II SA/WR 42/25

II SA/Wr 42/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Władysław Kulon /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 59i ust. 4 i ust. 10
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2025 poz 111
art. 21 par. 1 pkt 2, art. 68 par. 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2024 r. nr 1225/2024 w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 11.10.2024 r. (nr 38/24) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nałożył na obecnie skarżącą Gminę Miejską G. (dalej także jako: inwestor) karę pieniężną w wysokości 70.000,00 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektów budowlanych: drogi publicznej - ul. [...] pomiędzy [...] a [...], chodników, miejsc postojowych, zjazdu publicznego i zjazdu indywidualnego, skrzyżowań, sieci kanalizacji deszczowej, linii kablowej elektroenergetycznej zasilania oświetlenia zewnętrznego, obiektów małej architektury - platform widokowych, bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepisy art. 59i ust. 4, art. 59f i art. 59g ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 572). Z uzasadnienia postanowienia wynika m.in., że po otrzymaniu zawiadomienia wykonawcy robót dotyczących możliwości wykonywania robót budowlanych bez uzyskania decyzji zmieniającej, ustalono w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 28.05.2024 r., że opisana inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 14.02.2014 r. oraz decyzji zmieniających z 03.08.2018 r. i 16.11.2020 r. Stwierdzono fakt przystąpienia do użytkowana bez zawiadomienia o zakończeniu budowy do czego inwestor był zobowiązany. W następstwie tych ustaleń PINB udzielił w dniu 31.05.2024 r. pouczenia wraz z informacją, że inwestor lub właściciel ma 60 dni od dnia doręczenia pouczenia na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Pouczenie doręczono w dniu 31.05.2024 r. W trakcie ponownej kontroli z 03.09.2024 r. stwierdzono fakt dalszego użytkowania opisanych obiektów budowlanych. Po poinformowaniu o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania obiektów budowlanych z naruszeniem przepisów prawa Gmina złożyła w dniu 16.09.2024 r. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Po dwukrotnych wzywaniach inwestora do uzupełnienia tego wniosku, w wyniku jego wycofania, organ umorzył postępowanie w sprawie wniosku o pozwolenie na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Następnie PINB przeprowadził w dniu 09.10. 2024 r. kolejną kontrolę, która wykazała, że obiekty są dalej użytkowane, a teren budowy nie jest zabezpieczony i ogólnie dostępny. W związku tymi ustaleniami, po stwierdzeniu użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 u.p.b., organ nadzoru budowlanego wydał opisane na wstępie postanowienie, obliczając karę pieniężną na podstawie art. 54i ust. 4 w związku z art. 59f ust. 1 u.p.b.
W zażaleniu na postanowienie z 11.10.2024 r. Gmina wskazała na możliwość przedawnienia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. W tym zakresie podniosła, że zgodnie z wpisami dokonanymi w dzienniku budowy, obiekt był użytkowany od 12.07.2019 r. Jednocześnie strona powołała się na protokół z końcowego odbioru robót, z którego wynika, że roboty zostały odebrane i przekazane do użytku 17.07.2019 r. Dodatkowo Gmina powołała się na artykuł zamieszczony w dniu 17.07.202019 r. na portalu: www.[...].naszemiasto.pl, świadczący o poinformowaniu mieszkańców o zakończeniu inwestycji i możliwości korzystania z niej.
Rozpoznając zażalenie, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym postanowieniem z 22.11.2024 r. (nr 1225/2024), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania. Wskazał, że postanowienie organu I instancji zostało prawidłowo wydane na podstawie art. 59i ust. 4 u.p.b. Zdaniem DWINB wysokość wymierzonej grzywny również została prawidłowo ustalona. Ustosunkowując się do zarzutu przedawnienia wskazał, że z uwagi na treść art. 68 ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023r., poz. 2383 ze zm.) - dalej: "O.p.", przedawnienie kary wynosi 3 lata, jeżeli inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy lub uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (§1), a w przypadku braku takiego zawiadomienia (decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) - 5 lat od przystąpienia do użytkowania obiektu (§ 2). Organ odwoławczy przyjął brak podstaw prawnych do tego, aby termin przedawnienia liczyć od dowiedzenia się przez organ o naruszeniu prawa, polegającym na braku zawiadomienia o zakończeniu budowy lub braku złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli zatem inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli, nie będzie mógł doręczyć decyzji o wymierzeniu kary po upływie 3 lat od dnia przystąpienia do użytkowania. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, decyzji o wymierzeniu kary nie można doręczyć po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W badanym przypadku inwestor, zdaniem DWINB, nie dokonał skutecznego złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w związku z czym brak decyzji w tym przedmiocie. Wobec tego w sprawie znajduje zastosowanie 5-letni termin przedawnienia wymierzenia kary, który rozpoczął bieg z końcem 2019 r. (przystąpienie do użytkowania nastąpiło w lipcu 2019 r.). Bieg terminu przedawnienia w myśl art. 68 in fine O.p. powstaje z końcem roku, w którym nastąpiło zdarzenie skutkujące karą.
