II SA/Wr 430/06

II SA/Wr 430/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek
Olga Białek /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 362 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 13 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku oddziaływania na środowisko oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta Z. decyzją z dnia 19 stycznia 2006 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 362 ust. 2 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U z 2001 r., Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) - po wszczęciu postępowania z urzędu – nałożył na D. Zarząd Dróg Wojewódzkich we W. obowiązek przedłożenia rozwiązań technicznych wraz z harmonogramem wykonania prac zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w miejscowości S. W., droga nr 296, oraz ustalił termin wykonania tego obowiązku na dzień 30 czerwca 2006 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało w związku przekazanym mu sprawozdaniem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. nr [...] z kontrolnych pomiarów dźwięków przenikających do środowiska, z drogi wojewódzkiej nr 296, w miejscowości S. W. Przeprowadzone dnia 2 listopada 2005 r. w punkcie pomiarowym zlokalizowanym przy budynku mieszkalnym przy ul. G. [...], kontrolne pomiary emisji hałasu, wykazały, że równoważny poziom A hałasu miał wartość 6,9 db dla pory dziennej. Teren poddany badaniom zakwalifikowany został aktem prawa miejscowego do wielofunkcyjnej strefy mieszkaniowo-gospodarczej, gdzie zgodnie z przepisami, dopuszczalny poziom hałasu wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A dla pory dziennej wynosi 60 db. Organ wskazał również, że ponieważ hałas ten powstaje w związku z eksploatacją drogi, nie jest możliwe wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.
W odwołaniu od powyższej decyzji D. Zarząd Dróg Wojewódzkich we W. zarzucił, że wydano ją w oparciu o niewłaściwie ustalony poziom hałasu, co spowodowane było nietrafną lokalizacją punktu pomiarowego. Punkt ten usytuowano bowiem na wprost wlotu ul. S., prowadzącej do przejazdu kolejowego. Zdaniem odwołującego się, do tego miejsca dociera bezpośredni hałas nie tylko od pojazdów poruszających się drogą, ale również od przejeżdżających na wprost w odległości 50 m pociągów. Na podstawie takich pomiarów, nie można więc ocenić w jakim stopniu, w tym miejscu, hałas pochodzi od użytkowników drogi a w jakim od przejeżdżających pociągów. Dlatego uważa, za niezasadne nałożenie obowiązków zmierzających do ograniczenia hałasu wyłącznie na zarząd drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia 13 kwietnia 2006 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i: 1) nałożyło na D. Zarząd Dróg Wojewódzkich we W. obowiązek ograniczonego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia w związku z przekroczeniem dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w miejscowości S. W. ul. G., droga nr 296; 2) określiło dla D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. zakres czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko poprzez: a) przedłożenie rozwiązań technicznych wraz z harmonogramem wykonania prac zmierzających do negatywnego oddziaływania na środowisko w terminie do dnia 30 czerwca 2006 r.; b) wykonanie prac zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko, zgodnie z przedłożonymi rozwiązaniami technicznymi i harmonogramem, po ich przedłożeniu.
Motywując swoje rozstrzygnięcie Kolegium przywołało przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska regulujące ochronę przed hałasem – art. 113 , art. 115a oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Powołano również przepis art. 362 ust. 1 wskazanej ustawy oraz definicję podmiotu korzystającego ze środowiska zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Rozważając legitymację strony odwołującej się do udziału w postępowaniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r., Nr 205, poz. 2086 z późn. zm.), zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa do którego obowiązków należy również przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska, mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania drogi (art. 20 pkt 13 ustawy). Ponieważ zaś przepis art. 174 Prawa ochrony środowiska, regulujący kwestie emisji hałasu w związku z eksploatacją drogi, skierowany jest do zarządzającego drogą - w ocenie Kolegium – adresatem norm prawa ochrony środowiska jest również zarządca drogi publicznej. Występująca w imieniu zarządcy drogi jednostka organizacyjna DZDW ma zaś legitymację czynną udziału w postępowaniu na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i w związku z art. 29 k.p.a.
Przechodząc do kwestii merytorycznych Kolegium wskazało, że wyznaczony punkt pomiaru, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 stycznia 2003 r. w spawie wymagań w zakresie pomiarów w środowisku substancji lub energii przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem, portem
, spełniał wymagania dla punktu referencyjnego. Zgodnie z tymi przepisami dopuszczalne jest również przeprowadzenie emisji hałasu tylko w jednym punkcie pomiarowym. Kontrola wykazała przekroczenie dopuszczalnej wartości poziomu hałasów przewidzianej w przepisach wykonawczych o 7,9 db. Wobec przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla pory dziennej, nie było więc potrzeby przeprowadzania pomiaru emisji tego hałasu w porze nocnej. W świetle przepisów przywołanego rozporządzenia z dnia 29 lipca 2004 r. (§ 3, § 4 i § 1 ust.1 ) wystarczającą przesłanką do podjęcia działań ograniczających emisję hałasu było stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnych poziomów emisji choćby dla jednego przedziału czasowego – pory dziennej lub nocnej.
