II SA/WR 419/24

II SA/Wr 419/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Dominik Dymitruk
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Zarząd Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 14, art. 15
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 11b, art, 39 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2023 r., nr L[...] XII/333/2023 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie C. w gminie J. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Rada Gminy J. w dniu [...] grudnia 2023 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej jako u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; zwana dalej jako u.p.z.p.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie C. w gminie J. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2024 r., poz. [...]).
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł P. P. (dalej jako skarżący), zarzucając jej naruszenie:
1) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niedostateczne wyważenie interesów publicznych i prywatnych oraz błędne dokonanie analizy ekonomicznej i środowiskowej, co doprowadziło do uchwalenia planu, który narusza istotę prawa własności w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, co prowadzi do kolizji postanowień planu z przepisami rangi ustawowej określającymi sposób wykonywania prawa własności nieruchomości w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.p.z.p.;
2) art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i ograniczenie wolności działalności gospodarczej;
3) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez naruszenie prawa własności na skutek przekroczenia tzw. "władztwa planistycznego" gminy;
4) art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności;
5) art. 20 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 września 2023 r. (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) polegające na uchwaleniu planu miejscowego niezgodnego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez ograniczenie prawa własności stanowiące o niemożności wykorzystania nieruchomości objętej planem na cele, które przewidziane zostały dla tych terenów w studium;
6) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. polegające na przekroczeniu tzw. "władztwa planistycznego" gminy, bowiem w wyniku ustanowienia zakazu zabudowy na nieruchomości objętej zaskarżonym planem organ rażąco naruszył prawo własności jej właściciela, podczas gdy ww. ograniczenie nie ma swojego uzasadnienia ani w przepisach odrębnych, ani w interesie społecznym, a także "wykorzystał" procedurę planistyczną do zablokowania możliwości realizacji przedsięwzięcia pn. "Zakład odzysku surowców [...]";
7) art. 39 ust. 1 u.s.g. poprzez "wykorzystanie" procedury planistycznej do załatwienia sprawy o charakterze indywidualnym, która mogła zostać załatwiona tylko w drodze wydania decyzji administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania aktu, który jest de facto quasi decyzją administracyjną o zakazie zabudowy działki rolnej nr [...] skierowaną do indywidualnego adresata w konkretnym stanie faktycznym, co prowadzi do rażącego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz zasady zaufania obywatela do organów państwa i stanowionego przez nie prawa;
8) art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w kontekście art. 1 ust. 2 pkt 1a, 3, 6, 7, 9 i 15 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 poprzez brak sporządzenia uzasadnienia do zaskarżonego aktu, które stanowi element konstrukcyjny uchwały planistycznej umożliwiający ocenę tego, czy plan miejscowy realizuje wymogi określone w art. 1 ust. 2 pkt 1a, 3, 6, 7, 9 i 15 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w sposób, który nie nosi znamion dowolności w rozumieniu art. 7, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP i nieuprawnionej ingerencji w prawa podmiotowe jednostki, która to ingerencja mogłaby prowadzić do niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze i drugie konfliktu praw i wolności jednostki, a ponadto poprzez lakoniczne ustosunkowanie się przez organ do uwag z 14 listopada 2023 r. wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu planu, co w obu przypadkach stanowi przesłankę do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego jako rażąco naruszającej zasady i tryb sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;
9) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako r.M.R.T.) polegające na uchwaleniu zapisów sprzecznych ze sobą poprzez jednoczesne ustalenie całkowitego zakazu zabudowy (a więc także i obiektów małej architektury), jak i dopuszczenie lokalizacji obiektów małej architektury;
10) art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie ustaleń dotyczących obszaru wykraczającego poza granice obszaru objętego opracowaniem planu, tj. stanowiska archeologicznego;
11) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. polegające na wykroczeniu poza kompetencję przyznaną mocą tego przepisu poprzez nałożenie w planie obowiązków w postaci konieczności uzyskania opinii oraz porozumienia się z określonymi podmiotami;
12) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 11 lit. b) r.M.R.T. polegające na braku określenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
13) art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez brak wykonania analizy określającej, czy sporządzenie zaskarżonego planu jest zasadne przed przystąpieniem do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
14) art. 11b u.s.g. poprzez przeprowadzenie głosowania i dyskusji nad projektem uchwały z naruszeniem zasady jawności.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, odnosząc się do przesłanki wystąpienia po jego stronie interesu prawnego, że jest właścicielem jedynej nieruchomości objętej zaskarżonym planem, tj. działki [...], obręb C., gmina J., na której realizuje proces inwestycyjno-budowlany polegający na budowie zakładu odzysku surowców [...]. Plan przewiduje dla ww. nieruchomości "całkowity zakaz zabudowy", również budowli rolniczych, zaś do chwili wejścia w życie postanowień planu dla przedmiotowej działki nie było uchwalonego planu. Należy zatem uznać, iż istnieje jednoznaczny związek pomiędzy konkretną sytuacją prawną skarżącego a postanowieniami zaskarżonego planu i negatywnym wpływem tego aktu na to prawo.
