II SA/Wr 417/25

II SA/Wr 417/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Olga Białek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 125
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lic. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2025 r. nr 400/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 590 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, DWINB), zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2025 r. (nr 400/2025), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: organ pierwszej instancji, PINB) z dnia 3 lutego 2025 r. (nr 244/2025) wydane na podstawie art. 125 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.), w którym organ odmówił spółce O. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, spółka) umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej ze względu na niewykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 26 kwietnia 2024 r., polegającego na przeprowadzeniu kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania, a także sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. (nr 2233/2023), nakazał spółce - właścicielowi budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W. – 1) przeprowadzenie kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: p.b.) oraz 2) sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego ww. budynku - odnoszącej się do konstrukcji budynku. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W treści decyzji, jak podały organy, określono, że ekspertyza powinna określać zakres i sposób usunięcia występujących wad, z jednoczesnym wskazaniem konkretnych robót, jakie należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do odpowiedniego stanu technicznego, tak aby zapewnić jego bezpieczeństwo. Zatem ekspertyza powinna zawierać takie obligatoryjne elementy jak zakres występujących nieprawidłowości ze wskazaniem, w których częściach występują wraz z oceną wpływu tychże nieprawidłowości na bezpieczeństwo konstrukcji obiektu, określić zakres i sposób usunięcia występujących wad, poprzez wskazanie konkretnych robót, jakie należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do odpowiedniego stanu technicznego, zapewniając tym samym jego bezpieczeństwo.
DWINB, decyzją z dnia 8 lutego 2024 r. (nr 188/2024), utrzymał powyższą decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
PINB wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji, kierując do niej upomnienie nr [...] z dnia 2 kwietnia 2024 r. W odpowiedzi skarżąca spółka wyjaśniła, że przedkładała kopię ekspertyzy stanu technicznego budynku odnoszącej się do jego konstrukcji, jak również wskazano w niej na stan techniczny i przydatność do użytkowania obiektu budowlanego.
W dniu 27 maja 2024 r. skarżąca przedłożyła "Raport technicznych końcowy z realizacji nakazów i zaleceń PINB dla zabezpieczenia kamienic wzdłuż pierzei ul. [...] do [...] o ul. [...] do [...] i ul. [...]" z dnia 20 maja 2024 r., w którym to dokumencie opisano wykonane roboty budowlane we wskazanych budynkach i ich otoczeniu.
Po stwierdzeniu, że wskazana ekspertyza nie stanowi wykonania nałożonego ww. decyzją organu pierwszej instancji obowiązku, postanowieniem z dnia 29 lipca 2024 r. (nr 1556/2024) PINB nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 26 kwietnia 2024 r. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2024 r. (nr 1301/2025) DWINB utrzymał w mocy powyższe postanowienie.
Przy piśmie z dnia 21 stycznia 2025 r. skarżąca przedłożyła dokument zatytułowany "Ekspertyza techniczna o stanie technicznym konstrukcji budynku przy ul. [...] we W." sporządzona w dniu 12 grudnia 2024 r. Po jego analizie organ pierwszej instancji stwierdził, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia 17 listopada 2023 r. w dalszym ciągu nie został wykonany. Swoje stanowisko w tym względzie PINB przedstawił w piśmie z dnia 3 lutego 2025 r.
Po rozpatrzeniu wniosku spółki, PINB, postanowieniem z dnia 3 lutego 2025 r. (nr 244/2025), odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na skarżącą postanowieniem z dnia 29 lipca 2024 r. (nr 1556/2024) utrzymanym następnie w mocy postanowieniem DWINB z dnia 12 grudnia 2024 r. (nr 1301/2024), ze względu na niewykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 26 kwietnia 2024 r., polegającego na przeprowadzeniu kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W.
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, DWINB, zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2025 r. (nr 400/2025), utrzymał wskazane rozstrzygnięcie w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku prowadzonych przez PINB postępowań w zakresie realizacji obowiązków polegających na przeprowadzeniu określonych kontroli oraz sporządzeniu ekspertyz technicznych stanu technicznego dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych wzdłuż pierzei ul. [...] do [...] i ul. [...] do [...] i ul. [...], skarżąca składała szereg opinii. Z racji mnogości prowadzonych postępowań wobec ww. obiektów, DWINB podkreślił, że na początkowym etapie skarżąca przedkładała wspólne opracowanie dla całego zespołu kamienic, tj. ekspertyzę techniczną określającą obecny stan kamienic wzdłuż pierzei ul. [...] do [...] i [...] do [...] i ul. [...], branża konstrukcyjna, autorstwa mgr inż. R. M. Dopiero kolejne ekspertyzy odnosiły się wyłącznie do poszczególnych obiektów, w tym do obiektu przy ul. [...] we W.
