II SA/Wr 424/24

II SA/Wr 424/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą we W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic K. i P. we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie obejmującym teren oznaczony na rysunku planu symbolem 2Z; II. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz strony skarżącej kwotę 814 (słownie: osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: strona skarżąca, Spółka), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na wskazaną w sentencji uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W. w części wyznaczającej przeznaczenie terenu obejmującego działkę nr [...] jako "[...]Z" – teren zieleni (w części graficznej planu oraz w części tekstowej – w zakresie postanowień dotyczących obszaru "[...]Z"), zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
1/ art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), poprzez przyjęcie w uchwale ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu obejmującego działkę nr [...] w sposób sprzeczny z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. uchwalonym przez Radę Miejską W. w dniu [...] stycznia 2018 r. (dalej: Studium) i przeznaczenie niemal całego obszaru działki nr [...] na zieleń, podczas gdy z ustaleń Studium wynika, że działka ta leży w obszarze przemysłowym (oznaczonym symbolem AG), a zgodnie z wynikającą ze Studium polityką zieleni działka ta leży jedynie w strefie zieleni współtworzącej,
2/ art. 1 ust. 3 u.p.z.p polegające na naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego poprzez nieprawidłowe wyważenie interesów publicznych i prywatnych, w tym zgłaszanych w drodze uwag, mających na celu zachowanie równowagi pomiędzy postulowanymi w projekcie Uchwały zmianami a interesem prywatnym Skarżącego,
3/ art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. polegające na nieuwzględnieniu przez organ prawa własności strony skarżącej w trakcie sporządzania planu miejscowego poprzez przyjęcie ustaleń nadmiernie ingerujących w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości, w sposób pozbawiony należnego uzasadnienia z punktu widzenia interesu publicznego i nie mieszczący się w granicach obowiązującego porządku prawnego.
W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części wyznaczającej przeznaczenie terenu obejmującego działkę nr [...] jako ,,[...]Z" – teren zieleni (w części graficznej planu oraz w części tekstowej – w zakresie postanowień dotyczących obszaru "[...]Z") oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Spółka jest właścicielem nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], [...], [...], AM-[...], obręb S., zaś na skutek przyjętych w uchwale ustaleń została pozbawiona możliwości zabudowy działki nr [...], co skutecznie uniemożliwia realizację spójnej inwestycji na jej terenie. Podkreślono, że przeznaczenie na zieleń zasadniczej części działki nr [...] jest dla Spółki skrajnie niekorzystnym ustaleniem planu miejscowego, pozbawiającym ją możliwości korzystania z prawa własności w dotychczasowym zakresie i znacznie obniża wartość tej nieruchomości.
W rozwinięciu zarzutów skargi podniesiono, że działka nr [...] w przyjętym zaskarżoną uchwałą planie miejscowym przeznaczona została prawie w całości na teren zieleni, oznaczony na rysunku planu symbolem [...]Z. Pozostała część tej działki przeznaczona została na tereny komunikacji publicznej ([...]KDD i [...]KDL).
Skarżąca wyjaśniła także, że dla terenu zieleni [...] Z plan ustalił jako przeznaczenie: skwery, ciągi piesze, ciągi pieszo-rowerowe oraz obiekty infrastruktury technicznej. Powierzchnia terenu biologicznie czynnego musi stanowić co najmniej 90% powierzchni działki budowlanej, a zieleń wysoka co najmniej 50% powierzchni terenu. Dodatkowo, zgodnie z ustaleniami planu, w części południowo-zachodniej działki obowiązuje szpaler drzew. Tymczasem działka nr [...] jest zadrzewiona jedynie obrzeżnie w niewielkiej części. Drzewa rosną wyłącznie od strony otaczających ulic oraz przy południowo-zachodniej granicy działki, przy czym nie są objęte prawnymi formami ochrony przyrody. Centralna część działki nie jest w ogóle zadrzewiona.
Dalej wskazano, że w Studium, w części dotyczącej "Kierunków zagospodarowania przestrzennego – polityki zieleni i środowiska" na przedmiotowym obszarze nie wyznaczono obszarowych form zieleni. Działka [...] (podobnie jak pozostałe działki) znajdują się w strefie zieleni współtworzącej, która charakteryzuje się tym, że występuje w obszarach aktywności gospodarczej i towarzyszy obiektom przemysłowym. Zgodnie z "Kierunkami zagospodarowania terenu - przeznaczeniem terenów", działka nr [...] położona jest w jednostce urbanistycznej A[...]: S.(1), na obszarze przeznaczenia oznaczonym symbolem AG – obszarze przemysłowym z klasami przeznaczeń: usługi powszechne 1, usługi powszechne 2, usługi wielkomiejskie, usługi publiczne, przemysł, nauka, infrastruktura, infrastruktura specjalna, zieleń. W związku z powyższym, zdaniem Spółki, nie jest uzasadnione przeznaczenie pod zieleń całej działki nr [...], w tym również jej części środkowej niezadrzewionej. Przyjęte w skarżonym planie przeznaczenie działki pozostaje w istotnej sprzeczności z przeznaczeniem wynikającym dla tego terenu ze Studium. Wszelkie okoliczności wskazują bowiem, że teren ten, posiadający klasoużytek Bi – inne tereny zabudowane, został przewidziany do zagospodarowania zgodnie z dominującym w tym obszarze przeznaczeniem przemysłowym, cechującym się zabudową usługową oraz przemysłową. W niniejszej jednostce urbanistycznej, tereny zielone zostały wyraźnie usytuowane w odrębnych obszarach, a na obowiązującym dla przedmiotowej działki obszarze, zieleń występuje jedynie współtowarzysząco, co przeciwstawia się takiemu rozwiązaniu, które przewidywałoby objęcie jednej działki tym przeznaczeniem w całości. Autor skargi podkreślił, że organ, chcąc usytuować na tym terenie zieleń, jednocześnie nie naruszając postanowień studium, powinien wprowadzić przeznaczenie terenu [...]U, podobnie jak dla sąsiednich działek i jednocześnie wyznaczyć strefę zieleni w odpowiednim miejscu, co zostało zaproponowane w kierowanych uprzednio przez skarżącą do organu uwagach.
Wskazano nadto, że przedmiotowa działka znajduje się w Studium w obszarze przemysłowym, a więc w obszarze charakteryzowanym jako zurbanizowany, zabudowany. Przeznaczenie leżącej w tym obszarze działki praktycznie w całości na zieleń (oraz częściowo na tereny komunikacji publicznej) w istocie wyklucza możliwość jej zabudowy, co powoduje niezgodność celu, jakiemu służyć ma ten obszar w wyniku wyznaczonego Uchwałą przeznaczenia, z celem wyrażonym w Studium. Zwrócono przy tym uwagę, że dokonane przez organ ustalenia planu miejscowego całkowicie uniemożliwiające wykonanie jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego na należącej do niej działce, która do tej pory stanowiła funkcjonalnie jedną nieruchomość wraz z pozostałymi działkami będącymi własnością skarżącej. Stanowi to znaczący uszczerbek dla możliwości realizacji funkcji przewidzianej w Studium, wynikającej z zaklasyfikowania terenu do obszaru przemysłowego.
W dalszych wywodach skarżąca, powołując się na orzecznictwo, wyjaśniła że organ nie dokonał odpowiedniego wyważenia jej interesu, jako właściciela przedmiotowego terenu, któremu w bardzo dużym stopniu ograniczono korzystanie z przedmiotu prawa własności w stosunku do idącego za tym ograniczeniem potencjalnego interesu publicznego. Autor skargi zaakcentował, że Spółka, od początku procedury planistycznej aktywnie w niej uczestniczyła, na co dowodem było złożenie zarówno wniosku jak również uwagi do projektu planu. Skarżąca od początku informowała o swoich zamierzeniach inwestycyjnych związanych z zabudową kubaturową przedmiotowej działki. Organ planistyczny nie uwzględnił zarówno zamierzeń inwestycyjnych, przedstawianych podczas trwania procedury planistycznej, jak również wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. W efekcie, w wyniku przyjętego w uchwale przeznaczenia działki nr [...] na teren zieleni, skarżąca została pozbawiona możliwości zabudowy tej działki oraz potencjalnego wykorzystania przedmiotu własności w celach inwestycyjnych. Przeznaczenie na zieleń zasadniczej części działki nr [...], która w dotychczasowym zagospodarowaniu nie pełni funkcji zieleni, jest dla skarżącej skrajnie niekorzystnym ustaleniem planu miejscowego, które zdecydowanie obniża wartość tej nieruchomości. W ocenie skarżącej brak jest również stosownego uzasadnienia podjęcia takich ustaleń w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przez organ. Jak wskazywano we wnoszonych uwagach, przeznaczenie przedmiotowej działki na teren zieleni nie oznacza, że teren ten będzie pełnił funkcji zieleni ogólnodostępnej. W uchwalonym planie miejscowym teren ten nie został przewidziany jako teren zieleni publicznej – celu publicznego. Przyjęte w planie ustalenia nie zmieniają bowiem faktu, że przedmiotowy teren pozostaje własnością prywatną i nie będzie pełnił w związku z tym funkcji zieleni publicznej. W związku z powyższym, Skarżąca poddała w wątpliwość, czy w istocie, w ogóle można mówić w powyższym przypadku o interesie publicznym w postaci przeznaczenia powyższego terenu na teren zieleni, skoro nie będzie on w żaden sposób pełnił funkcji ogólnodostępnej zieleni publicznej.
