II SA/Go 424/24

II SA/Go 424/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Krzysztof Rogalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddala sprzeciw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu W. Spółki z o.o. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. M.A. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla tymczasowego obiektu budowlanego w postaci pawilonu o funkcji gastronomicznej (lodziarnia) na części działki nr [...] obręb [...] - [...] ul. [...] w [...], niepołączonego trwale z gruntem przeznaczonego do sprzedaży ulicznej, o powierzchni sprzedaży 16,99 m² i powierzchni terenu inwestycji do 19 m². Podała, że ma to być obiekt sezonowy ze sprzedażą w okresie kwiecień – październik.
Organ ustalił, iż dla wskazanego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] stanowi posesję zabudowaną budynkiem mieszkalno-handlowo-usługowo-gastronomicznym (o dwóch kondygnacjach nadziemnych, druga w poddaszu dachu stromego wielospadowego). Jest to budynek bramny z portiernią, wpisany do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r., stanowi dawną wartownię w zespole [...], po [...] r. przekształconej w [...]. Powstał w latach [...] -[...]. Obok na działkach nr [...] i [...] znajduje się podobny historyczny budynek bramy, a na działce nr [...] oprócz historycznego budynku z wieżą dawnej zakładowej straży pożarnej również nowoczesny, przeszklony budynek usługowy. W obszarze analizowanym znajduje się jeszcze (na dz. nr [...]) budynek handlowy sieci [...] (parterowy z dachem płaskim i licznymi przeszkleniami). W obszarze analizowanym dominuje zabudowa usługowa różnorodnego rodzaju, a przestrzennie to zabudowa historyczna i powiązana z nią zabudowa współczesna z licznymi przeszkleniami.
W toku postępowania opracowany został pozytywny projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, poddany następnie obowiązkowym uzgodnieniom z organami i instytucjami właściwymi ze względu na położenie terenu inwestycji oraz jej charakter. Projekt ten zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej u.p.z.p.) został przesłany do uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków w [...], w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1292).
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Miejski Konserwator Zabytków w [...] odmówił uzgodnienia wskazując, iż planowana inwestycja dotyczy lokalizowania na części w/w działki obiektu tymczasowego, który od strony południowej przylegałby w części w odległości 0,6 m, a w części bezpośrednio do ściany zabytkowego budynku. Obiekt ten to pawilon (kiosk) gastronomiczny o jednej kondygnacji nadziemnej z dachem płaskim i orientacyjnych wymiarach do 6,0 m oraz do 3,0 m i wysokości do 3,0 m, który nie będzie harmonizował w sensie kubaturowym z modernistycznym obiektem – pierwotnie budynkiem bramnym z portiernią dawnego zakładu przemysłowego. Gotowy, standardowy kiosk dostawiony do ściany zabytkowego obiektu spowoduje jego degradację. Działania te pogorszą walory historyczno-architektoniczne budynku. Wszelkie działania prowadzone na zewnątrz i we wnętrzu zabytkowego budynku należy dostosować do jego charakteru architektonicznego. Jednocześnie Konserwator zwrócił uwagę, iż wcześniejszym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uzgodnił bez uwag projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci rozbudowy z przebudową w/w budynku o przeszkloną część o konstrukcji stalowej i szklanym dachu o funkcji gastronomicznej (lodziarnia). Realizację tej inwestycji uzależnił od spełnienia podanych w sentencji decyzji warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków.
Z uwagi na niewniesienie przez inwestorkę zażalenia na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r., stało się ono ostateczne.
W wyniku zawiadomienia o zgromadzonych dokumentach przed wydaniem decyzji, wnioskodawczyni wystąpiła o udostępnienie akt, a następnie pismem z dnia [...] r. wniosła uwagi do zgromadzonych materiałów. Jej zdaniem opinia konserwatorska nie jest wymagana z powodu braku powiązania kontenera z budynkiem zabytkowym. Media zasilające pawilon nie są w żaden sposób powiązane z zabytkiem, a woda, odpływ i prąd zostały doprowadzone w sposób nie naruszający konstrukcji budynku. Powiązanie dotyczy jedynie gruntu, a nie samego budynku. Wniosła o wydanie warunków zabudowy bez wymagania opinii konserwatorskiej. Wyraziła gotowość do udostępnienia dokumentacji dotyczącej doprowadzenia mediów do pawilonu oraz wniosła o dokonanie wizji lokalnej.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem M.A. inwestycji w postaci budowy opisanego wyżej tymczasowego obiektu budowlanego.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w wyznaczonym dla inwestycji obszarze analizowanym (50 m z każdej strony wnioskowanego terenu działki nr [...] z korektą uwzględniającą jedynie granice działek) dominuje zabudowa o funkcjach usługowych różnorodnego rodzaju, a przestrzennie to zabudowa historyczna i powiązana z nią zabudowa współczesna z licznymi przeszkleniami. Przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego oraz prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji wykazała, że teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem, nie może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję.
