II SA/Wr 420/07

II SA/Wr 420/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Olga Białek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 48 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Asesor WSA Olga Białek, Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę I. uchyla decyzję I i II instancji II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...]. nr [...] III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500,00zł (pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 kwietnia 2007r. Nr 84/07 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał inwestorowi – J. W. rozbiórkę ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr [...] położonej w G. [...], gmina Ż. .
W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek pisma wniesionego w dniu 27 września 2006r. przez J. J. , działającego jako pełnomocnik P. L. , współwłaściciela nieruchomości.
W dniu 25 października 2006r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których sporządzono protokół oraz wykonano dokumentację fotograficzną. W toku tej czynności stwierdzono, że do budynku mieszkalnego dobudowano ganek /zespół wejściowy ze schodami zewnętrznymi/ o dachu dwuspadowym, konstrukcji drewnianej krokwiowej, pokryty papą. Ściany wykonano z bloczków siporeks, zamontowano okno wraz z drzwiami wejściowymi, rynny i rury spustowe oraz wykonano opierzenie z blachy. Zespół wejściowy został docieplony, nie wykonano jeszcze elewacji.
Obecny podczas oględzin J. W. - inwestor przedmiotowych robót oświadczył, że dobudowę zespołu wejściowego wykonał w miesiącu wrześniu 2006r. Wcześniej w tym miejscu był ganek mniejszych rozmiarów lecz w złym stanie technicznym, który się rozsypywał, potwierdził to J. J. , który również uczestniczył w oględzinach. Wykonano pomiary, z których wynika, że ganek posiada 4,32 m x 2,55 m oraz wysokość w kalenicy 4,29 m. Według inwestora, poszerzył on ów zespół wejściowy o około 0,5 m oraz wydłużył o 2 m. Ponadto w czasie wykonywania zespołu wejściowego zostały zabudowane schody do piwnicy, które poprzednio były na zewnątrz.
Po zebraniu dowodów wezwano strony do złożenia wyjaśnień, wypowiedzenia się, wniesienia swoich uwag oraz zajęcia stanowiska co do możliwości zawarcia ugody.
W dniu 20 listopada 2006r w PINB w G. przesłuchano J. J. - będącego pełnomocnikiem P. L. , oraz J. a W. . Panowie oświadczyli, że nie porozumieli się odnośnie wybudowanego ganku przez J. a W. i w związku z tym nie można zawrzeć ugody. J. W. oświadczył, że na budowę ganku nie posiada pozwolenia ani zgłoszenia, ponieważ ganek wybudował na starych fundamentach. J. J. zeznał, że nie zgadza się z tym, gdyż uważa że poprzedni ganek był mniejszy. Na przedmiotową dobudowę ganku nie wyraża zgody w tej wielkości i żąda przywrócenia poprzedniego stanu.
W dniu 21 listopada 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wnikliwym przeanalizowaniu sprawy, wydał postanowienie nr 46/06, w którym postanowił wstrzymać roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy dobudowie w/w ganku oraz nałożył na strony obowiązek przedstawienia w terminie do 28 lutego 2007r. niezbędnych dokumentów.
W dniu 01.03.2007r. wpłynęło do organu podanie J. a W. w sprawie wydłużenia terminu złożenia dokumentów do dnia 20.03.2007 r. Mając na uwadze słuszny interes strony, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił przychylić się do prośby J. a W. i wydłużył termin wykonania obowiązku na dzień 31 marca 2007 r.
Jednak mimo upływu wyznaczonego terminu strona nie dostarczyła wymaganych dokumentów. Wobec powyższego zawiadomieniem z dnia 05.04.2007 r., poinformowano strony o zebranych dowodach i materiałach w sprawie, przed wydaniem rozstrzygnięcia.
W dniu 19.04.2007 r., inwestor przedmiotowej dobudowy złożył wniosek o zatwierdzenie projektu i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i przedłożył projekt budowlany dot. dobudowy ganku. Organ nadzoru budowlanego stwierdził ponad wszelką wątpliwość, że inwestor miał wystarczająco dużo czasu, od wydania postanowienia w dniu 21.11.2006 r., do wykonania obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 31.03.2007 r. Tak więc dokumenty wpłynęły z uchybieniem wyznaczonego terminu, jak również po ich sprawdzeniu stwierdzono szereg braków.
