III OSK 2070/21

III OSK 2070/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Sygn. powiązane
II SA/Bk 316/19 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2019-08-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Sp. o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 316/19 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 marca 2019 r. nr BI.RUZ.424.35.2018.KB w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Bk 316/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu [...] w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 25 marca 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podano, że Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] w O. decyzją z 2 października 2018 r. ustalił Przedsiębiorstwu W. Sp. z o.o. w O. opłatę stałą w wysokości 4301 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia głębinowego "J." za okres 1 stycznia – 31 grudnia 2018 r., uwzględniając pozwolenie wodnoprawne z 30 grudnia 2010 r. zmienione decyzją Dyrektora Państwowego Gospodarstwa W. w O. z 18 kwietnia 2018 r., która stała się ostateczna dnia 19 maja 2018 r. Wskazano, że skarżąca miała ustaloną opłatę stałą w kwocie 5069 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "J." za okres 1 stycznia - 31 grudnia 2018 r. na podstawie informacji rocznej z 26 lutego 2018 r., jednakże opłata za rok 2018 podlegała weryfikacji, ponieważ skarżąca otrzymała (na swój wniosek) nowe pozwolenie wodnoprawne. Podano, że w decyzji z 18 kwietnia 2018 r. określono pobór wody w ilości: max ilości m3 na sekundę Q = 0,021 m3/s, średnią ilość m3 na dobę Q = 1127 m3/d, dopuszczalną ilość m3 na rok Q = 411202 m3/rok. Wskazano, że określenie wysokości opłaty stałej organ dokonał na podstawie art. 271 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej jako: P.w.) oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 poz. 2502 ze zm. dalej jako: rozporządzenie z 2017 r.). Opłata została wyliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach 138 dni (od 1 stycznia 2018 r. do 18 maja 2018 r.) i max poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 100 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,0277778 m3/s co wynosi 1917 zł na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z 30 grudnia 2010 r. ważnej do dnia 18 maja 2018 r., w zakresie ilości pobieranej wody oraz jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach 227 dni (od 19 maja 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.) i max poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,021 m3/s co wynosi 2384 zł na podstawie decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa W. w O. z 18 kwietnia 2018 r. Wskazano, że łączna kwota za rok 2018 wyniosła 4301 zł i została rozłożona na 4 raty, przy czym organ uwzględnił wpłacone uprzednio kwoty, wynikające z informacji rocznej, za I i II kwartał 2018 r.
W odwołaniu od decyzji złożyło Przedsiębiorstwo W. zakwestionowało wyliczenie opłaty stałej przy uwzględnieniu współczynnika poboru wody wyrażonego w m3/s, gdyż ustalona opłata nie odzwierciedla kosztów rzeczywistego dopuszczalnego poboru wody w skali roku.
Decyzją z 25 marca 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu [...] w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że naliczenie opłaty przy uwzględnieniu współczynnika sekundowego było zgodne z art. 271 ust. 2 P.w. Ustalenie w pozwoleniu wodnoprawnym Q max/sekundowego następuje na podstawie wydajności zastosowanych urządzeń do poboru wód podziemnych, a więc wydajności pomp głębinowych, gdyż odzwierciedla to presję na zasoby wodne. Zastosowanie pomp o dużej wydajności może sprawić, że dozwoloną średniodobową ilość wód zakład pobierze w ciągu kilku minut. Podano, że ustalenie opłaty stałej za okres 1 stycznia – 18 maja 2018 r. z uwzględnieniem maksymalnej godzinowej ilości ustalonej w pozwoleniu wodnoprawnym z 30 grudnia 2010 r. wynikała z okoliczności, że pozwolenia wodnoprawne wydawane na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. nie były dostosowane do obecnie obowiązującej ustawy P.w. z 2017 r. Zdaniem organu przepis art. 271 ust. 2 P.w. nie wymaga interpretacji, bo jest jednoznaczny.