W ocenie Kolegium na wynik pomiarów nie miała także wpływu emisja hałasu z linii kolejowej. Według uzyskanych od WIOŚ wyjaśnień, w okresie w którym prowadzono kontrolę, linia ta poddawana była pracom modernizacyjnym, co uzasadnia wniosek, że ruch na niej był znacznie ograniczony. Organ zauważył również, że odwołujący się nie wskazał jednoznacznie by przyczyną hałasu była linia kolejowa, a poprzestał jedynie na przypuszczeniach. W tej sytuacji przyjęto jako wiarogodne wyjaśnienia udzielone Kolegium przez WIOŚ i podzielono wnioski wynikające z kontroli tego organu. Kolegium podkreśliło ponadto, że sprawozdanie z kontroli WIOŚ ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., a skarżący nie przeprowadził dowodu przeciwko jego treści, natomiast organ nie miał obowiązku przeprowadzania takiego dowodu tylko na podstawie zarzutu strony.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne rażąco naruszało przepis art. 362 ustawy Prawo o ochronie środowiska. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, nałożenie określonych przez organ obowiązków jest bowiem możliwe jedynie w decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego, a więc w decyzji, o której mowa w ust. 1 tego artykułu. Tymczasem organ pierwszej instancji nie wydał decyzji w trybie przepisu art. 362 ust. 1, gdyż sentencja jego rozstrzygnięcia nie zawiera postanowień, o których mowa w tym przepisie. Z tego względu omawiane rozstrzygnięcie – zdaniem Kolegium - wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, co z kolei uzasadnia jego uchylenie i orzeczenie po myśli art. 139 k.p.a.
Przedstawiona wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. zakwestionowana została w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożonej przez D. Zarząd Dróg Wojewódzkich we W.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w części nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko oraz określającej dla strony skarżącej zakres czynności zmierzający do ograniczenia oddziaływania na środowisko, gdyż w tym zakresie wydana została bez podstawy prawnej. Zarzucił również, że organy obu instancji uchybiły obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niewłaściwie przeprowadzonym postępowaniu kontrolnym.
Uzasadniając powyższe zarzuty wskazano, że Kolegium nakładając na skarżącego obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko w związku z przekroczeniem poziomu hałasu przywołało przepis art. 363 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, który nie może stanowić podstawy prawnej do nałożenia tych obowiązków. Podstawę taką stanowi zaś art. 362 ust. 1 pkt. 1 wskazanej ustawy, którego Kolegium nie przywołało. Z tego względu skarżący uważa, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.
Co do drugiego zarzutu, strona skarżąca wskazała, że nie jest prawdziwe twierdzenie Kolegium, że w czasie pomiarów linia kolejowa była modernizowana i że ruch na niej był w znacznym stopniu ograniczony. Według wyjaśnień Sekcji Eksploatacji w W. z dnia 26 maja 2006 r., w dniu przeprowadzania pomiarów na przedmiotowej linii kolejowej kursowało 15 pociągów i nie odbywały się prace modernizacyjne. Skarżący zaznaczył przy tym, że punkt pomiarów zlokalizowany był 80m od linii kolejowej. Na dowód powyższych zarzutów do skargi dołączono kserokopie pisma Zakładu Linii Kolejowych we W. - Sekcja Eksploatacji w W.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, w toku podjętych czynności rozpoznawczych, dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Przy ocenie zaskarżonych aktów nie mogą mieć zatem zastosowania względy celowości czy słuszności. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest również uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Przedstawiony wyżej zakres kompetencji jaki ustawy przyznały sądom administracyjnymi, ograniczony został zatem wyłącznie do czynności kontrolnych i nie obejmuje orzekania co do istoty sprawy.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ww. przepisu).
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana ona została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa materialnego, lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnia skargi.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia, jakie zapadło w przedmiotowej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn.zm.), a konkretnie art. 362 ust. 1 i 2 tej ustawy. W myśl przywołanego przepisu jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na nie oddziałuje, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:
1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.
Z kolei w ust. 2 wskazano, że w decyzji o której mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może określić:
1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;
1a) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego;
2) termin wykonania obowiązku.
