II SA/Wr 423/24

II SA/Wr 423/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 49b ust. 2,  art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi E. C. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr 385/2024 w przedmiocie nakazu przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 04.04.2024 r. (nr 385/2024) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: DWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (zwany dalej: PINB) z 07.02.2024 r. (nr 1) nakazujące E. C., w związku z wykonaniem przyłącza wodociągowego na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] dr. w S., przedłożenie w terminie do 30.05.2024 r. dokumentów o których mowa w art. 49b ust. 2 u.p.b. a w szczególności: dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2 i 3, projektu zagospodarowania działki lub terenu; zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Opisane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 12.03.2015 r. (nr 69/15) Starosta J. udzielił Zarządowi Dróg Powiatowych w J. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Rozbudowa korpusu gruntowego drogi powiatowej nr [...] w celu likwidacji osuwisk w pasie drogi powiatowej zlokalizowanych w km [...]+[...] oraz [...]+[...] –[...]+[...] poprzez wykonanie naprawy skarpy i korpusu gruntowego drogi w S. działki nr [...], [...], [...]".
W trakcie realizacji tych prac doszło do zniszczenia przepustu pod drogą doprowadzającego wodę ze studni znajdujących się po drugiej stronie drogi powiatowej do budynku byłego "[...]" (S. ul. [...], działka nr [...]), będącego własnością E. C. Zdarzenie to spowodowało przerwanie dostawy wody do budynku przy ul. [...].
Pismem z 08.09.2016 r. E. C. zwróciła się do Zarządu Dróg Powiatowych o naprawę uszkodzonych urządzeń wodnych. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej z udziałem komisji złożonej z K. S. - przedstawiciela Powiatu J., E. C. i Ł. W. – wykonawcy sieci wodno-kanalizacyjnej, sporządzony został datowany na dzień 08.09.2016 r. dokument pn. "Protokół konieczności". W treści tego dokumentu opisano okoliczności powstania awarii skutkującej problemami z zaopatrzeniem w wodę budynku nr [...] na działce nr [...]. Wskazano, że w trakcie realizacji przez Powiat J. zadania pn. "Likwidacja osuwisk w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] w miejscowości S.", którego wykonawcą była firma W., ujawniono istniejące, niezinwentaryzowane przyłącze wody, które było zlokalizowane w km [...]+[...] drogi. Opisane przyłącze kolidowało z konstrukcją drogi, obciążając nasyp drogowy. Zdecydowano o wykonaniu nowego przekroczenia pasa drogowego oraz przekładki przyłącza wodociągowego wychodząc poza pas drogowy. Z treści protokołu wynika, że wykonanie nowego przejścia poprzecznego przez pas drogowy w granicach działki nr [...] zobowiązał się wykonać zamawiający, zaś właściciel przyłącza zobowiązał się na własny koszt wykonać pozostałą przekładkę przyłącza wodociągowego, zinwentaryzować całości i ujawnić je na mapach zasadniczych jako uporządkowanie gospodarki wodnej dla danego obiektu. W punkcie 5 protokołu zaproponowano zakres rzeczowy prac do wykonania. Powiat miał zlecić wykonanie i sfinansować przejście przez pas drogowy w postaci przecisku rurą osłonową oraz wprowadzenie w rurę osłonową rury przewodowej wodnej [...]. Właściciel przyłącza na własny koszt miał wykonać pozostałe prace związane z przekładką sieci wodociągowej oraz zainwentaryzować i ujawnić na mapie zasadniczej przyłącze wodociągowe.
Decyzją z 17.10.2016 r. (nr 37) PINB udzielił Zarządowi Dróg Powiatowych pozwolenie na użytkowanie inwestycji pn. "Rozbudowa korpusu gruntowego drogi powiatowej na działce nr [...] w celu likwidacji osuwiska w pasie drogi powiatowej ([...]+[...] do [...]+[...] do [...]+[...]) poprzez wykonanie naprawy skarpy korpusu gruntowego drogi w S. na działce nr [...], [...], [...]".
Pismem z 01.03.2018 r. (data wpływu 23.03.2018 r.) R. P., reprezentowany przez pełnomocnika M. W., złożył do PINB zawiadomienie dotyczące zniszczenia studni, przekopania działki nr [...] oraz prowadzenia nielegalnych prac wodnokanalizacyjnych. W zawiadomieniu wskazano, że samowolne roboty budowlane spowodowały zniszczenie ponad stuletniej studni, wycięcie drzew, wykonanie przekopu od nowo wybudowanej studni położonej na działce nr [...], poprzez drogę powiatową nr [...] i działkę nr [...] do studni pokrzywdzonego znajdującej się na działce nr [...]. Wskazano, że roboty budowlane były prowadzone bez zgody i wiedzy R. P., który zakazał wstępu na jego nieruchomość. Doprowadziły one do usunięcia rury drenażowej służącej do napełniania studni położnej na działce nr [...], wstawienia w jej miejsce rury odpływowej, co z kolei uniemożliwia gromadzenie napływającej wody z drugiej rury drenażowej, czyniąc studnię niezdatna do użytku. Wskazano również, że objęte zawiadomieniem roboty budowlane doprowadziły do naruszenia gruntów wodonośnych. Podano, że działka nr [...] należy do E. C. Z tej działki wykonano przekop poprzez drogę publiczną nr [...] do studni pokrzywdzonego. Przekop wykonano za pośrednictwem firmy W.(1). R. P. zażądał przywrócenia do stanu poprzedniego należącej do niego nieruchomości.
We wszczętym na podstawie tego zawiadomienia postępowaniu w sprawie legalności wykonania przyłącza wodociągowego od studni na działce nr [...] przez działki nr [...] i nr [...] do działki nr [...], PINB przeprowadził w dniu 24.04.2018 r. oględziny nieruchomości w obecności Ł. W. – dyrektora kontraktu dotyczącego przebudowy drogi powiatowej, pełnomocników R. P. – P. W. i M. W. (brak pełnomocnictw dla P. W. w aktach sprawy – uw. Sądu), T. Ś. - właściciela działki nr [...] oraz E. C. Do protokołu z oględzin Ł. W. oświadczył, że w trakcie prac stwierdzono, że na działce nr [...] istnieje przepust z istniejącego na tej działce systemu studni do działki nr [...]. Był to przepust poniemiecki, który doprowadzał wodę na działkę nr [...]. W wyniku uszkodzenia drenażu powstała konieczność jego naprawy. Na tą okoliczność sporządzono protokół konieczności z 08.09.2016 r. Ł. W. oświadczył, że roboty na działce nr [...] na swój koszt wykonała firma W. Prace te wykonano w ramach przywrócenia przerwanych dostaw wody na nieruchomość nr [...] . Prace wykonano we wrześniu i październiku 2016 r. Wskazał również, że w miejsca uszkodzonego drenażu z kamionki, który był zamulony, została ułożona nowa rura [...] po stronie drenażu na działce nr [...]. E. C. oświadczyła, że zawiadomiła R. P. o zaistniałym problemie, który po przybyciu na miejsce wyraził zgodę na naprawę urządzeń z których wylewała się woda. Właściciel działki nr [...] T. Ś. oświadczył, że na jego działce istnieją od czasów poniemieckich trzy studnie połączone systemem drenaży doprowadzających wodę do dawnego "[...]" na działce nr [...]. Wskazał, że nie posiada wiedzy, czy studnia R. P. była włączona do tego systemu. Obecny w trakcie oględzin pełnomocnik R. P. oświadczył, że jego mocodawca nie wiedział o wykonywaniu opisanych robót na działce nr [...] i żąda przywrócenia działki do stanu poprzedniego.
W dniu 18.06.2018 r. PINB dokonał przesłuchania w charakterze świadka E. C., która zeznała, że nieruchomość położoną na działkach nr [...] i nr [...], na których położony jest budynek nr [...] , nabyła w roku 1999. W momencie zakupu budynek był zaopatrywany w wodę z 4 studni znajdujących się po przeciwnej stronie drogi. Studnie były połączone kamionkami, które doprowadzały wodę do przepustu pod drogą. Woda ta poprzez rozgałęzienie doprowadzona była do zbiornika i studni na działce nr [...] i nr [...], które doprowadzały wodę do budynku nr [...] . System doprowadzenia wody do tej nieruchomości działał dobrze do momentu wykonywania robót przy przebudowie i remoncie drogi powiatowej. W trakcie robót lokatorzy budynku nr [...] zgłosili problem braku wody. W tym czasie woda zalewała działkę nr [...], co było wynikiem uszkodzenia przepustu pod drogą podczas robót budowlanych. W związku z tym strona podjęła interwencję u inwestora.
Przesłuchany w dniu 16.07.2018 r. w charakterze światka Ł. W. zeznał, że prace polegające na wykonaniu nowego przecisku, wymianie przyłącza wodnego z kamionki na [...], przełożenie przyłącza wodnego wzdłuż drogi wykonał na podstawie protokołu konieczności z 08.09.2016 r. Wskazał, że według wiedzy jaką posiadał wykonując prace budowlane, uważa, że studnie i system rur na działkach nr [...], [...] i [...] służył zaopatrzeniu [...] w wodę poprzez przepust, który doprowadzał wodę do zbiornika na działce nr [...]. Podczas robót stwierdził , że cały system rur kamionkowych został uszkodzony , co powodowało nagromadzenie się wody wzdłuż drogi. Uznał, że prace te powinny być wykonane w celu zabezpieczenia drogi przed zniszczeniem. Wskazał, że prace przy wymianie przyłącza na [...] wykonał za zgodą i za wiedzą E. C. Oświadczył, że sam pokrył koszty robót. Ponadto zeznał, że nie uszkodził kręgów studni, wymienił tylko rurę w istniejącym ujęciu.
Ponadto w charakterze świadka zeznawali R. P., M. W., P. W., T. Ś. i C. Z.
Postanowieniem z 08.08.2018 r. (nr 61), wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 u.p.b., PINB nałożył na E. C. obowiązek przedłożenia do 31.10.2018 r. dokumentów wymienionych w treści postanowienia dotyczących wykonanego przyłącza wodociągowego od studni na działce nr [...] przez działki nr [...] i nr [...] (droga powiatowa nr [...]) do działki nr [...] w S. Powyższe postanowienie zaskarżyła E. C. oraz R. P.
Z uzasadnienia postanowienia wynika, że przyłącze wodociągowe od studni na działce nr [...] przez działkę nr [...] i nr [...] do działki nr [...] zostało wykonane w miesiącach wrzesień - październik 2016 r. podczas realizacji inwestycji p.n. "Rozbudowa korpusu gruntowego drogi powiatowej nr [...] w celu likwidacji osuwisk w pasie drogi powiatowej zlokalizowanych w km [...]+[...] oraz [...]+[...] – [...]+[...] poprzez wykonanie naprawy skarpy i korpusu gruntowego drogi w S., działka [...], [...,[...]". PINB ustalił, że opisane przyłącze znajduje się poza terenem objętym pozwoleniem na budowę dla inwestycji drogowej i według oświadczenia dyrektora kontraktu zostało wykonane na swój koszt przez wykonawcę w ramach przywrócenia przerwanej dostawy wody na nieruchomości nr [...] w S. Studnie i cały system rur znajdujących się na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] służył zaopatrzeniu w wodę działki nr [...], ponieważ istniał pod drogą przepust doprowadzający wodę do zbiornika znajdującego się na tej działce. Podczas robót budowlanych na podstawie odkrywek stwierdzono, że cały system rur kamionkowych został uszkodzony co powodowało gromadzenie się wody wzdłuż drogi i degradację drogi, zaś roboty wykonano aby zapobiec niszczeniu drogi. Organ wskazał również na stanowisko E. C., która podała, że działkę nr [...] nabyła w 1999 r., a w momencie zakupu budynek był zaopatrywany w wodę z 4 studni znajdujących się po przeciwnej stronie drogi. Studnie były połączone kamionkami które doprowadzały wodę do przepustu pod drogą. Woda ta poprzez rozgałęzienie doprowadzona była do zbiornika i studni na działce nr [...] i [...]. System doprowadzenia wody działał do momentu wykonywania robót przy przebudowie i remoncie drogi powiatowej. W trakcie robót woda zalewała działkę nr [...], co było wynikiem uszkodzenia przepustu pod drogą podczas robót budowlanych. Organ wskazał także na sporządzony przed wykonaniem robót dotyczących sieci wodociągowej protokół konieczności. Uzasadniając wydany nakaz PINB uznał, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia i w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 49b u.p.b.
Po rozpatrzeniu zażalenia R. P. oraz E. C., postanowieniem z 12.02.2019 r. (nr 183/2019), DWINB uchylił postanowienie PINB z 08.08.2018 r. w całości przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ odwoławczy wadliwiej kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania. Prawidłowo należało przyjąć, że jest to przyłącze do studni, nie zaś przyłącze wodociągowe, które należało zakwalifikować, jako urządzenie budowlane zgodnie z art. 3 pkt 9 u.p.b. Skoro samowola budowlana nie dotyczyła obiektu budowlanego, to do usunięcia jej skutków należało zastosować przepisy art. 50-51 u.p.b., odnoszące się do przypadków innych niż samowolna budowa obiektu budowlanego.
Po powrocie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zawiadomieniu przez organ I instancji o gotowości decyzyjnej, przy piśmie z 30.03.2019 r. stanowisko w sprawie przedstawił R. P. Zgłosił w nim zastrzeżenia dotyczące zakresu prowadzonego z jego zawiadomienia postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Wskazał na okoliczności wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu przekopu i montażu rury na działce nr [...] bez jego zgody. Podkreślił, że rura łącząca jego studnię z nieruchomością znajdującą się po drugiej stronie drogi nigdy nie istniała. Nie zgodził się z twierdzeniem, że do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...], doprowadzana była woda z czterech studni. Wskazał, że nalężąca do niego studnia nie była połączona z innymi studniami. Podtrzymał również stanowisko na temat konieczności usunięcia skutków wykonanych z naruszeniem prawa własności robót budowlanych.