W dalszej części skargi, uzasadniając zarzuty określone w pkt 1-7, skarżący podniósł, że wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt, iż radni podjęli uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu dla jednej działki, dla której wcześniej złożył wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, nie pozostawiają wątpliwości, iż przedmiotowy projekt planu stanowi próbę wykorzystania procedury planistycznej do "zablokowania" przedmiotowej inwestycji. Po drugie blokowanie określonej inwestycji nie może ograniczać istoty prawa własności właściciela gruntów, który niezależnie od tego, czy dana inwestycja dojdzie do skutku, czy też nie, niespodziewanie zostaje pozbawiony prawa do zabudowy należących do niego gruntów przeznaczonych w studium na rolniczą przestrzeń produkcyjną budynkami i budowlami wykorzystywanymi w produkcji rolnej (art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z pkt 15 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Tego rodzaju działanie godzi również w zasadę zaufania jednostki do organów państwa i stanowionego przez nie prawa, która wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP).
Ponadto, zdaniem skarżącego, postanowienia zaskarżonego aktu mają charakter fasadowy i są pozbawione cech generalnych i abstrakcyjnych, jakie ustawa planistyczna w sposób konstytutywny wiąże z aktami prawa miejscowego. Wynika to z faktu, że w planie nie wyznaczono większości typowych dla planu wymagań, terminów, granic i sposobów zagospodarowania obszaru objętego ustaleniami planistycznymi w rozumieniu art. 15 u.p.z.p. ze względu na brak faktycznych potrzeb i możliwości ich wyznaczenia (zob. § 3 Rozdz. 1 uchwały). Jednocześnie plan ten nie objął działek sąsiednich o podobnej klasie gleb i podobnym usytuowaniu ([...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Zaskarżony akt został bowiem od początku intencjonalnie skierowany do konkretnej działki ewidencyjnej, z zamiarem instrumentalnego wykorzystania procedury planistycznej do ustanowienia na konkretnej działce, w toku konkretnego procesu inwestycyjnego, całkowitego zakazu zabudowy tejże działki. Sytuacja ta powoduje, zdaniem skarżącego, że zaskarżona uchwała jest quasi decyzją administracyjną, w konsekwencji czego nie nadaje się do realizacji zadań z zakresu polityki przestrzennej przez jednostkę samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1-15 i ust. 3 u.p.z.p. Fakt, iż sporny plan swoim zasięgiem obejmuje tylko jedną nieruchomość, oznacza że wszczynanie procedury planistycznej zawsze będzie wymagało wyczerpującego i szczegółowego uzasadnienia z uwagi na możliwość ograniczenia prawa własności i przestrzegania konstytucyjnej zasady równości, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Treść jaka została przytoczona w uchwale intencjonalnej sprowadzała się do twierdzenia o "konieczności utrzymania zgodności ze studium uwarunkowań i zagospodarowania gminy".
Skarżący wskazał również, że przed uchwaleniem przedmiotowego planu działka, której planu dotyczy, ani działki znajdujące się w bezpośrednim oraz dalszym sąsiedztwie nie były objęte zasięgiem planu. W konsekwencji zagospodarowanie działek odbywało się w drodze art. 61 u.p.z.p., tj. poprzez decyzję o warunkach zabudowy. Obecnie skarżący został całkowicie pozbawiony możliwości zagospodarowania (zabudowy) swojej nieruchomości, podczas gdy właściciele działek sąsiednich wciąż mogą realizować zagospodarowania poprzez decyzję o warunkach zabudowy. To świadczy – zdaniem skarżącego – o skrajnie niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości i rażącym naruszeniu konstytucyjnie zagwarantowanych zasad równości wobec prawa oraz równego traktowania przez organy władzy publicznej (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Zupełnie niezrozumiała jest również sytuacja, w której działka [...] zostaje objęta zakazem jakiejkolwiek zabudowy, gdy sąsiednie działki, mające tożsamy charakter (gruntów rolnych), takimi postanowieniami nie zostały objęte lub wobec których takie postanowienia nie są planowane.