Zaznaczono także, że funkcję strefy ochronnej – zieleni izolacyjnej pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej a terenami aktywności gospodarczej zgodnie z postanowieniami uchwalonego planu miejscowego będzie pełnił teren 1Z, położony na południowy zachód od terenu [...]Z. Brak jest w związku z tym uzasadnienia na wprowadzanie dodatkowego terenu zieleni, który miałby pełnić tę funkcję. Skarżąca zwróciła również uwagę, że dla sąsiadującego terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]U, pomimo również istniejących drzew w północnej części tego terenu, nie wyznaczono terenu zieleni, a jedynie strefę zieleni i odsunięto linie zabudowy. Podobnie na sąsiednim terenie [...]U, gdzie istnieją drzewa, nie wprowadzono terenu zieleni. Podkreślono przy tym, że w toku procedury planistycznej strona przedstawiała liczne i szczegółowe rozwiązania, które jednak nie spotkały się z ich uwzględnieniem i rozważeniem przez organ.
Odnośnie trzeciego zarzutu Spółka wskazała, że ustalenia przyjęte w uchwalonym planie miejscowym oddziałują negatywnie i bezpośrednio na przedmiot jej prawa własności, uniemożliwiając funkcjonalne jego użytkowanie, jakie było możliwe w dotychczasowym zakresie. Wprowadzony sposób zagospodarowania całego obszaru działki znacząco obniża jej wartość ekonomiczną i narusza prawo strony do właściwego, zgodnego z przeznaczeniem, niezakłóconego ponad przeciętną miarę wykonywania prawa własności. Wynikające z przyjętego planu przeznaczenie działki [...] właściwie uniemożliwia spójne i funkcjonalne zagospodarowanie przez skarżącą całej nieruchomości, która do tej pory stanowiła obszar z możliwym do realizacji spójnym zamierzeniem inwestycyjnym. Przyjęcie w planie kwestionowanych przez skarżącą ustaleń dla przedmiotowej nieruchomości nie spełnia wywodzonych z orzecznictwa kryteriów przydatności, niezbędności i proporcjonalności sensu stricto. Poprzez przeznaczenie niemal całego obszaru działki nr [...] na zieleń, organ istotnie naruszył granice władztwa planistycznego w sposób, który nie jest właściwy dla spełnienia zamierzonych skutków, nie nosi znamion niezbędności, a nade wszystko pozostaje w znaczącej dysproporcji do ponoszonych przez skarżącą konsekwencji wprowadzonych ustaleń.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie w całości.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie organ poddał w wątpliwość wykazanie przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego, wskazując, że nie wykazała ona związku pomiędzy zaskarżonymi przepisami planu miejscowego a naruszeniem jej aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. Podkreślono, że będący przedmiotem zaskarżenia teren oznaczony w planie symbolem [...]Z obejmuje nieruchomości Spółki jedynie w niewielkiej części. Ze względu na pozostałe ustalenia planu unieważnienie uchwały we wnioskowanym przez skarżącą zakresie nie doprowadziłoby, zdaniem organu, do możliwości realizacji inwestycji. Znamiennym jest więc brak możliwości naprawy domniemanego naruszenia interesu prawnego za pomocą stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu we wnioskowanym w skardze zakresie.
Odnosząc się zaś merytorycznie do zarzutów skargi, organ wskazał, że dokument Studium stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, określający politykę przestrzenną miasta w sposób ogólny. Akt ten, z uwagi na zakres opracowania, nie odnosi się do poszczególnych działek geodezyjnych, lecz do większych obszarów - tzw. jednostek urbanistycznych, które określają kierunkowo typy przeznaczenia terenu. Jednostki te charakteryzują się generalnym podobieństwem funkcjonalno-przestrzennym, przy czym mogą być one dzielone na mniejsze obszary przeznaczeń określające wewnętrzne, bardziej szczegółowe zróżnicowanie funkcjonalne. Mimo tego podziału obszary te wciąż stanowią rozlegle przestrzennie wydzielenia, w granicach których zawarte mogą być różnorodne funkcje. Przedmiotowa działka znajduje się w jednostce urbanistycznej A[...]-S.(1), na obszarze przeznaczeń przemysłowych, w obrębie którego znajdują się obecnie tereny m.in.: stoczni rzecznej, Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, biur, magazynów, warsztatów, a także usług rzemieślniczych, handlu i gastronomii oraz zieleni. W związku z tym zróżnicowaniem, a także zgodnie z przyjętą w Studium polityki przestrzenną, w ramach obszaru dopuszczone zostały następujące klasy przeznaczenia terenu: usługi powszechne 1, usługi powszechne 2, usługi wielkomiejskie, usługi publiczne, przemysł, nauka, infrastruktura, infrastruktura specjalna oraz zieleń. Z tego wyliczenia wynika, ze zieleń stanowi jedno z przeznaczeń dla przedmiotowego obszaru, zawartych w Studium. Organ podkreślił, że przy ustalaniu przeznaczenia terenu w m.p.z.p. nie następuje przeniesienie wszystkich dopuszczonych w Studium przeznaczeń w stosunku do każdej działki na danym obszarze. Analiza uwarunkowań i zagospodarowania w kontekście całego obszaru objętego planem, a także terenów z nim sąsiadujących, pozwala na określenie przeznaczeń dla poszczególnych dziatek. Działanie to stanowi podstawowe umocowanie prawne aktu prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy i odbywa się w granicach tzw. władztwa planistycznego, określonego w art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, wyznacza tereny inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Decyzja o formie docelowego uksztaltowania obszaru planu i dobór przeznaczeń dla poszczególnych terenów umożliwiają kompleksowe kształtowanie przestrzeni w zgodzie z podstawowymi celami planowania przestrzennego, określonymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W związku z powyższym organ zaznaczył, że teren przedmiotowej działki nr [...] stanowi niewielki wycinek (ok. 2,4%) określonego w Studium dużego obszaru przemysłowego o powierzchni ok. [...] ha. Błędem byłoby, zdaniem organu, przyjęcie zasady, że aby uznać zgodność skarżonego planu miejscowego ze Studium, każdej wydzielonej działce należy przypisać wszystkie dopuszczone tam przeznaczenia. Błędne jest też stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu do zarzutu pierwszego w skardze, jakoby przeznaczenie pojedynczej, niewielkiej w skali jednostki działki na zieleń, bez możliwości zabudowy, miało powodować niezgodność idei czy celu, jakiemu służyć ma przedmiotowy obszar przemysłowy – w tym przypadku wyznaczony ze względu na istnienie stoczni rzecznej poza granicami działki nr [...]. Przeznaczenie przedmiotowego obszaru, czyli terenu wyznaczonego w planie jako [...]Z, na zieleń nie oznacza zatem niezgodności z ustaleniami Studium, a jedynie polega na doprecyzowaniu jego zapisów w oparciu o analizę istniejących uwarunkowań.
Zdaniem organu niezasadny jest także zarzut naruszenia zasady proporcjonalności. Sporządzając projekt planu wyważono bowiem indywidualne prawo strony skarżącej, uwzględniając jednocześnie potrzeby niezbędne dla ochrony interesu publicznego poprzez ustalenie przedmiotowego terenu [...]Z. Teren ten nie został wyznaczony jako cel publiczny i stanowi integralny element większego kompleksu właścicielskiego należącego do skarżącej, łącznie z działkami nr [...] i nr [...], dla których ustalono przeznaczenie [...]U, w ramach którego dopuszczono korzystne ustalenia dla jego właściciela. Troski o interes prywatny nie należy, według organu, rozpatrywać wyłącznie przez pryzmat ustaleń działki nr [...], ale z uwzględnieniem zapisów dotyczących pozostałych działek wchodzących w skład całego kompleksu właścicielskiego objętego jedną księgą wieczystą. Po drugie, należy podkreślić istotę interesu publicznego w przeznaczeniu działki nr [...] pod teren zieleni. Określony w projekcie planu teren [...]Z, stanowiący jedynie niewielki fragment całego kompleksu właścicielskiego, wyznaczony został w oparciu o wizję terenową, wnioski ze spotkań roboczych oraz wyniki analiz zawartych w opracowaniu ekofizjograficznym do projektu planu. Obszar planu charakteryzuje się bowiem wyjątkowo niskim udziałem terenów zieleni i powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokim stopniem uszczelnienia. Postępujące zmiany klimatu i wynikające z tego faktu coraz bardziej intensywne ekstremalne zjawiska pogodowe, jak m.in. zjawisko miejskiej wyspy ciepła czy powodzie błyskawiczne, stanowią coraz większe zagrożenie społecznoekonomiczne dla miast. Efekty te potęgowane są przez postępującą urbanizacją, która skutkuje ciągłym ubytkiem terenów zieleni w miastach. Znamiennym jest, że w granicach przedmiotowej działki znajdują jedne z najbardziej intensywnych grup drzew w granicach całego obszaru planu. Ze względu zatem na szeroko udokumentowany wpływ ubytków terenów zieleni na nasilanie się ww. ekstremalnych zjawisk pogodowych, mających negatywny wpływ na zdrowie i życie ludzi, należało uznać wyznaczenie przedmiotowego terenu [...]Z za konieczne nie tylko w kontekście ochrony środowiska i gospodarowania wodami opadowymi, ale również dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a zatem konieczne z punktu widzenia interesu publicznego.
