II SA/Wr 422/20

II SA/Wr 422/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2020-12-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 1063/21 - Wyrok NSA z 2022-10-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 6 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi L. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
L. P. (zwany dalej skarżącym) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r (Nr [...]) w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...].
Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie:
- art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) oraz art. 21, 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu właściciela nieruchomości nr ewid. [...] jego prawa własności i dokonanie zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości z terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej na teren zieleni urządzonej - publicznie dostępny plac, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, równości, oraz ochrony prawa własności, a także bez koniecznego uzasadnienia dla takiego ograniczenia, w szczególności wobec braku istnienia przesłanki ważnego interesu publicznego dla takiego wywłaszczenia;
- art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 4 i pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy na skutek nieuwzględnienia wniosków i uwag skarżącego wskazujących na naruszenie jego interesu prawnego na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności i dokonanie zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości z terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej na teren zieleni urządzonej - publicznie dostępny plac;
- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez uchwalenie zaskarżonego planu pomimo niezgodności jego postanowień ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla obszaru objętego planem.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności wyjaśnił, że jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], położonej w [...] w obrębie geodezyjnym [...][...]. Należąca do niego nieruchomość została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...]. W uchwale tej dokonano zmiany przeznaczenia terenu oznaczonego w dotychczasowym planie Zagospodarowania symbolem 8MU tj. działka nr [...] ob. [...][...] z terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej na teren zieleni urządzonej - publicznie dostępny plac, przy czym niniejszy plan dotyczy tylko 1 działki, tj. nieruchomości skarżącego.
Wcześniej, tj. w 2005 roku Rada Gminy [...] uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] (uchwała z dnia [...] kwietnia 2005 r.), która zmieniała przeznaczenie działki nr [...] dokładnie w taki sam sposób jak zaskarżana obecnie uchwała (na plac publiczny). W wyniku rozpoznania skargi współwłaściciela wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 269/06 stwierdzono nieważność tej uchwały.
Dodatkowo skarżący zauważył, że Gmina [...] była wcześniej właścicielem przedmiotowej działki (zanim sprzedała ją skarżącemu), a zatem miała możliwość realizacji na tym obszarze publicznego placu. Jednakże tego nie uczyniła, a jej zamiarem było zabudowanie całości [...] w sposób nawiązujący do historycznej zabudowy. Historycznie bowiem na przedmiotowym obszarze znajdowały się zabudowania [...] (m.in. kamienice), a nie plac. Teren ten nigdy nie był placem publicznym. Docelowo skarżący również miał zamiar zabudować działkę objętą planem, jednak w związku ze zmiennymi cyklami koniunkturalnymi w gospodarce oraz komplikacjami na etapie projektowym z Gminą (która również odpowiada za ew. pozwolenia, uzgodnienia w procesie inwestycyjnym) skarżący do tej pory nie zrealizował planów inwestycyjnych.
Uzasadniając zarzut nadużycia władztwa planistycznego skarżący podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga wykazania, że gmina, stanowiąc w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego. Tym samym gmina nie może dowolnie ograniczać korzystania z prawa własności, lecz jest ograniczona normami wynikającymi z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisami regulującymi sposób wykonywania prawa własności. Wykazanie braku nadużycia władztwa planistycznego powinno nastąpić w uzasadnieniu uchwały zawierającej argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.
W realiach niniejszej, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano, że celem zmiany planu jest przeznaczenie omawianej działki na "reprezentacyjny, a jednocześnie uniwersalny, ogólnodostępny plac, tzw. plac przedratuszowy, spełniający szczególną rolę w strukturze przestrzennej miasta, integrujący mieszkańców, poprawiający jakość ich życia, sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych, jak również umożliwiający organizację ważnych społecznie imprez kulturalnych i wydarzeń okolicznościowych". W związku z tym działka nr [...] została przeznaczona na teren zieleni publicznej, publicznie dostępny plac, który, zgodnie z art. 6 pkt 9c u.g.n stanowi cel publiczny.
Zdaniem skarżącego potrzeba istnienia w interesie publicznym "reprezentacyjnego, uniwersalnego, ogólnodostępnego, przedratuszowego placu" może być uznana za wartość nadrzędną nad własnością prywatną skarżącego i tym samym uzasadniać pozbawienie prawa własności, jednakże tylko wówczas gdy takie działanie gminy pozostaje w odpowiedniej proporcji do celu, któremu ma służyć. Tymczasem – jak wskazał skarżący - plac publiczny na tym obszarze nigdy nie był potrzebny, a sama Gmina w chwili gdy była właścicielem spornej działki zamierzała odtworzyć na tym obszarze historyczną zabudowę.