W skardze do WSA Przedsiębiorstwo zakwestionowało powyższą decyzję w części – co do kwoty 908,50 zł, tj. w zakresie ustalającym opłatę ponad 3392,50 zł i wniosło o jej uchylenie w tej części i zastosowanie do obliczenia opłaty rocznej współczynnika sekundowego poboru wód podziemnych o wysokości 0,013 m3/s ustalonego przy uwzględnieniu maksymalnej ilości poboru wód z obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego w skali roku, tj. wyliczonego przy uwzględnieniu maksymalnej ilości rocznego poboru 411202 m3/rok.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargę WSA podniósł, że opłata stała za usługi wodne ma charakter niezmiennej, ryczałtowej kwoty o ustalonej wysokości i wynika ona z możliwej do realizacji presji na środowisko, powstającej podczas korzystania z wód. W przypadku poboru wód podziemnych wynika ona z maksymalnej możliwej do pobrania ilości wód podziemnych wyrażonej w m3/s, w związku z czym jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach usług wodnych w ciągu roku. Podniesiono, że art. 271 ust. 2 P.w. koresponduje z art. 403 ust. 2 pkt 1 P.w., gdyż nakazuje uwzględniać wartości podane w pozwoleniu wodnoprawnym. Zatem w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie obowiązującej obecnie ustawy P.w. nie ma wątpliwości, który z parametrów powinien być uwzględniony na potrzeby wyliczenia opłaty stałej, gdyż tylko jeden z nich dotyczy maksymalnej ilości pobranej wody wyrażonej w m3/s. Wskazano, że pozwolenie wodnoprawne z 18 kwietnia 2018 r. zostało wydane na podstawie nowej ustawy P.w. i zawiera parametry określone w art. 403 ust. 2 pkt 1 P.w. Podano, że z żadnego przepisu nie wynika, że sekundowy pobór wód zawsze powinien być ograniczony wielkością rocznego poboru. Parametry ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym wiązały organ przy naliczaniu opłat i dlatego poza kognicją organu pozostaje ocena, czy zawarte w decyzji z 18 kwietnia 2018 r. parametry poboru wody podziemnej: maksymalny sekundowy i średniodobowy będą mieściły się w dopuszczalnym limicie rocznym. Parametrów tych nie należy matematycznie łączyć ze sobą, bo każdy z nich służy innemu celowi i nie należy dokonywać ich wzajemnych przeliczeń. Wskazano, że wykładnia art. 271 ust. 2 P.w. na tle rozpatrywanego stanu faktycznego nie budziła wątpliwości, co też nie wymagało zastosowania art. 7 a § 1 k.p.a. Wskazano, że składowi orzekającemu są znane wyroki WSA, gdzie w sprawach analogicznych do przedmiotowej, w których Sąd uchylił zaskarżone decyzje przyjmując wykładnię, że art. 271 ust. 1 pkt 2 P.w. nakazuje kierować się określonym rocznym limitem poboru wód, ale nie zgadza się z taką interpretacją, ponieważ zaprzecza to spójności przepisów art. 271 ust. 1 pkt 2 P.w. i art. 403 ust. 2 pkt 1 P.w. i wkracza w meritum decyzji – pozwolenia wodnoprawnego.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodło Przedsiębiorstwo W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik w związku z niezastosowaniem art. 7, 7a k.p.a., pomimo istnienia wątpliwości prawnych, co do wykładni przepisu art. 271 ust. 2 P.w. (co potwierdza orzecznictwo wojewódzkich sadów administracyjnych odmiennie rozstrzygających niż WSA w niniejszej sprawie), który to wprost nie określa sposobu ustalania wskaźnika sekundowego poboru wód podziemnych dla obliczenia stałej opłaty rocznej. Sąd uznał, że bez wątpliwości powinien być zastosowany maksymalny wskaźnik sekundowy z pozwolenia wodnoprawnego wydanego po wejściu w życie P.w. z 2017 r. i pominął określony w tym pozwoleniu maksymalny roczny limit poboru wód podziemnych, choć to on wyznacza maksymalny pobór wód podziemnych z tego ujęcia w skali roku. W pozwoleniu wodnoprawnym zawarte są trzy wskaźniki obowiązujące skarżącą: sekundowe, dobowe i roczne dopuszczalne, po przekroczeniu którego zastosowanie mają opłaty podwyższone. Wszelkie wątpliwości zgodnie z art. 7a k.p.a., co do sposobu zastosowania przepisów, na podstawie których oblicza się opłaty i ciężary publiczno-prawne powinny być interpretowane na korzyść zobowiązanego. Mając na uwadze także art. 300 ust. 1 P.w. i zastosowanie Ordynacji podatkowej - rozdz. III, do należności z tytułu opłat stałych za pobór wód podziemnych wszelkie niejasności dotyczące treści przepisów prawa związane ze sposobem obciążania takimi opłatami powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony, a nie wynikać z dowolnego interpretowania przepisów je określających;