E. C. w piśmie z 11.04.2019 r. wskazała, że podtrzymuję swoje dotychczasowe stanowisko, że przedmiotem zlecenia Ł. W. prowadzącemu firmę pod nazwą "W.(1)" (będącemu jednocześnie koordynatorem wykonawcy robót drogowych) przez Powiat J. było wykonie nowego przepustu pod drogą, albowiem dotychczasowy przepust został uszkodzony w trakcie robót przy drodze powiatowej w związku z osuwiskiem i dlatego woda przestała dochodzić do studni na jej działce i co było przyczyną skargi jaką złożyła do Starostwa, które zareagowało sporządzeniem protokołu konieczności z 08.09.2016 r. Zatem odprowadzenie wód gruntowych z dotychczasowych urządzeń odprowadzających na działkach nr [...] i nr [...] wzdłuż drogi powiatowej a leżących po przeciwnej stronie jej działek nr [...] i nr [...], miało nastąpić przez nowy przepust w miejscu wskazanym przez Starostwo Powiatowe. Do tego też przepustu, wzdłuż drogi powiatowej, miał być wykonane doprowadzenie od istniejącej sieci - z dotychczasowych urządzeń. Następnie miało być wykonane doprowadzenie do studni znajdującej się na jej działce. Sposób wykonania tych robót został przestawiony Zarządowi Powiatu oraz jej przez Ł. W. na mapie wraz z kosztorysem robót. Na dowód czego przedłożyła sporządzoną przez firmę W.(1). ofertę z 12.09.2016 r. dotyczącą wykonania przepustu wraz kosztorysem robót, zlecenie Starostwa Powiatowego z 14.09.2016 r. dla firmy W.(1) na wykonanie przejścia wodociągu przez pas drogi powiatowej, mapkę z zaznaczonym kolorem żółtym miejscem wykonania przycisku przez drogę oraz mapkę z zaznaczonymi kolorem żółtym pracami, które miały być wykonane zgodnie z protokołem konieczności. E. C. wyjaśniła, że z uwagi na fakt, iż przepust pod drogą powiatową miał być wykonany w innym miejscu niż poprzednio należało go nanieść wraz z przyłączem na mapy (poprzednie przyłącze do przepustu nie było naniesione przez właścicieli działek na mapie). Wszystkie czynności przepięcia do przycisku pod drogą, a następnie do przepustu z istniejącej sieci, której łączenie znajdowało się na działce nr [...], a także poprowadzenie przyłącza wzdłuż pasa drogi, miało zapobiec ingerencji na działkach przyległych, które były zalane wodą (działki nr [...] i nr [...]) w związku z przerwanym odpływem (uszkodzony przepust). E. C. wskazała, że z przedmiotu zlecenia oraz map załączonych do kosztorysu wynika, że wykonawca Ł. W. miał wykonać podłączenie do przepustu na jej działkę. Przedmiotem zlecenia były tylko prace zaznaczone kolorem żółtym na przedłożonej mapie zasadniczej, którą po zakończeniu wszystkich robót, a przed ich zakryciem, wykonał geodeta. Jednocześnie E. C. zauważyła, że z mapy zasadniczej wynika, iż wykonanych robót było więcej, ale nie zostały one przez nią zlecone, za wyjątkiem prac na jej działce, które związane były z przepięciem ze starej studni do nowej. Reasumując, E. C. oświadczyła, że nie zlecała wykonania żadnych robót, które są przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wykonawcy robót zleconych celem ustalenia przyczyn wykonania przez niego prac nie objętych zleceniem.
Decyzją z 23.04.2019 r. (nr 54), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b., PINB nakazał E. C. rozbiórkę przyłącza wodociągowego oraz doprowadzenie do stanu poprzedniego drenażu i studni na działce nr [...]. W ramach własnych rozważań PINB przytoczył w całości przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. dotyczących obowiązków nakładanych w tzw. postępowaniu legalizacyjnym. Organ podał, że pełnomocnik właściciela działki nr [...] żąda, w piśmie z 01.03.2018 r., przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego. Wobec tego żądania PINB uznał, że nie ma możliwości zalegalizowania robót bez zgody właściciela nieruchomości, gdyż żądanie przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego jest jednocześnie brakiem zgody na wykonanie robót budowlanych.
Opisane rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez E. C. DWINB wydaną w dniu 19.06.2019 r. decyzją nr 774/2019, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organu I instancji. Treść uzasadnienia drugoinstancyjnego aktu administracyjnego wskazuje na popełnione przez PINB naruszenia prawa materialnego jak i procedury administracyjnej powodujące konieczność wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. W ocenie DWINB rozstrzygnięcie organu I instancji okazało się przedwczesne, gdyż nie wyjaśnił on kwestii kto jest inwestorem, a nakazując doprowadzenie do stanu poprzedniego drenażu i studni na działce nr [...] nałożył obowiązek na osobę, która nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji podkreślono obowiązek prowadzenia przez organ z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego. Z kolei przedstawiając reguły kwalifikacji inwestycji na tle przepisów prawa materialnego przedstawiono alternatywne możliwości poprzedzania inwestycji polegającej na budowie przyłączy zgłoszeniem. Po tych uwagach DWINB zalecił rozważenie zbadania zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania i zwrócił uwagę na konieczność zgromadzenia dokumentacji technicznej zrealizowanych robót i ustalenia przebiegu przyłącza.
Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji pismem z 28.06.2019 r. wezwał E. C., M. W. i P. W. – pełnomocników R. P., C. Z. oraz Powiat J. do przedłożenia: pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia w organie administracji lub dowodów potwierdzających wykonanie przyłącza na podstawie przepisów prawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dokumentacji technicznej zrealizowanych prac oraz dowodu dotyczącego pierwotnego przebiegu drenażu doprowadzającego wodę ze studni na działce nr [...] do działek nr [...] i nr [...], dowodu zrealizowania inwestycji w celu usunięcia awarii w trakcie robót budowlanych prowadzonych przez Zarząd Dróg Powiatowych w J.
W związku z opisanym wezwaniem E. C. udzieliła odpowiedzi z 18.07.2019 r. Podtrzymała dotychczasowe stanowisko na temat okoliczności przerwania dostaw wody. Podtrzymała również stanowisko dotyczące urządzeń odprowadzających wodę z działki nr [...] i nr [...] pod drogą powiatową do jej nieruchomości. Powołując się na protokół konieczności z 08.09.2016 r. wskazała, że Powiat na własny koszt zobowiązał się zlecić wykonanie przejścia wodociągowego przez pas drogowy poza obrębem osuwiska, natomiast ona zobowiązana była do pokrycia kosztów odtworzenia połączeń od przejścia wodociągowego, tj. przekładkę na swoją posesje oraz nanieść wszystkie wykonane prace na mapie. Powiat J. wybrał jako wykonawcę firmę Ł. W., która wykonywała także prace remontowe przy drodze powiatowej z ramienia J. W. E. C. oświadczyła, że zgodnie z przedłożonymi do akt dokumentami, wpięcie do studni na jej posesji miało nastąpić z istniejącej sieci. Oświadczyła, że w trakcie wykonywania prac przez wykonawcę okazało się, że więcej urządzeń było uszkodzonych, które nie były objęte ofertą. Zdaniem E. C., to wykonawca prac sam naprawił te urządzenia na własny koszt. Odnosząc się do pozostałych dokumentów objętych wezwaniem PINB z 28.06.2019 r., E. C. wskazała, że to inwestor – Powiat J. , wykonując zadanie przecisku pod drogą w celu połączenia dotychczasowych urządzeń wodnych z jej nieruchomością, jako organizator napraw urządzeń, których uszkodzenie spowodowało brak dostaw wody, powinien w pierwszej kolejności wystąpić o zezwolenie budowlane. Fakt partycypowania w kosztach odtworzeniowych urządzeń wodnych na działce nr [...] i ich połączenia z dotychczasowymi urządzeniami, zdaniem E. C., nie dają podstaw prawnych do żądania od niej dokumentów wymienionych w piśmie z 28.06.2019 r. Takiego obowiązku nie można wywodzić z ustaleń objętych protokołem konieczności, w szczególności z jej zobowiązania do naniesienia na mapę zasadniczą urządzeń wykonanych przez inwestora, w tym również urządzeń odtworzonych na jej posesji. E. C. zaznaczyła przy tym, że żadne z urządzeń odprowadzających wodę ze wszystkich pięciu studni, pomimo że istniało od czasów powojennych, nie było naniesione na mapę zasadniczą. Na dowód przedłożyła mapę zasadniczą z naniesionymi urządzeniami wodnymi po ich naprawie.
Decyzją z 16.08.2019 r. (nr 9), wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 k.p.a., PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności wykonania przyłącza wodociągowego od studni na działce [...] przez działki nr [...] i nr [...] do działki nr [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ opisał okoliczności dotyczące wszczęcia postępowania, aby następnie zasygnalizować prowadzenie robót związanych z rozbudową korpusu drogi i przerwanie dostawy wody do budynku przy ul. [...] w S. Po zwróceniu uwagi na twierdzenia uczestników procesu inwestycyjnego i stron postępowania w trakcie rozprawy administracyjnej, PINB poddał ocenie stan sprawy i przyjął, że istnieje budynek, który należy zakwalifikować jako obiekt budowlany oraz urządzenie z nim związane zaopatrujące obiekt w wodę. Obiekt powstał na początku ubiegłego stulecia. System zaopatrzenia w wodę składa się z 4 studni oraz systemu rur kamionkowych, z których poprzez przepust w drodze powiatowej dostarczana jest woda na teren działki nr [...]. PINB dokonał kwalifikacji stanu faktycznego jako wypełniającego definicję obiektu budowlanego i urządzenia budowlanego z nim związanego zawartą w art. 3 pkt 1 i 9 u.p.b. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przyjął ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonane w wyniku uszkodzenia przepustu w drodze powiatowej, jako usunięcie awarii w dostawie wody i miały charakter remontu i częściowo przebudowy istniejącego urządzenia budowlanego jakim jest przyłącze wodociągowe. Po przytoczeniu wynikającej z art. 3 pkt 8 u.p.b. definicji remontu i wskazaniu, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1c i art. 30 tej ustawy, przebudowa i remont urządzenia budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organ podał, że postępowanie należało umorzyć, gdyż stało się bezprzedmiotowe.
Rozstrzygnięcie PINB zostało oprotestowane odwołaniem przez R. P. Autor odwołania podniósł w nim zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej poprzez przeprowadzenie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, sprzecznej z zasadami wiedzy i doświadczę życiowego poprzez uznanie, że: 1) studnia kamionkowa znajdująca się na działce nr [...] była połączona systemem rur kamionkowych ze studnią znajdującą się na działce nr [...] oraz z pozostałymi studniami, a tym samym wchodziła w skład większego systemu zaopatrującego w wodę studnię posadowioną na działce nr [...], podczas gdy przedmiotowa studnia nigdy nie wchodziła w skład większego systemu a tym samym nie była częścią obiektu budowlanego "[...]"; 2) doszło do wykonania jedynie remontu i częściowej przebudowy istniejącego urządzenia budowlanego, w tym obejmującego studnię posadowioną na działce nr [...] przez E. C., podczas gdy materiał dowodowy wykazuje w tym zakresie, że doszło do wykonania w sposób bezprawny przyłącza do studni kamionkowej z polecenia E. C., a prace nie miały charakteru remontu. Ponadto zarzucono organowi naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania przyłącza wodociągowego od studni na działce nr [...] przez działki nr [...] i nr [...] (droga powiatowa) do działki nr [...], w sytuacji gdy postępowanie w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. W motywach odwołania wskazywano na sprzeczność decyzji z oświadczeniami świądów, w tym P. W. oraz T. Ś. Nie zgodzono się z sugestią organu, że pozwolenie na budowę upoważniało do prowadzenie prac budowlanych na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Nie zgodzono się z twierdzeniem organu, że przyłącze zostało wykonane zgodnie z protokołem konieczności oraz projektem. Poddano pod wątpliwość możliwość wykonania robót przez firmę Ł. W. bez zlecenia od inwestora i na jego koszt. W tym zakresie wskazano na rozbieżne stanowiska stron. Na tej podstawie zażądano wydania decyzji o natychmiastowym usunięciu położnej rury z nieruchomości nr [...] oraz naprawienie studni, która obecnie jest nieszczelna przez naruszenie kręgów.
Decyzją z 10.10.2019 r. (nr 1222/2019) DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ramach uzasadnienia wydanej decyzji organ II instancji zasygnalizował przebieg dotychczasowego postępowania z uwzględnieniem dotychczas zapadłych rozstrzygnięć. Własne rozważania DWINB rozpoczął od analizy instytucji umorzenia postępowania, posiłkując się w tym względzie poglądami judykatury. Co do istoty sprawy oceniono, że organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Organ I instancji ustalił, że roboty budowlane zostały wykonane w związku z koniecznym remontem przyłącza wodociągowego od studni spowodowanego awarią w toku prac realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę. W trakcie prac przy przebudowie drogi nastąpiło uszkodzenie urządzeń dostarczających wodę do budynku przy ul. [...], natomiast przeprowadzone prace doprowadziły do usunięcia przedmiotowej awarii. Według DWINB organ I instancji dokonał właściwej oceny zaistniałego stanu faktycznego, wskazując, iż prace realizują przesłanki remontu określone w art. 3 pkt 8 u.p.b. Także jako prawidłowe uznano przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że przebudowa i remont urządzenia budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W związku z tym trafnie przyjęto, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i czynności wyjaśniających w sprawie, a zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia umorzenie toczącego się postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że nie można w tej sytuacji czynić organowi I instancji zarzutu niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż organ nadzoru budowlanego może działać wyłącznie w granicach uprawnień ustalonych ustawą Prawo budowlane.
