II SA/GL 1240/24

II SA/Gl 1240/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący/
Edyta Kędzierska
Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 125 § 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr WINB-WOA.7722.191.2024.KC w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku zabezpieczenia i uporządkowania terenu katastrofy budowlanej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 6 września 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 września 2022 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej "PINB" lub "organ I instancji") nakazał współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]) w S. tj. J.K., E. P., I. K., A. P., M. M., A. M., Z. K., M.G., A. S., L. P. i H. S. oraz J1. K1., w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie katastrofy budowlanej przy ul. [...], nakazał uporządkować i zabezpieczyć teren katastrofy poprzez:
- zagruzowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, znajdującego sią przy ul. [...] (dz. nr [...]) w S.,
- zabezpieczenie terenu wokół budynku poprzez jego wygrodzenie i zamontowanie tablic ostrzegawczych, uniemożliwiających dostąp do miejsca katastrofy osobom postronnym.
Termin wykonania prac PINB wyznaczył do 14 listopada 2022 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W związku z niewykonaniem w całości obowiązku tytułem wykonawczym [...] nr [...] z dnia 20 marca 2023 r. zostało wszczęte przez PINB postępowanie egzekucyjne wobec A. P. (dalej "zobowiązana" lub "skarżąca").
Postanowieniem nr [...] z dnia 14 czerwca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając na podstawie art. 12 § 2 i § 4, art. 122, art. 64a § 1 i art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) – dalej "u.p.e.a.", nałożył na zobowiązaną grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nr [...] z dnia 20 marca 2023 r. Pismem z dnia 25 lipca 2023 r. zobowiązana zwróciła sią o umorzenie grzywny oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem z dnia 6 września 2023 r., nr [...], znak: [...] PINB odmówił umorzenia grzywny nałożonej na zobowiązaną w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 20 marca 2023 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Brak jest podstaw do umorzenia grzywny w stosunku do zobowiązanej, ponieważ w dalszym ciągu nie wykonano w całości zaleceń PINB, tj. zagruzowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się przy ul. [...] w S.
W dniu 25 września 2023 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "organ odwoławczy") otrzymał, przekazane przez Wojewodę Śląskiego przy piśmie z dnia 20 września 2023 r., pismo zobowiązanej z dnia 13 września 2023 r., które zostało zakwalifikowane jako wniesiona w myśl art. 6 § 1a u.p.e.a., skarga na bezczynność wierzyciela, PINB w S. w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych określonych w art. 6 § 1 u.p.e.a, celem wyegzekwowania wykonania czynności nakazanych decyzją organu powiatowego nr [...] z dnia 28 września 2022 r., znak: [...]
W dniu 7 grudnia 2023 r. ŚWINB wydał postanowienie, znak: [...], którym oddalił skargę zobowiązanej na bezczynność PINB w S..
Zażalenie na ww. rozstrzygniecie ŚWINB wniosła zobowiązana.
W dniu 4 marca 2024 r. GINB wydał postanowienie, znak: [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie ŚWINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ uznał, że skarga zobowiązanej nie ma cech skargi na bezczynność, ale jest zażaleniem na postanowienie PINB z 6 września 2023 r.
Pismem z dnia 20 maja 2024 r. ŚWINB wezwał zobowiązaną w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz.572) – dalej "k.p.a.", do uzupełnienia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, braków formalnych pisma z dnia 13 września 2023 r., poprzez sprecyzowanie treści ww. pisma i udzielenie informacji czy pismo to stanowi:
1) zażalenie na postanowienie PINB w S. nr [...] z dnia 6 września 2023 r., znak: [...], którym organ powiatowy odmówił zobowiązanej umorzenia grzywny w celu przymuszenia, nałożonej w celu wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 20 marca 2023 r.,
2) skargę na bezczynność wierzyciela, PINB w S., w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych określonych w art. 6 § 1 u.p.e.a., celem wyegzekwowania wykonania czynności nakazanych decyzją PINB nr [...] z dnia 28 września 2022 r., znak: [...],
3) skargę wniesioną, w trybie art. 234 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., w toku zawisłego przed organem powiatowym postępowania, znak: [...],
4) innego rodzaju żądanie, przy czym należy wskazać jakie.
W piśmie z dnia 29 maja 2024 r. zobowiązana wskazała, iż pismo z dnia 13 września 2023 r. należy traktować jako zażalenie na postanowienie PINB z dnia 6 września 2023 r.
W zażaleniu z dnia 13 września 2023 r. zobowiązana wskazała, iż skarżone postanowienie PINB zostało wydane z naruszeniem prawa z uwagi na brak powiadomienia wszystkich spadkobierców, do których należy przedmiotowa nieruchomość. Skarżąca podniosła, że wszyscy współwłaściciele nieruchomości nie zostali jeszcze ustaleni, a w Sądzie Rejonowym w S. [...] Wydział [...] toczy się postępowanie spadkowe w tym zakresie. Jednocześnie Skarżąca zwróciła się o "zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w S. postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych właścicielach tej nieruchomości".
Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2024 r., znak sprawy: WINB-WOA.7722.191.2024.KCW, ŚWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił chronologicznie dotychczasowy przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy i zacytował przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Po dokonaniu analizy akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 164/19, że umorzenie grzywny w celu przymuszenia może nastąpić jedynie w przypadku całkowitego wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym. Częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia, jak również możliwość takiego umorzenia grzywny nie powinna być wiązana z jakimikolwiek innymi przyczynami niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. ŚWINB wskazał, że zobowiązana w piśmie z dnia 21 lipca 2023 r. dotyczącym umorzenia grzywny nałożonej postanowieniem nr [...] z dnia 14 czerwca 2023 r. nie wskazała, iż w pełni wykonała określone decyzją PINB nr [...] z dnia 28 września 2022 r. obowiązki. Organ odwoławczy podkreślił, że w tym piśmie zobowiązana wyjaśniła, że jej udział w nieruchomości jest symboliczny, a stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany. Zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację finansową. Ponadto ŚWINB zaznaczył, że z przekazanej przez organ I instancji przy piśmie z dnia 2 sierpnia 2024 r. dokumentacji zdjęciowej wynika, że obowiązek nałożony decyzją PINB nr [...] z dnia 28 września 2022 r. nie został w dalszym ciągu w pełni wykonany. Odnosząc się do zarzutów zobowiązanej ŚWINB wyjaśnił, że rozpoznając zażalenie na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny, badaniu podlega wyłącznie kwestia zgodności tego postanowienia z prawem. W ramach tego postępowania nie podlega kontroli i ponownemu badaniu sprawa administracyjna zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, z której wynikają obowiązki podlegające egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ze wskazanych powyżej przyczyn organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zastrzeżeń zgłaszanych przez zobowiązaną co do obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Organ odwoławczy podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika niewątpliwie, że zobowiązana jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] w S., decyzja PINB nr [...] z dnia 28 września 2022 r. jest ostateczna, a obowiązek nią nałożony nie został w pełni wykonany, zatem brak jest podstaw do umorzenia grzywny, której celem jest przymuszenie zobowiązanej do wykonania obowiązku. Brak jest również prawnej możliwości odstąpienia od egzekwowania obowiązku z uwagi na sytuację osobistą czy majątkową osoby zobowiązanej do wykonania nałożonych decyzją obowiązków.
Skargę na powyższe postanowienie do tut. Sądu wywiodła osobiście skarżąca i zarzuciła organowi I instancji, że nie nadzorował stanu nieruchomości położonych na terenie S. przez ponad 20 lat, zaniedbał ten fakt i podjął działania dopiero kiedy nastąpiła katastrofa budowlana. Wskazała, że w dniu 29 kwietnia 2024 r. jeden ze współwłaścicieli J1. K1. złożył do Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział [...] wniosek o zgodne częściowe zniesienie współwłasności nieruchomości, na której miała miejsce katastrofa budowlana. Jednocześnie sam, z własnej woli, znając stan nieruchomości i konieczność poniesienia nakładów wystąpił do pozostałych spadkobierców z wnioskiem o zrzeczenie się przez nich nieodpłatnie - bez konieczności spłaty - na jego rzecz swoich udziałów. Skarżąca podniosła, że jest jedną ze spadkobierczyń tej nieruchomości i 20 marca 2024 r. złożyła stosowne oświadczenie. Do wniosku złożonego w Sądzie Rejonowym w S. zostało załączonych pozostałych 13 oświadczeń pozostałych spadkobierców, którzy przekazali swój udział na rzecz J1. K1.. W związku z tym faktem J1. K1. po zatwierdzeniu żądania zawartego we wniosku stanie się posiadaczem ponad 50% udziałów i będzie mógł samodzielnie zarządzać nieruchomością.
Dodatkowo podniosła, że w dniu 27 lipca 2024 r. J1. K1. złożył pismo do PINB w którym, poinformował, że decyzja z dnia 28 września 2022 r. została w całości przez niego wykonana. J1. K1. uporządkował teren i zagruzował budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w S.. W załączeniu jako dowód przesłał do PINB faktury za wykonanie usługi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy potrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organy egzekucyjne prowadzą postępowanie służące doprowadzeniu do wykonania obowiązków, gdy wynikają one z decyzji właściwych organów, co jednoznacznie wynika z treści art. 3 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. W niniejszej sprawie rozstrzygnięciem takim jest decyzja PINB z dnia 28 września 2022 r., nr [...], nakazująca współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]) w S. tj. J.K., E. P., I. K., A. P., M. M., A. M., Z. K., M.G., A. S., L. P. i H. S. oraz J1. K1., w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie katastrofy budowlanej przy ul. [...], uporządkowanie i zabezpieczenie jej terenu. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, wobec czego organy są związane jej treścią. Ponadto, mając na uwadze związanie sądu granicami sprawy, w niniejszej sprawie kontrolą sądowoadministracyjną mogło być objęte wyłącznie postanowienie o odmowie umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia, nie zaś decyzja, z uwagi, na której niewykonanie przedmiotową grzywnę nałożono.