Odnosząc się do istoty sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że nie sposób uznać przedłożonej ekspertyzy za spełniającej wymagania wynikające z opisywanych już decyzji organów nadzoru budowlanego. Przede wszystkim – jak wyjaśnił DWINB – przedmiotowa ekspertyza nie wskazuje robót budowlanych, jakie należałoby wykonać w celu przywrócenia prawidłowego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W., zapewniając jego bezpieczeństwo. Zamiast tego w ekspertyzie wskazuje się na konieczność jego rozbiórki wraz z czynnościami, jakie należy wykonać, aby nastąpiło to przy uwzględnieniu zaleceń Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nadto ekspertyza zawiera pobieżny i lakoniczny opis stanu technicznego poszczególnych elementów konstrukcyjnych, a co za tym idzie jest niekompletna, bowiem część nieprawidłowości stwierdzony podczas czynności kontrolnych przez organ, została pominięta. Nie wskazano, zatem odpowiedniego zakresu występujących nieprawidłowości, tym samym nie spełniają one jednego z ww. elementów koniecznych dla spełnienia warunków uznania przedłożonego opracowania, jako ekspertyzy. Przy czym zachodzi duże prawdopodobieństwo, że implikuje to nieprawidłową ocenę wpływu nieprawidłowości na bezpieczeństwo konstrukcji. DWINB zwrócił ponadto uwagę, że w toku prowadzonych postępowań – z naciskiem na ich mnogość – PINB wielokrotnie wskazywał bardzo konkretnie na braki w przedkładanych opracowaniach. Dlatego też skarżąca miała pełną świadomość znaczenia nałożonego na nią obowiązku.
Organ odwoławczy wskazał na marginesie, że w toku prowadzonego odrębnego postępowania, organ uznał wykonanie drugiego obowiązku, tj. przeprowadzenia kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 p.b.
W tych okolicznościach, zdaniem DWIMNB, organ pierwszej instancji słusznie uznał na podstawie zebranych dokumentów i okoliczności sprawy, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie został wykonany w całości. W związku z powyższym zasadnym stało się wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na spółkę.
W skardze na powyższe postanowienie DWINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 62 ust. 3 p.b. in fine w związku z art. 125 §1 u.p.e.a. przez błędną ich wykładnię, polegającą na:
a) nieuzasadnionym przyjęciu przez organ odwoławczy, że przepis art. 62 ust. 3 p.b. in fine uprawnia organ nadzoru budowalnego nie tylko do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części, ale także do dowolnego określania wymogów treściowych takiej ekspertyzy, ustalania czy przedłożone przez stronę opracowanie spełnia te - dowolnie określone - oczekiwania organu, a także do dokonywania dowolnej kwalifikacji, czy przedłożone przez stronę opracowanie wypełnia definicję "ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części" w rozumieniu art. 62 ust. 3 p.b. in fine;
b) nieuzasadnionym uznaniu, że określona w art. 125 §1 u.p.e.a. przesłanka umorzenia grzywny w celu przymuszenia, jaką jest "wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym" zachodzi jedynie wówczas, gdy strona w wykonaniu obowiązku art. 62 ust. 3 p.b. in fine złoży dokument o dowolnie określonej przez organ nadzoru budowalnego treści,
podczas gdy art. 62 ust. 3 p.b. in fine daje organowi nadzoru budowlanego wyłącznie prawo do nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części, nie dając jednocześnie temu organowi prawa do ustalania elementów treściowych takiej ekspertyzy, jak również prawa dokonywania dowolnej oceny, czy złożony przez stronę dokument wypełnia dowolnie ustalone przez organ kryteria "pozwalające" ów dokument uznać, za ekspertyzę w rozumieniu ww. przepisu;
2) przepisów prawa materialnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 66 ust. 1 p.b. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłączną podstawą faktyczną decyzji o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości budynku stanowić mogą jedynie ustalenia wynikające z ekspertyzy sporządzonej w wykonaniu obowiązku nałożonego w trybie art. 62 ust. 3 p.b. in fine, w następstwie czego w przypadku braku otrzymania takiej ekspertyzy lub uznaniu jej za niekompletną organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości wydania decyzji na podstawie art. 66 p.b.; tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, iż decyzja z art. 66 ust. 1 p.b. może być wydana na podstawie całokształtu zebranego przez organ materiału dowodowego (a nie wyłącznie ekspertyzy z art. 66 ust. 3 p.b.);
3) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., albowiem organ odwoławczy bez wymaganego ww. przepisami uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego oraz bez wszechstronnej ich oceny, powiela tezę organu pierwszej instancji o tym, że złożone przez stronę ekspertyzy nie zawierają oczekiwanych przez organy elementów treściowych, a tym samym organy nadzoru budowalnego w niniejszej sprawie nie dysponują informacjami wystarczającymi do wydania decyzji na podstawie art. 66 p.b., podczas gdy treść złożonych przez stronę ekspertyz w połączeniu z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym (który organ pomija) niewątpliwe dostarcza organom wystarczających informacji z punktu widzenia podjęcia rozstrzygnięć na podstawie art. 66 p.b.;
następstwem powyższych naruszeń przepisów postępowania było:
1) naruszenie art. 125 §1 u.p.e.a. także poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia, które organ odwoławczy oparł na wadliwym stwierdzeniu, że nie zrealizowała się określona ww. przepisem przesłanka uzasadniająca umorzenie grzywny, w postaci wykonania przez stronę nałożonego na nią obowiązku.