Z uwagi na fakt, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji, która ma dopiero powstać, informacje wnioskodawczyni o doprowadzeniu mediów w sposób nie naruszający konstrukcji budynku były przedwczesne i mogłyby stanowić podstawę do umorzenia postępowania (jako już zrealizowana inwestycja) oraz skierowania sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Prezydent Miasta [...] Organ posiada jednak wiedzę, iż obiekt pawilonu lodziarni stojący już we wnioskowanym miejscu, został zrealizowany na okres do 180 dni na podstawie złożonego zgłoszenia. Zatem organ nie dostrzegł podstaw do dokonania wizji w terenie oraz zapoznawania się z dokumentacją, która dotyczy zupełnie innej sprawy.
Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] M.A. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego. Podkreśliła, że kiosk jest usytuowany w znacznej odległości od ściany zabytku, wynoszącej 77 cm, zapewniającej minimalny bufor chroniący zabytek przed bezpośrednim kontaktem i oddziaływaniem kiosku. Zdaniem strony 77 cm to wystarczająca odległość, aby zapobiec przenoszeniu drgań, obciążeń i innych negatywnych czynników ze strony kiosku na konstrukcję zabytku. W przypadku konieczności przeprowadzenia prac konserwatorskich przy zabytku 77 cm zapewnia komfortowy dostęp do ściany bez potrzeby demontażu obiektu. Urząd Miasta błędnie poinformował Konserwatora Zabytków, że obiekt będzie zasilany z budynku zabytkowego, co wpłynęło na jego negatywną opinię. Istniejące przyłącze jest instalacją wewnętrzną i nie jest związane z budynkiem tylko z gruntem. Organ uzgadniający podał, że na sąsiednich działkach znajdują się budynki z licznymi przeszkleniami, a mimo to odmówił zgody na budowę obiektu o mniejszej kubaturze, przeszklonego lecz bez przeszkleń w dachu. Opinia Konserwatora Zabytków jest nieuzasadniona, gdyż nie jest on stroną w procesie opiniowania usytuowania obiektu na gruncie, bez ingerencji w budynek zabytkowy.
Nadto w ocenie strony Prezydent nie wskazał żadnych konkretnych przeciwwskazań prawnych co do lokalizacji oraz wyglądu obiektu, decyzja odmowna została wydana bez uwzględnienia w zawiadomieniu jej prawa do wniesienia uwag do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), powołał się na sprzeciw [...] Spółki z o.o. w [...] jako przeszkodę w wydaniu pozytywnej decyzji, co stanowi niedopuszczalne działanie pod wpływem osób trzecich, wydał decyzję odmowną pomimo istnienia ostatecznej i prawomocnej decyzji w niemal identycznej sprawie. Decyzja z dnia [...] r. rozstrzygała kwestię zabudowy tej samej działki i stanowi podstawę do uznania wydania kolejnej decyzji. Ponadto planowana rozbudowa obiektu nie narusza ustaleń w w/w prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Jedyne różnice pomiędzy obiektem istniejącym a planowanym w ramach rozbudowy to mniejsza kubatura i brak przeszklenia w dachu. Obiekty sąsiadujące, tj. [...] i budynek [...], również nie posiadają przeszkleń w dachu. Organ w uzasadnieniu odmowy wskazał, że na działkach nr [...] i [...] znajduje się podobny historyczny budynek z wieżą dawnej zakładowej straży pożarnej oraz nowoczesny budynek usługowy. Ponadto w pobliżu działki znajdują się liczne budynki o funkcji usługowej, handlowej i gastronomicznej. Organ argumentował, że dominująca w analizowanym obszarze zabudowa o charakterze usługowym uniemożliwia lokalizację na działce wnioskodawcy inwestycji o innym przeznaczeniu. Lodziarnia zaś ma przeznaczenie gastronomiczne. Nie wziął jednakże pod uwagę faktu, że planowana inwestycja wpisuje się w zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż nie będzie negatywnie wpływać na walory estetyczne i użytkowe sąsiednich nieruchomości.