Organ nadto podkreślił, że lokalizację wyznaczonego terenu [...]Z zdeterminował również cały układ funkcjonalno-przestrzenny w granicach skarżonej w części uchwały. Obszar objęty planem, zgodnie z ustaleniami Studium, podzielono na trzy strefy funkcjonalne: mieszkaniową, obejmującą zasadniczą część południowo-zachodnią obszaru, przemysłową, zlokalizowaną w części północno-wschodniej oraz usługową, służącą strefie mieszkaniowej i izolującą ją zarazem od funkcji przemysłowych i linii kolejowej. Zgodnie z przyjętymi założeniami, przedmiotowa działka znalazła się w strefie usługowej i zarazem w miejscu styku określonych w Studium obszarów: mieszkaniowo-usługowego i przemysłowego. Z uwagi na zasadność minimalizowania konfliktów pomiędzy tymi funkcjami, w planie konieczne stało się wyznaczenie elementów izolujących te obszary i minimalizujących potencjalne negatywne oddziaływania. Z tego względu wyznaczono publiczny teren 1Z oraz przedmiotowy teren [...]Z, stanowiące naturalną separację pomiędzy funkcją mieszkaniową a uciążliwą funkcją przemysłową, związaną z działalnością stoczniową. Ponadto, wzdłuż terenu 1Z ustalono ciąg pieszo-rowerowy w korytarzu usytuowania, którego podstawową funkcją ma być, zgodnie ze Studium, utrzymanie ciągłości międzyosiedlowego powiązania pieszo-rowerowego wzdłuż rzeki O. oraz doprowadzenie ruchu do projektowanej kładki na przedłużeniu terenu [...]KDPR. Przy takich uwarunkowaniach, w sąsiedztwie skrzyżowania ww. ciągu z ulicą [...] tworzy się naturalne miejsce węzłowe ruchu pieszo-rowerowego. Ochrona istniejących zadrzewień na działce nr [...] poprzez wyznaczenie terenu [...]Z stanowi optymalne rozwiązanie dla kształtowania sąsiedztwa tego typu przestrzeni i tym samym podnoszenia ich atrakcyjności. Przedmiotowy teren stanowi zatem element podkreślający istotne w skali planu miejsce węzłowe, inicjującego przejście z ulicy [...] na główną trasę pieszo-rowerową, łączącą Park [...] z K., co dodatkowo obrazuje istotę zasadności jego wyznaczenia.
Organ zaznaczył, że w uwagach wniesionych przez skarżącą w toku procedury sporządzania przedmiotowego planu zawarto propozycje zmian ustaleń głównie w odniesieniu do terenu [...]Z. Zdaniem organu uwzględnienie uwagi w zakresie najbardziej kluczowym dla skarżącej, tj. w zakresie przeznaczenia terenu [...]Z pod usługi i poszerzenie linii zabudowy, spowodowałoby zaistnienie powiązanych ze sobą niekorzystnych skutków. Przede wszystkim doprowadziłoby to do zachwiania konstytucyjnej zasady równości w stosunku do właścicieli działek sąsiednich, ponieważ skutkowałoby nieproporcjonalnie zawyżonym wzrostem wartości nieruchomości. Sytuacja ta, biorąc pod uwagę konieczność zachowania zasady równości, wymagałaby zmiany ustaleń albo w ramach nieruchomości skarżącej albo działek sąsiednich, w związku z czym konieczne stałoby się zrezygnowanie z dominanty na jej działce albo wprowadzenie kolejnych dominant wysokościowych na działkach sąsiednich. W obu przypadkach rozwiązania te doprowadziłyby do pogorszenia stanu ustalonego w skarżonym planie. Większa liczba dominant zaburzyłaby industrialny charakter obszaru stoczni rzecznej i doprowadziłaby do przeciążenia komunikacyjnego ulicy [...]. Zrezygnowanie z dominanty na terenie [...]U byłoby natomiast niekorzystne ze względów urbanistycznych i krajobrazowych, które determinują zasadność domknięcia osi widokowej poprowadzonej wzdłuż terenu 1KDD. Mając powyższe na uwadze organ podkreślił, że poza zachowaniem zasady proporcjonalności, zadbano również o należyte uwzględnienie konstytucyjnej zasady równości, a zatem optymalnie wyważono interes publiczny z interesem prywatnym.
Organ wskazał nadto, że również sposób uksztaltowania terenu [...]U zdeterminował konieczność wykreowania optymalnej przerwy w gęstej zabudowie w postaci terenu zieleni. Wymagała tego z jednej strony wskazana wyżej potrzeba równego potraktowania nieruchomości sąsiednich, a z drugiej strony wynikające z zaprojektowanego układu zabudowy potrzeby kompozycyjne, Wyznaczony teren [...]Z z ustaleniami zobowiązującymi do zachowania odpowiedniej ilości zieleni wysokiej pozwala na zwiększenie atrakcyjności bryły dominanty na terenie [...]U. Co również istotne, należy wskazać zdaniem organu, że tereny zieleni w mieście podnoszą wartość nieruchomości. Teren [...]Z nie został przeznaczony na cel publiczny, w związku z czym, w razie podjęcia działań inwestycyjnych lub sprzedażowych, teren ten może zostać zagospodarowany w celu podniesienia jakości nieruchomości, uwzględniając działki nr [...] i [...], i tym samym będzie pozytywnie wpływał na możliwości jej wykorzystania. Założenie w postaci przedmiotowej zieleni, spójnie zakomponowanej z większym fragmentem osiedla, może zostać zatem wpisane w koncepcję inwestora, zwiększając jej walory tak urbanistyczne, jak i ekonomiczne. Terenu [...]Z nie należy zatem traktować wyłącznie jako ograniczenia możliwości zabudowy, ale przede wszystkim jako integralną część większego założenia, która będzie pozytywnie oddziaływała na jego całościowe zagospodarowanie.
Organ podkreślił również, że obszar opracowania, ze względu na swoje optymalne położenie w mieście, charakteryzuje się wysoką atrakcyjnością inwestycyjną, Uwarunkowania te sprawiają, że konieczne dla interesu publicznego, w tym zachowania ładu przestrzennego i walorów urbanistycznych tej części miasta, staje się dążenie do zabezpieczenia potencjału wysokiej jakości przestrzeni, poprzez wykreowanie spójnej, całościowej koncepcji urbanistycznej. Fragmentaryczne przekształcanie obszaru, realizowane na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy implikuje zagrożenie w postaci rozwoju zabudowy chaotycznej, pozbawionej niezbędnej infrastruktury drogowej, zieleni i usług, co stanowiłoby sprzeczność z podstawowymi celami planowania przestrzennego określonymi w u.p.z.p. Przedmiotowy plan miejscowy stanowi odpowiedz na rosnące oczekiwania inwestycyjne, eliminując jednocześnie omówione wyżej zagrożenia poprzez ustalenie regulacji zapewniających możliwość stworzenia kompletnego i optymalnie nasyconego usługami osiedla o spójnym, śródmiejskim charakterze. W takie założenia wpisano zaprojektowane zagospodarowanie działki nr [...]. Dla zachowania kompromisu dopuszczono kompensujące zwiększenie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu na pozostałych dziatkach będących własnością skarżącej.