W wyniku rozpoznania skargi wywiedzionej przez R. P., wyrokiem z 21.07.2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 827/19), WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał na wieloletni oraz wielowątkowy charakter sprawy. W jego toku zapadło kilka rozstrzygnięć, lecz mimo to zdaniem Sądu, oprotestowane skargą rozstrzygnięcie, jak i poprzedzająca je decyzja organu I instancji nie zawierają treści uzasadniających możliwość przyjęcia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Sąd wskazał, że decyzja PINB z 16.08.2019 r. jest już trzecim z kolei rozstrzygnięciem tego organu w sprawie. Zarówno postanowienie z 08.08.2018 r. jak i decyzja z 23.04.2019 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez DWINB. Pierwsze z rozstrzygnięć organ I instancji wydał na podstawie art. 49b ust. 2 u.p.b., zaś drugie wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 tej samej ustawy. Rozstrzygnięcia drugoinstancyjne zawierały zalecenia dla organu I instancji przeprowadzenia poszerzonego postępowania dowodowego jak i rozważenia zmiany kwalifikacji prawnej na gruncie prawa materialnego. Sytuacja ta ma w ocenie Sądu wpływ na ostateczne przyjęcie przez PINB stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania, skoro organ II instancji zakwestionował postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49 ale także orzeczenie wydane na podstawie art. 51 u.p.b. Co istotne, zasadniczo uzasadnienia wszystkich trzech rozstrzygnięć wydanych przez PINB różnią się nieznacznie, bowiem organ konsekwentnie bazuje na prowadzeniu robót budowlanych dotyczących likwidacji usuwisk drogi powiatowej, wskazuje przerwę w dostarczaniu wody i w zależności od przyjętego w danym przypadku kształtu rozstrzygnięcia, podaje że budowa przyłącza została zrealizowana bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo też końcowo, nie wymagała żadnego ze wskazanych dokumentów. Mimo powodów uchylania przez DWINB rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych z zaleceniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy konieczności właściwego uzasadnienia decyzji (uzasadnienie decyzji DWINB z 19.06.2019 r.), PINB przed wydaniem decyzji z 16.08.2019 r., zdaniem Sądu, nie wyjaśnił w stopniu dostatecznym stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nie doszło do ustalenia stanu faktycznego potwierdzającego w sposób oczywisty, a tylko oczywista bezprzedmiotowość stanowi przesłankę umorzenia postępowania. Sąd w tym zakresie wskazał, że po powrocie sprawy do organu I instancji, pismem z 28.06.2019 r. wezwano strony postępowania do przedłożenia w terminie 2 tygodni określonych dokumentów. Z akt administracyjnych wynika, że jedna ze stron przy piśmie z 18.07.2019 r. przedłożyła kopie dokumentów, zresztą niezweryfikowane pod względem zgodności z oryginałami. W oparciu o zebrane akta administracyjne, uzupełnione wskazaną dokumentacją, organ I instancji przystąpił do wydania decyzji i umorzył postępowanie. Analiza treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wydanego na tej podstawie doprowadziła Sąd do wniosku, że PINB nie dokonał oceny zebranego materiału dowodowego, lecz wzorem wcześniejszych rozstrzygnięć, przywołał pismo inicjujące postępowanie, wskazał na oświadczenia złożone w trakcie rozprawy administracyjnej, po czym w części uzasadnienia decyzji rozpoczynającej się od określenia ,,analiza dokumentów" przywołał treść art. 3 pkt 8 i art. 29 ust. 29 ust. 2 pkt 1c i art. 30 u.p.b., konkludując ową analizę stwierdzeniem, że przebudowa i remont urządzenia budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zdaniem Sądu, tak przeprowadzonego wywodu nie sposób uznać za uzasadnienie zaistnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. W treści decyzji nie zamieszczono dowodów wskazujących na fakt remontu czy przebudowy przyłącza. Organ nie wykazał przebiegu tego przyłącza przed i po wykonaniu robót budowlanych. Poza sferą jego zainteresowań pozostało wskazanie inwestora robót, nie uwzględniono także problematyki powiązań przyłącza z poszczególnymi obiektami czy też innymi studniami, a ten wątek szeroko przecież "przewija" się w twierdzeniach strony podnoszonych w toku postępowania. W tych okolicznościach Sądu uznał za nadużycie zakwalifikowanie wykonanych robót jako przyłącza, skoro nie zostały jednoznacznie ustalone, rozważone i ocenione kluczowe okoliczności. Sąd za stosowne uznał przy tym przywołanie poglądu NSA dotyczącego odróżnienia pojęć odbudowa i remont, wyrażonego w wyroku z 22.02.2018 r., sygn. akt II OSK 1117/16. Wobec niejednoznaczności materiału dowodowego i ustaleń organu, zdaniem Sądu, PINB zdecydowanie przedwcześnie, bo w sposób nie potwierdzony dowodowo zdecydował się na przyjęcie remontu i częściowej przebudowy przyłącza wodociągowego, choćby z tej przyczyny, że nie wykazał, która to część danego rodzaju działaniami inwestora została objęta. Z treści tej decyzji nie wynika także, kto zdaniem organu w istocie jest inwestorem. W tym stanie rzeczy nie mniejszymi mankamentami postępowania czy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej będzie obarczona także decyzja organu II instancji akceptująca decyzję PINB poprzez jej utrzymanie w mocy. W pierwszym rzędzie Sąd uznał za nadużycie konkluzję zawartą w końcowej części uzasadnienia decyzji o braku możliwości czynienia organowi I instancji zarzutu niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ odwoławczy nie tylko nie dostrzegł nieprawidłowości popełnionych przez organ I instancji, ale też zasadniczo je pogłębił. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji przyjął, że wykonane prace miały charakter remontu i częściowo przebudowy istniejącego urządzenia. Organ II instancji oceniając decyzję PINB stwierdza stanowczo, że ,,Organ I instancji dokonał właściwej oceny zaistniałego stanu faktycznego, wskazując, iż przedmiotowe prace realizują przesłanki remontu". Tak więc organ II instancji nie uwzględnił w całości kwalifikacji prawnej organu I instancji, bo przecież pomija "przebudowę", a mimo to utrzymał w mocy decyzję PINB. Podobnie też poza zakresem zainteresowania tego organu pozostał problem kształtu, czy przebiegu przyłącza w kontekście możliwości zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako remontu. Sąd nie doszukał się w rozstrzygnięciach organów obu instancji analiz czy wskazania dowodów z jednej strony potwierdzających przeprowadzenie remontu, zaś z drugiej wykluczających, że w istocie miała miejsce budowa przyłącza z częściowo pokrywającym się przebiegiem po wcześniej istniejącej instalacji z rur kamionkowych. Skoro zatem organy administracyjne obu instancji nie dokonały kluczowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego, co ma zasadnicze znaczenie dla kwalifikacji poczynań inwestora, (także nie zidentyfikowanego przez organy), na gruncie prawa materialnego, to taki brak ustaleń stanowi naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. Organy naruszyły także art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a.
Po zwrocie akt administracyjnych wraz z opisem prawomocnego wyroku PINB zwrócił się do E. C. oraz Starostwa Powiatowego w J. o przedłożenie informacji dotyczących: 1) zakresu wykonanych robót wraz z obmiarami przy usuwaniu awarii i przebudowie przyłącza, 2) inwestora tych robót wraz ze wskazaniem kto je finansował i w jakim zakresie na poszczególnych działkach.
W odpowiedzi z 19.10.2020 r. Starostwo Powiatowe w J. wskazało, że zakres prac zleconych i sfinansowanych przez Powiat J. obejmował wykonanie przecisku z rury stalowej osłonowej [...] o długości 12m pod drogą nr [...] w granicach dz. nr [...] w S. Wskazał ponadto, że było to zadanie zlecone przez Powiat J. w oparciu o przedłożoną ofertę firmy W.(1) z uwagi na ujawnienie w trakcie prac związanych z likwidacją osuwisk w ciągu drogi powiatowej nr [...] nie istniejącego na mapach przejścia pod drogą powiatową wodociągu zasilającego gospodarstwo na działce nr [...] w S., natomiast wykonanie samego przyłącza wodociągowego nie było przedmiotem zleconych prac.
Pismem z 17.10.2020 r. E. C. wyjaśniła, że wykonane roboty budowlane przywróciły sprawność urządzenia zaopatrującego w wodę budynek byłego "[...]", uszkodzonego w wyniku osuwiska w trakcie prac budowlanych przy drodze. Ponownie przyznała, że partycypowała w kosztach niebieskiej rury wodnej, która biegnie od pasa drogowego, pod drogą powiatową do studni położnej na jej nieruchomości, a także finansowała pracę wykonaną na jej nieruchomości -polegające ma usunięciu części uszkodzonego kamionkowego przyłącza wody do studni i położenie w to miejsce rury wodnej koloru niebieskiego. Oświadczyła ponadto, że wszystkie prace po przeciwnej stronie drogi od jej działki wykonywane były na zlecenie Powiatu J. łącznie z dokonaniem nowego przepustu pod drogą poza osuwiskiem.
Pismem z 09.11.2020 r. R. P. - reprezentowany przez P. W., zwrócił się do organu o nakazanie E. C. rozbiórki przyłącza wodociągowego do studni na działce nr [...] przez działki nr [...] i nr [...] do działki nr [...] wraz z zobowiązaniem do doprowadzenia do stanu poprzedniego drenażu i studni na działce nr [...].
Decyzją z 20.11.2020 r. (nr 67) PINB ponownie umorzył postępowanie administracyjnego w sprawie legalności wykonania przyłącza wodociągowego od studni na działce nr [...] przez działkę nr [...] i nr [...] (droga powiatowa) do działki nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy rozpatrywana sprawa dotyczy urządzenia budowlanego służącego zaopatrywaniu w wodę obiektu budowlanego, jakim jest budynek przy ul. [...], znajdujący się na działce nr [...]. System zaopatrzenia w wodę składa się z pięciu studni oraz z systemu rur z których poprzez przepust w drodze dostarczana jest na teren działki nr [...]. Opisany stan faktyczny w ocenie organu I instancji wypełnia definicję obiektu budowlanego i urządzenia budowlanego z nim związanego zawartą w art. 3 pkt 1 i pkt 9 u.p.b. Prace budowlane zostały wykonane w wyniku uszkodzenia przepustu w drodze powiatowej jako usunięcie awarii w dostawie wody i w ocenie organu I instancji miały charakter remontu i częściowo przebudowy istniejącego urządzenia budowlanego jakim jest przyłącze wodociągowe. Organ I instancji przyjął, że zrealizowane roboty budowlane są remontem i spełniają dyspozycję art. 3 pkt 8 u.p.b. Natomiast analiza art. 29 ust. 4 pkt 1d, pkt 2b i art. 30 u.p.b. doprowadziły organ I instancji do wnioskowania, że przebudowa i remont urządzenia budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ponadto organ I instancji wskazał, że w sprawie nie doszło do odbudowy (budowy) przyłącza gdyż nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 6 u.p.b., lecz z urządzeniem budowlanym.
Opisane rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez R. P. reprezentowanego przez M. W. i P. W.
Decyzją z 01.03.2021 r. (nr 225/2021) DWINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie, z uwagi na brak realizacji postanowień zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z 21.07.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 827/19. Organ I instancji w sposób jednoznaczny nie wyjaśnił kto jest inwestorem prac stanowiących przedmiot postępowania. Nie przeprowadził również dowodów wskazujących jednoznacznie, że zrealizowane prace były remontem, ani też nie przeprowadzono dowodów wykluczających, że w istocie miała miejsce budowa przyłącza z częściowo pokrywającym się przebiegiem po wcześniej istniejących instalacji z rur kamionkowych.
W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB zwrócił się pismem z 19.04.2021 r. do E. C., Starostwa Powiatowego w J. oraz Ł. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą W.(1) o informację w zakresie tego kto był inwestorem robót budowlanych, kto i w jakim zakresie je finansował, czy przebieg przyłącza przez wykonaniem robót budowlanych różnił się od obecnego przebiegu.
W odpowiedzi z 30.04.2021 r. Starostwo Powiatowe wskazało, że zakres prac zleconych i sfinansowanych przez Powiat J. obejmował wykonanie przecisku z rury stalowej osłonowej [...] o długości 12m pod droga nr [...] w granicach działki nr [...]. Było to zadanie zlecone przez Powiat J. w oparciu o przedłożoną ofertę firmy W.(1) z uwagi na ujawnienie w trakcie prac związanych z likwidacją osuwisk w ciągu drogi powiatowej nr [...], nie istniejącego na mapach przejścia pod drogą powiatową wodociągu zasilającego gospodarstwo na działce nr [...]. Przyłącze wodociągowe przebiegało przez pas drogowy w miejscu wybudowanej obecnie przypory lecz nie było zinwentaryzowane i nie zostało ujęte w projekcie przebudowy drogi powiatowej nr [...]. Z tego względu wykonawca po zlokalizowaniu przyłącza wodociągowego w trakcie prowadzonych prac w celu jego utrzymania przebudował przyłącze poza przyporę.
Przy piśmie z 23.06.2021 r. E. C. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, które przedstawiła w piśmie z 17.10.2020 r. Wskazała, że finansowała wyłączenie położenie nowej rury wzdłuż jej działki. Pozostałe prace sfinansował Powiat J. Podała, że obecnie od nowego przepustu rura położna jest wzdłuż pasa drogowego od punktu gdzie był stary przepust.
Wydaną w dniu 12.07.2021 r. decyzją nr 34 PINB ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przyłącza wodociągowego od studni na działce nr [...] i nr [...] (droga powiatowa) do działki nr [...].