Inwestor zobowiązany był, zgodnie z wydanym wcześniej postanowieniem przedłożyć zaświadczenie Wójta Gminy Ż. o zgodności dobudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedłożył nic nie mówiącą opinię. Ponadto zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego załączonym do projektu, budynek do którego wykonano dobudowę ganku ujęty jest w ewidencji zabytków. "Wszelkie prace remontowe i modernizacyjne, zmiany funkcji i przeznaczenia w odniesieniu do dóbr kultury ujętych w ewidencji zabytków (nie wpisanych do rejestru zabytków) należy prowadzić po uprzednim uzyskaniu opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Projekt budowlany nie został zaopiniowany zgodnie z tym wymogiem.
Przedłożona dokumentacja projektowa nie zawiera projektu zagospodarowania działki z określeniem usytuowania dobudowanego budynku i odległości od sąsiednich zabudowań, sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych.
Wymagane oświadczenie o posiadanym prawie od dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wypełnione niewłaściwie i nie zawiera wszystkich informacji.
Wobec powyższego, zgodnie z art. 48 ust. 4. Prawa budowlanego, który mówi: "W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust.1", tj. "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę", należało nakazać rozbiórkę dobudowanego do budynku mieszkalnego ganku, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdującego się na działce nr 71/5 położonej w G. nr 30, gm. Ż. .
Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wnieśli J. W. i M. T. , która na podstawie umowy darowizny z dnia 26 kwietnia 2007r. /akt notarialny w repertorium 1959/2007/ nabyła własność przedmiotowej nieruchomości.
Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a uzasadniając ten wniosek wskazali, że ich zdaniem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest sprzeczna z art. 29 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r.. Nr 156. poz. 1118 ze zm./, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Inwestor J. W. dokonał remontu istniejącego ganku i poszerzył go, ale w kierunku swojej części współwłasności budynku. Przed wykonaniem robót zwrócił się do Wydziału Geodezji w celu aktualizacji mapki. Pracownicy Wydziału Geodezji przyjechali na teren nieruchomości i dokonali ponownego pomiaru. Inwestor zapytał czy musi załatwić jakieś formalności związane z remontem i poszerzeniem ganku. Otrzymał odpowiedź, że nie jest potrzebne pozwolenie na budowę do 10 m2. Taką samą informacje otrzymał z Urzędu Gminy. W Wydziale Geodezji otrzymał w dniu 04.05.2006 r. aktualną mapkę nieruchomości. Nikt nie poinformował go w Urzędzie, że ten budynek jest wpisany do rejestru zabytków.
Po zawiadomieniu przez współwłaściciela budynku organów nadzoru budowlanego o remoncie ganku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał inwestora J. a Woioszyna postanowieniem dnia 21.11.2006 r. do wstrzymania robót budowlanych i dostarczenia projektu budowlanego, zaświadczenia Wójta Gminy Ż. o zgodności dobudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postanowieniu tym nie było mowy o dostarczeniu opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Dopiero z zaskarżonej Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor dowiedział się, że budynek ten jest ujęty w ewidencji zabytków.
Inwestor J. W. jest w podeszłym wieku /87 lat/ i być może nie wszystko zrozumiał co tłumaczono mu w Urzędzie Gminy. Z pewnością jednak nikt nie powiedział, że konieczne jest pozwolenie na budowę, i że remontowany budynek to obiekt zabytkowy. Po otrzymaniu wezwania do uzupełnienia dokumentów inwestor dostarczył takie dokumenty jakie otrzymał w Urzędzie Gminy tj. opinię zamiast zaświadczenia Wójta Gminy Ż. o zgodności dobudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Dlatego jeśli doszło do naruszenia przepisów to nie z winy inwestora, lecz niedoinformowania go przez właściwe urzędy. W postępowaniu tym zostały więc naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 9 który stanowi, ze organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tej sprawie powyższe zasady nie zostały zachowane.
W ocenie odwołujących się zaskarżona przez nich decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego.
Po rozpatrzeniu odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 czerwca 2007r. Nr 894/2007 stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie określającym stronę zobowiązaną do wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nową stronę zobowiązaną w osobie M. T. , a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił w szczegółowy sposób stan faktyczny sprawy oraz czynności procesowe, w tym orzecznicze podjęte w niej dotychczas przez właściwe organy, a następnie stwierdził, że nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości "pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów prawa", wobec czego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Motywując prezentowane w sprawie stanowisko wojewódzki organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż inwestor J. W. nie posiadał wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wykonując roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego bez stosownego pozwolenia, naruszył tym samym dyspozycję art. 28 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Niemniej jednak, pomimo wybudowania przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, istnieje możliwość uruchomienia przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej. Jednakże przepisy Prawa budowlanego uzależniają doprowadzenie takowej inwestycji od stanu zgodnego z prawem od ściśle określonych przesłanek, które muszą wystąpić łącznie. Określa je art. 48 ust. 2 i 3 który stanowi, że w sytuacji gdy budowa o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z treści przepisu art. 48 ust. 4 wynika natomiast, iż: "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków o których mowa w ust 3, stosuje się przepis ust. 1", czyli wydaje się decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.