Jednocześnie organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez nakazanie usunięcia obiektu z działki bez uprzedniego umożliwienia legalizacji jego budowy, przez naruszenie zasady proporcjonalności w postaci braku zgody na usadowienie obiektu na 180 dni, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo braku możliwości uzyskania warunków zabudowy, jak również przez działanie sprzeczne z zasadą zaufania do państwa. Nadto nie uwzględnił faktu, iż budowa obiektu na działce nr [...] była podyktowana chęcią jego legalizacji. Organ odmawiając wydania warunków zabudowy, uniemożliwił jej realizację tego celu i jednocześnie nałożył na stronę po raz kolejny kosztowny obowiązek usunięcia obiektu. Takie działanie stanowi rażące naruszenie zasady proporcjonalności i zasady zaufania do państwa. Sporny obiekt jest obecnie usytuowany na działce na podstawie decyzji Wojewody [...], który oddalił sprzeciw wniesiony wobec wydania decyzji o jego usadowieniu na okres 180 dni. W [...] r. strona otrzymała analogiczną decyzję o usadowieniu obiektu na czas 180 dni. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta i ustalenie warunków zabudowy dla spornego obiektu.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie m.in. art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Jak wynika z uzasadnienia, w pierwszej kolejności Kolegium podjęło się ustalenia czy Prezydent Miasta [...] zasadnie wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji w przedmiotowej sprawie do Miejskiego Konserwatora Zabytków, jak również czy opis zamierzenia inwestycyjnego w projekcie decyzji jest zgodny z wnioskiem inwestora, który jest w tym zakresie wiążący w sprawie.
Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika, że tylko budynek a nie działka zabudowana w/w budynkiem, wpisany jest do rejestru zabytków. Wynika to również z postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r., odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji. Zwróciła na to uwagę również odwołująca wskazując, że w trakcie rozmów telefonicznych z Konserwatorem Zabytków oraz spotkań w Urzędzie Miasta [...] wyraźnie wskazano, iż usadowienie lodziarni na gruncie, bez ingerencji w strukturę budynku zabytkowego, nie wymaga uzyskania opinii konserwatorskiej. W konsekwencji, jeśli przedmiotową ochroną objęty jest tylko budynek bramy z portiernią przy ul. [...], to brak było podstaw do występowania o uzgodnienie projektu decyzji stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., a wydane postanowienie nie ma znaczenia w sprawie. Do powyższego winien odnieść się organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę.
Powyższa okoliczność wiąże się także z opisanym przez organ I instancji zamierzeniem inwestycyjnym w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji. W postanowieniu z dnia [...] r. Konserwator wskazał, iż jak wynika z zapisów projektu decyzji o warunkach zabudowy, planowana inwestycja dotyczy lokalizacji na części działki obiektu tymczasowego, który od strony południowej przylegałby w części w odległości 0,6 m, a w części bezpośrednio do ściany zabytkowego budynku.
Kolegium stwierdziło, iż zasadnicze znaczenie dla organu uzgadniającego miały zapisy projektu decyzji dotyczące przylegania planowanego obiektu tymczasowego do ściany zabytkowego budynku. Organ I instancji podał, iż okoliczność ta wynika z załącznika graficznego. Załączony do wniosku szkic obiektu – lokalizacji, może rodzić pewne wątpliwości w tym zakresie, ale okoliczność "przylegania" nie wynika z części tekstowej wniosku. Ponadto, skoro organ I instancji miał wątpliwości w tym zakresie, winien na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wyjaśnić powyższą kwestię z inwestorem. Tymczasem, jak wskazało Kolegium, w przypadku braku powiązania z budynkiem zabytkowym kontenera oraz mediów zasilających pawilon, zaś woda, odpływ i prąd zostały doprowadzone w sposób nie naruszający konstrukcji budynku (co można zweryfikować w terenie), wówczas opinia konserwatorska nie jest wymagana, ponieważ obiekt nie jest w żaden inny sposób powiązany z zabytkiem. Powiązanie dotyczyć będzie jedynie gruntu, a nie samego budynku.
Zdaniem Kolegium organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien uwzględniając w/w okoliczności w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kierować się zamiarem inwestycyjnym określonym przez inwestora, a działania niezgodne z wydaną decyzją mogą skutkować, podejmowaniem w przyszłości kolejnych działań wynikających z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.