Zdaniem skarżącego gmina nie dokonała należytego wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym oraz niezasadnie przyznała prymat prawa publicznego w postaci rzekomej potrzeby lokalizacji publicznego placu, gdy tymczasem potrzeba lokalizacji tego typu przedsięwzięcia na przedmiotowym obszarze nie istnieje. Powyższe stanowi o naruszeniu m.in. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Uzasadniając z kolei zarzut nieproporcjonalności działań gminy w stosunku do celu, któremu zmiana planu ma służyć skarżący podkreślił, że poprzez ustalenie celu publicznego na działce prywatnej w rzeczywistości dochodzi do wywłaszczenia (utraty ważnego elementu prawa własności, jakim jest prawo zabudowy). Zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości może być z kolei dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zdaniem skarżącego przeznaczając działkę nr ewid. [...] na cel publiczny Gmina niezasadnie uznała, że w tym przypadku interes publiczny jest ważniejszy, niż interes prywatny właściciela działki. W jego ocenie nawet bowiem cel jakim jest istnienie "reprezentacyjnego, uniwersalnego, ogólnodostępnego, przedratuszowego placu" nie uzasadnia stosowania tak daleko idących działań gminy. Zdaniem skarżącego potrzeba organizacji kilka razy w roku przedstawień teatralnych (lub imprez sportowych czy artystycznych) na świeżym powietrzu (w porze letniej) nie może uzasadniać pozbawienia własności prywatnej.
Dalej zdaniem skarżącego rozwiązanie przyjęte przez Gminę nie jest jedynym możliwym aby zaspokoić taką potrzebę miasta (interes publiczny) i nie można się zgodzić, ze stwierdzeniami jakoby akurat w miejscu położenia tej działki niezbędny był plac miejski. Nie sposób zgodzić się również ze stwierdzeniem, że tylko obszar dotychczasowej nieruchomości skarżącego będzie spełniał swoją funkcję kulturalno-rekreacyjną, który ma stać się "motorem napędowym miasta". Zdaniem skarżącego tak określone przez gminę cele publiczne mogą zostać zrealizowane w inny sposób, a ewentualna potrzeba wydzielenia placu powinna być zrealizowana na innej nieruchomości miejskiej, a nie nieruchomości prywatnej należącej do historycznej części zabudowy [...]. Skarżący zaznacza, iż w centrum miasta lub najbliższych sąsiedztwie znajdują się inne miejsca takie jak np. [...],[...],[...],[...], tereny nad rzeką [...], gdzie mogłyby odbywać się imprezy plenerowe dla mieszkańców. Co więcej do tej pory imprezy miejskie z powodzeniem odbywały się w ramach dostępnych nieruchomości miejskich i nie było potrzeby zajmowania w tym celu nieruchomości prywatnych.
Nie jest do przyjęcia również argument, iż skoro wcześniejsze próby organizacji imprez poza ścisłym centrum miasta spotkały się ze sprzeciwem lokalnych przedsiębiorców i mieszkańców to należy wywłaszczyć określony podmiot prywatny. Również bowiem ewentualna realizacja publicznego placu na działce nr [...] w [...] może spotkać się z takim sprzeciwem. Nie uzasadnia to zatem zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącego, a Gmina dla realizacji własnych zamierzeń wykorzystała środek najbardziej dotkliwy z możliwych (wywłaszczenie), nie zważając że przyznaje prymat celom kulturalnym nad podstawowym prawem człowieka, jakim jest własność. Tym samym według skarżącego w niniejszej sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, które polega na nieuzasadnionej, naruszającej zasadę proporcjonalności i równości, dowolnej i nieopartej na wszechstronnym wyważeniu interesu indywidualnego i publicznego ingerencji w prawa właścicielskie.
Uzasadniając z kolei zarzut niezgodności planu ze Studium skarżący wskazał, że dla terenu objętego zaskarżonym planem obowiązuje Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. [...] (Uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r.). Zgodnie z jego załącznikiem graficznym teren obejmujący działkę nr ewid. [...] znajduje się w obszarze pn. "Tereny zainwestowania". Znamienny jest przy tym fakt, iż obszar ten nie został wskazany w Studium jako "Teren skwerów i parków", pomimo że Studium przewiduje takie przeznaczenie i dla terenów położonych nieopodal ([...],[...]). Jeżeli zatem w Studium wyraźnie wskazano przeznaczenie działki nr ewid. [...] jako teren zainwestowany to niewątpliwie plan miejscowy powinien być zgodny z wyznaczonym w ten sposób kierunkiem.
