II SA/Wr 428/24

II SA/Wr 428/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7 i  art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Marta Pawłowska (sprawozdawca), Protokolant: Starszy Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z/s w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 28 marca 2024 r. nr SKO 4131/15/2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej w skrócie jako: "SKO"), po rozpoznaniu odwołania N. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako "strona skarżąca", "inwestor"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia 30 stycznia 2024 r., odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: j
Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2023 r. przedstawiciel inwestora wystąpił o wydanie decyzji środowiskowej dla określonego wyżej przedsięwzięcia, wskazując, że należy ono do przedsięwziąć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Do wniosku dołączono kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczeniem lokalizacji przedsięwzięcia i obszaru jego oddziaływania, raport oddziaływania na środowisko, prognozę uciążliwości akustycznej oraz analizę rozprzestrzeniania zanieczyszczeń w powietrzu.
Organ pierwszej instancji w dniu 18 września 2023 r. pozyskał opinię L. W. - projektanta mpzp wsi J. dotyczącą ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi J., z której wynika, że planowane przedsięwzięcia zlokalizowane byłoby na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...]P/U , czyli na terenie produkcyjno – usługowym. Projektant podniósł, że wprawdzie plan przewiduje zakaz sytuowania obiektów związanych z przetwarzaniem odpadami w określonych lokalizacjach, do których tereny [...]P/U nie należą, jednakże w ocenie opiniującego, planowane przedsięwzięcie należy do działalności w zakresie gospodarowania odpadami, nieprzewidzianej na terenie o przeznaczeniu produkcyjno – usługowym, nadto sąsiadowałaby z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz zagrodowej, więc w światle braku odniesienia do dopuszczalnych w planie miejscowym kategorii przeznaczenia terenu [...]P/U i potencjalnych uciążliwości dla sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej, planowane przedsięwzięcie należy uznać za niezgodne z planem miejscowym.
Do Wójta Gminy Ł. wpłynęła również petycja podpisana przez kilkudziesięciu mieszkańców wsi wskazująca, że planowana inwestycja jest w istocie spalarnia śmieci, czemu podpisani w petycji mieszkańcy stanowczo się sprzeciwiają. Po pozyskaniu wskazanych dwóch dokumentów, pismem z dnia 28 września 2023 r. Wójt Gminy Ł. poinformował wnioskodawcę, że wniosek nie spełnia wymogów ustawowych, albowiem sprzeczny jest z przeznaczeniem terenu określonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zwraca inwestorowi wniosek oraz uiszczoną od niego opłatę.
Pismem z dnia 25 października 2023 r. inwestor wniósł o wydanie przez organ stosownej decyzji w sprawie złożonego wniosku.
Obwieszczeniem z dnia 6 grudnia 2023 r. Wójt Gminy Ł. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Decyzją z dnia 30 stycznia 2024 r. decyzją nr 9/24 z dnia 30 stycznia 2024 r. Wójt Gminy Ł. na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 z późn. zm.) - zwanej dalej u.o.o.ś., odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia pn. "Instalacja do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów oraz przetwarzania odpadów tworzyw sztucznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadowego szklą, J. [...], gm. Ł., pow. [...]" ze względu na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca spółka zarzuciła:
1. obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że przedsięwzięcie jest niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
2. obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 25 z uwzględnieniem § 10 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi J. przyjętego uchwałą Rady Gminy Ł. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 2 lipca 2015 r. poz. [...]) zwanego dalej m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że na terenie [...]P/U nie przewidziano możliwości przetwarzania odpadów podczas gdy w § 10 ust. 7 m.p.z.p. ten teren nie został objęty zakazem lokalizowania obiektów i urządzeń związanych ze składowaniem, gospodarczym wykorzystaniem i utylizacją odpadów i surowców wtórnych, z wyłączeniem miejsc do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych;
3. naruszenie przepisów postępowania, tj.
a) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rzetelnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy i dokonanie przez organ błędnej ich oceny, w szczególności rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przesłankę niezgodności z ustaleniami m.p.z.p. Wójt Gminy Ł., który upatrywał m. in. W potencjalnej uciążliwości związanej z funkcjonowaniem planowanego przedsięwzięcia dla sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (MN/U), zagrodowej (RM) i mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), bez przeprowadzenia oceny o oddziaływania na środowisko (do czego zobowiązuje go art. 61 ust. 2 u.i.o.s.;
b) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 u.i.o.s. poprzez uznanie, że przedsięwzięcie jest niezgodne z m.p.z.p. z uwagi na potencjalne uciążliwości dla sąsiedniej zabudowy bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sytuacji gdy raport o oddziaływaniu na środowisko załączony do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej wykazuje, że planowane przedsięwzięcie nie będzie powodowało przekroczeń standardów środowiska dla terenów podlegających ochronie na podstawie ustaleń m.p.z.p.;
c) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przestanek rzekomej niezgodności z ustaleniami m.p.z.p. wnioskowanego przedsięwzięcia w części dotyczącej zbierania odpadów.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO podniosło, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji wystąpił z zapytaniem do głównego projektanta miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. mgr L. W. o opinię w sprawie ustaleń tego planu z planowanym przedsięwzięciem. W opinii projektant wskazał, że dla terenu, na którym ma być zlokalizowane przedsięwzięcie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 02 lipca 2015 r., poz. [...]. Działki o nr [...] i [...] położone są na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele:
• dz. [...] – [...].2RPU - teren obsługi produkcji rolnej;
• dz. [...] - [...]P/U - teren produkcyjno-usługowy.
Zgodnie z Raportem o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, planowane przedsięwzięcie ma być realizowane wyłącznie na dz. [...]. Zatem ustalono, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten oznaczony jest symbolem [...]P/U - tereny produkcyjno-usługowe.
Dla terenu [...]P/U obowiązują ustalenia w zakresie przeznaczenia:
1. podstawowego:
1) zabudowa produkcyjna;
2) zabudowa usługowa;
3) składy, bazy, magazyny;
2. uzupełniającego:
1) obiekty i urządzenia towarzyszące;
2) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej;
3) parkingi.
Obowiązujący miejscowy plan ustala zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń związanych ze składowaniem, gospodarczym wykorzystaniem i utylizacją odpadów i surowców wtórnych, z wyłączeniem miejsc do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w odniesieniu do wyszczególnionych terenów oznaczonych symbolami: M, MN, MN/U, MW, U, UP, UO, UZ i US. W stosunku do terenu [...]P/U nie ma przeznaczenia w zakresie przetwarzania odpadów. Nadto planowana działalność sąsiadowałaby z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (MN/U) oraz zagrodowej (RM), a dojazd do terenu [...]P/U prowadziłby wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) drogą dojazdową.
Główny projektant stwierdził w opinii, że planowane przedsięwzięcie należy uznać za niezgodne z ustaleniami planu, z uwagi na brak odniesienia do dopuszczalnych w planie miejscowym kategorii przeznaczenia terenu [...]P/U i potencjalnych uciążliwości dla sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (MN/U), zagrodowej (RM) i mieszkaniowej jednorodzinnej (MN).
Wobec powyższego organ I instancji na podstawie art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. oraz w oparciu o powyższą opinię wydał decyzję o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowego przedsięwzięcia.
W ocenie SKO takie stanowisko organu jest prawidłowe. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W oparciu o art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
W uchwale nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 02 lipca 2015 r., poz. [...] nie przewidziano (ani w tekście, ani na rysunku) terenów oznaczonych symbolem O. W nomenklaturze załącznika nr 1 do wspomnianego rozporządzenia symbol ten oznacza przeznaczenie pod infrastrukturę techniczną, tj. gospodarowanie odpadami, co powinno być identyfikowane na rysunku planu kolorem ciemnoszarym (pkt 7.6 załącznika nr 1 do rozporządzenia).