W kwestii naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez przyjęcie ustaleń nadmiernie ingerujących w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości, w sposób pozbawiony należytego uzasadnienia z punktu widzenia interesu publicznego i niemieszczących się w granicach obowiązującego porządku prawnego, organ, powołując się na przepisy Konstytucji i orzecznictwo, podkreślił, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. W niniejszej sprawie szczególnego znaczenia nabiera konieczność uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego i potrzeb zrównoważonego rozwoju, a także ochrony środowiska i zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wynikająca z uwarunkowań fizjograficznych obszaru, co uwzględniono ustalając w skarżonym planie teren [...]Z. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca przyznał gminie w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. prawo ingerencji w sposób wykonywania prawa własności, w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, należało zdaniem organu uznać, że przyjęte rozwiązania nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego, a przedmiotowe zarzuty są bezzasadne.
W kontekście zarzutu nieuwzględnienia prawa własności strony skarżącej organ podkreślił nadto, że dla terenu stanowiącego większą część nieruchomości skarżącej, zastosowano wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu istotnie wyższe w porównaniu ze wskaźnikami dla terenów sąsiednich, ustalając obszar usytuowania dominanty dopuszczający maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 44 m, podczas gdy na terenach sąsiednich ([...]U i [...]U) dopuszczono wysokości odpowiednio 20 i 16 m. Ponadto dla przedmiotowego terenu ustalono wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 4,5, podczas gdy na terenach sąsiednich [...]U i [...]U dopuszczono wartość tego wskaźnika na poziomie odpowiednio 3 i 2. Dzięki takim ustaleniom szacowana powierzchnia użytkowa usług możliwa do zrealizowania na podstawie uchwały dla terenu [...]U wynosi około [...]-[...] m2. Jest to wartość od około 30 do 50 razy większa od wielkości powierzchni użytkowej istniejącego obiektu usługowogospodarczego. Rozwiązanie to nie tylko stanowi dostateczną rekompensatę ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...], ale przede wszystkim w spójny i harmonijny sposób wpisuje się w kompleksowo zaprojektowane, większe założenie urbanistyczne. Wprowadzona dominanta stanowi ważny element kompozycyjny, domykając główną oś widokową wyznaczoną zgodnie z układem komunikacyjnym w planie, realizując najważniejsze cele planowania przestrzennego określone w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., nie ignorując jednocześnie pkt 6 i 7, dzięki odpowiedniemu zwiększeniu parametrów zabudowy na działkach nr [...] i nr [...], kompensującemu ograniczenia przyjęte w stosunku do działki nr [...].
Za bezzasadne organ uznał również twierdzenia, jakoby ustalenia przyjęte w planie uniemożliwiały użytkowanie przedmiotowego terenu w dotychczasowym zakresie. Plan miejscowy nie jest planem realizacyjnym ani budowlanym, a jedynie dokumentem tworzącym podstawy prawne do tego, aby proces inwestycyjny mógł być prowadzony zgodnie z zasadami w nim określonymi. Zapisy planu miejscowego nie wpływają na obecne możliwości wykorzystania nieruchomości - nabiorą one natomiast rzeczywistej sprawczości w momencie, w którym pozyskiwana będzie decyzja o pozwoleniu na budowę. Dodano, że właściciel nieruchomości lub posiadający inny tytuł prawny nie ma pełnej swobody w kształtowaniu zagospodarowania danej nieruchomości, nie może tez żądać od właściwego organu administracji publicznej, aby decyzja dotycząca kształtowania zabudowy na tym gruncie za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. W istotę planowania przestrzennego na poziomie gminy wpisane jest ważenie różnych, częstokroć sprzecznych interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego, czy też różnych interesów indywidualnych.
Odnosząc się do informacji zawartych w uzasadnieniu skargi wskazujących na pozbawienie możliwości realizacji planowanej inwestycji na podstawie załączonej do skargi decyzji o warunkach zabudowy nr 5922/2017 wydanej dla inwestycji obejmującej budowę budynku biurowego wraz z halą produkcyjno-magazynową z parkingiem dla samochodów osobowych na dachu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, organ wskazał, że adresatem decyzji nie jest strona skarżąca. Wydana decyzja pozwala jedynie na domniemanie możliwości zagospodarowania nieruchomości, ponieważ nie jest aktem uprawniającym do rozpoczęcia robót budowlanych, a zatem nie może wywoływać skutków prawnych, takich jakie wywołuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Co istotne, o akt taki dla przedmiotowej nieruchomości skarżąca nie zawnioskowała, jak również nie przeniosła na swoją rzecz przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, mimo wydania jej już w 2017 r. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Wskazano, że szacowana powierzchnia użytkowa aktywności gospodarczej na podstawie ww. decyzji dla całego kompleksu działek objętych tą decyzją wynosi [...]- [...]m2, a zatem pozwalałaby na realizację inwestycji o powierzchni równej lub mniejszej od tej, która możliwa jest do uzyskania na podstawie planu miejscowego tylko dla działek nr [...] i nr [...] przy zachowaniu działki [...] jako uzupełnienie kompozycji urbanistycznej w postaci terenu zieleni. W związku z takim stanem rzeczy wartość przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu planu, nawet przy uwzględnieniu hipotetycznych możliwości inwestycyjnych, niewątpliwie by wzrosła. Należy ponadto podkreślić, że nie wpływa na to wyłącznie matematyczna zależność pomiędzy wielkością możliwej do zrealizowania powierzchni użytkowej, ale również jakość terenów sąsiednich, które na podstawie zapisów planu uzyskały możliwość całościowej transformacji, jako śródmiejskiego obszaru miasta. Obszar planu wskazuje bowiem możliwość wykreowania wysokiej jakości przestrzeni osiedla mieszkaniowego w korelacji z terenami usług oraz aktywności gospodarczej, które to opierają się na bogatej sieci dróg publicznych, ciągów pieszych i rowerowych, publicznej zieleni i są wyposażone w obiekt edukacji. Należy zatem zauważyć, że inwestycja możliwa do zrealizowania na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie dawałaby tak korzystnych możliwości zagospodarowania nieruchomości, jak kwestionowany plan miejscowy.
Nie pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy również treść wniosku do projektu przedmiotowego planu złożonego przez skarżącą w toku procedury planistycznej. W jej części zawarto wskazanie, że zadrzewienia znajdujące się na terenie przedmiotowej nieruchomości stanowią atut i zasadne byłoby wkomponowanie ich w przyszłą zabudowę. Przytoczony fragment wniosku został uwzględniony w projekcie planu właśnie poprzez wyznaczenie terenu [...]Z, co wskazano również w sposobie rozpatrzenia uwag przedstawionym w Zarządzeniu nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2022 r. Istotne są ponadto dalsze zapisy zawarte w ww. wniosku. Ich treść zawiera informacje, które stoją w sprzeczności z przedstawionymi w skardze danymi, jakoby skarżąca planowała na obszarze przedmiotowej nieruchomości realizację inwestycji spójnej z warunkami zabudowy określonymi w decyzji nr 5922/2017. We wniosku wyraźnie podkreślono, że strona planuje na przedmiotowych działkach budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami. Tym samym na etapie sporządzania planu Spółka informowała o odmiennych intencjach sposobu zagospodarowania nieruchomości w toku procedury planistycznej, w ramach składanych wniosków do projektu planu, podczas gdy w skardze powołuje się na wydaną wcześniej decyzję o warunkach zabudowy nr 5922/2017. Organ wskazał, że opisane wyżej uwarunkowania zagrażają zaburzeniem ukształtowanego w uchwale ładu funkcjonalno-przestrzennego, poprzez potencjalne umożliwienie realizacji funkcji mieszkaniowej na terenach uciążliwej aktywności gospodarczej.
Podsumowująco organ wskazał, że wartość nieruchomości będącej własnością skarżącej niewątpliwie wzrosła za sprawą uchwalenia przedmiotowego planu. W planie zastosowano rozwiązania kompensujące wyznaczenie niezbędnego terenu [...]Z w granicach nieruchomości skarżącej, tym samym gwarantując zachowanie konstytucyjnej zasady równości w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich. Co istotne, ze względu na omówione uwarunkowania wartość nieruchomości powinna wzrosnąć w stosunku do stanu obecnego, przy hipotetycznym braku planu, jak i stanu domniemanego, uwzględniającego warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy. Organ zaznaczył, że przez 7 lat od wydania decyzji o warunkach zabudowy strona nie wystąpiła o przeniesienie jej na swoją rzecz od podmiotu, który jest jej adresatem. Przez ten okres nie wystąpiono również o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o ustalenia określone w tym akcie administracyjnym. Wreszcie na etapie procedury planistycznej nie wnioskowano o przeniesienie ustaleń z decyzji do projektu planu. W konsekwencji organ podkreślił, że przy procedowaniu uchwały zachowano właściwą równowagę pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie oraz wyważono interes ogólny i jednostkowy.
Na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania sprawy ze skargi niniejszej oraz ze skargi w sprawie o sygn.akt II SA/Wr 592/24, gdyż obie skargi wniesione w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. dotyczyły tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostają więc w związku. Jednocześnie zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia graficznego zestawienia połączeń ciągów pieszo-rowerowych sąsiadujących w planach miejscowych wraz z fragmentem studium dotyczącym kładki pieszo-jezdnej zlokalizowanej nad rzeką O.