Po rozpoznaniu odwołania R. P. od tego rozstrzygnięcia DWINB wydał w dniu 03.12.2021 r. decyzję nr 1291/2021, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na brak zastosowania się przez organ I instancji przy ponownym rozstrzyganiu sprawy do oceny pranej i wskazań co do dalszego kierunku postępowania, wyrażonych w wyroku WSA we Wrocławiu z 21.07.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 827/19. Organ odwoławczy wskazał ma brak wyjaśnienia w stopniu dostatecznym stanu faktycznego sprawy, poprzez brak ustaleń w zakresie tego, co znajdowało się na działkach objętych postępowaniem przed robotami budowlanymi w roku 2016, tzn. jaki przebieg miały rury kamionkowe, z czego aktualnie wykonane jest przyłącze od studni do przepustu pod drogą, od przepust do budynku mieszkalnego. W tym zakresie PINB nie przeprowadził żadnych własnych ustaleń, np. poprzez zebranie odpowiednich map z zasobów geodezyjnych, czy też biorąc pod uwagę, system studni na sąsiednich działkach oraz sposób rozprowadzania wody w okolicy, zwrócenie się do organów odpowiadających za gospodarowanie wodą o dokumenty związane z tymi działkami. Ponadto wskazano na brak zbadania czy wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów w szczególności określonych w art. 50-51 u.p.b., czy też innych. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nadal nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący i jednoznaczny, kogo należałoby obciążyć ewentualnymi nakazami związanymi z wykonanymi robotami budowlanymi, biorąc pod uwagę, że na każdym z odcinków wykonanego przyłącza kto inny wykonywał prace i ponosił nakładały finansowe z tym związane. Według DWINB należałoby zgromadzić oświadczenia właścicieli działek, czy ewentualnie wyrażają zgodę na wykonanie robót budowlanych przez inwestorów na ich działkach, które miałyby doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji winien również zebrać wypisy z Ksiąg Wieczystych w celu ustalenia, czy dla działek zostały ustalone np. jakieś służebności na nieruchomościach, co również mogłoby dać podstawy do przyjęcia ewentualnego naruszenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem wyjaśniania rozbieżnych stanowisk stron dotyczących zakresu zleconych i sfinansowanych robót organ odwoławczy wskazał na konieczność przesłuchania osób związanych z odbiorem prac (np. J. J. - głównego specjalisty Wydziału Dróg Powiatowych) oraz uczestniczących w czynnościach, których efektem było wydanie protokołu konieczności.
Po zwrocie sprawy do ponownego rozpatrzenia PINB zwrócił się do E. C., Starostwa Powiatowego w J. oraz firmy W.(1) o wyjaśnienie czy wykonane przyłącze wykonano po starym przebiegu uszkodzonego przyłącza oraz czy zmieniły się jego charakterystyczne parametry jak średnica i długość.
W odpowiedzi z 20.12.2021 r. Starostwo Powiatowe wskazało, że przyłącze wodociągowe przez pas drogowy w miejscu wybudowanej obecnie przypory lecz nie było zinwentaryzowane i nie zostało ujęte w projekcie przebudowy drogi powiatowej [...]. Z tego względu wykonawca po zlokalizowaniu przyłącza wodociągowego w celu jego utrzymania przebudował przyłącze poza przyporę. Zakres prac zleconych i sfinansowanych przez Powiat J. obejmował wykonanie przecisku rury stalowej osłonowej [...] o długości 12m pod droga nr [...] w granicach działki nr [...] w S. Wykonanie samego przyłącza wodociągowego nie było przedmiotem zleconych prac.
W dniu 27.12.2021 r. zeznania złożył J. Z. - brat C. Z., stwierdzając, że nieruchomość zna od dzieciństwa, urodził się w 1946 r. Jak pamięta budynek na działce nr [...] był zaopatrywany w wodę z tych studni. Widział w latach poprzednich, że pracownicy czyścili i konserwowali kręgi studni i czyścili nawet pogłębiarką. Widział jak droga była budowana (remontowana). Oświadczył, że nie wie dokładnie czy nowe rury wodociągowe położono po starym przebiegu.
W dniu 22.12.2022 r. do PINB wpłynął wniosek R. P., w którym raz jeszcze zażądał wydania wobec E. C. nakazu rozbiórki przyłącza wodociągowego do istniejąc studni na działce nr [...] przez działki nr [...] i nr [...] do dwóch nowych studni na działce nr [...] wraz z zobowiązaniem do doprowadzenia do stanu poprzedniego drenażu i studni na działce nr [...].
Decyzją z 13.01.2023 r. (nr 4) PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przyłącza na działce nr [...] i nr [...] oraz nr [...] do działki nr [...].
Po rozpoznaniu odwołania R. P. od tego rozstrzygnięcia DWINB decyzją z 28.04.2023 r. (nr 383/2023) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał za błędną interpretuję art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d u.p.b. Wskazał, że w tym przepisie zawarto wyłączenie z konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokonania zgłoszenia dla robót budowlanych polegających na "instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji z wyłączeniem instalacji gazowych". Pojęcie instalowania zbliżone jest do montażu, ponieważ jedna i druga czynność polega na zamontowaniu, przytwierdzeniu czegoś do innego obiektu. Jest to rodzaj robót budowlanych, ale różny od przebudowy, remontu, rozbiórki. Montaż (instalowanie) w swej istocie powoduje wyłącznie połączenie dwóch obiektów (tak wyrok NSA z 15.03.2023 r., sygn. akt II OSK 1851/19). Ponadto analizując każdorazowo wykonanie przyłączy czy też instalacji należy rozróżniać te pojęcia, zazwyczaj szukając definicji w obowiązujących przepisach na podstawie, których działa organ administracji publicznej lub odwołując się do różnych wykładni pojęć, np. systemowej, w której można odnosić się do innych aktów prawa tej samej rangi (np. ustawowej), w której określono dane pojęcie. W związku z czym DWINB wskazał, że w ustawie Prawo budowlane nie określono czym jest przyłącze, a czym instalacja, np. wodociągowa. Jednakże zgodnie z ustawą z 07.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i definicjami legalnymi określonymi w art. 2 pkt 5 tej ustawy - przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy - nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 2 pkt 6 powołanej ustawy - przyłącze wodociągowe to odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Analizując powyższe pojęcia, biorąc pod uwagę, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją gdzie woda czerpana jest ze studni na innych działkach niż ta na której posadowiono obiekt budowlany, któremu to urządzenie służy, to zdaniem DWINB, odcinek wodociągu za studzienką kanalizacyjną na działce nr [...] należy uznać za przyłącze, instalacją byłby odcinek łączący studzienkę kanalizacyjną na tej działce z budynkiem. Z takim urządzeniem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie i nie można twierdzić, że roboty budowlane związane z wykonanym przyłączem na działkach nr [...] i nr [...] oraz nr [...] do działki nr [...] (co jest przedmiotem prowadzonego postępowania) to instalowanie instalacji wodociągowej dla budynku na zewnątrz od niego.
Według DWINB, akta sprawy i materiał dowodowy (zeznania E. C., mapy inwetaryzacyjne, protokół konieczności, zeznania świadków, np. J. Z., wyjaśnienia Starostwa J. i firmy W.(1)), wskazują, że na działkach nr [...] i nr [...] oraz nr [...], wykonano przyłącze wodociągowe, przy czym wykonano je od podstaw, tj. nie zastąpiono jego elementów podobnymi, czy też nowymi, a w rzeczywistości usunięto całość przyłącza kamionkowego i zastąpiono go typowymi dla przyłączy niebieskimi rurami o określonej średnicy. Organ wskazał przy tym, że pod pojęciem remontu należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 8 u.p.b. wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont to zatem nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Już sama definicja remontu wskazuje że aby kwalifikować dane roboty budowlane jako remont obiekt musi istnieć, na gruncie niniejszej sprawy urządzenie służące budynkowi tj. przyłącze wodociągowego musiałoby istnieć w pierwotnym kształcie (wykonane z rur kamionkowych), zeznania świadków i okoliczności sprawy wskazują, że zakres robót budowlanych polegał na wykonaniu nowego przyłącza prawdopodobnie po przebiegu zbliżonym do wcześniejszego, niemiej jednak w momencie wykonywania robót przyłącze nie istniało, zatem na gruncie niniejszej sprawy okoliczności faktyczne wynikające z dotychczas zebranego materiału dowodowego wskazują na odbudowę przyłącza. Odbudowa natomiast mieści się w pojęciu budowy określonym w art. 3 pkt 6 u.p.b. Z odbudową mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji i konieczna jest naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu (zob. np. wyrok NSA z 26.01.2023 r. o sygn. akt II OSK 226/20). W niniejszej sprawie opis wykonanych robót budowlanych wynikający z materiału dowodowego odpowiada tak rozumianemu pojęciu odbudowy, tj. z uwagi na uszkodzenie przyłącze nie spełniało już swojej funkcji i wykazywało zużycie z uwagi na technologie i sposób jego wykonania, większość elementów (rur kamionkowych) uległa zniszczeniu przy robotach wykonywanych przy drodze powiatowej, a następnie przy próbie wymiany elementów przyłącza. W związku z czym ponownie zrealizowano przyłącza na działce nr [...] i nr [...] oraz nr [...] wraz z innymi urządzeniami, oraz na działce nr [...] do studzienki na tej działce.
Powyższe wyjaśnienia i okoliczności pozwoliły organowi II instancji na zakwalifikowanie spornych robót jako odbudowy urządzenia budowlanego. Odbudowa "urządzenia budowlanego, w tym wypadku przyłącza wodociągowego, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. b u.p.b. wymaga dokonania zgłoszenia. Biorąc pod uwagę przepisy z daty budowy tego przyłącza (ok. 2016 r.) to ustawa Prawo budowlane ówcześnie obowiązująca (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), takie samo wyłączenie zawierała w art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1a u.p.b. W związku z powyższym w ocenie DWINB stan faktyczny sprawy pozwala na prowadzenie postępowania na podstawie art. 49b u.p.b. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), tj. przepisu obowiązującego przed zmianami wprowadzonymi w dniu 19.09.2020 r. Przepisy przejściowe ustawy z 13.02.2020 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wskazują na konieczność stosowania przepisów dotychczas obowiązujących w zakresie postępowań niezakończonych decyzją ostateczną. Sytuacji tej nie zmienia fakt zinwentaryzowania przyłącza na mapach po jego realizacji.
We zaleceniach dotyczących dalszego postępowania DWINB wskazał na konieczność wyjaśnienia kluczowej dla sprawy okoliczności, dotyczącej ustalenia kogo należy uczynić adresatem ewentualnych nakazów związanych z wykonanymi robotami budowlanymi, biorąc pod uwagę, że na każdym z odcinków wykonanego przyłącza kto inny wykonywał prace i ponosił nakłady finansowe z tym związane. Ponadto organ uznał za zasadne zgromadzenie oświadczeń właścicieli działek, czy ewentualnie wyrażają zgodę na wykonanie robót budowlanych przez inwestorów na ich działkach. DWINB wskazał, że takie oświadczenie złożył R. P. - domagając się rozbiórki przyłącza wykonanego na jego działce. Badając ewentualne prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść ksiąg wieczystych dla badanych działek, z których nie wynika aby zostały ustanowione jakiekolwiek służebności. Powołując się na treść oświadczenia Starostwa oraz zeznań E. C. dotyczących zakresu i sposobu sfinansowania robót budowlanych organ odwoławczy uznał za konieczne wyjaśnienie, czy poza przyporą firma W.(1) wykonał jeszcze inne roboty budowlane na zlecenie Starostwa. Organ odwoławczy wskazał również na możliwość wykonania takich robót w ramach własnych decyzji przez firmę W.(1) W celu wyjaśnienia tych okoliczności za zasadne organ uznał przesłuchanie osób związanych z odbiorem tych prac (np. J. J. - głównego specjalisty Wydziału Dróg Powiatowych) oraz uczestniczących w czynnościach, których efektem było sporządzenie protokołu konieczności. Za niezrozumiały organ odwoławczy uznał pogląd organu I instancji, który wskazał, że to E. C. była inwestorem robót budowlanych, w sytuacji gdy w piśmie z 17.10.2020 r. wyjaśniła większość okoliczności sprawy i to, że jedynie była inwestorem w zakresie przyłącza na działce nr [...], a inne dowody w sprawie nie wskazują na inny stan faktyczny. Z uwagi na niewyjaśnienie kluczowych okoliczności sprawy, na które wskazywał WSA we Wrocławiu w wyrok z 21.07.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 827/19 oraz na niejednoznaczność materiału dowodowego i ustaleń w zakresie ewentualnych osób zobowiązanych do wykonania obowiązków organ I instancji zdecydowanie przedwcześnie przyjął, że badana sprawa dotyczy instalowania instalacji wodociągowej, pomijając całkowicie kwestię odbudowy, na którą wskazywał Sąd, nie badając przy tym przesłanek z art 49b u.p.b. Ponadto PINB w toku postępowania wyjaśniającego całkowicie pominął problematykę powiązań przedmiotowego przyłącza z budynkiem mieszkalnym nr [...] należącym do E. C., czy też innych obiektów znajdujących się na działce nr [...], jak również z innymi studniami, pomimo iż wątek ten jest podnoszony przez osoby składające oświadczenia w niniejszym postępowaniu oraz Sąd, a jak wynika z akt sprawy rozebranie przyłącza np. na działce nr [...] nie pozbawi dostępu do wody budynku znajdującego się na działce nr [...], gdyż korzysta jeszcze z przyłącza biegnącego przez inne działki (dz. nr [...], [...], [...]dr).
W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB zwrócił się do Wydziału Dróg Powiatowych o złożenie oświadczenia na temat współfinasowana przyłącza będącego przedmiotem postępowania. Jednocześnie zwrócono się do właścicieli działek nr [...], nr [...] i nr [...] o wypowiedzenie się czy wyrażają zgodę na wykonane przyłącze na ich terenie.
E. C. w piśmie z 06.06.2023 r. raz jeszcze wskazała, że nie miała nic wspólnego ze studnią nalężącą do R. P. ani z innymi podłączeniami pod drugiej stronie drogi. Na jej zlecenie wykonano wyłącznie urządzenia wodne i studnie przepływowe na jej działce, które miała podłączyć do przecisku wykonanego na zlecenie Powiatu w miejscu przez niego wskazanym.
W piśmie z 13.06.2023 r. Starostwo Powiatowe w J. wskazało, że zakres prac zleconych i sfinansowanych przez Powiat obejmował wykonanie przecisku z rury stalowej osłonowej [...] o długości 12m pod drogą [...] w granicach działki nr [...]. Wykonanie samego przyłącza wodociągowego nie było przedmiotem zleconych prac i Powiat J. nie by współinwestorem wykonanego przyłącza wodociągowego. Jednocześnie Powiat wyraził zgodę na wykonane przyłącze wodociągowe na działce [...].