- naruszenie prawa materialnego - art. 271 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 4 oraz art. 303 ust. 3 P.w. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie tego przepisu zdanie drugie "z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych " i przyjęcie wskaźnika sekundowego poboru wód podziemnych jako maksymalny sekundowy współczynnik wymieniony literalnie w pozwoleniu wodnoprawnym bez uwzględnienia treści w/w przepisu w jego dalszej części, którą bezpodstawnie WSA pominął, a w której ustawodawca nawiązuje wyraźnie do ustalonego iloczynu, czyli wyniku pomnożenia jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Brzmienie gramatyczne w/w przepisu wyraźnie nawiązuje do ilości wody, która może być pobrana. Za taką interpretacją przemawia także celowościowa wykładnia zakładająca respektowanie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym limitów rocznego poboru.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej kwoty 908,50 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych zgodnie z obowiązującymi przepisami, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i sprawy przekazanie do ponownego rozpoznania WSA, także zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zastosowania wykładni art. 271 ust 2 P.w., by do obliczenia stałej opłaty rocznej za pobór wód podziemnych zastosowanie miał pobór sekundowy o wartości 0,013 m3/s ustalony przy uwzględnieniu maksymalnej ilości poboru wód z obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego w skali roku tj. wyliczoną przy uwzględnieniu maksymalnej ilości 411202 m3/r co wynika z gramatycznej i celowościowej wykładni w/w przepisu oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z brzmienia art. 271 ust. 2 P.w. wynika, że do obliczenia opłaty stałej powinien być zastosowany wskaźnik sekundowy określony w pozwoleniu wodnoprawnym, ale z uwzględnieniem ilości maksymalnego rocznego poboru, co wynika z pełnej treści przepisu odnoszącego się do udostępnionego w pozwoleniu limitu wód podziemnych do pobrania w skali roku. Podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważające jest stanowisko wyrażone także przez skarżącą kasacyjnie. Podano, że niezależnie od podstawy wydanego pozwolenia wodnoprawnego zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty stałej powinien być maksymalny roczny pobór wód podziemnych. Określony w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalny pobór roczny można bowiem przeliczyć na jednostkę odkreśloną w m3/s. Wskazano, że opłata stała nie jest opłatą za faktycznie pobraną ilość wody podziemnej, a jedynie stanowi swojego rodzaju opłatę za możliwość takiego poboru, zaś pobór ten jest limitowany w skali roku. Wprawdzie art. 271 ust. 2 P.w. wskazuje wartości podane w pozwoleniu wodnoprawnym, ale wartość sekundowa nie jest jedynym wyznacznikiem opłaty stałej, która powinna uwzględniać roczny dopuszczony w pozwoleniu pobór wód podziemnych, co wynika jednoznacznie z dalszej części art. 271 ust. 2 P.w., którą bezpodstawnie organy i Sąd nie dostrzegają. Podniesiono ponadto, że z treści art. 9 ust. 3 P.w. wynika, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych. Zatem opłata stała za pobór wód podziemnych może dotyczyć tylko ilości wody możliwej do poboru, co jest warunkowane dostępnymi zasobami wód podziemnych, możliwościami technicznymi, jakimi dysponuje gospodarstwo wodne oraz dopuszczalnym poborem określonym w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata stała nie może być warunkowana zdolnościami technicznymi incydentalnego sekundowego możliwego poboru, związanymi z wydajnością pomp głębinowych. Ustalenie opłaty w oparciu tylko o ten wskaźnik doprowadziłoby do zawyżenia opłaty i przekroczenia rocznego limitu poboru wód podziemnych określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Takiego zawyżenia wysokości opłaty nie określają przepisy P.w. Zarzucono, że w ocenie WSA zastosowanie wskaźnika sekundowego wyliczonego poboru rocznego wykraczałoby poza meritum pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy jedynie wskaźnik sekundowy wyliczony z rocznego poboru daje możliwość nie wyjścia poza limity określone w tym pozwoleniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie taka interpretacja odpowiada wykładni systemowej, uwzględniającej wszystkie zapisy P.w., a nie tylko art. 271 ust. 2 P.w. Obowiązek fiskalny może wynikać z przepisów ustawowych, a interpretacja przepisów nie może być dowolna i prowadzić do rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony zobowiązanej do wnoszenia opłat.
Zarządzeniem z 12 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zgłoszony został zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, co do zasady, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania wiąże się w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niezastosowania. Zatem ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 271 ust. 2 P.w. i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.