Nadto, w części opisowej Studium w miejscu "Tab. Wykaz terenów i koszty wykupu na cele publiczne na okres perspektywy 2046 r." nie ujęto pozycji "publicznych placów". Co prawda w części opisowej Studium w zakresie w jakim mowa o rewitalizacji i obszarach zdegradowanych zawarto informację, iż "wyznaczony teren cechuje się także występowaniem tzw. "martwych inwestycji", które oznaczają puste miejsca. Szczególnie do przestrzeni niezagospodarowanej zaliczyć należy ponad 44-arowy teren przed ratuszem, który stanowi własność prywatną. Plac znajdujący się w centralnym obszarze [...] jest porośnięty trawą i ogrodzony stalowym płotem. Również do terenów niezagospodarowanych zaliczyć należy ruiny [...] oraz [...]. Rozwiązaniem dla mieszkańców byłoby powstanie infrastruktury mieszkaniowej czy wykorzystanie terenów dla stworzenia miejsc rekreacji", to jednak nie zmieniono przeznaczenia działki nr ewid [...] na tereny skwerów i parków. Co istotne Studium nie wskazuje także na potrzebę zlokalizowania na terenie [...] placu na potrzeby kulturalne (sztuka plenerowa itp.).
Dalej skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała odnosi się zasadniczo do podobnej zmiany, która dotyczyła planu będącego przedmiotem wyroku we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. II SA/Wr 269/06 i niezrozumiałym jest dla skarżącego dlaczego gmina nie zastosowała się do w/w wyroku i dokładnie wskazanych w jego treści zasad wykładni u.p.z.p., a także Konstytucji RP.
Zdaniem skarżącego wydaje się, że Gmina wychodzi z błędnego przekonania, że skoro stan faktyczny i prawny od momentu wydania wcześniejszego wyroku uległ zmianie, to wykładnia przepisów dokonana przez WSA w we Wrocławiu nie wiąże już organu administracji. Tymczasem należy zauważyć, że stan faktyczny i prawny od momentu wydania w/w wyroku nie uległ zasadniczym zmianą (poza rozszerzeniem katalogu celów publicznych o plac w art. 6 u.g.n.), a zatem dokonana przez WSA we Wrocławiu wykładnia przepisów wiąże organ, który powinien uwzględnić konkluzje płynące z wyroku w trakcie procedury planistycznej.
Wreszcie skarżący podniósł, że w trakcie procedury planistycznej zwracał uwagę, że projektowana zmiana godzi w interes prawny właścicieli oraz znacznie przekracza granice władztwa planistycznego, przewidując rozwiązania nieproporcjonalne do obranych celów (potrzeb gminy). Składając uwagi do planu podkreślił, iż planowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania powoduje utratę prawa do wzniesienia na gruncie zabudowy użytkowo - mieszkaniowej, na co dotychczasowy plan miejscowy zezwalał. Skarżący podkreślał, że z uwagi na zmianę planu, grunt traci na atrakcyjności gospodarczej, gdyż ogranicza w znacznym stopniu krąg potencjalnych nabywców w zasadzie jedynie do podmiotów publicznych, co znacznie obniża jego wartość. Nadto w trakcie procedury planistycznej wskazywał, iż argumentacja wynikająca z uzasadnienia uchwały jest niewystarczająca dla dokonania tak daleko idącej zmiany. Ponadto zwracano uwagę na rażące naruszenie zasad sporządzania planu oraz zignorowanie wykładni dokonanej przez WSA we Wrocławiu. Pomimo wyrażanych uwag o tak doniosłym charakterze, gmina uchwaliła zaskarżony plan i nie uwzględniła zgłaszanych wniosków o odstąpienie od działań planistycznych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że podniesiony w skardze zarzut nadużycia władztwa planistycznego, jest niezgodny z uprawnieniami jakie daje gminie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., a zmiana przeznaczenia spornej działki z zabudowy mieszkalno-usługowej na teren zieleni urządzonej - publicznie dostępny plac umotywowana była ważnym interesem publicznym, który w tym przypadku miał charakter nadrzędny nad ochroną interesu prywatnego. Podejmując taką decyzję kierowano się położeniem nieruchomości, jej cechami funkcjonalno-przestrzennymi, a także stanem jej zagospodarowania i degradującym wpływem na otaczającą przestrzeń odbudowanego ze zniszczeń wojennych [...] w [...]. Właściciele nieruchomości bowiem od niespełna 25 lat nie podjęli żadnej skutecznej próby jej zabudowy pomimo, iż umożliwiał to dotychczas obowiązujący plan. W tym kontekście organ wskazał, że Gmina Miejska [...] w dniu [...] września 1995 r. rozstrzygnęła przetarg pisemny nieograniczony na oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej (obecnie) nr [...], przeznaczonej w m.p.z.p. pod zabudowę mieszkalno-usługową. Najkorzystniejszą ofertę, zarówno pod względem ceny nabycia, jak również terminu zabudowy, złożyli L. P. i L. L. prowadzący działalność pn. [...] "[...]" s.c. W zawartej z nimi umowie użytkowania wieczystego zostały określone terminy rozpoczęcia i zakończenia zabudowy, tj. odpowiednio: rozpoczęcie na 1996 r. a zakończenie zabudowy na 1998 r.