W ocenie skarżącego powyższe działanie organu uzasadnia ponadto twierdzenie, iż nie zrealizowano wymogu ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, jak również bez dostatecznego uzasadnienia próbuje się ograniczyć możliwość użytkowania terenu, którego przeznaczenie jest zgodne z postanowieniami studium. Wręcz przeciwnie, studium sygnalizuje, iż tereny te mają zostać przeznaczone na rozwój rolnictwa. Zresztą strategicznym celem rozwoju Gminy według studium jest "poprawa warunków życia jej mieszkańców oraz rozwój przedsiębiorczości w oparciu o istniejący potencjał społeczny i gospodarczy przy zachowaniu walorów przyrodniczo - krajobrazowych i kulturowych", która ma nastąpić w wyniku realizacji "rozwoju rolnictwa wraz z jego otoczeniem w ramach wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich".
Skarżący zarzucił, iż poddając analizie zapisy planu oraz postulowany "rozwój rolnictwa", należy wskazać wewnętrzną sprzeczność i brak logiki, ponieważ nie można w kategoriach "rozwoju" jednocześnie tworzyć plan miejscowy zakazujący zabudowę. Rozwój rolnictwa należy rozumieć szeroko, tak jak samo rolnictwo nie sprowadza się tylko do samej uprawy zbóż czy roślin oleistych, ale także do działalności wytwórczej, przetwórczej czy też spożywczej. Nie jest możliwe prowadzenie jakiejkolwiek działalności rolniczej bez możliwości zabudowy choćby w postaci wiat, stodół, stajni, czy też magazynów zbożowych. Wobec powyższego przedmiotowa działka wprawdzie zachowała w planie przeznaczenie rolnicze, jednakże bez odpowiednio ważnych racji wynikających z interesu publicznego ograniczono możliwość pełnego wykorzystania tych gruntów do celów rolniczych. Regulacja ta nie jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana – organ nie wykazał tego w toku procesu planistycznego. Ponadto, Rada nie wykazała, dlaczego wprowadzono tak daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, jak zakaz lokalizacji jakichkolwiek budynków. Można zatem uznać, że dla celów ochrony innych wartości – interesu lokalnego mieszkańców – organ bez wykazania konieczności takiego działania wyszedł zbyt daleko na przedpole ochrony tychże dóbr, całkowicie poświęcając w tym celu indywidualny interes skarżącego. W ten sposób organ stanowiący gminy uchwalił plan bez należytej realizacji wymogu wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., czyli uwzględnienia prawa własności. Zwrócono uwagę, iż uzasadnienie planu powinno wyjaśniać, jakie ważne, racjonalne względy przesądziły o tym, że ustalono znaczące ograniczenia w zabudowie terenów rolnych.
Zarzucono ponadto, że organ nie uwzględnił żadnych uwag, jakie zostały wniesione do projektu planu, w tym w szczególności uwagi skarżącego, który wnosił o zmianę sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla przedmiotowej działki z "1RN – teren rolnictwa z zakazem zabudowy" na "RZ – teren zabudowy związanej z rolnictwem, lokalizację: budynków mieszkalnych jednorodzinnych, gospodarczych, garażowych, budynków inwentarskich oraz inwentarsko-składowych; budowli rolniczych; wiat gospodarczych; urządzeń budowlanych". Tymczasem Wójt Gminy zarządzeniem z dnia 12 grudnia 2023 r., nr [...], uwagę tą odrzucił, uzasadniając to sprzecznością z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, której – jak wskazał skarżący – w sprawie nie ma.