W uzasadnieniu skargi, odnosząc się szczegółowo do sformułowanych zarzutów, spółka wyjaśniła między innymi, że jej zdaniem w świetle całokształtu materiału dowodowego ocenianego w sposób wszechstronny, braku w przedłożonej ekspertyzie technicznej nie występują. W jej treści stwierdzono zakres występujących nieprawidłowości, a następnie dokonano oceny ich wpływu na stan techniczny obiektu. Co więcej, nie jest to jedyny dokument zgromadzony w niniejszym postępowaniu, bowiem stan techniczny obiektu oceniany był również odrębnym opracowaniem - protokołem z rocznej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania budynku. Ponadto, w ocenie skarżącej nie był także uzasadniony stawiany w postanowieniu PINB zarzut dokonania fragmentarycznego obliczenia bieżącej "orientacyjnej" nośności ścian i stropów, bez możliwości jej weryfikacji. Obliczenia te – jak dalej wywodzi – nie były wymagane przez organ, natomiast jest on w posiadaniu datowanej na maj 2021 r. ekspertyzy pn. "Wieloaspektowa ocena stanu technicznego zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych przy ul. [...] i [...] we W." oraz innych opracowań, co niewątpliwie pozwala organom na dokonanie weryfikacji dokonanych obliczeń. Co więcej, zakwestionowana ekspertyza wskazuje na podstawy opracowania, w tym w szczególności wyniki badań laboratoryjnych określające parametry wytrzymałościowe murów ceglanych. W kontekście natomiast zarzucanego przez organy braku uzasadnienia dla rozbiórki obiektu w związku z odpowiednim stanem technicznym, spółka wyjaśniła, że przedmiotowe zastrzeżenie pozostaje bez wpływu na cel prowadzonego postępowania, tj. wydania decyzji, o której mowa w art. 66 p.b. Skarżąca podkreśliła także, że autor przedłożonego opracowania wniosek o przeprowadzeniu prac rozbiórkowych stawia po dokonaniu analizy stanu technicznego budynku i planów inwestycyjnych właściciela nieruchomości. Tymczasem – w ocenie skarżącej – organ działając na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 p.b., nie jest związany wnioskami zamieszczonymi w ekspertyzie.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z innych przyczyn niż w niej wskazanych.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakresem kognicji sądów administracyjnych, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., objęte są m.in. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując w myśl tych wskazań oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy cytowanej już ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym miejscu należy wskazać, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest zatem formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Natomiast umorzenie grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z treścią art. 125 § 1 u.p.e.a., możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Częściowe więc wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Nie pozwala to bowiem na przyjęcie, że obowiązek nałożony w tytule wykonawczym został wykonany (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1323/12; także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 59/10).
Prawidłowość tak zajętego stanowiska potwierdza zresztą Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazywał, że na mocy art. 125 § 1 u.p.e.a., dla umorzenia nieuiszczonej bądź nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia istotne jest jedynie ustalenie, czy obowiązek określony w tytule wykonawczym został wykonany. Ustawodawca nie przewidział innej podstawy do zwolnienia zobowiązanego z powinności uiszczenia grzywny w celu przymuszenia. Jasność i jednoznaczność tej reguły nie dają możliwości wiązania umorzenia grzywny w celu przymuszenia z jakimikolwiek innymi przyczynami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1663/18 oraz z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 233/10).