Wobec zaistniałych w porządku prawnym zmian legislacyjnych związanych z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1998 r. dotychczasowi użytkownicy wieczyści L. P. i L. L. prowadzący oznaczoną wyżej działalność w formie spółki cywilnej stali się współwłaścicielami spornej nieruchomości gruntowej. Z uwagi na fakt, iż na przestrzeni lat ze strony współwłaścicieli nie było woli zabudowy nieruchomości, jak również odrzucali oni wszelkie propozycje nabycia nieruchomości przez gminę, uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2005 r. dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tejże nieruchomości z zabudowy mieszkalno-usługowej na plac publiczny i miejsca organizowania imprez masowych.
Plan został zaskarżony i wyrokiem WSA we Wrocławiu (Sygn. akt II SA/Wr 269/06 z dnia 21 listopada 2006 r.) stwierdzono jego nieważność. Głównym argumentem do stwierdzenia nieważności było to, że plac publiczny, który był podstawą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie był celem publicznym ustawowo określonym, a więc nie mógł być też podstawą do wywłaszczenia nieruchomości, ponieważ w ówczesnym stanie prawnym art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawierał placu jako celu publicznego. Od wyroku tego upłynęło 14 lat, sposób zagospodarowania terenu nie zmienił się, a dalsze wykorzystywanie działki w sposób dotychczasowy – zdaniem organu - burzy ład przestrzenny centralnej, reprezentacyjnej części miasta, co biorąc pod uwagę ważny interes publiczny nie powinno mieć miejsca.
Nadto Gmina wskazała, że stopień zaawansowania procesu odbudowy [...] dekadę temu przekroczył swój półmetek. Biorąc pod uwagę zagospodarowanie i użytkowanie wolnych od zabudowy obszarów, jakie powstały wskutek powojennej rozbiórki ruin starówki [...] uznać należy, że ponad 90 % tkanki współczesnego [...] jest już odtworzone. To efekt trwającej od ponad trzydziestu lat odbudowy [...] i budowy nowego centrum w historycznym miejscu. Zasadniczo pod względem funkcjonalnym, cechującym strefę centrum miejskiego, osiągnięto już zaplanowany kształt struktury odbudowanego [...]. Zrealizowano wszystkie przewidziane w planach miejscowych sposoby użytkowania terenu.
W ocenie organu skoro przez 24 lata właściciele przedmiotowego terenu nie dokonali jego zabudowy zgodnie z ówcześnie obowiązującym mpzp, to upublicznienie tego wygrodzonego terenu jest bardzo społecznie pożądane. Pod względem przestrzennym, bezdyskusyjne są negatywnie postrzegane luki w odbudowanej tkance i urządzonej przestrzeni. Przedmiotowy teren przed Ratuszem otoczony blaszanym płotem, zakłóca jakość przestrzeni miejskiej, a kontrast między urządzonym a niezainwestowanym terenem nieruchomości o nr [...] rósł od lat wraz z postępem odbudowy [...]. Dodatkowo od lat zauważalne było zniecierpliwienie społeczności lokalnej i chęć zmiany istniejącej sytuacji, wyrażane na łamach lokalnych mediów i portali społecznościowych. Formalnie potwierdziły ten stan rzeczy wyniki konsultacji społecznych przeprowadzonych w ramach tworzenia "Lokalnego programu rewitalizacji miasta [...] na lata 2016-2020". Dążenie do zagospodarowania nieruchomości o nr geod. 83 wpisuje się bezpośrednio i będzie realizacją wyznaczonej idei tego programu, określonej jako "Przywracanie serca miastu - rewitalizacja historycznej przestrzeni [...]".