Przy piśmie z dnia 7 marca 2025 r. pełnomocnik organu nadesłał rysunek obejmujący zaskarżony plan miejscowy wraz z sąsiednimi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w zakresie obszarów w dolinach rzek oraz w zakresie ścieżek rowerowych, zaś w odpowiedzi na wezwanie Sądu z 18 marca 2025 r., pełnomocnik organu przy piśmie elektronicznym z 19 marca 2025 r. uzupełnił dokumentację planistyczną o opracowanie ekofizjograficzne, na które powoływano się w odpowiedzi na skargę.
Pismem z dnia 18 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącej, ustosunkowując się do pisma organu z dnia 7 marca 2025 r. oraz załączonych do niego dokumentów, stwierdził, że nie potwierdzają one argumentacji i okoliczności podnoszonych przez organ, w szczególności twierdzenia, jakoby teren oznaczony symbolem 1Z (teren ciągu pieszo-jezdnego ze szpalerem drzew) stanowił konsekwentny separator pomiędzy zabudową mieszkaniową, a zabudową usługowo-przemysłową, spójnie powielony w planach miejscowych obowiązujących dla sąsiednich terenów. Wskazano, że zarówno plan miejscowy obowiązujący dla terenu K. (plan nr [...]), jak i plan obejmujący teren ul. [...]/[...] (plan nr [...]) nie przewidują kontynuacji lub jakiegokolwiek powiązania z terenem oznaczonym na zaskarżonej uchwale symbolem 1Z. Oznaczenia na mapie obrazującej plan miejscowy, jak np. zielone kropki, mające oznaczać kładkę pomiędzy terenem objętym zaskarżonym planem a K. i jednoczesne przedłużenie ciągu 1Z, nie mają, zdaniem pełnomocnika, pokrycia w postanowieniach publicznie dostępnych akt planistycznych i innych opracowaniach, jak również nie przywołano żadnych danych (oznaczeń, legendy, odniesień do innych planów miejscowych), które mogłyby potwierdzać, że takie rozwiązania są rzeczywiście planowane. Podkreślono, że przedłożona przez organ dokumentacja nie potwierdza argumentacji organu o zgodności ze Studium postanowień zaskarżonego planu dotyczących przeznaczenia przedmiotowej działki na zieleń ([...]Z). Studium bowiem wskazuje na charakter dopuszczalnej w obrębie obszaru planu zieleni. Pełnomocnik skarżącej nie zgodził się z organem, jakoby już samo wskazanie w tekście studium dopuszczalnego przeznaczenia w ramach jednostki urbanistycznej jako "zieleń" uprawniała organ do swobodnego, dowolnego kształtowania sfer zieleni w danej jednostce. Studium bowiem precyzuje jakie formy zieleni są dopuszczalne w ramach omawianej jednostki urbanistycznej. Są to strefy zieleni współtworzącej oraz zieleni równorzędnej. Zgodnie zaś z opisem zawartym w studium, w ramach strefy zieleni współtworzącej dopuszcza się punktowe, liniowe i obszarowe formy zieleni, przy czym na przedmiotowym terenie formy zieleni zostały ograniczone wyłącznie do obszarowych form zieleni wypoczynkowej oraz obszarowych form zieleni sportowej. Pełnomocnik podniósł, powołując się na treść studium, że tego rodzaju zieleń ze względu na swoją funkcję powinna być zielenią ogólnodostępną oraz podkreślił, że obszarowe formy zieleni sportowej stanowią tereny specjalnego zagospodarowania z wiodącą funkcją sportową i towarzyszącymi usługami oraz niezbędną infrastrukturą, w zakresie zgodnym z obszarem przeznaczeń, w którym się znajdują. Z kolei liniowe formy zieleni łączą poszczególne elementy stref zieleni równorzędnej oraz dominującej, dopełniając [...] sieć zieleni, budując jej ciągłość i zwiększając dostępność dla mieszkańców.
Pełnomocnik skarżącej wskazał, że drugi rodzaj strefy zieleni – współtworzącej – Studium określa jako strefę, w ramach której planuje się bufor wypełniony zielenią przy obszarach o najwyższym stopniu uprzemysłowienia. Zieleń towarzysząca obiektom przemysłowym pełni przede wszystkim funkcję izolacyjną, w mniejszym stopniu wypoczynkową. Wynika z tego, że przeznaczenie działki gruntu skarżącej (nr [...]) na teren zieleni [...]Z nie wpisuje się w żaden z powyżej opisanych kierunków i form zieleni opisanych w studium, a przede wszystkim nie będzie realizowało celów dotyczących zieleni i środowiska, określonych w studium dla przedmiotowej jednostki urbanistycznej. Wyznaczając obszar zieleni i oznaczając go symbolem [...]Z organ nie zadbał, zdaniem pełnomocnika, o to, aby teren ten był publicznie dostępny – nadal jest to teren prywatny, do którego dostęp może zostać przez skarżącą ograniczony lub w zupełności wyłączony. Wyłącza to możliwość sklasyfikowania tego rodzaju zieleni jako zieleń równorzędna w tej jednostce urbanistycznej – nie może ona bowiem pełnić ani funkcji zieleni wypoczynkowej, ani funkcji zieleni sportowej. Obszar oznaczony symbolem [...]Z nie jest także liniową formą zieleni w rozumieniu studium – nie łączy on bowiem strefy zieleni równorzędnej czy dominującej. Obszar oznaczony symbolem [...]Z nie stanowi też liniowej formy zieleni, gdyż nie łączy on ze sobą jakichkolwiek elementów stref zieleni, co potwierdza mapa stanowiąca załącznik graficzny do zaskarżonego planu miejscowego.
Podkreślono nadto, że obszar oznaczony symbolem [...]Z nie stanowi także strefy zieleni współtworzącej. Działka nr [...], pomijając aktualny niewielki poziom jej zadrzewienia, nie będzie bowiem pełnić funkcji izolacyjnej. Pełnomocnik nie zgodził się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym wyznaczenie strefy [...]Z podyktowane było koniecznością odseparowania terenów mieszkaniowych od uciążliwego przemysłu stoczniowego. Jego zdaniem, teren [...]Z co najwyżej będzie izolował teren selektywnej zbiórki odpadów (PSZOK – oznaczenie w planie 1U-AG) od pozostałych obszarów przemysłowo-usługowych (a więc terenów oznaczonych w planie symbolami [...]U, [...]U, [...]U). W żadnym przypadku nie będzie on stanowił bufora pomiędzy terenami mieszkaniowymi, a terenami przemysłowymi – zgodnie z mapą, funkcję izolatora pomiędzy tymi terenami pełni wyłącznie teren oznaczony symbolem 1Z (zieleń publiczna), konsekwentnie na niemalże całej długości planu. W związku z powyższym, przeznaczenie działki nr [...] na teren zieleni [...]Z powoduje odebranie skarżącej możliwości zrealizowania na niej jakiejkolwiek zabudowy, bez szczególnych korzyści z tego płynących dla środowiska i mieszkańców.
Pełnomocnik wskazał, że na przedłożonym przez organ, przy piśmie z dnia 7 marca 2025 r., rysunku studium widać, że tereny obecnie przeznaczone na zieleń o symbolu [...]Z zostały sklasyfikowane jako tereny publicznie dostępne, co sugeruje, że pierwotnie obszar działki nr [...] stanowić miał element obszaru 1Z, jednak organ odszedł od tej koncepcji. Dodatkowo podniesiono, że organ zignorował fakt, że obecnie przedmiotowa działka pozbawiona jest znaczącej ilości drzew, które zostały usunięte przez skarżącą na podstawie zezwolenia na ich wycinkę wydaną przez tenże organ. Stąd twierdzenia, jakoby przeznaczenie przedmiotowej działki na zieleń ([...]Z) powodowało istotne korzyści przyrodnicze (jak np. retencja wody czy ochrona przed podtopieniami) i stanowiło formę ochrony istniejącej tam przyrody (zadrzewienia) pozostają w zupełności chybione – w tych warunkach przedmiotowa działka stanowić będzie niezagospodarowany obszar w centrum jednostki urbanistycznej, co należy uznać za efekt niepożądany, w szczególności biorąc pod uwagę cele planowania przestrzennego i gospodarki planistycznej miasta. Pełnomocnik wskazał, że Gmina W. jest właścicielem sąsiedniego terenu, tj. działek [...] oraz [...] o łącznej powierzchni ok. [...] m2, których choćby częściowe zazielenienie stanowiłoby zdecydowanie bardziej trafny, efektywny i skuteczny separator niż działka skarżącej.