W skardze na powyższe postanowienie Gmina Miejska G. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 59i ust. 4 i 10 u.p.b. w nawiązaniu do art. 68 O.p. poprzez ich błędną wykładnię. Na tej podstawie autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W treści skargi Gmina przyznała, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze przedmiotu wyrażane są sprzeczne poglądy, czy z uwagi na jedynie odpowiednie zastosowanie O.p., termin przedawnienia kary wynosi 3 lata, czy też są dwa terminy przedawnienia, wynoszące 3 i 5 lat. Wskazano również na brak jednolitości w orzecznictwie w kwestii daty początkowej, od której liczyć należy wskazany wyżej okres. Gmina podkreśliła, że odpowiednie stosowanie przepisów O.p. do kar pieniężnych oznacza odesłanie do przepisu art. 22 § 1 pkt 1 o.p. Zobowiązanie podatkowe z art. 22 § 1 pkt 2 O.p. nie powstaje, gdy decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 1 O.p.). Ponieważ przepisy ustawy Prawo budowlane nakładanie kar wiążą z rozpoczęciem użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i art. 55 u.p.b., to początek terminu biegu przedawnienia orzekania kar należy również powiązać z brzmieniem tych przepisów.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Kontrolowane postanowienia zostały wydane przez organy nadzoru budowlanego w trybie i na podstawie art. 59i u.p.b. Przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego na mocy art. 1 pkt 48 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) - zwanej dalej ustawą nowelizującą. Zgodnie z art. 39 tej ustawy, analizowany przepis wszedł w życie z dniem 19.09.2020 r. Z kolei art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej stanowi, że do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy m.in. Prawa budowlanego, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przyjęcie, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej oznaczałoby, że przeprowadzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania spornych obiektów i wydanie postanowienia w oparciu o art. 59i ust. 4 u.p.b., stanowi naruszenie tego przepisu przez bezpodstawne jego zastosowanie.
Sporne obiekty budowlane, które zakwalifikowano przy obliczaniu wysokości kary do kategorii: zjazd publiczny, droga publiczna oraz sieci kanalizacji deszczowej, realizowane były w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 14.02.2014 r., a więc wydaną przed dniem 19.09.2020 r. Należy jednak zauważyć, że późniejszą decyzją z 03.08.2018 r. a zwłaszcza decyzją z 16.11.2020r., dokonano jej zmiany, a jednocześnie do użytkowania przystąpiono przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Niezależnie od tego, czy podstawą prawną wymierzenia kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania w ustalonych realiach prawnych i faktycznych powinien być art. 59i ust. 4 u.p.b., za czym opowiada się Skład orzekający, czy też podstawę powinien stanowić art. 57 ust. 7 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do 19.09.2020 r., to zawsze prowadząc postępowanie w przedmiocie wymierzania takiej kary obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest zbadanie, czy nie nastąpiło przedawnienie, na co konsekwentnie zawracała uwagę strona skarżąca.
Sąd wskazuje w tym miejscu, że kwestia trzyletniego terminu przedawnienia, jako jedynego terminu przedawnienia wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych (zarówno wymierzanej na podstawie art. 59i ust. 4 u.p.b. jak i na postawie art. 57 ust. 7 u.p.b.) została przesądzona w orzecznictwie sądowym. Zwłaszcza należy wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 08.12.2021 r., sygn. akt II OSK 529/21, który powinien być doskonale znany organowi odwoławczemu (zob. także wyroki NSA z 11.05.2022 r., sygn. akt II OSK 1442/19 oraz 22.11.2023 r., sygn. akt II OSK 524/21).
Stwierdzić zatem należy, że zgodnie z art. 59i ust. 10 u.p.b., do kar, o których mowa w ust. 4 i 6, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonych w ust. 4 i 6, przysługują wojewodzie. Wśród przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa, znajduje się przepis art. 68 O.p. dotyczący przedawnienia prawa do wydania decyzji podatkowej. Zgodnie z paragrafem pierwszym tego przepisu, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Podkreślić należy, że postanowienie określające wymiar kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego należy zaliczyć do tzw. decyzji kształtujących zobowiązanie podatkowe, określonych w art. 21 § 1 pkt 2 O.p.. A zatem zobowiązanie podatkowe (kara) powstaje dopiero w wyniku działania organu nadzoru budowlanego. Tym samym terminem przedawnienia wymierzenia kary, o której stanowi art. 59i ust. 4 u.p.b. jest określony w art. 68 § 1 O.p. termin trzech lat od końca roku, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55 u.p.b.
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że do użytkowania obiektów budowlanych przystąpiono w lipcu 2019 r. Zatem, trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego rozpoczął bieg 31.12.2019 r. i upłynął 31.12.2022 r. Oznacza to, że dniu 11.10.2024r. organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do wydania postanowienia o wymierzeniu skarżącej stronie tej kary.
Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie wymierzenia spornej kary pieniężnej nie powinno w ogóle być wszczęte z uwagi na ograniczenie czasowe do jej wymierzenia w postaci trzyletniego terminu przedawnienia, koniecznym stało się na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 59i ust. 10 u.p.b. i art. 68 § 1 O.p. nie tylko uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji ale także orzeczenie na postawie art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego, o czym orzeczono w pkt. I i II sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.