Z analizy akt przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności z opinii sporządzonej na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r, jednoznacznie wynika, iż dokonane prace budowlane polegające na dobudowie ganku do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w G. 30, gm. Ż. , zostały zrealizowane w sposób niezgodny z przepisami prawa i należy je uznać za samowolę budowlaną.
Zwrócić należy również uwagę, iż w aktach sprawy jest mowa o dobudowie przedmiotowego ganku do już istniejącego budynku mieszkalnego, natomiast ustawodawca nie wprowadza takiego pojęcia, traktując tego typu prace budowlane jako rozbudowę. Przedmiotową rozbudowę w świetle obowiązujących przepisów należy zakwalifikować jako rodzaj budowy, co wprost wynika z art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z ustawą pod pojęciem "budowa" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Można zatem stwierdzić, że w wyniku budowy powstaje zawsze nowa substancja budowlana - obiekt budowlany lub jego część.
Odnosząc się natomiast do argumentów powołanych w odwołaniu, stwierdzić należy, iż pozostają one bez wpływu na zasadność zapadłego rozstrzygnięcia. Wraz z odwołaniem, Skarżący przekazali do organu odwoławczego wypis z aktu notarialnego z dnia 26 kwietnia 2007 r., stanowiący umowę darowizny, w przedmiocie darowania przez J. a W. córce M.T., części budynku mieszkalnego do którego został dobudowany przedmiotowy ganek. W związku z powyższymi ustaleniami, nakaz rozbiórki przedmiotowego ganku orzeczony w zaskarżonym rozstrzygnięciu winien być skierowany do aktualnego właściciela, którym obecnie jest M. T. .
Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała M. T. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W petitum skargi zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 9 k.pa.a oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118/.
Wskazując na sformułowane powyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r. Nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżącej decyzja zaskarżona oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy – Prawo budowlane.
W uzasadnieniu skargi M. T. wskazała okoliczności powołane już uprzednio w odwołaniu od decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego, a ponadto wyjaśniła, że jej ojciec J. W. wykonał roboty na podstawie aktualnej mapki, z zaznaczeniem ganku, którą otrzymał z Wydziału Geodezji w dniu [...] r. Starał się również o zgodę współwłaściciela nieruchomości J. J. . Jednak z powodu konfliktu, który istnieje miedzy nimi J. J. nie wyraził zgody na remont ganku.
Zdaniem skarżącej decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego są sprzeczne z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. W opinii skarżącej nie można się zgodzić ze stwierdzeniem organów pierwszej i drugiej instancji, że remont ganku należy uznać za budowę /rozbudowę/. O fakcie, że budynek ten jest wpisany do rejestru zabytków nikt wcześniej nie poinformował jej ojca, ani w Urzędzie Gminy ani w biurze Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. .
Na skutek zawiadomienia organów nadzoru budowlanego przez współwłaściciela budynku o remoncie ganku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał inwestora J. a W. a postanowieniem z dnia 21.11.2006 r. do wstrzymania robót budowlanych i dostarczenia projektu budowlanego, zaświadczenia wójta Gminy Ż. o zgodności dobudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postanowieniu tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie żądał dostarczenia opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Dopiero z zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor dowiedział się, że budynek ten jest ujęty w ewidencji zabytków. Po otrzymaniu wezwania do uzupełnienia dokumentów dostarczył takie dokumenty jakie otrzymał w Urzędzie Gminy tj. opinię zamiast zaświadczenia Wójta Gminy Ż. o zgodności dobudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W zakończeniu skargi M. T. podała, że jej ojciec wykonał roboty remontowe ganku w dobrej wierze i przekonany, iż nie narusza przepisów budowlanych, a orzeczony nakaz rozbiórki stanowi dla niego ciągły stres i może spowodować pogorszenie stanu zdrowia, a nawet zagrożenie dla życia.
Z tego powodu – zdaniem skarżącej – za uchyleniem zaskarżonych decyzji przemawiają także zasady współżycia społecznego. Ponadto oświadczyła, że podejmie próbę zalegalizowania "pod względem prawnym" dokonanego remontu ganku, ale nie jest pewna, czy będzie w stanie spełnić wszelkie wymagane kryteria i załatwić niezbędne formalności związane z procedurą legalizacyjną.