W dalszej kolejności skarżący stwierdził, w zakresie zarzutu podniesionego w pkt 8 skargi, że w sposób rażący zostały naruszone dwa standardy proceduralne postępowania planistycznego. Po pierwsze, na sesji w dniu [...] grudnia 2023 r. Rady Gminy nie ustosunkowała się do uwag złożonych na piśmie przez skarżącego, zaś Wójt Gminy wprost wskazał w tym zakresie, że uchwała jest odzewem na prośbę mieszkańców względem mającej powstać inwestycji, czy tudzież złożonego obecnie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia. Po drugie, zaskarżona uchwała została poprzedzona rozstrzygnięciem Rady Gminy w sprawie wniesionych uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, w którym uwagi skarżącego nie uwzględniono z uwagi na sprzeczność proponowanych zmian z ustaleniami studium bez podania jednak jakiegokolwiek uzasadnienia. Sytuacja powyższa pociąga zatem nie tyle istotne, lecz rażące naruszenie – w pierwszym przypadku zasad, zaś w drugim przypadku trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W zakresie zarzutu sformułowanego w pkt 9 skargi skarżący wskazał, że przepisy zaskarżonej uchwały są ze sobą w sposób rażący wewnętrznie sprzeczne. W § 6 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego planu wskazano bowiem, iż "w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dopuszcza się lokalizację obiektów małej architektury", zaś w § 11 pkt 1 tego planu, że dla terenu rolnictwa z zakazem zabudowy, oznaczonego na rysunku planu symbolem 1RN ustala się zakaz zabudowy, również budowli rolniczych. W tym paragrafie uchwała nie dopuszcza żadnych wyjątków w szczególności w zakresie obiektów małej architektury. Należy zatem uznać, iż uchwała ustala w § 11 całkowity zakaz zabudowy (a więc także i obiektów małej architektury), jak i w § 6 dopuszcza lokalizację obiektów małej architektury.
W związku z powyższym – jak wskazał skarżący – gmina ma zatem nie tylko prawo, lecz obowiązek określenia w planie maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie, dla wszystkich obiektów budowlanych, w tym dla obiektów małej architektury oraz budowli dopuszczonych tym planem, czego zabrakło w ustaleniach zaskarżonego planu. Powyższe oznacza naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 r.M.R.T., biorąc zaś pod uwagę fakt, iż są to obligatoryjne elementy planu, to naruszenia w tym zakresie należy kwalifikować jako istotne naruszenia zasad sporządzania planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Uzasadniając z kolei zarzut 10 skargi skarżący podniósł, że na załączniku graficznym do uchwały obszar stanowiska archeologicznego wykracza poza granice obszaru objętego planem, co oznacza, że ustalenia planu wprowadzają ochronę dla obszaru wykraczającego poza granice wyznaczonego obszaru, do czego rada gminy nie ma jednak kompetencji. Tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu. Powyższe oznacza, że naruszone zostały zasady sporządzania planu dotyczące problematyki merytorycznej związanej ze stanowieniem tego aktu, tj. dotyczące uchwalenia planu w granicach odmiennych – większych od tych, które były określone w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu i nieprzewidzianych w niej, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru nieobjętego uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu.
W zakresie naruszenia kompetencji do regulacji w ramach miejscowego planu (zarzut 11 skargi), skarżący zauważył, że § 10 pkt 1 zaskarżonej uchwały wykracza poza przyznaną kompetencję do określenia w planie zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 r.M.R.T., zgodnie z którym wspomniane zasady powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Przywołane przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące porozumienia się z określonymi podmiotami, czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów, nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ale prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych, w szczególności ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powyższe stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu, a tym samym stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Ponadto, odnośnie do zarzutu określonego w pkt 12 skargi, skarżący wskazał, że § 10 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie wypełnia wymogu określenia układu komunikacyjnego i powiązania z układem zewnętrznym, gdyż układ komunikacyjny nie został objęty planem jak również został wskazany fragmentarycznie. Z treści zapisu planu nie wynika w ogóle, przez jakie konkretnie drogi ustalono obsługę komunikacyjną terenu objętego planem. Drogi te nie zostały w żaden sposób zidentyfikowane lub indywidualizowane. Na załączniku graficznym do uchwały zaznaczono co prawda rzekomą drogę zbiorczą KDZ i drogę lokalną KDL, jednak obydwie te drogi znajdują się poza obszarem planu. Według załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały obszar objęty planem nie ma dostępu do drogi zbiorczej KDZ, z drogi tej nie ma żadnego zjazdu na działkę [...], a więc na obszar objęty planem, droga oznaczona jako KDZ, nie przylega do obszaru objętego planem. Obszar objęty planem ma dostęp do drogi lokalnej KDL, jednak ani z warstwy tekstowej planu, ani z załącznika graficznego nie wynika, czy – a jeśli tak to w jaki sposób – wskazana droga lokalna łączy się z drogą publiczną. Jak wskazał skarżący, poprzez powiązanie z układem komunikacyjnym należy rozumieć dostęp do drogi publicznej odpowiedni do charakteru przeznaczenia i zabudowy terenu objętego ustaleniami planu, przy czym dostęp ten może być bezpośredni poprzez np. zjazd na drogę publiczną albo pośredni – poprzez drogi wewnętrzne. Należy zatem uznać, iż zaskarżona uchwała nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 11 lit. b) r.M.R.T. Plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Wykazane naruszenie prawa należy uznać za istotne, bowiem prowadzi w konsekwencji do sytuacji, że przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu.
