II SA/Wr 425/21

II SA/Wr 425/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 58, art. 59
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi I. B., B. B. i J. B. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 8 VII 2021 r. (IF-O.7840.336.2021.RCH2) Wojewoda Dolnośląski (dalej jako "wojewoda") - po rozpatrzeniu odwołania I. B., J. B. i B. B. (dalej jako "strona skarżąca") od decyzji Starosty Milickiego z dnia 3 VI 2020 r. (nr 143/2020) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Z. i P. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], AM [...], obręb G. gmina M. – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Jak wynika z uzasadnienia postanowienia wojewody oraz akt administracyjnych, strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 3 VI 2020 r. (nr 143/2020) udzielającą pozwolenia na budowę. Starosta za strony postępowania uznał bowiem wyłącznie inwestorów, tj. M. Z. i P. Z., doręczając decyzję ich pełnomocnikowi w dniu 3 VI 2020 r. Strona skarżąca w dniu 20 IV 2021 r. wniosła odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podkreślając, że została pominięta w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 3 VI 2020r. (nr 143/2020) i dowiedziała się o sprawie dopiero z chwilą rozpoczęcia budowy. W ocenie wojewody odwołanie zostało jednak wniesione po upływie ustawowego terminu. Wojewoda oświadczył, że postanowieniem z dnia 7 VII 2021 r., (IF-O.7840.213.2021 RCH2) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Milickiego z dnia 3 VI 2021 r. (Nr 143/2020). Zaznaczył także, że w przedmiotowej sprawie strona skarżąca wniosła swoje odwołanie w dniu 20 IV 2021 r., czyli po upływie 10 miesięcy od daty doręczenia kwestionowanej decyzji inwestorowi, co nastąpiło w dniu 3 VI 2020 r. W ocenie wojewody stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (o ile jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym doręczono decyzję. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
W skardze na powyższe postanowienie strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 110 § 1 w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż decyzja z dnia 3 VI 2020 r. (nr 143/2020) się uprawomocniła, podczas gdy organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, a doręczenie winno nastąpić na rzecz wszystkich stron, gdzie stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem decyzję odebrał w dniu jej wydania inwestor a sąsiedzi, których nieruchomości pozostają w obszarze oddziaływania obiektu nie zostali powiadomieni ani o wszczęciu postępowania (wbrew twierdzeniom uzasadnienia decyzji) ani nie została im doręczona decyzja;
2) art. 134 kpa poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie oraz stwierdzenie uchybienia terminowi zaskarżonym postanowieniem, a wcześniej wydając postanowienie z 7 VII 2021 r. (IF-O.7840.213.2021 RCH2) odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Tym samym odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zanim nastąpiło stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania;
3) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 11, art. 8 oraz art. 107 § 3 kpa przez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, na skutek czego skarżącym zamknięto drogę do żądania obrony swoich praw poprzez zamknięcie im drogi do odwołania, choć nie z ich winy nie złożyły w terminie odwołania albowiem nie zostały poinformowane o toczącym się postępowaniu oraz wydanej decyzji.
W związku z powyższym w skardze zażądano: uchylenia zaskarżonego postanowienia wojewody; zasądzenia kosztów postępowania, przeprowadzenia rozprawy, przesłuchania strony skarżącej na okoliczność daty zapoznania się z pozwoleniem na budowę oraz dopuszczenia dowodów z załączonej dokumentacji zdjęciowej i decyzji z dnia 3 VI 2020 r. (nr 143/2020) na okoliczność zakresu oddziaływania inwestycji.