W kontekście zarzutów skarżącej wymaga podkreślenia, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wynika wprost art. 29 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Nie jest też uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia, ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 października 2017 r., sygn. akt II OSK 233/16; 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2539/14).
Nie budzi zatem wątpliwości, że materialnoprawną podstawą decyzji organu pierwszej instancji, której wykonania organy dochodzą w trybie postępowania egzekucyjnego, stanowił art. 62 ust. 3 p.b. Tym samym, dopóki decyzja ta istnieje w obrocie prawnym, to obliguje ona zobowiązanych do wykonania wynikających z niej obowiązków, a w razie bezczynności zobowiązanych organ, jako wierzyciel, obowiązany jest na mocy art. 6 u.p.e.a. uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Taka też sytuacja miała miejsce w sprawie.
W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 62 ust. 3 p.b. oraz art. 66 p.b. nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem przepisów tych organy egzekucyjne nie stosują w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Przechodząc do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi, Sąd przypomina w pierwszej kolejności, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu drugiej instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty. Trzeba wobec tego przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5026/21).
W takiej sytuacji ustalenie, czy obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 26 kwietnia 2024 r. został wykonany w całości, wymagało przeprowadzenia wnikliwej analizy przedłożonej przez skarżącą kolejnej ekspertyzy technicznej. Organ odwoławczy winien zatem w pierwszej kolejności ocenić ustalenia organu pierwszej instancji i w okolicznościach sprawy rozważania te odnieść do szczegółowych okoliczności sprawy z powołaniem na dokumenty źródłowe, które uwiarygodniły by zaprezentowane stanowisko.
Analiza przekazanych Sądowi akt administracyjnych dowodzi jednakże, że w aktach tych brak jest istotnych dla oceny sprawy dokumentów, w tym w szczególności decyzji, będących podstawą wydania tytułu wykonawczego, a zatem kreujących obowiązek dochodzony w postępowaniu egzekucyjnym, a także samej ekspertyzy technicznej przedstawionej przez skarżąca oraz jej wniosku o umorzenie grzywny. Z akt organu odwoławczego wynika bowiem, że organ pierwszej instancji przedstawił DWINB własne akta niniejszej sprawy ponumerowane od 1 do 9 (zob. pismo PIMNB z dnia 4 marca 2025 r.), wśród których brak jest wzmiankowanych wyżej dowodów, mających istotny charakter. Przeprowadzona więc przez organ odwoławczy kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia PINB miała charakter iluzoryczny, a treść stanowiska DWINB w tym zakresie zgodna jest w całości ze stanowiskiem organu pierwszej instancji zawartym w piśmie przekazującym zażalenie wraz z aktami sprawy.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy, nie dysponując całością materiału dowodowego, nie mógł więc (i tego nie uczynił) dokonać własnych ustaleń odnośnie do kwestii wykonania przez skarżącą obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku i nie zajął własnego stanowiska w tym przedmiocie, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.
Co także istotne, DWINB, poza dość lakonicznym zreferowaniem podstaw uznania przedłożonej opinii technicznej za wadliwą, w żaden sposób nie odniósł się do szczegółowej argumentacji przedstawionej w treści zażalenia, którą skarżąca starała się wykazać, że wypełniła nałożony na nią obowiązek w całości. Okoliczności te winny znaleźć swoje rozwinięcie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu postanowienia, wskazującym na ponowne merytoryczne rozpatrzenie całości sprawy.
W dalszej kolejności wskazać należy, że sąd administracyjny, zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a., orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06). Ponadto, przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12).
Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2623/17; 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 463/13). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.
Warunkiem wydania przez sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego akt jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że braki w materiale dowodowym uniemożliwiają Sądowi przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń, a także ocenę, czy zasadnie odmówiono umorzenia grzywny w celu przymuszenia.
Nieudokumentowanie okoliczności wpływających na sposób rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku mających za przedmiot ocenę wykonania nałożonego obowiązku) powinien być zatem oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie DWINB narusza art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i 4 i art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uzupełnić niezbędny materiał dowodowy celem ustalenia stanu faktycznego w sprawie w sposób jednoznaczny, w szczególności pozwalający ustalić, czy skarżąca wykonała w całości nałożony na nią obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej o treści i zakresie wynikającym z decyzji PINB z dnia 17 listopada 2023 r. (nr 2233/2023). Następnie zaś wyda rozstrzygnięcie w oparciu o kompletne akta sprawy, umożliwiając następnie Sądowi – w razie wniesienia skargi – dokonanie kontroli legalności wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wydanego w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy postanowienie powinno odpowiadać wymaganiom stawianym w 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.
Z tych względów, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.