Jak wskazał dalej skarżący, zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., przed przystąpieniem do sporządzenia projektu miejscowego planu organ administracji ma obowiązek wykonać analizy określające, czy sporządzenie danego planu jest zasadne. Tymczasem w niniejszej sprawie nie została sporządzona, wykonana, ani nawet przedstawiona Radzie Gminy, chociażby w formie ustnej, żadna "analiza" zasadności przystąpienia do sporządzenia planu (zarzut 13 skargi). Natomiast wszystkie okoliczności sprawy wskazują, że organ przystępując do sporządzenia spornego planu, kierowały się w zasadzie tylko i wyłącznie sprzeciwem części lokalnej społeczności wobec planowanej przez A. Sp. z o.o. inwestycji. W przekonaniu skarżącego, jeżeli organ kierując się sprzeciwem mieszkańców, dąży do zablokowania inwestycji, która bez uchwalenia planu mogłaby zostać zrealizowana, to powyższe stanowi niedopuszczalną próbę obejścia przepisów prawa. Jest to istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.
Jak zauważył skarżący w końcowej części uzasadnienia skargi (zarzut 14 skargi), podczas sesji, w trakcie której przyjęto zaskarżoną uchwałę, zgodnie z porządkiem obrad miała rozpocząć się dyskusja nad planem, jednakże Przewodnicząca Rady oświadczyła, aby wszyscy obecni na sesji radni zamknęli się w innym pokoju, do którego nie zostały wpuszczone inne osoby. Mniej więcej po 30 minutach radni zaprosili do pokoju Wójta Gminy i urbanistę, który opracowywał projekt planu, nadal nie wpuszczając innych osób. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należy uznać – w ocenie skarżącego – że dyskusja radnych nad uchwałą została przeprowadzona z wyłączeniem jawności. Doszło tym samym do rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Gmina J. wniosła o jej oddalenie w całości, stwierdzając, że wszystkie zarzuty i argumenty zawarte w skardze nie są zasadne, zaś uchwała została przyjęta zgodnie z prawem, w ramach kompetencji gminy oraz w interesie publicznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako u.p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 u.p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 u.p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga w niniejsze sprawie wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla porządku wywodu Sąd wyjaśnia także, że w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyroki: NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 890/13, i WSA w Krakowie z dnia 14 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 719/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).
W ocenie Sądu, skarżący, będący współwłaścicielem działki nr [...], niewątpliwe posiada interes prawny w skarżeniu planu w zakresie, w jakim określa on przeznaczenie tej działki. Interes skarżącego znajduje bowiem ochronę w przepisach kodeksu cywilnego (art. 140 Kodeksu cywilnego). Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie przysługującego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo poprzez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Ponadto, poza sporem jest okoliczność, że zaskarżona uchwała ustalając na działce przeznaczenie o symbolu 1RN – teren rolnictwa z zakazem zabudowy – ogranicza obowiązki skarżącego wynikające z przysługującego mu prawa własności, a tym samym narusza jego interes prawny, co legitymuje skarżącego do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę.
Rozważyć zatem należało, czy stwierdzone naruszenie interesu prawnego mieści się granicach obowiązującego prawa, w szczególności czy gmina nie nadużyła tzw. władztwa planistycznego, czy nie naruszyła zasady proporcjonalności, jak również, czy nie naruszyła w sposób istotny innych zasad i trybu sporządzania planu miejscowego.
Wskazać w tym miejscu należy, że w ramach władztwa planistycznego gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, jednakże wszelkie czynności podejmowane przez gminę w toku procedury uchwalania planu muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.
Mając na względzie powyższe kryteria kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, odnosząc się jednocześnie do zarzutów określonych w pkt 1-8 skargi, że nie doszło do nadużycia przez Gminę tzw. władztwa planistycznego ani nie naruszono zasady proporcjonalności.
Dokonując weryfikacji prawidłowości skorzystania przez Gminę w rozpoznawanej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym jednak zastrzeżeniem, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z przepisów ustaw oraz z postanowień Konstytucji, jednakże nie jest to prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą bowiem jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na powołany wyżej art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu – jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ponadto, sam przepis art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny.