W motywach skargi podniesiono w szczególności, że kwestionowane postanowienie zostało wydane przedwcześnie, gdyż wojewoda powinien w pierwszej kolejności stwierdzić wniesienie odwołania z uchybieniem terminu a dopiero później rozpatrzyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem wojewoda najpierw wydał kwestionowane postanowienie odmawiające przywrócenia terminu, zaś dzień później tj. dnia 8 VII 2021 r. wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nadto wojewoda błędnie uznał, że decyzja z dnia 3 VI 2020 r. (nr 143/2020) jest prawomocna, mimo że jej doręczenie nie nastąpiło wobec wszystkich osób, które powinny zostać uznane za strony. W skardze wyjaśniono również, że inwestycja objęta decyzją z dnia 3 VI 2020 r. (nr 143/2020) wbrew jej treści wcale nie dotyczy budynku jednorodzinnego a warsztatu samochodowego, co wyklucza obowiązujący plan miejscowy. Nadmieniono również, że strona skarżąca posiadała interes prawny w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją z uwagi na objęcie jej nieruchomości zakresem oddziaływania inwestycji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Pismem procesowym z dnia 13 XII 2021 r. strona skarżąca uzupełniała argumentację skargi wyjaśniając, że powinna zostać uznana za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a nadto załączając dodatkowe zdjęcia przedstawiające realizację inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Zgodne z art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Powołany przepis przewiduje dwie podstawy do wydania orzeczenia procesowego, którego istotą jest stwierdzenie przez organ odwoławczy braku możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania i postanowienie o uchybieniu terminowi wniesienia odwołania wywołują więc identyczny skutek prawny w postaci "ustania postępowania odwoławczego wszczętego w dniu wpłynięcia odwołania do organu drugiej instancji" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 216). Nie będzie bowiem możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania w przypadku, gdy odwołanie wniesiono po terminie jak i w przypadku gdy zachodzi jego niedopuszczalność. Odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak, na przykład, brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, to jest, gdy zostało wniesione przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych lub legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia (por. B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz., B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2008, s. 609). Jak wynika z powyższego, niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych zachodzić będzie w przypadku braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji, co z całą pewnością będzie miało miejsce w przypadku, gdy kwestionowana decyzja jest ostateczna.
Prawo do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej zostało ograniczone cezurą czasową. Odwołanie wnosi się bowiem w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Upływ terminu do wniesienia dowołania skutkuje uzyskaniem przez decyzję wydaną w pierwszej instancji waloru ostateczności, a tym samym chroniona jest jej trwałość (art. 16 § 1 kpa). W sytuacji zatem, gdy stronom biorącym udział w postępowaniu organ doręczył wydaną w sprawie decyzję, zaś strony decyzji tej nie zaskarżyły w ustawowym terminie, decyzja staje się ostateczna i może zostać zakwestionowana tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub ustawach szczególnych. Oczywiście zawsze w takiej sytuacji mógłby pojawić się problem podmiotów, którym przysługiwał status stron zakończonego postępowania, a które bez własnej winy zostały pozbawione w nim udziału. Tym samym powstaje pytanie, czy pominięta w postępowaniu strona może realizować swój interes prawny, poprzez wniesienie odwołania w terminie czternastu dni liczonych od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu decyzji, czy też powinna w takim przypadku wnioskować o wzruszenie decyzji w trybie wznowienia postępowania, powołując się na okoliczność z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Problem ten był już wielokrotnie analizowany w literaturze i rozstrzygany w orzecznictwie. Przyjęcie pierwszego stanowiska obligowałoby do zaakceptowania wstępnego założenia, w myśl którego decyzja mogłaby się stać w istocie ostateczną tylko w przypadku, gdy zostanie doręczona wszystkim stronom postępowania (niezależnie od tego czy organ prowadzący postępowanie prawidłowo ustalił krąg stron czy też nie). Założenie takie nie wytrzymuje jednak konfrontacji ani z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), ani z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jeżeli bowiem ostateczna decyzja administracyjna może być wzruszona w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania z powodu niezawinionego przez