rolą organu odwoławczego były odniesienie się do tych zarzutów także w aspekcie art. 5 ust.9 ww. ustawy. Te kwestie pozostały jednak poza uwagą organu odwoławczego.
W tych okolicznościach uprawniony jest zarzut, że organ odwoławczy naruszył wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności a sprawa nie została rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji publicznej.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Powtarzając stanowisko przyjęte przy orzekaniu przez organ I instancji DWINB dokonał zbyt pobieżnej oceny istotnych w sprawie okoliczności. Po pierwsze, nie dostrzegł uchybienia w decyzji PINB polegającego na braku przeprowadzania przez ten organ oceny projektu budowlanego zamiennego pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, co pozostaje wbrew obowiązkom wynikającym z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji DWINB nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyeliminowania tego uchybienia (przez przeprowadzenie własnej oceny a gdyby okazało się to niemożliwie wydanie decyzji kasacyjnej). Po drugie, nie odniósł się do kluczowych zarzutów prezentowanych przez stronę, co w konsekwencji oznacza, że z naruszeniem art. 80 k.p.a. nie przeprowadził w pełnym zakresie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym projektu budowlanego zamiennego, oraz innych dowodów w oparciu o które został on sporządzony. W konsekwencji DWINB nie sprostał też wymogom stawianym dla uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a.), co czyni ocenę organu dowolną i wymykającą się spod kontroli sądowej. W orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, że nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, odniesienie si do tych zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08). Zasadnym w tym miejscu będzie odwołanie się do wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podkreślenia wymaga, że rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Tym samym należy przyjąć, że pomijając w swoich rozważaniach zarzuty odwołania, które mogą pozostawać w związku z rozstrzygnięciem sprawy i nie przedstawiając w tym zakresie własnych ocen, organ odwoławczy naruszył istotnie przywołaną wyżej zasadę.
Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu skargi wskazującego na naruszenie przez organy § 3 i § 4 uchwały Rady Miejskiej T. nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich błędną wykładnię oraz pozostającego w związku z tym, zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że projekt budowalny zamienny jest zgodny z planem miejscowym.
Przypomnieć należy, że w dacie orzekania przez organ I instancji obwiązywał już nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (przyjęty uchwałą Rady Miejskiej T. z dnia [...] listopada 2022 r.) który w rozdziale 2 "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zabudowy – ustalenia ogólne" w § 3 wprowadził na obszarze całego planu zasady - o ile ustalenia szczegółowe dotyczące poszczególnych terenów zawarte w rozdziale 3 nie stanowią inaczej - dopuszczające dla istniejącej zabudowy utrzymanie istniejących parametrów zabudowy które przekraczają wskaźniki i gabaryty przyjęte w uchwale (wskaźnik intensywności zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, wysokość zabudowy, szerokość elewacji, parametry dachu).
Podniesiony w skardze zarzut opiera się na stanowisku, że wykładania użytego w uchwale pojęcia "istniejąca zabudowa" ("istniejące budynki") nie może być odnoszona do budynków które zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, w sposób odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach prawa, stanowiących samowolę budowlaną w rozumieniu art. 50-51 Prawa budowalnego co do których nie doszło do odbioru i wydania pozwolenia na użytkowanie.
W ocenie Sądu stanowisko to jest jednak zbyt daleko idące. Argumentacja skargi odwołuje się bowiem do orzecznictwa ukształtowanego na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącego ustalania warunków zabudowy (art. 61 tej ustawy) i przyjmującego, że objęta obszarem analizowanym i uwzględniana w analizie urbanistycznej istniejąca zabudowa winna być wybudowana zgodnie z porządkiem prawnym tzn. nie można za nią uznać samowoli budowlanej a więc obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę albo bez dokonania zgłoszenia, jeżeli takie było wymagane. Podobnie wynika z orzecznictwa odnoszącego się art. 35 tej ustawy. Nie kwestionując powyższych poglądów orzeczniczych trzeba jednak zauważyć, że nie mają one bezpośredniego przełożenia na niniejszą sprawę, gdyż obiekt z którym mamy do czynienia jest obiektem który wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę ale z istotnymi odstępstwami. Obiekt ten nie powstał więc w wyniku samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Niewątpliwie inna jest sytuacja inwestora który działał bez pozwolenia na budowę i inwestora który dopuścił się odstępstw. Taki inwestor działał bowiem w oparciu o zatwierdzony decyzją administracyjną projekt budowlany od którego w istotny sposób odstąpił, co nie oznacza automatycznie, że zrealizowane roboty są nielegalne. Natomiast fakt, że doszło do uchylenia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego jest koniecznym następstwem wdrożenia trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy i zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w oparciu o który organ może podjąć decyzję z art. 51 ust. 4 tej ustawy. Fakt, że obiekt został wzniesiony z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego nie oznacza, że stanowi samowolę budowlaną w przywołanym wcześniej ujęciu. O takim obiekcie można powiedzieć tyle, że został on wzniesiony legalnie ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, co nie oznacza konieczności jego rozbiórki a wręcz przeciwnie daje szansę na jego utrzymanie co jest celem postępowania naprawczego (por. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 3 lutego 2021 r. II SA/Gd 379/20 oraz NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2024r. II OSK 1356/21, CBOSA). Z tych względów Sąd nie dopatrzył się wadliwości w przyjętej przez organy interpretacji planu miejscowego.
Reasumując, Sąd stwierdził, że przedstawione wcześniej uchybienia organów obu instancji polegające na braku dokonania oceny projektu budowlanego zamiennego pod kątem zgodności z przepisami w szczególności techniczno-budowlanymi, jak też uchybienia organu odwoławczego polegające na nierozważeniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, w tym nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, w pełni uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami zaskarżonej decyzji. Sąd nie może bowiem zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest jedynie ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że sprawa nie została rozpatrzona w całokształcie, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. art. 11 k.p.a., oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane ocenić należy jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy co prowadzić musiało do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu I instancji. Uwzględniając bowiem, że także decyzja organu I instancji dotknięta jest opisanymi naruszeniami prawa procesowego Sąd za konieczne uznał skorzystanie z art. 135 p.p.s.a i orzekł o uchyleniu również tego aktu.
Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności podjętego rozstrzygnięcia Przedstawione wyżej wadliwości decyzji organów obu instancji wskazujące na brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, uniemożliwiają bowiem kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia
W ponownym postępowaniu organ I instancji usunie opisane w wyroku uchybienia dokonując pełnej i wszechstronnej oceny projektu budowlanego zamiennego i odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, w tym wskazujących na uniemożliwienie realizacji jej inwestycji. Umożliwi także stronie odniesienie się do dowodów na podstawie których stwierdzono, że inwestycja nie przekracza granic jej działki. Organ dokona także oceny tych dowodów w kontekście podniesionych przez skarżącą zarzutów jak też dotychczas zgromadzonych dowodów i wynikających z nich ustaleń. Rolą organu będzie nadto odniesienie się do zawartego w skardze wniosku o dopuszczenie w tym względzie dowodu z opinii biegłego
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.