Organ nadzoru budowlanego I instancji, po uprzednim doręczeniu upomnienia, wystawił skarżącej tytuł wykonawczy [...] nr [...] z dnia 20 marca 2023 r., opatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. W wyniku uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia 28 września 2022 r. na skarżącą nałożono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Skarżąca nie wniosła zażalenia i stało się one ostateczne i prawomocne.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest powoływana przez organy obu instancji okoliczność braku realizacji nałożonych decyzją obowiązków nałożonych decyzją PINB z dnia 28 września 2022 r. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma kluczowe znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w którym orzeczono o zasadności orzeczonej przez organ I instancji odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia - o co zobowiązana wnioskowała pismem z 25 lipca 2023 r.
W tym miejscu należy wskazać, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest zatem formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Natomiast umorzenie grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z treścią art. 125 § 1 u.p.e.a. możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, sytuacja zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy nie spełnia przytoczonej wyżej przesłanki. Częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może bowiem stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt: IV SA/Gl 59/10). Podobnie należy przyjąć w sytuacji wykonania określonych w tytule obowiązków w sposób odmienny, niż zostało to nakazane przez właściwy organ.
Z dokumentacji zdjęciowej sporządzonej przez PINB i przesłanej do organu odwoławczego w dniu 2 sierpnia 2024 r. wynika, na co powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że obowiązki wynikające z decyzji z dnia 28 września 2022 r. nie zostały wykonane. Jak ustalił Sąd na podstawie akt sprawy przesłana do ŚWINB dokumentacja zdjęciowa została wykonana przez inspektorów PINB przed dniem wydania zaskarżonego postanowienia organu I instancji, czyli przed dniem 6 września 2023 r. Organ I instancji powołuje się na tą okoliczność w uzasadnieniu postanowienia z 6 września 2023 r. cyt. "Jako potwierdzenie niewykonania zaleceń decyzji [...] z dnia 28.09.2022 r. inspektorzy tut. organu podczas innych czynności terenowych sporządzili dokumentację fotograficzną z zagruzowanego przez samorząd (Urząd Miasta) obiektu.". Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych organu I instancji brak jest oryginału tej dokumentacji zdjęciowej. Organ I instancji nie wskazał również daty sporządzenia tej dokumentacji. Z dołączonych do skargi dokumentów wynika zaś, że obowiązki z wynikające z decyzji PINB z dnia 28 września 2022 r. zostały w całości wykonane jeszcze w trakcie trwającego przed ŚWINB postępowania zażaleniowego. Pismem z dnia 29 lipca 2024 r. J1. K1. poinformował PINB o tym fakcie. Ponieważ postanowienie ŚWINB zostało wydane 8 sierpnia 2024 r. oznacza to, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie przyjął w oparciu o dokumentację zdjęciową sporządzoną przed 6 września 2023 r. (data postanowienia organu I instancji), że obowiązki wynikające z decyzji PINB nie zostały wykonane przez skarżącą. Dokumentacja ta została przesłana do ŚWINB w dniu 2 sierpnia 2024 r. bez informacji o piśmie J1. K1.. Zaskarżone postanowienie zostało więc wydane w oparciu o niekompletny stan faktyczny sprawy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 125 § 1 u.p.e.a. z którego wynika, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zgodnie zaś z § 2 tego artykułu postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Taki wniosek skarżącej do organu nadzoru budowalnego wpłynął. Sąd zwraca uwagę, że postępowanie drugoinstancyjnej jest nie tylko postępowaniem kontrolnym, ale i merytorycznym obligującym organ odwoławczy do przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego i wydania rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami prawa. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej:
1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy,
2) w postępowaniu egzekucyjnym
- przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio."
W związku z powyższymi ustaleniami Sąd uznał, że argumenty przedstawione w skardze zasługują na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie oparł je na niezweryfikowanym do końca stanie faktycznym sprawy. W ten sposób organ odwoławczy naruszył w sposób istotny art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.
Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.
Prowadząc postępowanie organ I instancji zweryfikuje czy zgłoszone przez J1. K1. w piśmie z dnia 29 lipca 2024 r. wykonanie obowiązków wynikających z decyzji PINB z dnia 28 września 2022 r. miało miejsce i rozstrzygnie o wniosku skarżącej w oparciu o tak ustalony stan faktyczny zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.