Dalej w uzasadnieniu decyzji odwoławczej wywodzono, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. 2023 poz. 1587), przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Z kolei przetwarzaniem odpadów są procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach); odzyskiem jest natomiast jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym nakładzie lub ogólnie w gospodarce (pkt 14); zbieraniem odpadów jest gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. (art. 3 ust. 1 pkt 34).
Jak wynika z Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzonego w sprawie niniejszej, planowane przedsięwzięcie polegałoby na uruchomieniu:
• instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, w szczególności:
- wytwarzania paliwa alternatywnego z odpadów;
- przetwarzania odpadów tworzyw sztucznych;
- przetwarzania odpadów wielkogabarytowych;
- punktu zbierania odpadowego szkła.
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem z zakresu gospodarowania odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach a nie inwestycją z zakresu produkcji i usług. W konsekwencji teren, na którym mogłoby zostać zrealizowane przedsięwzięcie powinien być oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem O. Zatem skoro treść tekstu i oznaczenia graficzne stosowane na rysunku planu miejscowego są determinowane przez wynikające z rozporządzenia reguły oznaczania elementarnego przeznaczenia terenów, a plan miejscowy przewiduje na działce nr [...] wyłącznie przeznaczenie [...]P/U , to porównanie przeznaczenia podstawowego ustalonego w planie jako [...]P/U i kwalifikacja przedsięwzięcia jako O, jednoznacznie wyklucza ustalenie, że występuje zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.
Na terenie [...]P/U , którego przeznaczenie podstawowe jest produkcyjno-usługowe, nie dopuszczono realizacji inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami o symbolu O, bowiem według zasad sporządzania planu miejscowego są to tereny z zakresu infrastruktury technicznej.
Kolegium zauważyło, że na obszarze objętym konkretną uchwałą w sprawie planu miejscowego, organ planistyczny nie przewidział przeznaczenia o symbolu O w żadnej formie (przeznaczenie podstawowe bądź uzupełniające), a w trakcie procedury oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.), główny projektant wypowiedział się jednoznacznie o braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem. W takiej sytuacji, w ocenie Kolegium, nie jest uprawnione dokonywanie wykładni planu miejscowego wbrew tym jednoznacznym okolicznościom. Miałoby to charakter działania prawotwórczego. Również charakterystyka planowanego przedsięwzięcia nie pozwala na przyjęcie, że ma ono charakter produkcyjny i usługowy. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. i w konsekwencji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie naruszenia prawa procesowego SKO podniosło, że w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe, zatem zarzut tyen nie był uzasadniony.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka N. wniosła do tutejszego Sądu skargę, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie norm prawa procesowego, tj.:
1. art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez oparcie wykładni przepisów planu miejscowego na prywatnej opinii projektanta miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wykładnia planu powinna się odbywać wedle tych samych reguł, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawa, a podmiotami uprawnionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy, a nie biegły w drodze opinii;
2. art. 6 k.p.a. – zasady praworządności, poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przedsięwzięcie jest niezgodne z obowiązującym m.p.z.p., podczas gdy z treści uwag do planu wynika wyłącznie obowiązek ograniczenia inwestycji oddziałowujących na środowisko, a w konsekwencji brak jest zapisów stanowczo zakazujących przeprowadzenie objętej wnioskiem inwestycji
3. art. 77 §1 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez niezasadne przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym m.p.z.p.
Decyzji zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 u.o.o..ś. poprzez bezpodstawne przyjęcie, ze planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami m.p.z.p., podczas gdy w świetle obowiązującego m.p.z.p. brak jest zapisu zakazującego realizacji inwestycji objętej niniejszym postępowaniem.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała w całości zarzuty skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia orzeczenia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja SKO, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i rozważań poczynionych przez organ w jej uzasadnieniu, jest co najmniej przedwczesna.
W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję utrzymującą w mocy decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia określonego we wniosku o wydanie decyzji jako: "Instalacja do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów oraz przetwarzania odpadów tworzyw sztucznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadowego szkła, J. [...], gmina Ł., pow. [...]".