Zgodnie z wyznaczonymi celami w w/w programie dokonano zmiany ustaleń planu miejscowego aby niezagospodarowany obszar udostępnić społeczności lokalnej i turystom. Z urbanistycznego punktu widzenia, wyraża to dosłowne dążenie do osiągnięcia pożądanego ładu przestrzennego w sercu miasta i unicestwienie sytuacji, w której prywatny interes właściciela nieruchomości blokuje realizację publicznego interesu społeczności - osiągniecie pełnowartościowej przestrzeni miejskiej i wartościowego użytkowo obszaru [...]. Zdaniem organu w publicznym interesie społeczności leży urządzenie niezagospodarowanej działki, przerywającej ciągłość urządzonego i odbudowanego krajobrazu miejskiego w historycznym centrum [...], a oczekiwania mieszkańców [...] w kwestii zagospodarowania przedmiotowego terenu jako publicznie dostępnego placu to przejaw rozwoju obywatelskiej odpowiedzialności za swoje miasto. Organ podkreślił, że mieszkańcy nigdy nie kwestionowali zaproponowanej zmiany sposobu zagospodarowania a jedynie przedłużający się stan niezagospodarowania, leżącego odłogiem terenu przed Ratuszem.
Przedstawiony proces odbudowy centralnej części [...] jakim jest [...], jak również rozszerzenie katalogu celów publicznych zawartych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) poprzez dodanie pkt 9c, który do celów publicznych zalicza również publicznie dostępne samorządowe place spowodował, że ponownie podjęto decyzję o zmianie przeznaczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości o nr geod. [...] obręb [...] "[...]" z zabudowy mieszkalno-usługowej na teren zieleni urządzonej - publicznie dostępny plac i przeprowadzono w tym zakresie wymaganą procedurę. W jej toku właściciele nieruchomości nie skorzystali z prawa udziału w dyskusji publicznej, natomiast w dniach [...] i [...] listopada 2019 r. złożyli uwagi do projektu planu. Uwagi te nie zostały uwzględnione, o czym właściciele nieruchomości zostali powiadomieni pismem.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przedstawiono przesłanki, którymi kierowała się gmina przyjmując konkretne rozwiązanie planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta tego prawa. Zdaniem Rady Gminy realizacja ogólnodostępnego placu powiązanego funkcjonalnie z pozostałą częścią [...] pozwoli m.in. na wprowadzenie nowego zagospodarowania jakościowego i estetycznego na obszarze [...], wzmocni funkcję centrotwórczą [...], w tym zaspokoi potrzeby mieszkańców, poprawi jakość ich życia oraz umożliwi nawiązywanie kontaktów społecznych, jak również uporządkuje przestrzeń pomiędzy Ratuszem, ruinami kościoła farnego pw. [...] i teatrem im. [...], a także wyeksponuje wartości kulturowe dawnej zabudowy na przedmiotowej nieruchomości. Ważnym aspektem jest tu także zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańców [...].
Dalej Rada wskazała, że w roku 2019 oddano do użytku teatr im. [...]. Zakończenie tej inwestycji było jednym z ważniejszych elementów tworzenia przestrzeni publicznej na [...] dla mieszkańców [...]. Ostatnim elementem, który nie wpisuje się w koncepcję ładu przestrzennego jest właśnie sporna nieruchomość, zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie Ratusza i teatru im. [...]. Nowoprojektowany plac publiczny ma stać się integralna częścią rynku [...] z ratuszem i kościołem farnym, ale przede wszystkim ma stać się sceną plenerowych przedstawień teatralnych. Wyjście teatru w przestrzeń publiczną ma ożywić rynek [...], zachęcić społeczność [...] do korzystania i udziału wydarzeniach artystycznych.