Okoliczności sprawy skutkowały koniecznością uchylenia w całości, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja ta została wydana bez prawidłowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. [...] Spółka z o.o. w [...] wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżając ją w całości jako wydaną przedwcześnie, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając organowi II instancji brak wyczerpującego w świetle art. 7 i art. 77 k.p.a. zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Nadto obecnie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. znak [...], którą organ ten uchylił w całości decyzję Prezydent Miasta [...] z dnia [...] r., znak: [...], wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie obiektu tymczasowego nietrwale związanego z gruntem – kontenera gastronomicznego o wymiarach 3m x 6m na okres 180 dni wraz z podłączeniem do przyłączy – instalacji wewnętrznych: energii elektrycznej, wody i kanalizacji sanitarnej przy ul. [...], działka numer ew. [...] obręb ew. [...] -[...], jedn. ew. m. [...], stanowiącego zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie, a którego wynik zadecyduje o legalności tymczasowego obiektu budowlanego, będącego przedmiotem odmownej decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji będzie podstawą do odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.a.
Kolegium podniosło tę okoliczność w uzasadnieniu, lecz w toku postępowania nie zweryfikowało, czy tymczasowy obiekt budowlany (lodziarnia) powstał w sposób legalny, a więc na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia. Stan faktyczny wskazuje bowiem, iż wobec zgłoszenia wniesiony został sprzeciw, od którego strona wniosła odwołanie. Z rozstrzygnięciem Wojewody [...] nie zgodziła się Spółka, przy czym ze względu na specyficzny charakter postępowania odwoławczego w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia jedynym skutecznym "odwołaniem" od decyzji Wojewody [...] był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej II stopnia. Postępowanie to jest w toku, co zostało pominięte przez Kolegium, a jego wynik może skutkować koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy w trybie art. 105 k.p.a.
Kolegium samo wskazało, że przedmiotowy obiekt tymczasowy przez 180 dni istniał i funkcjonował, tym samym nic nie stało na przeszkodzie, by dokonać wizji lokalnej. Wynik kontroli ujawniłby, że pawilon gastronomiczny, wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, zasilany jest za pośrednictwem różnych instalacji technicznych wychodzących z fundamentów i elewacji budynku zabytkowego, przy czym wykonano je jako samowolę budowlaną, co uwiarygodnia stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, wydającego negatywne stanowisko w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i co prowadzi prawidłowo do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego obiektu budowlanego w postaci pawilonu o funkcji gastronomicznej (lodziarnia) na części działki nr [...] obręb [...] -[...] ul. [...] w [...].
Zakwestionowana sprzeciwem decyzja Kolegium została wydana w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z kolei zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.)
Przepis art. 64e p.p.s.a. reguluje zakres dopuszczalnej kontroli przez sąd administracyjny decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Przewiduje on, że rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji kasacyjnej. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzygając przy tym o prawach i obowiązkach stron co do istoty. Przesądzanie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w przypadku sprzeciwu wykluczona jest tym samym całościowa kontrola legalności postępowania administracyjnego, (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), P.p.s.a. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 724). Potwierdza to również treść art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., w myśl którego uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Ustawa nie wskazuje innych, dodatkowych przesłanek uwzględnienia sprzeciwu od decyzji. W przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że skorzystanie z decyzji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a., sprzeciw podlega oddaleniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, op. cit., s. 726-727). Zatem kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi, gdy :
a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
c) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. /w/ Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e).
Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14).
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie uchylenie przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia należy uznać za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania istotnym na tyle, iż nie było możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji co do istoty sprawy.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem i prawidłowości zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Kolegium, należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, organ ustalający warunki zabudowy nie jest wprawdzie związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany, jest natomiast związany wskazanym we wniosku rodzajem inwestycji oraz jej lokalizacją. Nie oznacza to jednak, że może ustalić warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może bowiem istnieć widoczna i oczywista sprzeczność (por. m.in. wyroki NSA z 22 sierpnia 2023 r., II OSK 2810/20, z 23 kwietnia 2021 r., II OSK 2119/18 oraz z 30 maja 2019 r., II OSK 1330/18).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Kolegium, iż postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wydane przez organ wymieniony w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. ma charakter wiążący w tym znaczeniu, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma kompetencji do weryfikacji merytorycznej treści tego postanowienia i ma obowiązek uwzględnić je rozstrzygając sprawę, jednakże ustalenia wymaga, czy Prezydent Miasta [...] zasadnie wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Miejskiego Konserwatora Zabytków, jak również czy opis zamierzenia inwestycyjnego w projekcie decyzji jest zgodny z wnioskiem inwestorki.