Na wstępie rozważań zasygnalizować należy, że pomimo iż zasady i tryb postępowania w sprawach ocen odziaływania na środowisko określone zostały w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2021r, poz. 247 ze zm), zawarte tam regulacje nie wyłączają stosowania norm procesowych zawartych w k.p.a. Złożenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania uruchamia bowiem postępowanie administracyjne, w którym zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. w zakresie w jakim nie zostały zmodyfikowane przepisami ustawy szczególnej (por. np. art. 85 ust.2 pkt 2 ww. ustawy).
Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy planowana inwestycja – określona przez inwestora jako instalacja do produkcji paliwa alternatywnego – jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy Ł. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 2 lipca 2015 r. poz. [...]) dalej jako m.p.z.p. Podkreślić należy, iż zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest, w świetle art. 80 ust. 2 ooś, podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyroki NSA: z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 2460/16, LEX nr 2409692; z 19 marca 2019 r., sygn. II OSK 1093/17, LEX nr 2646621, z 23 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2354/17, LEX nr 2725245).
Zatem odpowiedź na to pytanie warunkuje ustalenie, czy dla planowanej inwestycji możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organy w niniejszej sprawie, w celu uzyskania odpowiedzi na tak postawione pytanie, nie są wystarczające.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że stosowny wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest częścią akt administracyjnych. Tymczasem, jako dokument rozstrzygający o zasadności złożenia wniosku, musi stanowić część akt sprawy. Pozyskanie wypisu i wyrysu (części graficznej planu obowiązującej dla terenu zainwestowania) powinno być jedną z pierwszych czynności organu orzekającego w sprawie. Wobec braku tego elementu, trudno zweryfikować, czy istotnie planowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na terenie znaczonym [...]P/U oraz jakie będzie jego sąsiedztwo.
Brak taki powinien być uzupełniony co najmniej na etapie postępowania odwoławczego, co jednak nie nastąpiło. Dostępny w BIP tekst uchwały planistycznej oraz opublikowany przy nim załącznik graficzny, nie pozwala na precyzyjne określenie na planie terenu inwestycji i jej sąsiedztwa, co w konsekwencji nie pozwala poddać kontroli wywodów organów w tym zakresie.
Kolejnym błędem organu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest brak określenia stron postępowania. Organ pierwszej instancji co prawda wskazał, że stron postępowania jest więcej niż 10, jednakże brak jest w aktach sprawy wykazu stron, co oznacza, że organ bezkrytycznie przyjął stanowisko inwestora w tym przedmiocie. Wskazać przy tym należy, że określenie stron postępowania, ma doniosłe skutki procesowe, w świetle postanowień art. 74 u.o.o.ś i nie może zostać przed organ pominięte. Do obowiązków organu należy weryfikacja wszystkich informacji przedstawionych przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym także co do zakresu stron postępowania. Ustalenie kręgu stron postępowania jest niezbędne, w pierwszej kolejności w celu ustalenia, czy doręczenia w postępowaniu faktycznie powinny być dokonywane w trybie art. 49 k.p.a, a w dalszej kolejności, w celu weryfikacji składanych w toku postępowania oświadczeń stron czy też środków odwoławczych. Tego również w postępowaniu przed organami obu instancji zabrakło.
Przechodząc zaś do samej analizy zapisów planu miejscowego dokonanej przez organy obu instancji należy zauważyć, że uzasadniony jest zarzut skargi, że została ona dokonana w oparciu o opinię projektanta planu. Tymczasem, przy dokonywaniu oceny zgodności przedsięwzięcia z m.p.z.p. organy powinny wziąć pod uwagę, że spoczywa na nich obowiązek stosowania w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dyrektyw interpretacyjnych, tak jak przy innych tekstach prawnych, w sposób mający na uwadze:
- ogólne reguły wykładni z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności;
- w przypadku wątpliwości interpretacyjnych wykładni najpełniej uwzględniającej prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu;
- w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2021 r., II SA/Po 42/21, internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA).