Rada podkreśliła, że aktualnie rynek [...] jest w dużym stopniu ograniczony przestrzennie, wygrodzony plac blaszanym ogrodzeniem wpływa negatywnie na estetykę historycznego centrum. Otwarcie rynku [...] na kameralny plac pozwoli zaś na swobodne organizowanie nie tylko planowanych plenerowych przedstawień teatralnych, ale również odbywających się co roku wydarzeń kulturalnych takich jak: jarmark bożonarodzeniowy czy imprezy sportowe, których organizacja na małej przestrzeni stwarza wiele problemów logistycznych. Brak miejsca na organizację imprez nie pozwala na uczestnictwo większej ilości ludzi, stwarza pewne zagrożenia w przypadku konieczności ewakuacji.
Kolejno Rada podniosła, że rozważane były inne warianty kameralnego placu, ale tylko ten obszar spełniał swoją funkcję kulturalno-rekreacyjną, który ściśle jest powiązany z rynkiem [...], Ratuszem, a przede wszystkim z odbudowanym teatrem. Podkreśliła przy tym, że wcześniejsze próby organizacji imprez, np. dni [...] poza ścisłym centrum na targowisku na osiedlu [...] spotkały się z negatywnym odbiorem przez mieszkańców. Niezadowolenie wynikało z utrudnień w bezpośredniej dostępności (konieczność korzystania z komunikacji). Ponadto niezadowolenie swoje wyrażali również właściciele restauracji i pub'ów, dla których imprezy organizowane w centrum są formą zarobku i promocji.
Organ nadmienił również, że po wejściu w życie zaskarżonej uchwały Gmina podjęła rozmowy z właścicielami nieruchomości w sprawie nabycia przedmiotowej nieruchomości. Odbyły się dwa spotkania, na których właściciele nieruchomości przedstawili warunki sprzedaży. Początkowo była to kwota 10.000.000,00 zł., a w ostateczności kwota 5.750.000,00 zł netto. Z uwagi na wysoką kwotę sprzedaży, znacznie odbiegającą od wartości rynkowej nieruchomości określonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 1.440.200,00 zł, Prezydent Miasta [...] zobowiązał się do przedstawienia warunków sprzedaży Komisji Budżetu i Rozwoju Miasta Rady Miejskiej w [...]. Stanowisko komisji nie zostało przedstawione współwłaścicielom nieruchomości z uwagi na złożoną skargę na uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].
Kolejno Rada Gminy wskazała, że wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez niezgodność zmiany z obowiązującym Studium. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12 organ wskazała, że za zgodne ze Studium uważa się, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dla wydzielonych terenów takich przeznaczeń podstawowych, które odpowiadają przyjętym w Studium dla danej jednostki terenowej funkcjom dominującym i dopuszczalnym. W realiach niniejszej sprawy jednostka "SM -Stare Miasto w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] oznaczona jest symbolem UC - tereny centrum. Funkcją dominującą dla tego terenu jest zabudowa usługowa i usługi, zabudowa wielorodzinna, oraz zabudowa budynkami użyteczności publicznej. Tej zabudowie towarzyszą tereny niezabudowane kubaturą a zapewniające prawidłowe funkcjonowanie budynków. Podwórka towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, zaplecza lokali użytkowych i place przy budynkach użyteczności publicznej, stanowią uzupełnienie funkcji podstawowej. Ponadto na terenie UC dopuszcza się szereg innych funkcji, m.in. zieleń. Mając na uwadze, jak wcześniej było wspomniane, że prawie 90 % tkanki współczesnego [...] jest już odtworzona, wprowadzenie terenu zieleni urządzonej - publicznie dostępny plac, jako funkcji uzupełniającej, jest więc jak najbardziej uzasadnione. Potwierdzeniem tego jest zapis w Studium w rozdziale "Główne cele i kierunki" wskazujący na potrzebę "ochrony dziedzictwa środowiska kulturowego poprzez poprawę jakości przestrzeni urbanistycznej (rewaloryzacja i odbudowa zabytków architektury i budownictwa oraz powiązanej z nimi zieleni) oraz tworzenie różnych form ochrony".
Wreszcie organ wskazał, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Województwa [...] z [...] stycznia 2020, poz. [...], a wcześniej podlegała ocenie nadzorczej Wojewody [...], który nie stwierdził, zarzucanych przez skarżącego, niezgodności ze Studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a."). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skargi, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. (Nr [...]) w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...].
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej.