Treść przywołanych przepisów wskazuje, że mają one charakter fakultatywny a jedyną przesłanką uzasadniającą ich zastosowanie jest wykazanie, że podmiot o którym mowa w art. 3 pkt 20 przywołanej ustawy, negatywnie oddziałuje na środowisko.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dostateczny sposób uzasadniło i wykazało w zaskarżonej decyzji, wspartej zebranym materiałem dowodowym, że w rozpoznawanej sprawie omówione wyżej przesłanki zostały spełnione. Wydana przez ten organ decyzja nie nosiła cech dowolności, ani nie naruszała przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 i art. 77 k.p.a. a dotyczących obowiązków dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Dodać też należy, że kierując się wskazanymi wyżej wymogami Kolegium przeprowadziło postępowanie uzupełniające – w zakresie określonym w art. 136 k.p.a.
Oceniając pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, zasadnie Kolegium stwierdziło, że rażąco naruszono przepis art. 362 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez pominięcie w rozstrzygnięciu decyzji orzeczenia o nałożeniu jednego z dwóch obowiązków, o których mowa w art. ust. 1 tego przepisu. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy – wykładnia gramatyczna art. 326 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy wskazuje, że zobowiązanie strony do podjęcia czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko i określenie terminu wykonania obowiązku, możliwe jest jedynie w decyzji nakładającej na podmiot negatywnie oddziałujący na środowisko, obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Przywołane przepisy nie dopuszczają zatem możliwości nałożenia na podmiot obowiązku wykonania określonych czynności bez jednoczesnego nałożenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1 art. 326.
Prawidłowe spostrzeżenia organu odwoławczego poczynione w tym względzie, uzasadniały zastosowanie rozstrzygnięcia reformacyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jedyną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem jego dwuinstancyjność (art. 15 k.p.a.) Z zasady tej wypływa obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy pełni zatem nie tylko funkcję nadzorczą ale również merytoryczną, co zobowiązuje go do usunięcia – w granicach dopuszczalnych dla postępowania odwoławczego – wszelkich naruszeń prawa jakie popełnione zostały przez organ pierwszej instancji.
Podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Fakt, iż Kolegium nie przywołało w sentencji decyzji przepisu art. 326 ust. 1 Prawa o ochronie środowiska, może być zakwalifikowane ewentualnie jako uchybienie procesowe nie mające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Tym bardziej okoliczności tej nie można traktować jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. Trzeba bowiem odróżnić sytuację, w której nie powołano w decyzji podstawy prawnej jej wydania bądź powołano ją w sposób ogólnikowy, ale podstawa prawna do wydania decyzji realnie istnieje i wynika z konkretnego przepisu prawa, od sytuacji w której wydano decyzję mimo braku podstawy prawnej do jej wydania w ogóle lub mimo braku podstawy prawnej odpowiedniej rangi. W pierwszym przypadku decyzja nie będzie wydana bez podstawy prawnej lecz ewentualnie można mówić o wadzie formy z racji naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.
Za zasadny nie może być również uznany zarzut, w którym kwestionowano oparcie rozstrzygnięcia na wyjaśnieniach organu dokonującego pomiaru hałasów i przyjęcia dowodu z kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako wystarczającego dla ustalenia negatywnego oddziaływana na środowisko. Z informacji z dnia 26 listopada 2005 r. o ustaleniach kontroli sporządzonej w trybie art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz z załączonego sprawozdania z kontrolnych pomiarów hałasu wynikało bezsprzecznie, że poziom hałasów powstających w związku z użytkowaniem przedmiotowej drogi wojewódzkiej przekracza dopuszczalne normy.
Kolegium prawidłowo oceniło, że powyższy dokument stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Sporządzony bowiem został w przypisanej formie, przez powołany do tego organ, w zakresie jego kompetencji. Dokumentom urzędowym kodeks postępowania administracyjnego przyznaje zaś zwiększoną moc dowodową w zakresie tego "co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Dla prowadzącego postępowanie organu administracji oznacza to tyle, że nie może on takiego dokumentu dowolnie odrzucić bez przeprowadzenia przeciwdowodu, co do istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowiłoby bowiem naruszenie prawa procesowego. Dokumenty urzędowe korzystają z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone przez organ od którego dokument pochodzi. Obalenie tego domniemania możliwe jest jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Strona skarżąca miała świadomość, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w związku z ustaleniami kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Były jej również znane wyniki kontroli, a mimo to nie przedstawiła ona w toku postępowania administracyjnego żadnego dowodu mogącego obalić domniemanie z dokumentu przedstawionego przez inspekcję ochrony środowiska. Dowód na poparcie zarzutu kwestionującego przyjęte przez organ ustalenia, wynikające z tego dokumentu, przedstawiony został dopiero na etapie postępowania sądowego, co uniemożliwiło dokonanie jego oceny przez organ administracji. Tym samym, na etapie skargi, nie mógł on odnieść zamierzonego skutku.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i stąd zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.