stronę pozbawienia jej udziału w postępowaniu, to okoliczność ta explicite wskazuje, że nieuwzględnienie przez organ wszystkich stron w postępowaniu nie stanowi przeszkody dla uzyskania przez decyzję wydaną w takim postępowaniu cechy ostateczności. Zatem, pomimo wadliwości postępowania, decyzja administracyjna stanie się ostateczna z chwilą, gdy stronom biorącym udział w postępowaniu upłynie bezskutecznie termin do wniesienia odwołania. Zasadnie więc przyjęto stanowisko, iż termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, można liczyć tylko od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w tym postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona pominięta w postępowaniu może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (tak B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz., B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2008, s. 599). Słusznie podnosi się przy tym argument, że wznowienie postępowania otwiera przed pominiętą stroną ponowne postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu drugiej instancji. Szukanie w takim przypadku ochrony w instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zapewniałoby stronie jedynie udział w postępowaniu odwoławczym, co godzi w przyznane jej prawo do dwuinstancyjnego postępowania (E. Iserzon (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, E. Iserzon, J. Starościak, Warszawa 1970, s. 223 – 224). Pogląd ten zyskał poparcie Naczelnego Sadu Administracyjnego, który już w motywach wyroku z dnia 5 XII 1997r. stwierdził, że decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działu II kpa. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zaś z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję (sygn. I SA 1329/95, publ. ONSA 1998/3/103; podobnie: wyrok NSA z dnia 27 VIII 1999 r., IV SA 1758/97, niepubl.; wyrok NSA z dnia 13 VII 1999 r., IV SA 703/97, niepubl.; wyrok NSA z dnia 13 VIII 1998 r., IV SA 1094/96, niepubl.).
W konsekwencji stwierdzić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zakwestionowana odwołaniem decyzja z dnia 3 VI 2020 r. (nr 143/2020) prawidłowo została uznana przez wojewodę za ostateczną. W postępowaniu przed starostą uczestniczyły dwie strony, którym decyzję doręczono w dniu 3 VI 2020 r. Wobec niezłożenia w ustawowym czternastodniowym terminie odwołania, stała się ona ostateczna z dniem 18 VI 2020 r. Odwołanie wniesione przez stronę skarżącą kwestionowało zatem decyzję ostateczną i nie mogło zostać merytorycznie rozpatrzone przez wojewodę.
W ocenie Sądu wojewoda błędnie jednak zastosował art. 134 kpa, albowiem w konkretnym przypadku trafnym było wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z uwagi na ostateczność decyzji z dnia 3 VI 2020 r. (nr 143/2020). Zamiast tego wojewoda zdecydował się na stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, mimo że termin ten wobec strony skarżącej nigdy nie rozpoczął biegu, bowiem nigdy nie doręczono jej decyzji. Uchybienie to nie miało jednak istotnego znaczenia w sprawie. Z punktu widzenia praw strony skutek wydania postanowień z art. 134 kpa jest taki sam. Bez względu bowiem na to, czy organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania czy też stwierdzi uchybienie terminu do jego wniesienia, odwołanie nie będzie mogło zostać merytorycznie rozpatrzone. Taki cel wojewoda zaskarżonym postanowieniem osiągnął, tak więc mimo naruszenia art. 134 kpa nie było podstaw do jego uchylenia. W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325, ze zm.) – dalej "ppsa", naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia wyłącznie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów nie można zgodzić się z argumentem skargi, jakoby decyzja administracyjna mogła uzyskać walor ostateczności wyłącznie w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym nie pominięto żadnej osoby mającej w nim interes prawny i wszystkim takim osobom decyzję doręczono. Wojewoda nie naruszył także art. 134 kpa, poprzez uprzednie rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Należy podkreślić, że jeśli wraz z odwołaniem wniesiono wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przywrócenie terminu. Wojewoda nie naruszył również procesowych obowiązków o charakterze dowodowym. Okoliczności faktyczne niezbędne do zastosowania art. 59 § 2 kpa były w sprawie bezsporne. Wojewoda nie negował faktów powołanych przez stronę skarżącą a jedynie przeprowadził ich prawną ocenę.
Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ppsa.
Sąd nie zastosował art. 106 § 3 ppsa i nie przeprowadził uzupełniających dowodów. Jak wynika z art. 106 § 3 ppsa, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy żaden z powołanych dowodów nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
Skarga została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 § 1 pkt 3 ppsa.