W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 26 lipca 2007r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 tej regulacji.
Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że argumentacja dostosowana została do chronologii czynności orzeczniczych podejmowanych w sprawie przez właściwe organy, a nie kolejności przyjętej w wyroku dla zapewnienia logiki i czytelności wywodu zawartego w uzasadnieniu.
Orzekając kasacyjne w odniesieniu do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 21 listopada 2006r. Nr 46/06 Sąd uznał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej zobowiązany jest przede wszystkim do prawidłowego ustalenia i określenia podmiotu dysponującego legitymacją procesową strony, jako adresata czynności orzeczniczych podejmowanych w toku postępowania. Czynności te mające formę decyzji lub postanowienia kształtują sytuację prawną podmiotu, do którego są skierowane w sposób wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę podjęcia każdej z nich. Przepis ten konkretyzując uprawnienie lub obowiązek określonej jednostki upoważnia jednocześnie właściwy organ administracji publicznej do ingerencji w takiej formie w jej sferę prawną.
Uchybienie organu w tym zakresie sankcjonowane jest w sposób wynikający z treści przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie".
Przepis ten nie mógł jednak poprzez treść art. 145 § 1 pkt 2 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na treść art. 126 kpa i przepisy ustawy – Prawo budowlane nie przewidujące możliwości zaskarżenia w trybie instancyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane.
Stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie należącej do zakresu spraw związanych z procesem budowlanym jest inwestor, co przy zastosowaniu wykładni logicznej i systemowej wynika z przepisów art. 28 kpa i art. 17 ustawy – Prawo budowlane.
Zebrany w sprawie materiał wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestorem przedmiotowych robót budowlanych był J. W. , którego następcą prawnym stała się w wyniku dokonanej czynności prawnej M. T. .
Z treści postanowienia objętego sentencją wyroku wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że jego adresatem organ orzekający uczynił również J. J. , będącego pełnomocnikiem współwłaściciela nieruchomości, na której zrealizowano przedmiotowe roboty budowlane.
Niezależnie od tego, że orzeczenie dotyczące sytuacji prawnej określonego podmiotu nigdy nie może być skierowane do pełnomocnika tego podmiotu, jako osoby działającej w imieniu i na rzecz udzielającego umocowania, to należy zwrócić uwagę, że każdy adresat rozstrzygnięcia musi spełniać elementarne kryterium uwzględnione w treści art. 28 kpa, co oznacza, że jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy prowadzone przez właściwy organ postępowanie. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby J. J. takie kryterium spełniał, a w konsekwencji mógł być adresatem podejmowanych w tej sprawie czynności orzeczniczych.
Istotne w rozpoznawanej sprawie jest również to, że w przepisie art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane powołanym jako materialnoprawna podstawa omawianego postanowienia ustawodawca wskazał bezwarunkowo, że w treści orzeczenia wydanego w tym trybie ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy. W ocenie Sądu wykładnia językowa oraz zasady techniki legislacyjnej pozwalają uznać, że określenie ustaleń w tym zakresie stanowi obligatoryjny element postanowienia wydanego na podstawie wskazanego przepisu.
Takiej klauzuli nie zawiera postanowienie wydane w tej sprawie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu 21 listopada 2006r. /Wr 46/06/.
W tym kontekście Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić, że – zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – ewentualne przedłużenie wyznaczonego terminu, o którym mowa w przepisie art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane powinno następować z zachowaniem nakazanej przez ustawodawcę dla rozstrzygnięcia w tym przedmiocie formy postanowienia.
W toku prowadzonych w sprawie czynności ocennych Sąd uwzględnił również bezpośrednią zależność materialnoprawną postanowienia omówionego powyżej i decyzji wydanej w tej sprawie, dla której jako podstawę prawną przyjęto przepis art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.
W ocenie Sądu – niezależnie od okoliczności wskazanych w dalszej części uzasadnienia – sam fakt wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia wydanego w warunkach art. 48 ust. 2 /in fine/ powoływanej ustawy – Prawo budowlane determinuje kasacyjne orzeczenie w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 4 tego aktu.
Zważyć jednak należy również, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowanie są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto uwzględnionej jako jedna z zasad podstawowych Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.
Prawidłowe realizowanie tej zasady wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu podejmowanej w postępowaniu administracyjnym.
Odnosząc ten wymóg do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie Sąd zwrócił uwagę, że jednym z dowodów przeprowadzonych w toku postępowania był dowód z przesłuchania J. J. – pełnomocnika P. L. – w charakterze stron /protokół z dnia 20 listopada 2006r./.