W realiach badanej sprawy skarżący L. P. wywodzi swój interes prawny z przepisów kształtujących prawo własności, a dokładniej wskazuje, że jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], położonej w [...] w obrębie geodezyjnym [...][...]. Względem niniejszej nieruchomości w zaskarżonym planie dokonano zmiany przeznaczenia terenu z terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej na teren zieleni urządzonej - publicznie dostępny plac, przy czym niniejszy plan dotyczy tylko 1 działki, tj. nieruchomości skarżącego.
W ocenie Sądu wprowadzając niniejszą zmianę w zagospodarowaniu terenu Gmina wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawniony był do kwestionowania uchwały. Niniejszy bowiem plan miejscowy - poprzez zmianę w nim przeznaczenia terenu - wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności. Tym samym pozytywne ustalenie niniejszej kwestii otworzyło drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury, w tym czy Gmina nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA wypowiedział tezę, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu, od tych które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Wobec tak zakreślonych ram sądowej kontroli tut. Sąd uznał, iż w realiach badanej sprawy naruszenie interesu prawnego skarżącego nie jest związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy.
W kontekście powyższego wskazać przede wszystkim trzeba, iż zgodnie z art. 3 u.p.z.p. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Regulacja ta stanowi wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, w którym to gmina jest ustawowo odpowiedzialna za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kreowanie polityki przestrzennej należy do uprawnień władczych gminy. Nie można więc skutecznie kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 337/12). Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga jednakże w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Odrzuca tym samym prymat interesu publicznego w odniesieniu do interesu jednostki, uznając że obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego. Wyważenie to sprowadza się przede wszystkim do uwzględnienia przy zagospodarowaniu przestrzennym zwłaszcza: 1) wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, 2) walorów architektonicznych i krajobrazowych, 3) wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagań osób niepełnosprawnych, 4) wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, 5) walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, 6) potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.).
W realiach niniejszej sprawy dokonana mocą zaskarżonej uchwały zmiana przeznaczenia nieruchomości z terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej na teren zieleni urządzonej – publicznie dostępny plac wpisuje się w lokalną politykę zagospodarowania przestrzennego [...], a przyjęta treść aktu prawa miejscowego odpowiada cechom funkcjonalno-przestrzennym tegoż terenu. Celem zmiany planu – jak to wskazano w uzasadnieniu do uchwały - "jest przeznaczenie omawianej działki na reprezentacyjny, a jednocześnie uniwersalny, ogólnodostępny plac, tzw. plac przedratuszowy, spełniający szczególną rolę w strukturze przestrzennej miasta, integrujący mieszkańców, poprawiający jakość ich życia, sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych, jak również umożliwiający organizację ważnych społecznie imprez kulturalnych i wydarzeń okolicznościowych". Niniejsza zmiana wpisuje się w istniejące zagospodarowanie obszaru [...], które od lat ukierunkowane jest na odbudowę tej części [...], przywrócenia jej charakteru centrotwórczego oraz wyeksponowania wartości kulturowej dawnej zabudowy. Nadto, bliskie sąsiedztwo z nowooddanym do użytku teatrem im. [...] realnie pozwoli w tym miejscu na zwiększenie wartości kulturalnej Miasta poprzez możliwość organizacji przedstawień plenerowych.
W tych okolicznościach brak jest podstaw do podzielenia zarzutów skargi w zakresie przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy, jak również nieproporcjonalności działań w stosunku do celu, któremu zmiana tegoż planu ma służyć, jak również zaniechania uwzględnienia w toku prowadzonej procedury zgłoszonej przez skarżącego uwagi do planu dotyczącej odstąpienia od działań planistycznych mających na celu przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny. W tym miejscu nie sposób bowiem nie zauważyć, że pomimo niemal 25 letniego dysponowania niniejszym placem skarżący nie podjął działań ukierunkowanych na jego zabudowę mieszkalno-usługową pozostawiając ten teren bez jakichkolwiek działań w zakresie jego zagospodarowania zapewniającego ład przestrzenny. Nie podjął także żądnej skutecznej próby tej zabudowy w sytuacji postępującej na przestrzeni niemal ćwierćwiecza rewitalizacji [...] i zmieniającego się wokół spornej działki krajobrazu przestrzennego wprowadzającego harmonię architektoniczną. Stąd dalsza degradacja tegoż terenu zlokalizowanego w centrum miasta i w otoczeniu nieruchomości, które zostały zagospodarowane i urządzone w historycznym centrum [...], bezspornie nie tylko stanowi naruszenie wartości estetycznych, ale wręcz kłóci się z wyznaczonym kierunkiem rewitalizacji, co leży w interesie społeczności lokalnej. Jak wyżej wskazano, oczywiście lokalny prawodawca kształtując politykę przestrzenną winien uwzględniać chronione na płaszczyźnie ustawowej i konstytucyjnej prawo własności, jednakże jednocześnie musi kierować się również innymi prawnie chronionymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a zatem m.in. wspomnianymi wymaganiami ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony bezpieczeństwa ludzi czy wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury. W ocenie Sądu podjęcie zaskarżonej uchwały czyni temu zadość dążąc do uporządkowania tego obszaru leżącego w centrum miasta, a który aktualnie – jak wynika z przedłożonych dokumentów – został ogrodzony blaszanym płotem i porośnięty wysoką roślinnością. Niniejsze oraz znajdujące się tam ruiny dawnej zabudowy może więc również - jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę –stwarzać potencjalne zagrożenie dla osób, które weszłyby na ten teren. Bezspornie zaś zakłóca ład przestrzenny.