Jeżeli przy tym organy uznają, że zebrany materiał jest niewystarczający dla oceny przedsięwzięcia pod względem zgodności z obowiązującym m.p.z.p., dysponują szerokim wachlarzem środków pozwalających na uzupełnienie materiału dowodowego, w tym także możliwość zobowiązania inwestora do złożenia wyjaśnień czy dodatkowych dokumentów i ekspertyz, po myśli przedstawionej zasady pro – inwestorskiej wykładni zapisów planu. Należy przy tym pamiętać, że zasadą jest wydawania decyzji o środowiskowych uregulowaniach przedsięwzięcia, a ich odmowa może nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach, co również prowadzi do dokonywania wykładni zapisów planu (o ile jest ona konieczna), na korzyść inwestora. W żadnym przypadku jednak, wykładnia tekstu uchwały nie może być dokonana na podstawie sporządzonej na zlecenie organu opinii.
W tym kontekście należy przypomnieć, że działka na której ma być zrealizowana inwestycji, nr [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...]P/U - teren produkcyjno-usługowy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten oznaczony jest symbolem [...]P/U - tereny produkcyjno-usługowe.
Dla terenu [...]P/U obowiązują ustalenia w zakresie przeznaczenia: podstawowego:
zabudowa produkcyjna; zabudowa usługowa; składy, bazy, magazyny; uzupełniającego: obiekty i urządzenia towarzyszące; sieci i urządzenia infrastruktury technicznej; parkingi.
Obowiązujący miejscowy plan ustala zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń związanych ze składowaniem, gospodarczym wykorzystaniem i utylizacją odpadów i surowców wtórnych, z wyłączeniem miejsc do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w odniesieniu do wyszczególnionych terenów oznaczonych symbolami: M, MN, MN/U, MW, U, UP, UO, UZ i US. W stosunku do terenu [...]P/U nie ma przeznaczenia w zakresie przetwarzania odpadów, nie ma również zakazu sytuowania takich obiektów. Tereny objęte symbolem O, w ogóle na terenie objętym zakresem obowiązywania planu, nie występują.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że okoliczność zaliczenia planowanego przedsięwzięcia do działalności z zakresu gospodarowania odpadami nie oznacza niedopuszczalności jego realizacji na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej. Przeciwne stanowisko oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej (podobnie NSA w wyroku z 31 stycznia 2017 r., II OSK 1553/16, CBOSA). Jeżeli zatem pozostałe postanowienia planu miejscowego nie wykluczają możliwości realizacji przedsięwzięcia związanego z gospodarowaniem odpadami, to zasadniczo należy dopuścić jego realizację na terenach przeznaczonych na cele działalności produkcyjnej czy przemysłowej.
Pogląd ten w całości podziela również sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Sąd zwraca uwagę, że teren na którym realizowana ma być inwestycja oznaczony jest symbolem P/U. W takiej sytuacji, rzeczą organów było w pierwszej kolejności zbadanie (po zweryfikowaniu prawidłowości i kompletności wniosku pod względem formalnym), czy przedsięwzięcie wpisuje się w działalność, określoną w § 25 m.p.z.p.. Skarżąca konsekwentnie podnosi, że celem planowanej inwestycji jest produkcja paliwa, co zostało przez organy obu instancji w zasadzie pominięte w ustaleniach wynikających z uzasadnień zaskarżonych aktów. Organy w swych rozstrzygnięciach przedstawiły inwestycję jako spalarnię odpadów i wyłącznie pod tym katem kwalifikowano przedsięwzięcie w zakresie jego zgodności z zapisami m.p.z.p.. Tymczasem ze złożonych przez stronę dokumentów wynika, że inwestycja będzie realizowała funkcję produkcyjną – produkcji paliwa alternatywnego. Organy nie wyjaśniły w ogóle tej kwestii, nie próbując nawet ustalić, jak duża będzie ta produkcja, tj. czy szacowane ilości wyprodukowanego paliwa będą dystrybuowane, a jeżeli tak, to dokąd i w jakich celach, czy też ilość wyprodukowanego paliwa będzie tak niewielka, że nie przewidziano jej dalszej dystrybucji, co mogłoby wskazywać, że w istocie wyprodukowane paliwo jest wyłącznie produktem ubocznym spalania odpadów, co pozwoliłoby zakwestionować produkcyjny charakter przedsięwzięcia. Przedstawiony raport przedstawia planowane ilości przetwarzanych odpadów, nie zawiera jednak postanowień w zakresie samego wyprodukowanego paliwa. W ocenie Sądu ocena tego aspektu jest niezbędna dla przesądzenia kwestii zgodności z zapisami planu miejscowego.