Możliwość ograniczenia własności – jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP – w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, oznacza, że może ono mieć miejsce ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Przy czym ingerencja w sferę prawa własności musi być racjonalna i odpowiednia (proporcjonalna) do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami o randze ustawowej, zezwalającymi na ograniczenie prawa własności, są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p., które upoważniają gminę do uchwalenia aktów planowania przestrzennego. Ważne jest zatem, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów u.p.z.p., a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ obowiązany jest ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Przytoczony przepis prawa materialnego stanowi bazę tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. I właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Oczywistym jest bowiem, że w toku procesu uchwalania czy to studium, czy planu miejscowego może dochodzić, i w praktyce dochodzi, do kolizji interesów m.in. publicznych z prywatnymi. Rozstrzyganie tych konfliktów wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Dlatego samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych (przyznanego jej w art. 3 u.p.z.p. uprawnienia) nie jest nieograniczona, a władztwa planistycznego organy gminy nie mogą nadużywać. W demokratycznym państwie prawa wszelkie działania władzy publicznej muszą doznawać ograniczeń przewidzianych prawem (art. 7 Konstytucji RP). W realizacji zadań własnych gmina związana jest więc przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw. Tylko w takich granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Zachowanie balansu między wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie. Choć nie oznacza to z drugiej strony, że jakiekolwiek naruszenie interesu indywidualnego z góry naznacza taki plan stygmatem nielegalności.
Z przepisów takich jak art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji, poprzez władztwo planistyczne, w prawo własności. Problem nie polega więc na tym, czy uchwała narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Wtedy można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, jednakże tylko wtedy, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności z mocy art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.
Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady – wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów – zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (zob. także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08). Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym, bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w interesie publicznym, co zresztą potwierdza sam skarżący w swoich twierdzeniach odnoszących się do nastawienia mieszkańców gminy do prowadzonej przez jego działalności gospodarczej, polityki przestrzennej nowego wójta, a także przebiegu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia. Należy również zwrócić uwagę, że kwestionowany plan jest – wbrew twierdzeniom skarżącego – zgodny ze studium, który przewiduje rolnicze przeznaczenie działki należącej do skarżącego.
W procedurze planistycznej istotne jest m.in., że ustalenia studium są wiążące dla organu gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Co istotne jednak, studium jest jedynie aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, a jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu, ale dopiero na etapie sporządzania – w oparciu o takie studium – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że ustalenia studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym, ich charakter może przesądzać o sposobie przeznaczenia danego terenu (w tym przez sformułowanie określonych zakazów). Dodatkowo zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. powinien być także spełniony obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium, a co najmniej wynikający z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek nienaruszenia ustaleń studium. Zatem w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium – ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej – będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu. W okolicznościach konkretnej sprawy, z uwagi na określoną ogólność ustaleń studium, doprecyzowanie konkretnych zakazów dotyczących konkretnego terenu nastąpi w planie miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Wynika z tego, że pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazania wymaga, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Treść studium nie wyklucza bowiem możliwości ustanowienia na terenach rolniczych określonych zakazów, które mogłyby być ustanowione w planie miejscowym. Ponadto, celem rozwoju Gminy – jak słusznie wskazuje skarżący – według studium jest "poprawa warunków życia jej mieszkańców oraz rozwój przedsiębiorczości w oparciu o istniejący potencjał społeczny i gospodarczy przy zachowaniu walorów przyrodniczo-krajobrazowych i kulturowych" która ma nastąpić w wyniku realizacji "rozwoju rolnictwa wraz z jego otoczeniem w ramach wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich". Co oznacza, że zaskarżona uchwała, wprowadzając kwestionowany w niniejszej sprawie zakaz, nie niweczy ustaleń i ww. celu rozwoju Gminy, ponieważ co do zasady nie wyłącza możliwości realizacji na terenie dzielności rolniczej. Ponadto, zgodnie z pkt 6.5.1. studium określającym kierunki rozwoju rolnictwa (s. 73), "Na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej wykluczone powinny być wszelkie formy działalności powodującej degradację środowiska, a eksploatacja zasobów naturalnych winna odbywać się z uwzględnieniem warunków środowiskowych". Takie stwierdzenie w związku z pozostałą treścią studium nie wyklucza możliwości wprowadzenia w planie miejscowym określonych zakazów także w odniesieniu do działalności związanej z prowadzeniem takiej działalności. Jak już wyżej wskazano, w tym zakresie studium nie ogranicza ściśle lokalnego prawodawcy w sposobie zagospodarowania terenu produkcji rolnej. Także przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w odniesieniu do ochrony środowiska, nie ograniczają lokalnego prawodawcy w ustanawianiu odpowiednich zakazów. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że obowiązkowo w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. To, że takie powszechnie obowiązujące akty prawne, jak ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 54) i ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112), regulują problematykę realizacji inwestycji/przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że na podstawie przepisów u.p.z.p. nie jest możliwe ustanawianie w tym zakresie określonych zakazów. Istota sformułowania w planie miejscowym zakazu polega na tym, aby ustanowiony zakaz mieścił się – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – w granicach władztwa planistycznego, tj. z uwzględnieniem zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Tu zaś jednym z czynników mających wpływ na treść planu miejscowego są szeroko pojęte wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).
Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 3 i ust. 2 pkt 7, art. 20, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w kontekście art. 1 ust. 2 pkt 1a, 3, 6, 7, 9 i 15 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ani też do naruszenia art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 39 ust. 1 u.s.g. Jak słusznie bowiem wskazał organ, działalność gospodarcza skarżącego nie została ograniczona, ponieważ należąca do niego działka od zawsze była przeznaczona na rolnictwo, a uchwała jedynie potwierdza wcześniejsze ustalenia. Skarżący nadal może korzystać z działki zgodnie z jej przeznaczeniem – plan nie zmienia jej rolniczego charakteru. W tym przypadku dopuszczono ograniczenie działalności gospodarczej, bowiem wynika to z ważnego interesu publicznego, a w tym przypadku chodzi o ochronę ładu przestrzennego i środowiska. Skarżący wybiórczo interpretuje przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, pomijając, że ograniczenia mogą być wprowadzane dla ochrony środowiska, porządku publicznego oraz innych wartości społecznych. Gmina działała zatem w ramach swoich kompetencji i w ramach władztwa planistycznego dającego jej prawo do ustalania przeznaczenia określonych gruntów.
Ponadto zwrócić należy uwagę, iż zaskarżony plan nie narusza istoty prawa własności, ponieważ przyjęte w nim przeznaczenie terenu pozostaje zgodne z wcześniejszym studium zagospodarowania przestrzennego, zaś skarżący nadal może korzystać z działki zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem (rolnictwo).
Wskazać w tym miejscu trzeba także, iż brak możliwości zabudowy nie oznacza automatycznego naruszenia prawa własności, ponieważ takie ograniczenie wynika z ustawy i jest dopuszczalne w ramach władztwa planistycznego gminy. Również wartość nieruchomości należącej do skarżącego nie została obniżona. Skarżący w tym zakresie nie udowodnił, że wartość jego nieruchomości poprzez uchwalenie planu uległa obniżeniu, co mogłoby stanowić podstawę do ewentualnych roszczeń odszkodowawczych.
W odpowiedzi na zarzut instrumentalnego uchwalenia planu, organ zwrócił uwagę, że został on uchwalony zgodnie z obowiązującą procedurą, a nie jako narzędzie blokowania inwestycji skarżącego. Warto przy tym podkreślić, że Wójt Gminy nie podejmował działań planistycznych samodzielnie i arbitralnie, ponieważ uchwała planistyczna została przyjęta przez Radę Gminy, a Wojewoda Dolnośląski nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, co potwierdza legalność zakwestionowanego planu. Zaskarżona uchwała – jak wyjaśnił organ – obejmuje tylko jedną działkę, ponieważ takie było uzasadnione zapotrzebowanie społeczne, gdyż mieszkańcy zgłaszali liczne obawy dotyczące planowanej inwestycji. Gmina nie była zatem zobowiązana do uwzględnienia interesu skarżącego kosztem interesu publicznego. Ponadto, wbrew zarzutom skarżącego, uchwalanie planu miejscowego i wydawanie decyzji środowiskowej to odrębne postępowania, a organ planistyczny ma prawo do podejmowania działań niezależnych od procesu wydania decyzji środowiskowych.