W piśmie z 30.06.2023 r. P. W. zakazał wchodzenia na działkę nr [...] oraz zakazał wykonywania jakichkolwiek prac w tym wykonania przyłącza.
W trakcie przeprowadzonej w dniu 24.07.2023 r. rozprawy administracyjnej przesłuchano G. P. – dyrektora Wydziału Dróg Powiatowych w Starostwie K. na okoliczności prowadzonej sprawy, który zeznał, że nie był bezpośrednim uczestnikiem procesu budowlanego, sprawę zna z posiadanej dokumentacji oraz rozmów z pracownikami. Starostwo nie zlecało ani nie finansowało wykonania przyłącza, wymieniono w trakcie prowadzonych robót tylko przepust w drodze w działce nr [...], nie ma wiedzy kto finansował i kto jest inwestorem wodociągów na poszczególnych działkach. Wyjaśnienia w sprawie złożył również P. W. oraz M. W.
W związku ze śmiercią R. P. postanowieniem z 16.10.2023 r. PINB zawiesił postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie. Po ustaleniu następcy prawnego zmarłego – M. W., wydanym w dniu 15.11.2023 r. postanowieniem PINB podjął zawieszone postępowanie administracyjne.
W dniu 04.12.2023 r. zeznania w sprawie złożył Ł. W., który potwierdził, że był dyrektorem grupy kontraktów w firmie realizującą zlecenie drogowe. Podczas wykonywania robót stwierdzono występowanie zalewiska z uwagi na zarośnięcie i zamulenie drenu. W całości niedrożne i uszkodzone dreny poprzez przesunięcie mas ziemnych. Drenaż w tym czasie nie spełniał swojej funkcji. W drodze istniał przepust przeprowadzający wody z drenażu do działki nr [...]. W trakcie robót po odkopaniu stwierdzono, że przepust jest spękany, uszkodzony i niedrożny. Przepust został wykonany w miejscu gdzie nie występuje płynięcie skarpy około 10m w kierunku budynku na działce nr [...] (nowy przepust). W związku z zalewaniem budowy wykonawca podjął decyzję o wykonaniu i odmuleniu rowów przydrożnych. Stwierdzono, że występuje niedrożny dren i podjęto decyzję o odmuleniu i udrożnieniu drenu. Stan techniczny drenów nie pozwolił na skuteczne ich udrożnienie. W celu ich naprawy w uzgodnieniu z właścicielem R. P. dokonano po istniejącej trasie naprawy drenu. Przed podjęciem decyzji o udrożnieniu drenażu i po odmuleniu rowów podjęto rozmowy z R. P., E. C. oraz Zarządem Dróg Powiatowych. Na tym spotkaniu ustalono, że na koszt E. C. zostanie odtworzony (naprawiony) drenaż, roboty polegały na wykonaniu w miejscu drenażu przyłącza wodociągowego. Odmulono i odgruzowano dno studni i naprawiono spękane kręgi zaprawą cx5. Wszystkie te prace były prowadzone pod nadzorem R. P., który w miejscu inwestycji bywał kilka razy dziennie i na wszystko się zgadzał i wszystkie prace akceptował.
W dniu 04.12.2023 r. zeznania złożyła E. C., która oświadczyła, że odcinek przyłącza wodociągowego ze studni przebiegający prostopadle do drogi i przepustu na działce nr [...] został wykonany bez jej wiedzy i zgody. Przyłącze zostało wykonane z innego drenażu doprowadzającego rurą niebieską wodę wzdłuż drogi do nowego przepustu. Zeznała, że zapłaciła gotówką Ł. W. za ten odcinek wzdłuż drogi i odcinek na działce nr [...] i [...]. Jest to inny odcinek przyłącza niż ten, który jest przedmiotem sprawy. Zapłaciła również za przyłącze na jej działce. Oświadczyła, że nie mam nic wspólnego z remontem studni i wykonaniem spornego przyłącza.
Przesłuchany w tym samym dniu G. P. zeznał, że przedstawicielem inwestora przy budowie drogi był J. J. Wówczas główny specjalista w zarządzie dróg powiatowych. Obecnie nie pracuje w wydziale dróg powiatowych, ale jest inżynierem na budowie prowadzonej przez powiat – Wskazał, że z dokumentów, które posiada wydział dróg powiatowych nie wynika kto był inwestorem przedmiotowego przyłącza.
W dniu 27.12.2023 r. zeznania złożył J. J., który oświadczył, że w czasie realizacji inwestycji był pracownikiem technicznym w wydziale dróg powiatowych. Znał proces inwestycyjny. Sprawa przyłącza wodociągowego do działki E. C. wygląda w ten sposób, że wykonawca miał odtworzyć istniejący drenaż. Nie odtworzył tego drenażu, tylko wykonał nowe przyłącze w innym miejscu. Wykonanie tego odcinka było prostsze i łatwiejsze niż odtwarzanie drenażu po starym przebiegu. Świadek zeznał, że nie wie kto finansował wykonanie przyłącza poza pasem drogowym.
Opisanym na wstępie postanowieniem z 07.02.2024 r. (nr 1) PINB nakazał E. C. w związku z wykonaniem przyłącza wodociągowego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] dr, przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 u.p.b., a w szczególności: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 i 3 u.p.b., 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu, 3) zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W terminie do 30.05.2024 r. PINB wydał to postanowienie na podstawie art. 49b ust. 2 u.p.b. w brzmieniu sprzed zmian dokonanych w ustawie Prawo budowlane, które weszły w życie w dniu 19.09.2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333).
W uzasadnieniu tego postanowienia PINB przywołał pismo inicjujące postępowanie, wskazał na treść wybranych przez siebie dowodów, po czym na ich podstawie uznał, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym (budynek byłego "[...]") oraz urządzeniem z nim związanym zaopatrującym obiekt w wodę. Obiekt powstał na początku ubiegłego stulecia. System zaopatrzenia w wodę składa się z 5 studni oraz systemu rur kamionkowych, z których poprzez przepust w drodze powiatowej dostarczana jest woda na teren działki nr [...]. Opisany stan faktyczny wypełnia definicję obiektu budowlanego i urządzenia budowlanego z nim związanego zawartą w art. 3 pkt. 1 i 9 u.p.b. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego tj. przedłożonych przez strony pism i dokumentów, zeznań złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej PINB ustalił, że wykonane prace nie miały charakteru remontu przyłącza lecz wykonano nowe przyłącze o innym przebiegu i o innych parametrach technicznych tj. innej długości. Organ ustalił, że poszczególne odcinki i elementy przyłącza (systemu doprowadzającego wodę) zlecane i finansowane były przez inne podmioty. Nowy przepust przez drogę (działka nr [...]) wykonany został na podstawie protokołu konieczności z 08.09.2016r. i zlecenia z 14.09.2016 r. Przepust zgodnie z ofertą z 12.09.2016 r., przedstawioną przez W.(1), wykonano jako stalowy Ø100mm o długości 12m oraz ułożono w nim rurę przepustową Ø 50mm długości 16m. Przepust przesunięto w stosunku do istniejącego, zniszczonego przepustu o około 10m w kierunku budynku E. C. Zleceniodawcą i płatnikiem (inwestorem) tych robót było Starostwo Powiatowe. E. C., zgodnie z protokółem konieczności wykonała przekładkę (nowe przyłącze) na swojej działce nr [...] zlecając te prace W.(1) oraz pokrywając koszty z tym związane. Zleciła również na swój koszt, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Na tej postawie PINB uznał, że w tej części jest inwestorem. Dodatkowo, ustalenia te potwierdzają pisemne wyjaśnienia złożone przez stronę oraz jej zeznania złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Według PINB, na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]dr wykonane zostały roboty polegające na ułożeniu wzdłuż drogi rury wodociągowej [...] o długości ok. 45m (działka nr [...] dr). Ułożeniu, prostopadle do drogi, rury wodociągowej [...] od studni (działka nr [...]) do nowego przepustu w drodze (działka nr [...]dr). Odcinek ten przebiega przez działkę nr [...] na długości ok. 21 m i przez działkę nr [...] na długości ok. 15m (pomiar skalówką z mapy). PINB ustalił, że cały odcinek od studni do przepustu posiada długość ok. 44m. PINB uznał, że inwestorem przepustu w drodze i ułożenia rury wodociągowej w przepuście było Starostwo Powiatowe. Jak wynika z dokumentów i zeznań Ł. W., złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej, prace te wykonywane były przez jego firmę. Oceniając zeznania Ł. W. złożone w dniu 04.12.2023 r., z których wynika, że to E. C. zleciła oraz opłaciła wykonanie robót budowlanych na działce nr [...] oraz złożone przez E. C. w dniu 04.02.2023 r. oświadczenie, w którym zaprzeczyła, że taki fakt miał miejsce, PINB uznał, że inwestorem robót na terenie działki nr [...] oraz odcinka przyłącza wzdłuż drogi na działce drogowej jest E. C. W odniesieniu do odcinka prostopadłego do drogi przebiegającego od studni do przepustu PINB uznał, że oświadczenie Ł. W. jest wiarygodne, ponieważ nie jest stroną postępowania, a jako wykonawca nie miał interesu żeby wykonywać roboty za które nie dostanie zapłaty. Podsumowując powyższe PINB uznał, że inwestorem robót za wyjątkiem przepustu w drodze jest E. C. która brała udział w ustaleniach związanych z protokołem konieczności oraz w spotkaniach o których informuje w swoich zeznaniach Ł. W. Brak jest dowodów żeby wnosiła zastrzeżenia lub sprzeciw do zakresu robót.
W końcowej części uzasadnienia organ I instancji powołał się na stanowisko zawarte w decyzji DWINB z 28.04.2023 r. w kwestii zastosowania w sprawie trybu z art. 49b u.p.b. w wersji sprzed wprowadzeniem zmian w ustawie Prawo budowlane, które weszły w życie w dniu 19.09.2020 r. Ponadto stwierdził, że przepust wykonany przez Starostwo Powiatowe, o średnicy do 100 cm, zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt. 11b u.p.b. nie wymagał pozwolenia na budowę. Natomiast z treści art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. wynika, że w dniu wszczęcia postępowania nie wymagał również zgłoszenia. Wykonanie przyłącza wodociągowego jak wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 20 u.p.b. nie wymagało pozwolenia na budowę lecz wymagało zgłoszenia wymaganego na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 a u.p.b.
W złożonym na to postanowienie zażaleniu E. C. zarzuciła PINB rażące naruszenie art. 30 ust. 2 i 3 u.p.b. oraz art. 75 i art. 104 k.p.a. Stwierdziła, że wbrew przyjętym przez organ ustaleniom, nie wykonała przyłącza wodociągowego na działkach nr [...] i nr [...], ponieważ przyłącze to istniało przed prowadzeniem robót budowlanych związanych z likwidacji osuwisk w pasie drogi powiatowej. Od tego urządzenia (przyłącza wodociągowego) rurami kamionkowymi doprowadzana była woda na jej działkę. Za bezsprzeczny żaląca uznała fakt, że w trakcie robót budowlanych doszło do zniszczenia przepustu pod drogą doprowadzającego wodę ze studni znajdujących się na działkach nr [...] i nr [...], co spowodowało odcięcie dopływu wody od przyłącza wodociągowego położnego po przeciwnej stronie drogi na działce nr [...]. Wskazała, że z protokołu konieczności sporządzonego w dniu 08.09.2016 r. wynika, że to Powiat zalecił wykonanie nowego przekroczenia pasa drogowego poza obrębem osuwiska w postaci przycisku/przewiertu pod drogą oraz przyłącza wodociągowego. Ponieważ od poprzedniego przycisku pod drogą urządzenia kamionkowe do jej studni biegły równolegle do pasa drogowego po stronie jej działki, a nowy przycisk miał być wykonany w innym miejscu (poza pasem osuwiska) wykonanie przez Powiat nowego przepustu wiązało się z tym, że dotychczasowe przyłącze kamionkowe na jej działce wzdłuż drogi stało się zbędne. Połączenie istniejącej sieci - urządzenia przyłącza wodociągowego (punktu zbornego dopływu wszystkich studni) leżącego przy starym przepuście, zdaniem żalącej, miało być wykonane wzdłuż pasa drogi powiatowej po przeciwnej stronie jej działki do nowego przepustu, tj. w pasie drogowym leżącym po przeciwnej stronie drogi od jej działki. W związku tym faktem, zdaniem żalącej się, po stronie zamawiającego było dokonanie nowego przepustu pod drogą a właściciel działki [...] miał wykonać pozostałą przekładkę przyłącza wodociągowego na swoją działkę. E. C. wskazała, że przekonywano wówczas ją, że czynności naprawcze nie wymagają żadnych zgłoszeń a jedynie ujawnienie na mapach geodezyjnych miejsc przebiegu przyłączy do urządzeń na jej działce. Jak technicznie miało przebiegać przyłącze i jak miało być wykonane wynika z załączonych do kosztorysu map projektowych wykonanych przez Ł. W. E. C. wskazała, że pomimo przedłożenia szeregu dokumentów, PINB orzekł w sposób dowolny i w sprzeczności ze stanem faktycznym. Zadaniem PINB, zgodnie z wcześniejszym zaleceniem DWINB oraz WSA we Wrocławiu, było ustalenie, czy rzeczywiście nastąpiło zdarzenie opisane w zawiadomieniu R. P., a jeżeli tak, to kto i na czyje zlecenie, bez zgody właściciela działki, wykonał czynności i jakie. Według E. C., PINB od 2018 r. w sposób nieudolny i sprzeczny z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego prowadzi postępowanie wyjaśniające. Bez dokładnego zapoznania się z dokumentami organ ustalał stan faktyczny ponad zapisy dokumentów i zeznań świadków. Wskazała, że w trakcie kilkuletniego postępowania administracyjnego okazało się, że czynności na działce R. P. wykonał Ł. W., który przesłuchiwany po raz pierwszy zeznał, że czynności te wykonał jako koordynator podwykonawcy W. na swój koszt (zeznania Ł. W. z 2019 r.), na co zwrócił również uwagę DWINB w uzasadnieniu decyzji z 30.04.2019 r. Bezsprzecznym w sprawie jest fakt, że Ł. W. wykonał prace na działce R. P. Jak początkowo twierdził doszło do tego w ramach realizacji zadania usuwania skutków osuwiska terenu w ten sposób, że wykonał prostopadłe podłączenie wodne od studni R. P. do nowego przepustu wodnego pod drogą. Bezsprzecznym jest również fakt, że wykonywał te czynności ponad zakres zlecenia określonego w kosztorysie i szkicach projektowych wykonanych przez niego do kosztorysu, czyli ponad zakres prac zleconych a opisanych w porozumieniu z 08.09.2016 r. E. C. podkreśliła, że od początku postępowania administracyjnego w tej sprawie oświadczała, że nigdy nie zlecała Ł. W. wykonania jakichkolwiek prac na działce R. P. Zakres plac zleconych określony został bowiem na piśmie w kosztorysie i załączonym szkicu projektowym. E. C. przyznała natomiast, że Ł. W., na jej zlecenie, wykonał na jej działce wymiany rur kamionkowych na plastikowe z uwagi na ich nieszczelność i zamulanie wody. Wskazała, że tak zeznała pod odpowiedzialnością karną i nigdy nie zmieniła swojego oświadczenia .