Skarżący kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię art. 271 ust. 2 P.w. poprzez przyjęcie wskaźnika sekundowego poboru wód podziemnych jako maksymalnego sekundowego współczynnika wymienionego literalnie w pozwoleniu wodnoprawnym, bez uwzględnienia treści tego przepisu w jego dalszej części, w której ustawodawca nawiązuje do ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Przy czym skarżący powiązał ten zarzut z zarzutem naruszenia art. 36 ust. 4 P.w., który nakłada na Wody Polskie obowiązek wyposażenia podmioty korzystające z usług wodnych, na własny koszt, w przyrządy pomiarowe umożliwiające pomiar ilości pobranych wód lub pomiar ilości i temperatury wprowadzonych ścieków oraz z art. 303 ust. 3 P.w., który na dzień orzekania przez WSA stanowił, że do ustalenia ilości pobranych wód powierzchniowych lub wód podziemnych oraz ilości lub temperatury wprowadzanych ścieków używa się przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie wynika, z jakich powodów przepisy te zostały przywołane w powyższym kontekście, skoro przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych, niezależnej od ich faktycznie pobranej ilości, a nie opłaty zmiennej. Z tego też względu przepisy te nie były stosowane w przedmiotowej sprawie ani przez organ, ani przez Sąd I instancji, a w związku z tym nie mogło dojść do ich naruszenia. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny mógł się odnieść jedynie do zarzutu naruszenia art. 271 ust. 2 P.w.
Należy przede wszystkim podnieść, że opłaty stałe zostały wprowadzone w ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i obejmują one korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od 1 stycznia 2018 r. Uchwalenie i wejście w życie tej ustawy było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przy czym państwom członkowskim pozostawiono swobodę w zakresie szczegółowych rozwiązań dotyczących sposobu ustalenia opłat za korzystanie z usług wodnych.
W związku z tym w przepisach P.w. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Instrumentami ekonomicznymi służącymi gospodarowaniu wodami są zatem opłaty za usługi wodne, w tym m.in. za pobór wód podziemnych, zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. Stosownie do art. 270 ust. 1 P.w. opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych określa art. 271 ust. 2 P.w. Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.
Ustalenie danych o maksymalnej ilości wody możliwej do pobrania sprowadza się do zasięgnięcia informacji zamieszczonych w pozwoleniu wodnoprawnym, którym legitymuje się podmiot korzystający z usług wodnych. Podkreślić przy tym należy, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie decyzja dotyczy opłaty stałej za 2018 r., ale kwestionowana jest wyłącznie ta jej część, która została ustalona w oparciu o decyzję zmieniającą pozwolenie wodnoprawne, wydaną 18 kwietnia 2018 r., czyli na podstawie obecnie obowiązującego P.w. z 2017 r. Zatem w tym zakresie nie są adekwatne orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące ustalenia opłaty stałej w oparciu o pozwolenia wodnoprawne wydane na postawie poprzednio obowiązującego Prawa wodnego z 2001 r.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 1 obecnie obowiązującego P.w. w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. W związku z tym, w odróżnieniu od sytuacji, gdy opłata stała ustalana jest w oparciu o pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r., nie ma konieczności dokonywania przeliczeń dopuszczalnej maksymalnej ilości pobranych wód, wyrażonej w m3 na sekundę, gdyż ilość ta jest wskazana w samym pozwoleniu wodnoprawnym. Uwzględniając zatem zasadę racjonalności działania ustawodawcy należy uznać, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym należy określić parametr dopuszczalnej ilości pobranej wody, określony w m 3 na sekundę, to także do tego parametru odwołuje się ustawodawca w treści art. 271 ust. 2 P.w. Przepis ten nie wskazuje bowiem na konieczność dokonywania jakichkolwiek przeliczeń, lecz wprost odwołuje się do ilości wody wyrażonej w m3/s, określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także okoliczność, że na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) do ustawy P.w. dodano art. 552a, który określił sposób ustalania opłat stałych m.in. za pobór wód podziemnych w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, czyli tak jak to miało miejsce w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydawanych na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z art. 552a pkt 1 P.w. w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Zatem także w odniesieniu do tych pozwoleń ustawodawca nie przyjął, że chodzi tu o parametr dotyczący dopuszczalnej rocznej ilości poboru wód, jak wynika to z orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w odniesieniu do opłat stałych związanych z pozwolenia wodnoprawnymi wydanymi na podstawie Prawa wodnego z 2001 r., lecz poboru godzinowego, mimo że także w tym, przypadku ilość pobranej wody ustalona w oparciu o ten współczynnik przekracza roczny limit poboru wód podziemnych określony w pozwoleniu wodnoprawnym. W związku z tym odwołanie się w art. 271 ust. 2 P.w. do maksymalnej ilość wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, było celowym zabiegiem ustawodawcy. Nie ma zatem zasadnych podstaw, aby dokonywać – jak chce tego skarżąca kasacyjnie - przeliczenia dopuszczalnego rocznego poboru wód podziemnych na jednostkę odkreśloną w m3/s.