Sąd nie kwestionuje uprawnienia organu właściwego w sprawie do przeprowadzenia w tej sprawie dowodu regulowanego przepisem art. 86 kpa, istotne jednak jest, że J. J. z powodów wcześniej w uzasadnieniu wskazanych że mógł być w takim charakterze przesłuchany, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby spełniał ustawowe warunki do uczestniczenia jako strona kwalifikowana wg kryteriów uwzględnionych w przepisach art. 28 i art. 29 kpa w prowadzonym postępowaniu. W takim charakterze mógł być przesłuchany Paweł L. – współwłaściciel nieruchomości objętej działaniami inwestorskimi, któremu organ – prawidłowo – przyznał legitymację procesową strony prowadzonego postępowania.
Wadliwość tej czynności dowodowej nie pozwala uznać postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w tej sprawie za zgodne z prawem, a poprzez to podważa prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych.
Uchybienie to nie zostało też zmienione odpowiednią czynnością organu odwoławczego.
Sąd uwzględniając skargę w odniesieniu do decyzji wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego miał jednak przede wszystkim na względzie naruszenie przez ten organ przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia przyjętego w tej sprawie w postępowaniu odwoławczym.
Zgodnie z jego dyspozycją organ odwoławczy własną decyzją uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji.
Zważyć zatem należy, że ustawodawca przepisem tym upoważnił organ drugiej instancji do wydania reformacyjnego orzeczenia jedynie w zakresie stanowiącym istotę sprawy. Rozstrzygnięcie o istocie sprawy, a zatem o obowiązku lub uprawnieniu jest ograniczone treściowo tylko do tego składnika decyzji i nie zawiera w sobie oznaczenia strony /stron/, co wynika zresztą z treści art. 107 § 1 kpa, określającego strukturalne elementy indywidualnego aktu administracyjnego.
Zmiana adresata decyzji z wykorzystaniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa jest działaniem naruszającym prawo w sposób kwalifikowany. Przejęcie statusu strony postępowania w toku instancyjnym oznacza zmianę jednego z obligatoryjnych elementów tego postępowania i w zasadniczy sposób wpływa na dalsze czynności procesowe. Możliwość ich kontynuowania w tym samym postępowaniu powinna być zawsze rozważona w odniesieniu do przepisów art. 10 § 1 i art. 15 kpa oraz ich gwarancji procesowych i obowiązującej koncepcji obu zasad w nich sformułowanych.
Sąd zwrócił przy tym uwagę, że mimo wskazania w orzeczeniu organu odwoławczego M. T. jako adresata tzn. podmiotu zobowiązanego do określonego działania, organ nie doręczył wydanej decyzji jej, ale J. owi W. owi. Podjęte przez M. T. działania nie pozwalają jednak – w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa – kwestionować samego faktu wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, co pozwoliło poddać ocenie jej legalność.
Sąd nie uznał natomiast za uzasadniony podnoszony w postępowaniu zarzut naruszenia przepisu art. 9 kpa i uchybienia statuowanej w nim zasadzie obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, sformułowany w związku z nie pouczeniem przez właściwy organ inwestora o konieczności uzyskania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz zaświadczenia Wójta Gminy Ż. w miejsce uzyskanej od tego organu opinii.
Zdaniem Sądu kategoryczność przepisu art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane zwalnia organ orzekający o nałożeniu obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 tego aktu z powinności udzielania dodatkowych pouczeń czy wzywania do usunięcia uchybień w zakresie tych obowiązków po upływie wyznaczonego dla ich wykonania terminu. Wadliwe wykonanie nałożonych obowiązków oznacza – w uznaniu Sądu – w istocie ich niespełnienie w wyznaczonym terminie ze wszelkimi tego konsekwencjami w sferze materialno- i formalnoprawnej.
Zważyć też należy, że jednoznaczne i czytelne jest określenie "zaświadczenie" użyte w przepisie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane i nie może być traktowane zamiennie z opinią ani mylone z nią, a ponadto status projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia, potwierdzone decyzją organu samorządu zawodowego, wymaga wykonania prawidłowo projektu budowlanego i dołożenia należytej staranności w zakresie przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w przepisie art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Powinnością projektanta – wobec rangi tego uczestnika procesu budowlanego – jest samodzielne ustalenie dla konkretnego projektu zakresu wymagań, objętych treścią wskazanego powyżej przepisu.
Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że orzeczenia objęte treścią wydanego wyroku podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i naruszeniem przepisów postępowania, o jakich mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z powołanym przepisem orzekł jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powołanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
H.B. 28.12.2008r.