Po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stwierdziła, że organ I instancji wywiódł zupełnie inny stan (ponad treść dokumentów i innych dowodów), opierając się jak stwierdził w uzasadnieniu na obecnych (zmienionych) zeznaniach Ł. W., tj. że prace na działce R. P. wykonawca wykonał na jej zlecenie. E. C. uznał takie twierdzenie za nieprawdziwe, ponieważ nigdy nie zlecała Ł. W. wykonywania jakichkolwiek prac na działce R. P. Wskazała, że Ł. W. składał wcześniej zeznania o innej treści niż obecnie. Organ nie tylko nie pochylił się nad tym faktem i nie skonfrontował obu stron, skoro każda z nich zeznawała odmiennie, o co wnioskowała. Wskazała również, że wnioskowała o przesłuchanie świadka, który był obecny w trakcie rozmów z koordynatorem prac związanych z rozbudową korpusu gruntowego drogi powiatowej nr [...] w celu likwidacji osuwisk w pasie drogi powiatowej. Wobec tego za kuriozalne uznała stwierdzenie organu, że w odniesieniu do odcinka prostopadłego do drogi przebiegającego od studni do przepustu, za wiarygodne zostało uznane oświadczenie Ł. W. tylko z tego powodu, że nie jest on stroną postępowania, a jako wykonawca nie miał interesu żeby wykonywać roboty za które nie dostanie zapłaty. Żaląca się E. C. wskazała, że nie rozumie dlaczego Ł. W. nie jest stroną niniejszego postępowania, skoro jako wykonawca robót budowlanych uszkodził na działce połączenia kamionkowe biegnące do urządzenia do którego połączone były odpływy ze wszystkie studni przez co przerwał dostawę wody na jej posesję a nadto to on wykonał przyłącze wodociągowe prostopadłe do drogi. E. C. oświadczyła raz jeszcze, że wykonania takiego przyłącza nie zlecała i nie płaciła za jego wykonanie. Wskazała, że nie miała żadnego interesu w dokonywaniu zmian dotychczasowego przebiegu przyłączy (i jeszcze płacenie za to), skoro wszystkie one łączyły się z ujęciem (punktem) wodociągowym przy starym przepuście, z którego wypływały do urządzeń na jej działce. Punkt ten (punkt wodociągowy) równoległy do drogi, od którego biegnie obecne przyłącze wzdłuż drogi (równolegle do drogi) został naniesiony przez wykonawcę na projekcie prac do wykonania. Ł. W. miał wykonać przepust na takiej wysokości i w takim miejscu wskazanym na szkicu aby woda z punktu wodnego spływała swobodnie na jej działkę do rur kamionkowych, które następnie wymieniła na rurę plastikową. E. C. nie podzielił również pozostałych wywodów organu I instancji, z których wynikać ma, że to ona jest inwestorem robót za wyjątkiem przepustu w drodze. Wskazała, że przeczy takiemu twierdzeniu treść protokołu konieczności z 08.09.2016r. oraz dokumenty sporządzone przez wykonawcę robót. Zdaniem E. C. zakres skargi R. P. dotyczył wykonania przez Ł. W. na jego działce prostopadłego do drogi podłączenia odcinka wodnego, którego wykonania ona nie zlecała, a które wykonał bezpłatnie Ł. W. w ramach umowy z Powiatem. Podkreśliła, że to ona jest w sprawie osobą pokrzywdzoną działaniami wykonawcy przy inwestycji powiatowej, skutkującej przerwaniem dostawy wody w związku z uszkodzeniem urządzeń odprowadzających wodę na jej posesję.
Pismem z 19.02.2024 r. (data wpływu do PINB – 26.02.2024 r.) zatytułowanym: "Wniosek" M. W. wniosła, tu cyt.: "zażalenie na tezy zawarte w postanowieniu nr 1". W treści tego pisma wniosła o dostarczenie pisemnego potwierdzenia za zgodność z oryginałem złożonego w Starostwie Powiatowym w J. przez inwestora Ł. W. zgłoszenia wraz z kompletem dokumentów, w tym oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do celów budowlanych, a dotyczącego wybudowanego przez inwestor przyłącza wodociągowego pomiędzy działkami nr [...], drogą [...] i działkami nr [...] i nr [...], a które to przyłącze nie ma nic wspólnego z przebudowa drogi objętej pozwoleniem na budowę. M. W. wskazała, że działka nr [...] nie sąsiaduje z odcinkiem drogi, na którym wykonywano prace budowlane i oddzielają ją dwie działki sąsiadów. Ponadto raz jeszcze podkreśliła, że jej zmarły brat R. P., nigdy nikomu nie pozwalał wchodzić na jego działkę i nie pozwolił prowadzić żadnych prac budowlanych, ani też robót geodezyjnych. Wskazał również, że w sprawie nieprawdziwego oświadczenia inwestor Ł. W., który zeznał, że przed podjęciem decyzji o udrożnieniu drenażu i po odmuleniu rowów podjęto rozmowy z R. P. i E. C. oraz z Zarządem Dróg Powiatowych, M. W. zwróciła się do stosownej instytucji o dostarczenie dokumentów parafowanych własnoręcznym podpisem jej brata, który miał uczestniczyć w rzekomym spotkaniu oraz wyjaśnienia czego spotkanie miało dotyczyć. Wobec tego w ocenie M. W., organ I instancji powinien zwrócić się do Starostwa Powiatowego w celu weryfikacji, czy inwestor Ł. W. zgodnie z prawem budowlanym złożył dokument zgłoszenia budowy przyłącza wodociągowego pomiędzy działkami.
Zaskarżonym obecnie postanowieniem z 04.04.2024 r. (nr 385/2024) DWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z 07.02.2024 r. W ocenie DWINB zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na zastosowanie przepisów Prawa budowlanego, mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z 21.07.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 827/19. Przywołując ustalenia faktyczne, które pozwalały na prowadzenie postępowania na podstawie art. 49b u.p.b. (Dz. U. z 2020r. poz. 1333), tj. sprzed zmian wprowadzonych w 19.09.2020 r. organ odwoławczy wskazał na czas wykonania robót budowlanych, które były prowadzone przez Zarząd Dróg Powiatowych w związku z inwestycją zrealizowaną na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z 12.03.2015 r. i oddanej do użytkowania na podstawie decyzji z 17.10.2016 r. W związku z powyższym za czas wykonania robót budowlanych dotyczących przyłącza wodociągowego od studni na działce nr [...] przez działkę nr [...] i nr [...] (droga powiatowa) do działki nr [...] organ odwoławczy przyjął lata 2015-2016.
Dalej organ odwoławczy odniósł się do kwestii kwalifikacji wykonanych robót jako wykonania przyłącza czy też instalacji. Powołując się na regulację zawartą w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (definicje przyłącza kanalizacyjnego i przyłącza wodociągowego z art. 2 pkt 5 i pkt 6), uwzględniając, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie woda czerpana jest ze studni na innych działkach niż ta na której posadowiono obiekt budowlany, któremu to urządzenie służy, organ odwoławczy uznał za przyłącze odcinek wodociągu za studzienką kanalizacyjną na działce nr [...], biegnący przez działki nr [...], nr [...] i nr [...].
Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy (zeznania E. C., mapy inwetaryzacyjne, protokoły konieczności, zeznania świadków np. J. Z., wyjaśnienia Starostwa J. i firmy W.(1)), organ odwoławczy stwierdził, że na działkach nr [...] i nr [...] oraz nr [...], wykonano przyłącze wodociągowe, przy czym wykonano je od podstaw, tj. nie zastąpiono jego elementów podobnymi, czy też nowymi, a w rzeczywistości usunięto całość przyłącza kamionkowego i zastąpiono go typowymi dla przyłączy niebieskimi rurami o określonej średnicy. Wykonane roboty wypełniają definicję odbudowy i mieszczą się w pojęciu budowy określonym w art. 3 pkt 6 u.p.b. Ze względu bowiem na uszkodzenia przyłącze nie spełniało już swojej funkcji i wykazywało zużycie, z uwagi na technologie i sposób jego wykonania, większość elementów (rur kamionkowych) uległa zniszczeniu przy robotach wykonywanych przy drodze powiatowej, a następnie przy próbie wymiany elementów przyłącza. W związku z czym ponownie zrealizowano przyłącza na działkach nr [...] i nr [...] oraz nr [...] wraz z innymi urządzeniami, oraz na działce nr [...] do studzienki na tej działce. Badane przyłącze organ odwoławczy zakwalifikował do urządzeń budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 u.p.b. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne i okoliczności faktyczne sprawy roboty budowlane należało zakwalifikować jako odbudowę urządzenia budowlanego. W takim wypadku wykonie przyłącza wodociągowego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. b u.p.b. wymagało dokonania zgłoszenia. W związku z powyższym stan faktyczny sprawy pozwalał na prowadzenie postępowania na podstawie art. 49b u.p.b.
Powołując się na wyjaśnień stron i uczestników postępowania jak również pism Starosty J., organ odwoławczy wskazał, że dla budowy przyłącza nie wydawano żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie przyjmowano zgłoszenia takich robót. Okoliczności ich wykonana w ramach prowadzonej inwestycji drogowej po porozumieniu z właścicielami działek przez wykonawcę robót wskazują, że wykonano je samowolnie, a dopiero następczo próbowano zinwentaryzować wykonane przyłącze na mapie.
Odnosząc się do określenia podmiotu na którego należało nałożyć obowiązki związane z przedłożeniem dokumentów legalizacyjnych, organ odwoławczy powoła się na oświadczenie Starostwa J., które wskazało, że Powiat zlecił i sfinansował wyłącznie przecisk z rury stalowej osłonowej [...] o długości 12m pod drogą nr [...] w granicach działki nr [...]. Roboty te zostały zlecone przez Powiat w oparciu o przedłożoną ofertę firmy W.(1) z uwagi na ujawnienie w trakcie prac związanych z likwidacją osuwisk w ciągu drogi powiatowej nr [...] nie istniejącego na mapach przejścia pod drogą powiatową wodociągu zasilającego gospodarstwo na działce nr [...] w S. Natomiast E. C. wskazała, że partycypowała w kosztach niebieskiej rury wodnej, która biegnie od pasa drogowego, pod drogą powiatową do studni położnej na jej nieruchomości, a także finansowała prace wykonane na jej nieruchomości, polegające ma usunięciu części uszkodzonego kamionkowego przyłącza wody do studni i położenie w to miejsce rury wodnej koloru niebieskiego. E. C. oświadczyła ponadto, że wszystkie prace po przeciwnej stronie drogi od jej działki wykonywane były na zlecenie Powiatu J. łącznie z dokonaniem nowego przepustu pod drogą poza osuwiskiem. Równocześnie Starostwo potwierdza, że od przecisku pod drogą, prace poza przyporą w trakcie prowadzonych prac wykonał wykonawca robót budowlanych związanych z przebudową drogi. Zdaniem organu odwoławczego, dalsze zeznania składane w sprawie wskazują, że firma W.(1) wykonała przyłącze po stronie działek nr [...] i nr [...], przy czym ta firma nie była inwestorem robót budowlanych, a jedynie ich wykonawcą. W ocenie organu odwoławczego, ostatnie zeznania E. C. z grudnia 2023 r. potwierdzają, że była inwestorem większości robót budowlanych i na jej zlecenie wykonywano przyłącze będące przedmiotem niniejszej sprawy. Ponadto z wykonanymi robotami budowlanymi nie mają nic wspólnego właściciele działek przez które sporne przyłącze przechodzi, co wynika z oświadczeń i zeznań składanych przez strony postępowania w sprawie, jak również roli tego przyłącza, które służy jedynie budynkowi znajdującemu się na działce nr [...]. Biorąc pod uwagę, że to E. C. jest inwestorem większości robót budowlanych związanych z wykonaniem przyłącza, służy ono nieruchomości na której posadowiony jest budynek należący do niej, to zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z art. 52 u.p.b., biorąc po uwagę uczestników procesu budowlanego w nim wymienionych, słusznie nałożono obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów na E. C., gdyż to tej osobie powinno zależeć na legalizacji wykonanego przyłącza i jest ona zarówno właścicielem jednej z działek, a poprzez odpowiednie działanie może uzyskać zgodę od właścicieli pozostałych działek na istnienie tego przyłącza.