Dalej trzeba zauważyć, że przyjęty w niniejszym planie sposób zagospodarowania poprzez lokalizację tu ogólnodostępnego placu wpisuje się w realizację celów publicznych, gdyż zgodnie z art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) katalog celów publicznych został rozszerzony właśnie o place publiczne. Przyjęta w realiach badanej sprawy jego lokalizacja – jak wskazano w uzasadnieniu do uchwały – była rozważana o inne warianty kameralnego placu jednakże uznano, że tylko ten teren wypełni zakładaną funkcję ogólnodostępnego placu powiązanego funkcjonalnie z pozostałą częścią [...], Ratuszem, oraz teatrem, który ma stać się motorem napędowym miasta. "Wcześniejsze próby organizacji imprez, np. dni [...] poza ścisłym centrum na targowisku na osiedlu [...] spotkały się z negatywnym odbiorem przez mieszkańców. Niezadowolenie wynikało z utrudnień bezpośredniej dostępności (konieczność korzystania z komunikacji). Ponadto niezadowolenie swoje wyrażali również właściciele restauracji i pub’ów dla, których imprezy organizowane w centrum są formą zarobku i promocji. Dlatego to było głównym argumentem dla miasta, aby obszar ten stał się miejscem powiązania wielu funkcji, kulturalnych i biznesowych i aby stał się prawdziwym centrum dla miasta".
Trzeba także podkreślić, że prawo właściciela do dysponowania działką i dokonywania zabudowy nie jest nieograniczone i nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym, rozumianym jako suma interesów pozostałych obywateli państwa, czy też jak w niniejszej sprawie członków wspólnoty samorządowej. Ani bowiem u.p.z.p., ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu. Podobnie obowiązujący porządek prawny nie preferuje interesu publicznego. Co więcej oba interesy - indywidualny i publiczny - muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane, a jeżeli wiąże się to z ograniczeniem praw podmiotów indywidualnych prawo przewiduje stosowne mechanizmy kompensujące. Tym samym nie można tracić z pola widzenia i tej zasady, że ograniczenie prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje bez rekompensaty. Zgodnie bowiem z art. 36 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.
W ocenie Sądu chybiony jest zarzut niezgodności zaskarżonego planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. W realiach niniejszej sprawy należąca do skarżącego nieruchomość w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] oznaczona została symbolem UC - tereny centrum, dla którego jako funkcję dominującą przyjęto zabudowę usługową i usługi, zabudowę wielorodzinną, zabudowę budynkami użyteczności publicznej, ale jednocześnie dopuszczono także zieleń oraz tereny sportu i rekreacji. W ocenie Sądu przyjęcie w miejscowym planie przeznaczenia placu publicznego dla spornej działki przy tak przyjętym szerokim przeznaczeniu w Studium – zwłaszcza w kontekście funkcji uzupełniającej - czyni chybionym postawiony w skardze zarzut niezgodności ze Studium.
Wreszcie, wbrew twierdzeniom strony, wobec zaistniałych zmian legislacyjnych, jakie miały miejsce na kanwie u.g.n. polegających na rozszerzeniu katalogu celów publicznych o place publiczne, a przez to zmiany okoliczności prawnych niniejszej sprawy chybiony jest zarzut braku uwzględnienia w toku procedury planistycznej wyroku tut. Sądu z 21 listopada 2006 r.
W tym stanie rzeczy – stosownie do art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.