Podsumowując, pełnomocnik ze względów powyższych wniósł o rozważenie przez Sąd otwarcia rozprawy na nowo w trybie art. 133 § 2 w zw. z § 3 p.p.s.a., z uwagi na nowe, istotne w sprawie okoliczności, tj. złożenie przez organ dodatkowych dokumentów w sprawie, które stoją w sprzeczności z dotychczasowymi jego twierdzeniami i przedstawioną argumentacją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W. w części obejmującej teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...] Z.
Skarga złożona została do tut. Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje zatem legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Natomiast dla uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego należy wykazać, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną podmiotu skarżącego. Innymi słowy, strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Rozważając w niniejszej sprawie kwestię legitymacji skargowej M. spółki z o.o. wskazać należy, że jest ona jest właścicielką kilku położonych na obszarze zaskarżonego planu działek, w tym działki oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-[...], obręb S. co nie jest sporne w sprawie i zostało udokumentowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżoną uchwałą przedmiotowa działka przeznaczona została w przeważającej części na teren zieleni (oznaczony na rysunku planu symbolem [...]Z oraz na tereny ulic: klasy dojazdowej (teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...] KDD) i klasy lokalnej (teren oznaczony symbolem [...]KDL). W odniesieniu do działki skarżącej, w kontrolowanym planie miejscowym wprowadzone zatem zostały ograniczenia wynikające z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej działki oraz określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania. Ustalenia te naruszają interes prawny strony skarżącej wypływający z przysługującego jej prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 Kodeksu cywilnego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por np. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 6 lipca 2021 r., II GZ 400/20 – dostępne w CBOSA). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75). Strona skarżąca wskazuje, że przed uchwaleniem kwestionowanego planu przedmiotowa działka (oraz dwie sąsiednie działki) objęta była decyzją z dnia 23 października 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku biurowego wraz z halą produkcyjno-magazynową i parkingiem, a na skutek uchwalonego planu nie może już zagospodarować tej działki poprzez jej zabudowę i wykorzystać jej pełnego potencjału inwestycyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że Spółka niewątpliwie posiada wynikający z przysługującego jej prawa własności interes prawny, który postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego został naruszony. Przyjęte planem przeznaczenie działki – w części na tereny dróg publicznych, w części na zieleń – uniemożliwiają bowiem Spółce zabudowę przedmiotowego terenu na inne cele niż drogi i ciągi pieszo-rowerowe, która to zabudowa wcześniej była dopuszczona. Sytuacja prawno-planistyczna Spółki na skutek uchwalenia planu miejscowego uległa zatem pogorszeniu a jej uprawnienia właścicielskie zostały ograniczone. Z tych też względów Sąd uznając, że spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, że kontrola dotycząca aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2023r. poz. 977 ze zm.) dalej jako u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczące zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji wynikają z wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. aktu wykonawczego (w tym przypadku rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu.
Podkreślenia wymaga, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje co prawda naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy. Samodzielność gminy w tym zakresie uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.
Przyjęta przez ustawodawcę koncepcja władztwa planistycznego oznacza także, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma bowiem charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje wprost Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości.
Gmina nie ma zatem absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice jej władztwa planistycznego wyznaczają przepisy prawa zarówno zwykłego (ustaw) jak też Konstytucji. W szczególności wskazać należy na konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności.
Oczywistym także jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym więc wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie tego prawa. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zasada proporcjonalności w ograniczaniu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty wolności i chronionych praw, gdyż ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, dostępny w CBOSA). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. nr 4, poz. 78; z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.
W konsekwencji, choć niewątpliwie władztwo planistyczne stanowi uprawnienie organów uchwałodawczych samorządu terytorialnego do legalnej ingerencji w sferę prawa własności, to jednak nie jest ono absolutne i nieograniczone, gdyż – jak wskazano - gmina może z niego korzystać wyłącznie w granicach prawa, kierując się interesem publicznym, konfrontując wchodzące w jego zakres wartości publiczne z interesem prywatnym, a nadto uwzględniając aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1377/12, LEX nr 1370495).
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina powinna uwzględnić szereg wymienionych w nim wymagań i wartości wysoko cenionych do których ustawodawca zalicza z jednej strony między innymi, wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz potrzeby interesu publicznego z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności.
Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju (czy innymi wartościami określonymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p) z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać.
Organy planistyczne, podejmując ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny zatem dokonywać ważenia wskazanych wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wymagania ładu przestrzennego kosztem prawa własności, powinny być natomiast dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1823/20, CBOSA).
Kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie co do przeznaczenia danego terenu nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego, ma niewątpliwie zachowanie zasady proporcjonalności. W razie kolizji interesu indywidualnego z interesem publicznym, czy też interesów indywidulanych różnych osób, przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga bezwzględnie każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. Organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów.
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu naruszająca jego atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga wykazania, że gmina, stanowiąc w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się, przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały – ewentualne odpowiedź na skargę, czy inne wyjaśnienia składane w toku postępowania sądowego – winno zatem zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (wyroki NSA z 19 czerwca 2006 r., II OSK 1404/05; z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1174/10; z 27 października 2011 r., II OSK 1679/11; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12; z 24 września 2015 r., II OSK 76/14; z 31 sierpnia 2016 r., II OSK 87/15, CBOSA).
Dla Sądu, podobnie jak dla uczestników planu podstawowe znaczenie ma więc ustalenie motywów działania organu i podstaw jego ingerencji w prawo własności, według określonych wyżej kryteriów. Oczywiście Sąd nie może kontrolować planu przez pryzmat celowości czy słuszności podejmowanych w nim rozwiązań, ale w świetle prezentowanych wywodów musi zbadać, czy przedstawiona przez organ argumentacja wskazująca na niezbędność dokonania tych zmian i zachowania przy tym należytej staranności w doborze rozwiązań planu została zachowana.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, zaskarżona uchwała oceniana w kontekście kwestionowanych przez Spółkę postanowień planu, nie spełnia powyższych wymogów.
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że przeznaczenie w planie miejscowym działki skarżącej Spółki na teren zieleni uzasadnione zostało:
1/ wymogami ochrony środowiska i zapewnienia bezpieczeństwa ludzi - organ administracji wyjaśnił bowiem, że obszar objęty przedmiotowym planem miejscowym charakteryzuje się wyjątkowo niskim udziałem terenów zielonych i powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokim stopniem uszczelnienia powierzchni. Na podstawie, między innymi, opracowania ekofizjograficznego stwierdził także, że na przedmiotowej działce znajduje się jedna z najbardziej intensywnych grup drzew na terenie całego planu. W związku z szeroko udokumentowanym wpływem ubytków terenów zieleni na nasilanie się ekstremalnych zjawisk pogodowych (jak miejska wyspa ciepła, czy powodzie błyskawiczne) mających negatywny wpływ na życie i zdrowie ludzi, należało - zdaniem organu - uznać wyznaczenie terenu [...]Z za "niezbędne" nie tylko w kontekście ochrony środowiska i gospodarowania wodami opadowymi ale także dla zapewniania bezpieczeństwa mienia ludzi z punktu widzenia interesu publicznego.
2/ wymaganiami ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury - w tym zakresie wyjaśniono, że lokalizację terenu [...]Z zdeterminował układ funkcjonalno-przestrzenny w granicach planu, tj:
- działka znajduje się w strefie usługowej w miejscu styku określonych w Studium obszarów przemysłowego i mieszkaniowo-usługowego; powstała zatem konieczność minimalizowania konfliktów pomiędzy tymi strefami ( przemysłowa i mieszkaniową) stąd w planie wyznaczono elementy izolujące te obszary i minimalizujące potencjalnie negatywne oddziaływanie. Z tego względu wyznaczono teren 1Z (cel publiczny sąsiadujący z działką skarżącej) oraz teren [...]Z jako naturalną separację pomiędzy funkcją mieszkaniową a przemysłową (stocznia),
– przedmiotowy teren stanowi element podkreślający istotne w skali planu miejscowego miejsce węzłowe, tj. przejście z ulicy [...] na główną trasę pieszo-rowerową łączącą K. z Park [...] (ciąg pieszo- rowerowy wyznaczony jest na terenie 1Z i przechodzi do terenu [...] KDPR i do kładki stanowiącej przedłużenie tego terenu),
- sposób ukształtowania zabudowy na terenie [...]U (sąsiadującym z przedmiotową działką) przez wprowadzenie dominanty zamykającej oś widokową wzdłuż terenu [...]KDD zdeterminował konieczność wykreowania optymalnej przerwy w gęstej zabudowie, w postaci terenu zieleni na działce nr [...]. Według organu wymagały tego potrzeby kompozycyjne wynikające z zaprojektowanego układu – konieczność przerwy w gęstej zabudowie.