Odnosząc się do zażalenia E. C. i kwestii w nim podnoszonych organ odwoławczy wskazał, że opisany stan faktyczny odpowiada ustaleniom organów nadzoru budowlanego w zakresie tego co zostało wykonane i jak. Interpretacja tych faktów w zakresie w jakim strona twierdzi, że nie wykonano nowego przyłącza mając na uwadze, że nie istnieje już przyłącze kamionkowe, że wykonawca robót budowlanych powinien być zobowiązanym do wykonania obowiązku w sytuacji, gdy nie był ani inwestorem, ani właścicielem żadnej z nieruchomości, jest błędna. Wskazanie w tym momencie osoby zobowiązanej do przedłożenia dokumentów przesądza jedynie o wskazaniu możliwości legalizacji wykonanego przyłącza, jak wynika z zeznań pozostali właściciele nieruchomości, na których wykonano przyłącze nie są zainteresowani jego legalizacją, jednakże nie przesądza to o tym, że prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane nie jest możliwe do uzyskania przez osobę zobowiązaną w zaskarżonym postanowieniu.
E. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie DWINB z 04.04.2024 r. Zarzuciła w niej DWINB wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1, art. 75, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 i art. 104 k.p.a. poprzez:
- powoływanie się i stosowanie przez organ na nieobowiązujący od 2020 r. przepis art. 49b u.p.b.;
- nieprzeprowadzenie dowodu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, pomimo jego wnioskowania przez stronę, polegającego na konfrontacji Ł. W. ze skarżącą na okoliczność braku zlecania przez nią wykonania prac (inwestycji) na działkach wskazanych w zaskarżonym postanowieniu;
- sprzeczne ustalenia i stwierdzenia organu wydającego postanowienie z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a polegającego na przyjęciu, że wszystkie przyłącza wodociągowego są pracami, zleconymi przez skarżącą, gdy w rzeczywistości skarżąca nie zlecała wykonania żadnych prac poza częścią prac opisanych w protokole konieczności z 08.09.2016r., do którego załączona była szczegółowa mapa z rysunkiem przebiegu prac zleconych wraz kosztorysem ich wykonania przez Ł. W., sporządzonym po uzgodnieniu przez wykonawcę prac zleconych z Powiatem;
- brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wnikliwy i zgodny z przepisami k.p.a., objawiający się każdorazowo inną treści postanowień wydawanych przez PINB od 2018 r., gdy tymczasem wystarczyło ustalić jakie prace (zakres) zostały zlecone do wykonania wykonawcy Ł. W., jakie przez Powiat, jakie przez skarżącą oraz jakie prace zostały wykonane bez zlecenia przez Ł. W. z własnej inicjatywy, tj. wykraczające poza zapis protokołu konieczności z 08.09.2016 r.;
- dowolną interpretację przez organu wydający zaskarżone postanowienie materiału dowodowego i wywodzenie ponad jego treść (a nawet wbrew dowodom w tym zeznaniom skarżącej), a polegające na dowolnym ustaleniu, że skarżąca zlecała wykonanie prac wykonawcy po przeciwnej drogi na działce nie stanowiącej jej własności, nie wskazując przy tym jakie to dowody zebrane w sprawie dawały podstawy do takich ustaleń i na jakiej podstawie przypisuje się skarżącej rolę inwestora urządzeń wodnych, skoro na podstawie dowodów z dokumentów skarżąca wywodziła jaki zakres prac został zlecony po uszkodzeniu urządzeń wodnych przez wykonawcę, przez Powiat oraz z jej udziałem.
Powołując się na tak sformułowane zarzuty skargi jej autorka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz zasądzenie kosztów w postępowaniu
W uzasadnieniu skargi powtórzono dotychczas prezentowaną przez skarżącą w sprawie argumentację, jednocześnie wnosząc o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z 19.07.2024 r. WSA we Wrocławiu odmówił skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Decyzją z 26.03.2024 r. (nr 20) PINB umorzył postępowanie w sprawie wykonania przez Powiat J. przepustu stalowego Ø 100 mm o długości 12m w drodze powiatowej działka nr [...] w S. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia po ustaleniu, że inwestorem przepustu w drodze i ułożenia rury wodociągowej w przepuście było Starostwo Powiatowe, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w ten sposób wykonany przepust o średnicy 100 cm, zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 11b u.p.b. nie wymagał pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nie wymagał również zgłoszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sprawa dotyczy legalizacji przyłącza wodociągowego wykonanego na działkach nr [...], nr [...], nr [...] dr i nr [...].
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa podlegała już kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 21.07.2021 r. o sygn. akt II SA/Wr 827/19 uchylił decyzję DWINB z 10.10.2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z 16.08.2019 r., której mocą umarzone zostało postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przyłącza wodociągowego. Dlatego też Sąd w składzie orzekającym ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, na mocy art. 153 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. [...]5 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", obowiązany jest dokonać analizy normatywnej i zakresu działania organu w kontekście wywiązania się z zaleceń wskazanych w tym wyroku. W myśl powołanego przepisu, zarówno organy administracyjne, których działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, jak i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Sąd administracyjny nie wnika natomiast w materię objętą już zakresem wcześniejszych ocen.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu zobowiązał organ nadzoru budowlanego do uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego na działkach objętych postępowaniem legalizacyjnym. Takie ustalenia miały przynieść odpowiedź nie tylko na pytanie dotyczące aktualnego położenia przyłącza wodociągowego ale przede wszystkim wskazać jego położenie i stan przed rozpoczęciem w roku 2016 robót budowlanych w obrębie drogi powiatowej nr [...] w miejscowości S. Organ nadzoru budowlanego został zatem zobligowany do usunięcia wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego w postaci ustalania lokalizacji i przebiegu rur kamionkowych na działkach objętych postępowaniem oraz pełnionej przez nie funkcji. Dopiero zgromadzenie pełnego w tym zakresie materiału dowodowego stanowić miało podstawę do wyjaśnienia w sposób jednoznaczny zakresu zrealizowanych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że z tym zagadnieniem łączy się kwestia przeprowadzenia dowodów wskazujących, czy zrealizowane roboty były remontem czy też odbudową/budową przyłącza pokrywającego się w części z przebiegiem wcześniej istniejących rur kamionkowych. Sąd w wyroku z 21.07.2021 r. stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie dotyczące rodzaju robót budowlanych, z którymi mamy rzeczywiście do czynienia. Dalej wśród zaleceń Sądu znalazło się zbadanie, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów szczególnych określonych w art. 50-51 u.p.b., czy też innych. Za kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd uznał również wyjaśnienie w sposób jednoznaczny tego, kto wykonał dane elementy przyłącza oraz na czyje zlecenie i tym samym kogo należy obciążyć ewentualnymi nakazami związanymi z zalegalizowaniem wykonanych robót budowlanych.
Przystępując wobec tego do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, mocą którego nałożono na E. C., jako inwestora, obowiązek przedłożenia w terminie do 30.05.2024 r. dokumentów o których mowa w art. 49b ust. 2 u.p.b. należy stwierdzić, że główną osią sporu jest kwestia uznania przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie skarżącej za osobę, która zleciła oraz sfinansowała wykonanie przyłącza wodociągowego na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] dr. Skarżąca temu stanowczo zaprzecza, przyznając się jedynie do sfinansowania robót budowlanych w obrębie należącej do niej działki nr [...].
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 49b ust. 2 u.p.b., który został uchylony z dniem 19.09.2020 r. na mocy ustawy z 13.02.2020 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej przepis art. 49b ust. 2 u.p.b. znajduje jednak zastosowanie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wobec powyższego, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, że w stanie faktycznym sprawy, a zwłaszcza biorąc pod uwag datę wykonania robót budowlanych (wrzesień-październik 2016 r.), co do zasady znajduje zastosowanie przepis art. 49b ust. 2 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (chodzi o obiekt budowlany lub jego części, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej – uw. Sądu), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast stosownie do art. 49b ust. 3 u.p.b., w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, co oznacza wydanie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki.
Prawidłowe zastosowanie przedstawionej regulacji prawnej wymaga jednoznacznego ustalenia adresata wydanego na tej postawie postanowienia. Kluczowe znaczenie w tym zakresie odgrywa przepis art. 52 u.p.b. W myśl jego brzmienia obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych, obowiązek dokonania pewnych czynności albo rozbiórki nakładany był na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (Dz. U. 2016 r., poz. 290), którzy zobowiązani byli dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis art. 52 zmieniony został przez art. 1 pkt 41 powołanej wyżej ustawy zmieniającej z 13.02.2020 r., otrzymując brzmienie: "Art. 52. 1. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. 2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego." Nowelizacja weszła w życie 19.09.2020 r. Jednakże tak jak w przypadku art. 49b, stosownie do art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 13.02.2020 r., stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że objęty kontrolowanym postanowieniem obowiązek powinien być nałożony na inwestora, właściciela (współwłaścicieli) lub zarządcę obiektu budowlanego.
Znany jest Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie spór w judykaturze co do tego, czy nakaz dokonania czynności, o których mowa m.in. w art. 49b u.p.b. kierować do właściciela nieruchomości, który nie był inwestorem obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, czy może do inwestora, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością. I tak w wyroku z 15.05.2012 r. sygn. akt II OSK 338/11 NSA wskazał, że przepis art. 52 u.p.b. wskazuje, że obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 u.p.b. mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Z kolei w wyroku z 23.07.2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08 NSA stwierdził, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 u.p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych jednak okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany.
W realiach niniejszej sprawy Sąd dostrzega, że przeciwieństwie do Powiatu J. (od 01.01.2021 r. nazywanego [...]), który w toku postępowania wyraził zgodę na wykonanie/legalizację przyłącza wodociągowego na działce nr [...] (zob. pismo z 13.06.2023 r.), zarówno poprzedni właściciel działki nr [...], tj. R. P., który bezspornie nie był inwestorem spornego przyłącza, jak i aktualny jej właściciel, tj. M. W. (zob. pismo z 30.06.2023 r.), konsekwentnie odmawiają udzielenia zgody na legalizację przyłącza, żądając przywrócenia nieruchomości do stanu sprzed wykonania spornych robót budowlanych. Brak zgody właściciela działki nr [...] na legalizację spornego odcinka przyłącza nie ma jednak znaczenia na tym etapie postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu nie jest bowiem ustalenie prawidłowości oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale zobowiązanie go do przedłożenia takiego oświadczenia, zgodnie z postanowieniem wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 u.p.b.
Wybór adresata postanowienia wydanego na podstawie art. 49b ust. 2 u.p.b. powinien uwzględniać indywidualne okoliczności sprawy. Kwestia ta powinna zostać jednoznacznie ustalona i dowiedziona przez organ na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, ma bowiem bezpośredni wpływ na adresata decyzji, która zostanie wydana, w przypadku niespełnienia nałożonego obowiązku, co oznacza wydanie nakazu rozbiórki.
W ocenie Sądu należy stwierdzić, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie poczyniono w sprawie wystarczających ocen, które pozwałaby przyjąć bezspornie, że to wyłącznie skarżąca powinna być adresatem postanowienia w przedmiocie przedłożenia wskazanych w nim dokumentów. Wątpliwości w tym zakresie wynikają z następujących powodów.