W uzasadnieniach decyzji muszą znaleźć się rozważania w zakresie która z wykazanych we wniosku i raporcie aktywności jest działalnością przeważająca, stanowiącą cel przedsięwzięcia, (spalanie odpadów czy produkcja paliwa) i dopiero takie ustalenie pozwoli na ewentualne stwierdzenie jej niezgodności z planem. Omawianie wyłącznie aspektu spalarni odpadów jest niewystarczające dla oceny tej zgodności. Organy nie mogą przy tym tracić z pola widzenia okoliczności, że m.p.z.p. nie zakazuje działalności związanej z gospodarowaniem odpadami na terenie inwestycji.
Zważyć również należy, że nie ma podstaw do wykluczania się nawzajem działalności produkcyjnej i gospodarowania odpadami, w ramach jednego przedsięwzięcia.
Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, dostępny w CBOSA). W tej sytuacji oczywistym jest, że stwierdzenie sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. Organ powinien dokonać wykładni uregulowań planu miejscowego uwzględniając, że jako akt prawa miejscowego (jedno z konstytucyjnych źródeł prawa) wpisuje się on w powszechnie obowiązujący system prawny. Interpretacja ustaleń planu miejscowego wymagała zatem uwzględnienia zasad prawnych odnoszących się do obiektywnie obowiązującego porządku prawnego. W tym względzie organ odwoławczy powinien odnieść się do dominującego w orzecznictwie poglądu, według którego, fakt przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej - co do zasady - nie oznacza, że nie może na tym terenie być prowadzone gospodarowanie odpadami. Z reguły bowiem niemal każdy przedsiębiorca w ramach swojej działalności ma do czynienia z jakąś formą zajmowania się odpadami, choćby związanymi z sortowaniem wytworzonych przez siebie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w pierwszej kolejności organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnia akta sprawy o wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalą krąg stron postępowania, a następnie dokonają oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym m.p.z.p., mając na uwadze przedstawione
Jednocześnie Sąd zdecydowanie podkreśla, że przywołana wyżej ogólna teza wynikająca ze stanowiska orzeczniczego nie oznacza, że każdy teren przeznaczony w planie miejscowym na funkcję produkcyjną, przemysłową, magazynową czy składową umożliwia realizację przedsięwzięcia polegającego na gospodarowaniu odpadami. Takiego wniosku w rozpoznawanej sprawie w żadnej mierze nie można stawiać automatycznie, gdyż uzależnione jest to, od wyniku prawidłowo przeprowadzonej wykładni przepisów planu odniesionych do rodzaju planowanego przedsięwzięcia - czego w niniejszej sprawie zabrakło..
Podkreślić należy, że w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań powinnością organu jest ustalenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia/ lub jej braku z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie wyłącznie z parametrem funkcji terenu. Takich szczegółowych rozważań - w szczególności w kontekście zarzutów odwołania – w niniejszej sprawie zabrakło, co czyni ocenę braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami planu niepełną i przedwczesną. Dopiero bowiem całościowa i kompleksowa analiza treści planu, umożliwi wiarygodne formułowanie wniosków co do zgodności / lub nie, planowanego zamierzenia z planem miejscowym. Wobec braku takiej analizy na obecnym etapie nie można przesądzić o zgodności zamierzenia z ustaleniami planu.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o kosztach wydane zostało z uwzględnieniem art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a