Należy w tym miejscu dodatkowo zauważyć, że przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. statuuje obowiązek gminy ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego, uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Dlatego w ramach władztwa planistycznego organ gminy powinien dokonać wyważenia (zasada proporcjonalności) różnych, często sprzecznych, grup interesów, co w tej sprawie sprowadzało się do uwzględnienia interesu społeczności lokalnej, ograniczając tym samym interes indywidualny skarżącego. W niniejszej sprawie nie wykazano, aby indywidualny interes skarżącego miał pierwszeństwo przed interesami lokalnej społeczności i ochroną środowiska, w sytuacji gdy w dalszym ciągu nieruchomość skarżącego zasadniczo nie utraciła przeznaczenia rolniczego.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 r.M.R.T. (zarzut 9 skargi), należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia ze sprzecznością zapisów planu poprzez wprowadzenie z jednej strony zakazu zabudowy przy jednoczesnym dopuszczeniu obiektów małej architektury. Obiekty małej architektury nie są bowiem traktowane jako zabudowa w rozumieniu przepisów planistycznych. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, treść § 6 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego planu, w którym wskazano, że "W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dopuszcza się lokalizację obiektów małej architektury", nie stoi w sprzeczności z treścią § 11 pkt 1 planu przewidującą, że "Dla terenu rolnictwa z zakazem zabudowy, oznaczonego na rysunku planu symbolem 1RN ustala się zakaz zabudowy, również budowli rolniczych". Tym samym zaskarżony plan nie narusza zasad określoności przepisów, ponieważ dopuszczone elementy nie stanowią budowli w rozumieniu u.p.z.p.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. (zarzut 10 skargi) wskazać należy, że strefa OW obserwacji archeologicznej usytuowana jest w granicach zaskarżonego planu i nie narusza integralności opracowania planistycznego. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że teren objęty planem miejscowym dotyczy wyłącznie działki nr [...], co ma potwierdzenie w uzasadnieniu do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia niniejszego planu, w którym wymienia się nr ewidencyjny tej działki wraz z jej powierzchnią, jak też w samym załączniku nr 1 do uchwały, w którym na bazie analogowej mapy ewidencyjnej wyznaczono granice obszaru objętego tym planem. W tym ostatnim załączniku graficznym wyraźnie zaznaczono stanowisko archeologiczne [...], wraz z pokazaniem tej jego części, która mieści się w granicy obszaru objętego planem.
Co do podniesionego 11 zarzutu skargi, w kontekście naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to zdaniem Sądu nie doszło do wykroczenia poza kompetencję przyznaną mocą tego przepisu poprzez nałożenie w miejscowym planie obowiązków w postaci konieczności uzyskania opinii oraz porozumienia się z określonymi podmiotami. Jak stanowi bowiem § 10 pkt 1 zaskarżonego planu "w zakresie komunikacji ustala się obsługę komunikacyjną terenu objętego planem poprzez drogę zbiorczą oraz drogę lokalną (znajdujące się poza terenem objętym mpzp), przy czym dostępność do dróg należy zapewnić w oparciu o warunki określone przez zarządcę dróg na podstawie przepisów odrębnych w zakresie dróg publicznych". Analiza treści powyższego przepisu prowadzi do wniosek, że plan nie kreuje nowych obowiązków, lecz odwołuje się do istniejących przepisów o dostępności do dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 227/17).
Odnośnie natomiast zarzutu brak określenia zasad modernizacji i budowy infrastruktury (zarzut 12 skargi), wskazać należy, że przedmiotowy plan z uwagi na objęcie nim tylko jednej działki gruntowej o jednolitym przeznaczeniu 1RN (teren rolnictwa z zakazem zabudowy) z przyczyn oczywistych może odnosić się tylko do dróg zbiorczych i lokalnych poza jego granicami, co w żaden sposób nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 11 lit. b) r.M.R.T. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zaś w myśl § 4 pkt 11 lit. b) r.M.R.T. ustalenia części tekstowej projektu planu miejscowego formułuje się zgodnie z następującymi wymogami: ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają: określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Powyższe przepisy wskazują, że prawodawca lokalny ma wprawdzie obowiązek określenia zasad komunikacji dla obszaru objętego planem, jednakże tylko wtedy, gdy obszar ten obejmuje drogi, a taka sytuacja nie mam miejsca w rozpoznawanej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 335/16).
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. (zarzut 13 skargi), należy mieć na uwadze, iż analiza zasadności sporządzenia planu została zawarta w uzasadnieniu uchwały inicjującej sporządzenie m.p.z.p. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak dodatkowego opracowania w zakresie analizy zasadności sporządzenia planu nie stanowi naruszenia prawa (podobnie NSA w wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1741/15).
Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 11b u.s.g. (zarzut 14 skargi) poprzez przeprowadzenie głosowania i dyskusji nad projektem uchwały z naruszeniem zasady jawności. Istotne w sprawie było to, że podjęcie zaskarżonej uchwały odbyło się jawnie, a jedynie dyskusja radnych przed samym głosowaniem przeprowadzona została z wyłączeniem jawności. Sąd w składzie orzekającym podziela w tym względzie poglądy, iż wcześniejsze etapy przygotowawcze nie muszą być otwarte dla publiczności (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 437/18).
Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, to Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.