Po pierwsze dlatego, że istnieje w sprawie istotny rozdźwięk pomiędzy stanowiskiem PINB zawartym w sentencji postanowienia tego organu z 07.02.2024 r. a jego uzasadnieniem. Z sentencji postanowienia wynika, że skarżąca jest zobligowana do przedłożenia wskazanych dokumentów w związku z wykonaniem przyłącza wodociągowego m.in. na działce nr [...] dr. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia podkreśla się, że inwestorem przepustu i ułożenia rury wodociągowej w przepuście, który znajduje się również na działce nr [...] dr, było Starostwo Powiatowe. Z tym ostatnim stwierdzeniem koresponduje zresztą treść decyzji PINB z 26.03.2024 r. (nr 20). Na jej podstawie zostało umorzone postępowanie w sprawie wykonania przez Powiat przepustu stalowego Ø 100 mm o długości 12m w drodze powiatowej znajdującej się na działce nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po ustaleniu, że inwestorem przepustu w drodze i ułożenia rury wodociągowej w przepuście był Powiat – Zarząd Dróg Powiatowych, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w ten sposób wykonany przepust o średnicy 100 cm, zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 11b u.p.b. nie wymagał pozwolenia na budowę. Ponadto organ przyjął, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nie wymagał również zgłoszenia. Pozostawiając poza oceną Sądu w niniejszym postępowaniu prawidłowość takiej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, powstaje jednak zasadnicza wątpliwość, mianowicie, czy poza przepustem i ułożoną w nim rurą wodociągową, które na działce nr [...] dr zrealizowano na zlecenie Powiatu, znajduje się na tej działce jeszcze inny odcinek przyłącza, np. przebiegający równoległe a nie prostopadle do drogi, który nie został wykonany przez Powiat lecz przez skarżącą. PINB w swoim rozstrzygnięciu nie wyjaśnił tej kwestii. Również zgromadzony materiał dowodowy, a zwłaszcza brak w aktach sprawy uwierzytelnionych map i rysunków, sporządzonych w odpowiedniej technice graficznej, które pozwalałyby w sposób jednoznaczny ustalić dokładny przebieg przyłącza względem granic poszczególnych działek oraz korpusu drogi, nie pozwala rozstrzygnąć powstałych w tym zakresie wątpliwości. Powoływanie się na pomiar własny organu, który miał być dokonany skalówką z mapy, bez podania szczegółowych informacji na temat tego opracowania, w żaden sposób nie uwiarygadnia przedstawionego w sprawie opisu położenia przyłącza. Wciąż zatem jest aktualne zalecenie Sądu zawarte wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 827/19 na temat wykazania przebiegu spornego przyłącza przed i po wykonaniu robót budowlanych. W tym zakresie organ I instancji nie poczynił własnych ustaleń w postaci zebrania odpowiednich map z zasobów geodezyjnych, czy też wystąpienia do organów odpowiadających za gospodarowanie wodą o dokumenty dotyczące urządzeń wodnych i systemów drenarskich, które są przedmiotem prowadzonego postępowania. Pomimo zaniechania w tym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy nie tylko nie wyjaśnił opisanych wątpliwości ale dodatkowo je spotęgował. Należy bowiem stwierdzić, że wydając zaskarżone postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy ograniczył zakres prac zleconych i sfinansowanych przez Powiat tylko do przecisku z rury stalowej osłonowej [...] o długości 12 m pod drogą nr [...]. Organ odwoławczy w tym zakresie pominął stanowisko skarżącej, która, co trzeba przyznać, nie zawsze konsekwentnie zeznawała, ale jednak wskazując na zakres zleconych przez siebie robót budowlanych, wykluczyła aby w całości partycypowała w kosztach niebieskiej rury wodnej, w tym rury położonej w przepuście pod drogą. DWINB pominął również w tym zakresie przeciwne stanowisko organu I instancji, który przecież przyjął, że inwestorem przepustu w drodze i ułożenia rury wodociągowej w przepuście był Powiat. Jednocześnie nie można nie zauważyć, że powołane przez organ odwoławczy stanowisko Starostwa Powiatowego dotyczące zakresu zleconych i sfinansowanych robót budowlanych, które przypisuje Powiatowi rolę inwestora wyłącznie w zakresie wykonania przecisku pod drogą, nie było jednolicie prezentowane przez ten podmiot w trakcie całego postępowania. Stanowisko to pozostaje także w sprzeczności z zebranymi w sprawie dowodami z dokumentów, w tym z protokołem konieczności z 08.09.2016 r., ofertą Ł. W. z 12.09.2016 r. złożoną Starostwu Powiatowemu, zleceniem Starostwa Powiatowego Wydziału Dróg Powiatowych z 14.09.2016 r. dla firmy W.(1) oraz sporządzoną przez Ł. W. Tabelą Cen Jednostkowych. Z treści protokołu konieczności wynika, że wykonanie nowego przejścia poprzecznego przez pas drogowy w granicach działki nr [...] zobowiązał się wykonać zamawiający, czyli Powiat. Potwierdza to punkt 5 tego protokołu, gdzie zaproponowano zakres rzeczowy prac do wykonania. Zgodnie z nim Powiat miał zlecić wykonanie i sfinansować przejście przez pas drogowy w postaci przecisku rurą osłonową oraz wprowadzenie w rurę osłonową rury przewodowej wodnej [...]. Z tym dokumentem koresponduje oferta Ł. W. z 12.09.2016 r. oraz zlecenie Starostwa Powiatowego Wydziału Dróg Powiatowych z 14.09.2016 r. (pkt 4), gdzie wskazuje się, że zakres robót wykonanych przez W.(1). na zlecenie Powiatu obejmował wykonanie przecisku rurą stalową osłonową [...] o długości 12 mb oraz montaż w rurze osłonowej rury przewodowej [...] o długości 16mb wychodząc poza działkę drogową. Także Tabela Cen Jednostkowych nie obejmuje tylko wykonania przecisku pod drogą (l.p.1) ale także budowę przyłącza wodnego w zakresie studnia wodna – początek przecisku [...] (l.p.1.1), budowę przyłącza wodnego w zakresie koniec przecisku – miejsce przepięcia z istniejącą siecią [...] (l.p. 1.2), wpięcie w studnię wodną (l.p. 1.3) oraz przepięcie istniejącego rurociągu (l.p.1.6). Istotnym dla sprawy jest to, że w tym ostatnim dokumencie wskazuje się wprost na budowę trzech odcinków przyłącza. Poza odcinkiem pod drogą, także na budowę przyłącza wodnego w zakresie studnia wodna – początek przecisku oraz budowę przyłącza wodnego w zakresie koniec przecisku – miejsce przepięcia z istniejącą siecią. Orzekające w sprawie organy w żaden sposób nie próbowały wyjaśnić treści i znaczenia powyższego dokumentu chociażby poprzez rozważenie tego, że zakres robót wykonanych przez firmę W.(1). na zlecenie Powiatu miał obejmować położenie osłonowej rury przewodowej [...] o długości 16mb, która miała wyjść poza działkę drogową.
Niezależnie do przedstawionych wątpliwości stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy co do zakresu robót budowlanych wykonanych na zlecenie Powiatu, nie koresponduje nie tylko z treścią wyjaśnień składanych przez samą skarżącą ale także pomija zeznania niektórych świadków. Przesłuchany w dniu 27.12.2023 r. J. J., który w dacie wykonywania spornych robót był głównym specjalistą w Zarządzie Dróg Powiatowych, oświadczył, że sprawa przyłącza wodociągowego wyglądała w ten sposób, że wykonawca miał odtworzyć istniejący drenaż. Nie odtworzył tego drenażu, tylko wykonał nowe przyłącze w innym miejscu. Zdaniem świadka wykonanie tego odcinka było prostsze i łatwiejsze niż odtwarzanie drenażu po starym przebiegu. Świadek ten również zeznał, że nie wie kto finansował wykonanie przyłącza poza pasem drogowym. Przywołane zeznania uwiarygadnia zatem tezę o tym, że to Powiat sfinansował wykonanie przyłącza w pasie drogowym. Przywołane zeznania są interesujące dla rozstrzygnięcia sprawy jeszcze z jednego powodu. Zwracają one bowiem uwagę na możliwość wystąpienia w sprawie takiego scenariusza, a którego możliwość wystąpienia orzekające w sprawie organy wykluczyły, który polegał na tym, że poza pracami zleconymi przez Powiat (w zakresie przyłącza w pasie drogowym) oraz przez skarżącą (w zakresie przyłącza na działce nr [...]), także wykonawca robót budowlanych, tj. Ł. W., prowadzący działalność pod firmą W.(1), mógł dokonać z własnej inicjatywy budowy pozostałego fragmentu przyłącza. Jak wskazał świadek J. J., wykonanie tego odcinka miało być prostsze i łatwiejsze niż odtwarzanie drenażu po starym przebiegu. Z tej perspektywy weryfikując przeprowadzoną w sprawie ocenę dowodów oraz dokonane na ich podstawie ustalenia faktyczne, w ocenie Sądu, nie wydaje się przekonujący sposób argumentacji organu I instancji, który dał wiarę wyjaśnieniom złożonym przez Ł. W. tylko z tego powodu, że nie został on uznany za stronę postępowania, a jako wykonawca nie miał interesu żeby wykonywać roboty za które nie dostanie zapłaty. Przy ocenie wiarygodności złożonych przez tego świadka zeznań pominięto przy tym treść jego wcześniejszych zeznań, które złożył na początkowym etapie prowadzonego postepowania. Jak wynika z protokołu oględzin z 24.04.2018 r. Ł. W. oświadczył wówczas, że roboty na działce nr [...] na swój koszt wykonała firma W. Prace te miały zostać wykonane w ramach przywrócenia przerwanych dostaw wody na nieruchomość nr [...] . Prace wykonano we wrześniu i październiku 2016 r. Z tymi zeznaniami korespondują również późniejsze jego zeznania, złożone w dniu 16.07.2018 r., kiedy świadek zeznał, że podczas wykonanych robót doszło do uszkodzenia całego system rur kamionkowych, co spowodowało nagromadzenie się wody wzdłuż drogi i groziło jej zniszczeniem. Świadek wówczas oświadczył, że prace przy wymianie przyłącza na [...] wykonał za zgodą i za wiedzą skarżącej. Jednocześnie zeznał, że sam pokrył koszty robót. Ponadto świadek zeznał, że nie uszkodził kręgów studni, wymienił tylko rurę w istniejącym ujęciu.
W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę treść art. 52 u.p.b., w którym mowa jest o inwestorze, jako osobie na którą mogą być nałożone obowiązki z art. 49b ust. 2 u.p.b., wykluczenie takiej roli wykonawcy robót budowlanych jest co najmniej przedwczesne i wymaga poczynienia dodatkowych wyjaśnień i analiz. W dotychczas ustalonych okolicznościach sprawy za równie mało prawdopodobne można było uznać, aby wyłączenie skarżąca miała zapłacić za odtworzenie całości zniszczonego drenażu, w sytuacji w której w żaden sposób nie przyczyniła się do powstania zniszczeń. Skarżąca była osobą poszkodowaną działaniem wykonawcy. Z treści zeznań Ł. W. złożonych w dniu 16.07.2018 r. wynika jeszcze jedna istotna okoliczność, że to właśnie on wykonał prace na działce nr [...], w tym w obrębie znajdującej się na niej studni.
W realiach rozpoznawanej sprawy należało zatem rozważyć nie tylko komu służyć miało sporne przyłącze ale przede wszystkim uwzględnić szerszy aspekt sprawy. Polegał on przecież na tym, że podczas wykonywania robót drogowych doszło do uszkodzenia niezinwentaryzowanego dla potrzeb tej inwestycji przyłącza wodnego, którego uszkodzenie spowodowało nie tylko zalanie placu budowy ale także groziło uszkodzeniem korpusu gruntowego drogi. W interesie zatem samego wykonawcy robót budowlanych oraz inwestora Powiat - Zarządu Dróg Powiatowych leżało jak najszybsze wyeliminowanie skutków powstałej awarii. Jednocześnie nie można zapominać o tym, że podjęta przez wykonawcę decyzja o umiejscowieniu w nowej lokalizacji przepustu przez drogę, co zaakceptował Zarząd Dróg Powiatowych, niewątpliwe skutkowała koniecznością przełożenia przyłącza – na odcinku na jakim przebiegał on równoległe do drogi. Taka zmiana z kolei pociągała za sobą zbędność dotychczasowego przyłącza kamionkowego, które znajdowało się po drugiej stronie drogi na działce skarżącej. Ze względu na już wykonane roboty budowlane oraz trudności gruntowe związane z upłynnieniem korpusu drogi to wykonawca przebudował przyłącze poza przyporę ziemną. W takiej sytuacji niezrozumiałym i przedwczesnym jest przypisywanie skarżącej roli jedynego inwestora. Poza sferą zainteresowania organu pozostało również uwzględnienie problematyki powiązań przyłącza z poszczególnymi obiektami, czy też innymi studniami, na co zwrócił uwagę tut. Sąd w wyroku w sprawie II SA/Wr 827/19.
W tak przedstawiających się realiach faktycznych sprawy ocena składanych przez skarżącą oświadczeń oraz ich skutków powinna uwzględniać przestrzeganie przez Zarząd Dróg Powiatowych przepisów prawa budowlanego regulujących tryb postępowania w przypadku wystąpienia konieczności wprowadzenia zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Okoliczność ujawnienia niezinwentaryzowanej sieci powinna skutkować wstrzymaniem robót budowlanych, sporządzeniem przez Zarząd Dróg Powiatowych niezbędnej inwentaryzacji i dokumentacji oraz wprowadzeniem zamian w projekcie budowlanym, nie zaś objęcia procesem inwestycyjnym osoby trzeciej, na którą dodatkowo przerzucono ciężar dopełnienia formalności w postaci inwentaryzacji powykonawczej. Ocena złożonych wówczas przez skarżącą oświadczeń, które dotyczyły jej zgód czy też zobowiązań do pokrycia kosztów wykonanych robót budowlanych powinna również uwzględniać zakres przysługującego jej prawa własności i wynikające z tego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe zagadnienia pozostały poza zainteresowaniem orzekających w sprawie organów obu instancji.
Wobec przedstawionego dotychczas stanowiska obowiązkiem organu odwoławczego będzie raz jeszcze ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego i dopiero na tej postawie ustalić jaki zakres prac został zlecony do wykonania wykonawcy Ł. W. przez Powiat, a jaki przez skarżącą, a także tego czy pewne prace wykonane zostały bez takiego zlecenia przez Ł. W. z własnej inicjatywy. W świetle bowiem zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można wykluczyć, że wykonał on czynności ponad zakres zlecenia określonego w kosztorysie i szkicach projektowych, czyli ponad zakres prac zleconych przez Powiat. Tymczasem organ II instancji, nie odnosząc się do tego zarzutu i powołanej dla jego uzasadnienia argumentacji, którą skarżąca przedstawiła w zażaleniu, wykluczył a priori taką możliwość. Nie ulega jednak wątpliwości, że bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w zażaleniu. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w zażaleniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 107 § 3 w zw. z art. 144 w zw. z art. 140 k.p.a.). Organ II instancji nie ma charakteru organu kasacyjnego, jest organem meriti i ma obowiązek rozpoznać całokształt istoty sprawy. Tymczasem zignorowanie zarzutów zażalenia i to zarzutów, tak jak w niniejszej sprawie, kwestionujących podstawy nałożenia na skarżącą, jako inwestora, obowiązków dotyczących legalizacji przyłącza, stanowi o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie, a okoliczność taka już sama przez się w pełni uzasadnia potrzebę weryfikacji skarżonego postanowienia w toku kontroli sądowej.
Ponadto zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21.07.2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 827/19) oraz mając na uwadze treść art. 136 k.p.a. w wymaganym zakresie przeprowadzi samodzielnie uzupełniające postępowanie dowodowe. W ocenie składu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zaprezentowane przez organ II instancji stanowisko nadal nie wyjaśnia wątpliwości Sądu wynikających z wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 827/19. Tym samym stan faktyczny sprawy w dalszym ciągu nie został ustalony w sposób prawidłowy i pełny. Organ nie wykazał okoliczności faktycznych i przesłanek prawnych, uzasadniających nałożenie wyłącznie na skarżącą obowiązków wynikających z art. 49b ust. 2 u.p.b.
Podkreślić dalej należy, że nie były to wszystkie przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, gdyż Sąd zwraca uwagę na potrzebę wyjaśnienia charakteru pisma złożonego przez M. W. z 19.02.2024 r. (data wpływu do PINB – 26.02.2024r.) zatytułowanego: "Wniosek", w którym wniosła, tu cyt.: "Zażalenie na tezy zawarte w Postanowieniu nr 1", mianowicie ustalić, czy to pismo należy traktować jako zażalenie, czy też jako stanowisko w sprawie złożonego przez E. C. zażalenia.
W świetle powyższego, pomimo że w części dotyczącej kwalifikacji prawnej wykonanych robót oraz trybu ich legalizacji, stanowisko organu zyskało aprobatę Sądu, brak wystarczającego wyjaśnienia przede wszystkim kwestii podmiotowych, skutkować musiało jednak uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji przede wszystkim dokona wyczerpujących ustaleń na gruncie całokształtu zebranego materiału dowodowego w zakresie ustalenia adresata postanowienia oraz wyczerpująco uzasadni dokonany wybór.
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.