Z kolei odnosząc się do określenia: "z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych", znajdującego się w końcowej części przepisu art. 271 ust. 2 P.w. stwierdzić należy, że określenie to nie zostało w treści P.w. skonkretyzowane. W związku z tym brak jest podstawy, aby przy obliczeniach wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych uwzględniać wartość tego stosunku jako samodzielnej zmiennej, co mogłaby sugerować literalna wykładnia powołanego przepisu. Za trafnością tego twierdzenia przemawia m.in. okoliczność, że ustawodawca, pomimo umieszczenia takiego elementu w przepisie art. 271 ust. 2 P.w., nie podał jakichkolwiek wytycznych dotyczących sposobu określenia wskaźnika korzystania z dostępnych zasobów wody podziemnej. Jedynie bowiem określenie stosunku wody możliwej do pobrania do dostępnych zasobów wód w formie wskaźnika, czy wartości liczbowej miałoby logiczne uzasadnienie dla zastosowania go przy obliczaniu opłaty stałej. Tym samym uzasadnione jest stwierdzenie, że element ten (tj. stosunek wody możliwej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnego zasobu wód w ujęciu) jest uwzględniony w wysokości konkretnej stawki opłaty (por. "Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych"; red. dr Krzysztof Filipek, Mariusz Kucharski, Paweł Michalski; rok 2017; Wydanie 1). Za takim stanowiskiem przemawia okoliczność, że zgodnie z art. 274 pkt 1 lit. a P.w., który wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. (art. 574 pkt 4 P.w.), górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269 P.w., zostały zróżnicowane w zależności od procentowej wielkości pobieranej wody, określonej w pozwoleniu wodnoprawnym lub pozwoleniu zintegrowanym, w stosunku do dostępnych zasobów wód podziemnych. Zatem stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia do dostępnych zasobów wód podziemnych będzie miał znaczenie, ale jedynie przy określaniu stawek opłat obowiązujących od 1 stycznia 2024 r., a nie przy ustalaniu wysokości opłaty konkretnemu podmiotowi korzystającemu z usług wodnych. Zauważyć przy tym należy, że stosownie do art. 274 pkt 1 lit. a P.w. najniższa górna jednostkowa stawka opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269 P.w., za pobór wód w formie opłaty stałej, za pobór wód podziemnych została określona na 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód nie jest większy niż 10% dostępnych zasobów wód podziemnych i jest to najniższa stawka za pobór wód podziemnych. Na takim też poziomie, zatem najbardziej korzystnym dla podmiotów korzystających z usług wodnych, została określona stawka obowiązująca do 31 grudnia 2023 r. (art. 561 pkt 1 P.w.), co potwierdza tezę, że stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia do dostępnych zasobów wód podziemnych został uwzględniony przez ustawodawcę.
W tych okolicznościach stwierdzić należy, że WSA nie naruszył art. 271 ust. 2 P.w., a w związku z tym zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie jest zasadny.
W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w związku z niezastosowaniem art. 7, 7a k.p.a., pomimo istnienia wątpliwości prawnych, co do wykładni przepisu art. 271 ust. 2 P.w. Przy czym wskazać należy, że wprawdzie skarżący kasacyjnie powołał art. 7 k.p.a., stanowiący że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ale nie wyjaśnił, na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać i jaki mogło to mieć to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy zaś podkreślić, że wynikające z powołanego wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem domniemywać intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzować jej zarzutów, czy też uzupełniać występujące w nim braki dotyczące podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zatem za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się jedynie do zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. (przy czym chodzi tu raczej – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - o art. 7a § 1 k.p.a.).
Art. 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z wyżej podanych względów, nie zachodzą wątpliwości co do treści art. 271 ust. 2 P.w. Sam fakt, że pojawiają się różne orzeczenia sadów administracyjnych, a także okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie odmiennie intepretuje przedmiotowy przepis niż uczyniły to organy administracji oraz Sąd I instancji, nie przesądza jeszcze o istnieniu wątpliwości, co do treści tych norm prawnych. Wątpliwości o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a. muszą bowiem wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.