W rozpatrywanej sprawie z przedłożony Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków do uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. projekt decyzji zakładał przyleganie spornego pawilonu od strony południowej w części w odległości 0,6 m, a w części przyleganie bezpośrednie do ściany zabytkowego budynku bramnego dawnego zakładu przemysłowego, wpisanego obecnie do rejestru zabytków. Tymczasem, jak wskazała wnioskodawczyni w toku postępowania, pawilon ten usytuowany jest w znacznej odległości od ściany zabytku (77 cm), nie jest z nim powiązany, co zapewnia minimalny bufor chroniący zabytek przed bezpośrednim kontaktem i oddziaływaniem obiektu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a także pozwala na komfortowy dostęp do ściany budynku bez potrzeby demontażu spornego obiektu.
Zdaniem organu I instancji fakt przylegania pawilonu do ściany budynku wynika z załącznika graficznego do wniosku. Jednakże Kolegium zasadnie zwróciło uwagę, iż załączony do wniosku szkic obiektu w zakresie jego lokalizacji może rodzić wątpliwości, przy czym okoliczność "przylegania" nie wynika z części tekstowej wniosku. W tej sytuacji organ I instancji powinien wyjaśnić tę wątpliwość z inwestorką w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Powyższa kwestia ma o tyle znaczenie w niniejszej sprawie, iż miała ona istotny wpływ na odmowę uzgodnienia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonaną postanowieniem tego organu z dnia [...] r. nr [...].
W okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi potrzeba jednoznacznej weryfikacji kwestii usytuowania spornego obiektu względem zabytkowego budynku, tzn. czy jest on położony w odległości 77 cm od ściany zabytkowego budynku, jak wskazywała wnioskodawczyni, czy też zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji przylega on do ściany tego budynku. Podobnie weryfikacji wymagać będzie to, czy zasilanie spornego obiektu zostało przewidziane z budynku zabytkowego, czy też czy zgodnie ze stanowiskiem inwestorki przyłącze jest instalacją wewnętrzną i nie jest związane z budynkiem, lecz z gruntem, gdyż ta okoliczność również miała wpływ na odmowę uzgodnienia projektu decyzji przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, a w konsekwencji wydanie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien uwzględniając w/w okoliczności kierować się zamiarem inwestycyjnym określonym przez inwestora.
Przede wszystkim jednak ustalenia wymagać będzie kwestia, czy decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. o wpisaniu budynku bramnego, dawnej wartowni położonej na działce nr [...], której brak w aktach sprawy, objęła wpisem do rejestru zabytków jedynie powyższy budynek, czy też również działkę zabudowaną tym budynkiem. Pozwoli to zweryfikować stanowisko inwestorki, iż posadowienie pawilonu na gruncie, bez ingerencji w strukturę zabytkowego budynku, nie wymaga uzyskania opinii konserwatorskiej. W dalszej kolejności, wobec ostatecznego charakteru postanowienia Konserwatora z dnia [...] r. w wyniku braku zaskarżenia go w trybie zwykłym, rozważenia wymagać może ewentualność weryfikacji tego postanowienia w jednym z trybów nadzwyczajnych.
Odnosząc się do zawartych w sprzeciwie [...] Spółki z o.o. w [...] zarzutów odnośnie toczącego się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. znak [...], uchylającej wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., znak: [...], wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie obiektu tymczasowego nietrwale związanego z gruntem – kontenera gastronomicznego na okres 180 dni wraz z podłączeniem do instalacji wewnętrznych na działce nr [...] przy ul. w [...], wskazać należy, iż wbrew argumentacji Spółki kwestia ta przemawia nie tyle za wydaniem przez Kolegium w niniejszej sprawie decyzji merytorycznej, lecz stanowi kolejną okoliczność przemawiającą właśnie za koniecznością dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, a w konsekwencji świadczy o prawidłowości rozstrzygnięcia kasacyjnego wydanego w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. Niezależnie od tego, nie sposób skutecznie stawiać organowi odwoławczemu zarzutu nie uwzględnienia faktu, iż przed GINB toczy się postępowanie nadzwyczajne opisane w sprzeciwie, skoro okoliczność ta nie wynikała z akt niniejszej sprawy i Kolegium nie miało o niej wiedzy.
Powyższe okoliczności sprawy w pełni uzasadniały wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej na postawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na zakres i charakter wymagających wyjaśnienia kwestii nie było przy tym podstaw do tego, aby czynił to organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Ten ostatni przepis dotyczy sytuacji, gdy zachodzi jedynie potrzeba przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w ograniczonym zakresie, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Z przedstawionych względów zaskarżoną decyzję ocenić należało jako zgodną z przepisami prawa.
W konsekwencji, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw został oddalony.