Z powyższej argumentacji jasno wynika, że ustalając status planistyczny działki nr [...] organ uchwałodawczy przeciwstawił potrzebom interesu Spółki inne wartości określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. tj: wymogi ochrony środowiska i wymogi ładu przestrzennego, przyznając im prymat.
Jak już wcześniej argumentowano, potwierdzenie, że w takiej sytuacji nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego wymaga wykazania, że uchwalając plan miejscowy gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji albo wykazała, że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Zastosowane środki prawne winne być przy tym najmniej uciążliwe dla podmiotu koszem którego przyznany został prymat interesu publicznego.
Zdaniem Sądu przedstawiona w uzasadnieniu uchwały jak też w odpowiedzi na skargę argumentacja organu – aczkolwiek bardzo obszerna - nie potwierdza jednak, że uchwalając przedmiotowy plan Rada Miejska analizowała inne warianty (niż przeznaczenie działki skarżącej na zieleń) osiągnięcia celu z zakresu ochrony środowiska polegającego na wprowadzeniu na obszarze planu terenu zieleni pełniącego funkcję izolacyjną dla zabudowy mieszkaniowej oraz retencyjnego i zapobiegającego ekstremalnym zjawiskom pogodowym. Przeprowadzenie takiej analizy niewątpliwie było konieczne skoro Spółka aktywnie uczestniczyła w procedurze planistycznej sprzeciwiając się przyjętemu przeznaczeniu działki i proponując inne rozwiązanie. W szczególności z pism zawartych w aktach sprawy nie wynika przekonujące uzasadnienie co do tego, że tylko działka strony skarżącej pozwala na osiągnięcie powyższego celu. Nie przedstawiono bowiem jakiejkolwiek analizy co do możliwości wykorzystania na ten cel terenów sąsiadujących z działką skarżącej (lub innych z obszaru planu) znajdujących się w takiej samej sytuacji. Chodzi zwłaszcza o sposób zagospodarowania innych działek na obszarze planu ze względu na te kryteria które zdecydowały o konieczności przeznaczenia działki Spółki na zieleń, tj. istniejącego zadrzewienia przewidzianego do zachowania ze względu na niski udział terenów zielonych i powierzchni biologicznie czynnej oraz wysoki stopień uszczelnienia innych nieruchomości na terenie planu.
Zauważyć przy tym należy, że choć organ gminy argumentując przyjęte w planie przeznaczenie działki nr [...] organ gminy podkreślał, że znajduje się na niej jedna z najbardziej intensywnych grup drzew na obszarze całego planu przewidziana do zachowania (co wynikać miało opracowania ekofizjograficznego), to jednak pełnomocnik skarżącej podważał to stanowisko wykazując w skardze, że działka zadrzewiona jedynie obrzeżnie w niewielkiej części a większość drzew została usunięta.
Z tych względów Sąd uznał za konieczne wezwanie organu do uzupełnienia dokumentacji planistycznej o opracowanie ekofizjograficzne (dokument ten nie został bowiem przedłożony z aktami sprawy).
Z powyższego opracowania wynika, że sporządzone ono zostało w 2021 roku - a więc dwa lata przed uchwaleniem planu - co może wskazywać na brak jego aktualności. Ma to więc znaczenie w kontekście oświadczenie pełnomocnika skarżącej zawartego w piśmie procesowym z dnia 18 marca 2025 r., akcentującego, że uchwalając plan organ zignorował fakt, iż działka obecnie pozbawiona została znaczącej ilości drzew, które zostały usunięte przez skarżącą na podstawie zezwolenia na ich wycinkę wydaną przez tenże organ. Stąd – jak podnosił pełnomocnik - twierdzenia, jakoby przeznaczenie przedmiotowej działki na zieleń ([...]Z) powodowało istotne korzyści przyrodnicze (jak np. retencja wody czy ochrona przed podtopieniami) i stanowiło formę ochrony istniejącej tam przyrody (zadrzewienia) pozostają w zupełności chybione.
Niezależnie od powyższego, po analizie przedmiotowego opracowania ekofizjograficznego Sąd stwierdził, że także na innych terenach znajdujących się na obszarze planu w najbliższym sąsiedztwie działki skarżącej (teren [...]U lub [...]U) występują w nie mniejszej ilości niż na działce skarżącej, drzewa oraz kępy drzew. Tereny te nie zostały objęte w planie ograniczeniami zmierzającymi do zachowania zasobów przyrodniczych. Okoliczność tą podniosła Spółka w uwagach do projektu planu, jednak organ nie przedstawił w tym zakresie wyjaśnień. Należy także uwzględnić, że na obszarze objętym planem znajdują się nieruchomości gminne przewidziane do przekształcenia (np. teren Z. obejmujący działkę [...] przewidziany do przekształcenia między innymi na cele mieszkaniowe i usługowe) na których, według opracowania ekofizjograficznego, występują duże skupiska drzew pojedynczych i w kępach. Na okoliczność tę zwracała uwagę także skarżąca podnosząc, że Gmina jest właścicielem sąsiedniego terenu, tj. działek nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni ok. [...] m2, których choćby częściowe zazielenienie stanowiłoby zdecydowanie bardziej trafny, efektywny i skuteczny separator niż działka skarżącej.
Uzasadnienie zawarte w zaskarżonej uchwale jak też w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnia powodów dla których, skoro w najbliższym sąsiedztwie znajdują się inne nieruchomości, w szczególności nieruchomości komunalne, które także spełniają warunki dla zapewnienia na obszarze planu terenów zielonych ze względu na ich stan tj. występujące zadrzewienie - jest to możliwe jedynie przy wykorzystaniu działki skarżącej Spółki i z jakich względów na ten cel nie mogą być wykorzystane (przynajmniej częściowo inne nieruchomości) – dlaczego taki wariant byłby mniej korzystny dla realizacji zamierzonego celu ochrony interesu publicznego niż wariant przyjęty w zaskarżonej części uchwały planistycznej. Nie budzi wszak wątpliwości, że dla realizacji interesu publicznego jakim jest ochrona istniejących zasobów przyrodniczych, czy też spełnienie wymagań ładu przestrzennego w pierwszym rzędzie powinny być wykorzystane nieruchomości komunalne. Organ administracji nie przedstawił żadnych przekonujących wyjaśnień potwierdzających, że analizował inne warianty osiągnięcia zamierzonego celu – przede wszystkim przy wykorzystaniu nieruchomości komunalnych (ewentualnie także innych nieruchomości podmiotów będących w podobnej sytuacji faktycznej jak strona skarżąca) oraz, że nie ma możliwości wykorzystania nieruchomości gminnych na te cele.
W efekcie nie zostało wykazane, że kwestionowane przeznaczenie działki nr [...] to jedyny możliwy sposób osiągnięcia zamierzonego celu polegającego na spełnieniu nie tylko określonych wcześniej wymagań środowiskowych ale także ładu przestrzennego.
Zdaniem Sądu, analogiczne uwagi odnieść należy do argumentów organu wskazujących na konieczność przeznaczenia działki skarżącej na zieleń ze względu na układ funkcjonalno-przestrzenny w granicach planu.
Kluczowy w tym względzie jest argument, że działka nr [...] ze względu na swoje położenie stanowić ma naturalną separację pomiędzy terenami przeznaczonymi w planie na cele przemysłowe a terenami mieszkaniowymi. W tym względzie strona skarżąca wskazywała jednak, że w wystarczającym zakresie rolę takiego separatora spełnia teren zieleni 1Z. Zauważyć trzeba, że teren ten bezpośrednio przylega do działki nr [...] i podobnie jak ta działka znajduje się pomiędzy terenami przeznaczonymi na cele przemysłowe a terenami mieszkaniowymi. Organ gminy w żaden sposób nie wykazał jednak, że dla osiągnięcia zamierzonego celu nie wystarcza sam obszar przewidziany na cel publiczny (1Z) i konieczne jest jego powiększenie o teren [...]Z.
Co do argumentu organu wskazującego na konieczność wprowadzenia na działce nr [...] terenu zieleni ze względu na bliskie sąsiedztwo ciągu pieszo-rowerowego łączącego obszar przedmiotowego planu miejscowego z K., co czyni działkę tę elementem podkreślającym istotne w skali planu miejscowego miejsce węzłowe, zauważyć trzeba, że ulega on osłabieniu wobec stwierdzenia przez Sąd nieważności przedmiotowej uchwały w odniesieniu do terenu [...] KDPR (nieprawomocny wyrok w sprawie o sygn.akt II SA/Wr 592/24). Natomiast same potrzeby kompozycyjne związane z koniecznością podkreślenia miejsca węzłowego dla przebiegu ciągu rowerowego nie stanowi, zdaniem Sądu, wystarczającego uzasadnienia dla tak daleko idącej ingerencji w prawo własności strony skarżącej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że przyjęte w planie przeznaczenie dla działki nr [...] wyklucza na niej jakąkolwiek, poza ciągami pieszo-rowerowymi, infrastrukturą techniczną i drogami publicznymi, zabudowę. W tej sytuacji osiągnięcie celów kompozycyjnych polegających na podkreśleniu miejsca węzłowego dla ciągu pieszo-rowerowego przez wyeliminowanie możliwości jakiejkolwiek innej zabudowy przedmiotowej działki i przeznaczenie jej w całości na skwery, ciągi piesze, pieszo-rowerowe i drogi publiczne, stanowi zbyt głęboką ingerencję w prawo własności. Podobnie, zdaniem Sądu, trzeba odnieść się do argumentacji wskazującej, że istniała potrzeba przeznaczenia działki nr [...] na zieleń ze względu na wprowadzenie na terenie [...]U (obejmującego dwie inne działki skarżącej Spółki) dominanty która wykreowała optymalną przerwę w gęstej zabudowie w postaci terenu zieleni. Co istotne, organ nie wyjaśnił, czy badał inne warianty usytuowania spornego terenu zieleni w kontekście kompozycyjnym oraz, czy mimo konieczności głębokiej ingerencji w sferę prawa własności, jest to jedyne możliwe w danych warunkach rozwiązanie.
Przeznaczenie przedmiotowej działki na zieleń w ramach której dopuszczono na jedynie skwery oraz ciągi piesze i pieszo-rowerowe, wskazuje, że zamierzeniem planu jest w istocie zabezpieczenie interesu lokalnej społeczności poprzez zapewnienie im terenów zielonych na sąsiedniej prywatnej nieruchomości. Mają na względzie, że na obszarze planu znajdują się nieruchomości komunalne stwierdzić trzeba, że organ nie wykazał niezbędności wprowadzenia takiego przeznaczenia i zachowania przy tym należytej staranności w doborze tego rozwiązania planu. W ocenie Sądu narusza wiec ono zasadę proporcjonalności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to zbyt daleko idąca ingerencja w prawo własności i w sposób jego wykonywania. W rezultacie uznać więc należało, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu doszło do przekroczenia władztwa planistycznego.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi wskazujących na niezgodność uchwały w zaskarżonej części ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Przypomnieć wypada, że przy ocenie zgodności planu miejscowego ze studium należy uwzględnić charakter studium i wynikające z tego różnice pomiędzy tym aktem a planem miejscowym. Studium jako akt polityki przestrzennej o charakterze ogólnym wyznacza bowiem podstawowe kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Natomiast w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Nie można zatem utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. Przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym musi być natomiast zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p postanowienia studium są dla organu planistycznego wiążące, co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. W orzecznictwie wskazuje się, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. można mówić wówczas, gdy przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Stopień związania planu ustaleniami studium może być – w zależności od szczegółowości studium – silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być w całości przeniesione do planu ale może też być pomiędzy nimi sprzeczności.
Według znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. działka nr [...] położona jest w jednostce urbanistycznej A [...] S.(1) na obszarze oznaczonym AG – obszar przemysłowy. W ramach tego przeznaczenia, obok takich klas przeznaczeń jak usługi (różnego rodzaju), przemysł czy infrastruktura wymieniona także została zieleń. Zgodnie z definicją zawartą w pkt 2.1 rozdziału 3 części IV Studium klasa przeznaczenia zieleń obejmuje, między innymi, łąki, lasy, zieleń miejską. W Studium przez zieleń miejska rozumie się również skwery. W części tekstowej Studium wskazano nadto, że wyznacza się obszary przeznaczeń przedstawione na rys. [...] Studium, na których dopuszczone są wyłącznie podane klasy przeznaczeń. W ocenie Sądu oznacza to, że na danym obszarze niedopuszczalne są inne niż wymienione klasy przeznaczeń, ale nie oznacza to obowiązku realizowania każdego z tych przeznaczeń poprzez odpowiednie ustalenia planistyczne.
Mając na uwadze przywołane zapisy Studium, należy uznać, że przeznaczenie działki nr [...] na zieleń w postaci skwerów (zieleń miejską) nie jest niezgodne z określonymi w tym akcie kierunkami przeznaczeń i zagospodarowania. Niewątpliwie w ramach wyodrębnionego w Studium terenu stanowiącego obszar przemysłowy (oznaczony symbolem AG) mieści się klasa przeznaczenia zieleń. Natomiast to, że oprócz zieleni mieszczą się w nim także inne przeznaczenia, nie oznacza, że wszystkie one muszą być realizowane. Zauważalne jest, że w ramach obszaru przemysłowego AG (podobnie jak obszaru mieszkaniowo-usługowego MU, który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie) nie wyodrębniono klas przeznaczania dominujących i uzupełniających (tak jak uczyniono to w obszarze mieszkaniowym M). Wszystkie klasy przeznaczenia przewidziane w tych obszarach są więc równorzędne.
Sąd podziela zatem stanowisko organu administracji, że przyjęcie na obszarze AG położonym w jednostce urbanistycznej A[...] klasy przeznaczenia usługi (obok przemysłu czy infrastruktury technicznej i zieleni) nie oznacza obowiązku przeznaczenia każdej nieruchomości położonej w tym obszarze pod usługi. Ustalenia Studium nie odnoszą się bowiem do poszczególnych działek – czy nieruchomości – ale do wyodrębnionych obszarów funkcjonalnych. Stąd nie można podzielić stanowiska skarżącej, że niezgodne ze Studium, jest przeznaczenie działki nr [...] na zieleń a zgodność ze Studium byłaby zachowana tylko, gdyby działka ta była przeznaczona na usługi i w części na zieleń.
Idąc dalej, zauważyć trzeba, że określając podstawowe zasady polityki przestrzennej przyjęto w Studium zasadę kształtowania zieleni bez granic, zgodnie z którą, zieleń jest równoprawnym lub nawet dominującym elementem struktury przestrzennej miasta. Konsekwencją takiego ujęcia tematu jest definiowanie zieleni jako terenów przyrodniczych pokrytych roślinnością o funkcjach ekologicznych, ochronnych, rekreacyjnych i estetycznych, niezależnie od tego, jak są użytkowane oraz kto jest ich właścicielem. Planowanie rozwoju miasta w myśl tej idei ma doprowadzić do zaniku tradycyjnej granicy pomiędzy strukturą urbanistyczną a przyrodniczym otoczeniem oraz budowania ich relacji według trzech poziomów: dominującego, równorzędnego i współtworzącego, z których każdy tworzy swoją strefę w przestrzeni miasta i silną relację z obszarami zurbanizowanymi. Jak wynika z rys.[...] kierunków zagospodarowania Studium nieruchomość skarżącej znajduje się w strefie zieleni współtworzącej objętej obszarową polityką kształtowania zieleni i środowiska przyrodniczego dla obszaru gospodarczego. Strefa zieleni współtworzącej stanowić ma bufor wypełniony zielenią przy obszarach o najwyższym stopniu uprzemysłowienia.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom skargi fakt położenia działki na w obszarze AG nie implikował, iż dla uznania zgodności jej przeznaczenia ze Studium konieczne było przeznaczenie tej działki w planie w całości albo w części na usługi i ewentualnie tylko w części na zieleń. Ze Studium wynika, że klasa przeznaczenia zieleń na obszarze AG dopuszczona jest za takich samych zasadach jak inne klasy przeznaczeń - np. usługi. W Studium wprost wyrażono, że zieleń traktowana jest (w każdej ze stref) na równi z innymi formami zagospodarowania terenów. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. okazał się nieuzasadniony.
Powyższe stanowisko nie wpływa jednak na podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie. Jak wcześniej wykazano Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego. Tym samym uchwała w zaskarżonym zakresie podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności w części tekstowej i graficznej obejmującej teren [...]Z.
Końcowo, odnosząc się do wniosku pełnomocnika o otwarcie rozprawy Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 133 § 2 i 3 p.p.s.a. rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Komentowany przepis nie określa wypadków, w których sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. W piśmiennictwie podkreśla się (por. komentarz do p.p.s.a. pod red. Bogusława Dautera, Andrzeja Kabata, Małgorzaty Niezgódki-Medek Małgorzata, wydanie internetowe, LEX/el. 2021), że unormowanie zawarte w art. 133 § 2 i 3 p.p.s.a. dotyczy sytuacji wyjątkowych, a decyzja sądu o otwarciu zamkniętej rozprawy powinna wynikać z ważnych powodów, a przy tym takich, które ujawniły się dopiero po zamknięciu rozprawy.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd doszedł do przekonania, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie i dlatego nie podjął decyzji o otwarciu zamkniętej w dniu 4 marca 2025 r. rozprawy. Sąd uznał, że argumentacja podniesiona przez pełnomocnika nie dotyczyła nowych okoliczności ujawnionych po zamknięciu rozprawy.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a