II SA/WR 417/22

II SA/Wr 417/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Olga Białek
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 20,  art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 17, art. 27, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Radków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr NK-N.4131.115.6.2022.MM3 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Ścinawka Dolna oraz Suszyna - część I oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Na mocy uchwały nr LVII/392/22 z dnia 23 marca 2022 r. (dalej jako uchwała zmieniająca, uchwała nowelizująca) Rada Miejska w Radkowie (dalej także jako Rada, skarżąca) zmieniła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Ścinawka Dolna oraz Suszyna – część I. Wskutek nowelizacji §45 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XXIX/195/20 Rady Miejskiej w Radkowie z dnia 26 sierpnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Ścinawka Dolna oraz Suszyna – część I otrzymał brzmienie: 5% dla terenów oznaczonych symbolami MN, MNU, MSU, U, UT, UTN, PU, RM, PG, ES.
W wersji sprzed noweli przepis §45 ust. 1 pkt 1 stanowił: 1. Ustala się następujące stawki procentowe, na podstawie których nalicza się jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości terenu, określoną w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości: 1) 30% dla terenów oznaczonych symbolami: MN, MNU, MSU, U, UT, UTN, PU, RM, PG, ES.
Istotą uchwały zmieniającej było zatem obniżenie stawki opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej także jako upzp) dla oznaczonych terenów, z 30 % do 5%.
Na zasadzie art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559) uchwała wpłynęła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako Wojewoda, organ nadzoru) dnia 24 marca 2022 r.
Dnia 7 kwietnia 2022 r. Wojewoda wystosował do Rady pismo, w którym zwrócił się o przedłożenie dokumentacji planistycznej do uchwały, a w szczególności uchwały intencyjnej, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dowodu wyłożenia projektu do publicznej wiadomości oraz uzasadnienia planu miejscowego, zawierającego określenie wpływu aktu planistycznego na finanse publiczne, w tym budżet gminy.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. Rada wyjaśniła, że nie została wykonana żadna dokumentacja planistyczna. Powołała się przy tym na okoliczność, że w dniu 30 listopada 2021 r. podjęto uchwałę nr L/340/21 zmieniającą plan miejscowy dla obrębu Ścinawka Średnia oraz części obrębu Ścinawka Górna – część II, która w swej istocie była tożsama z uchwałą z dnia 23 marca 2022 r. ponieważ zmiana dotyczyła wyłącznie obniżenia stawki procentowej uchwały. Akt ten, jak wskazała Rada, nie został oprotestowany, i jest obowiązującym prawem miejscowym.
W oparciu o art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w toku badania legalności uchwały, organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem prawa, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nr NK-N. 4131.115.6.2022.MM3, datowanego na dzień 21 kwietnia 2022 r., w którym stwierdzono nieważność uchwały zmieniającej w całości. Istotne naruszenie prawa dotyczy art. 14 ust. 1 oraz art. 17 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na wstępie uzasadnienia Wojewoda wyjaśnił, że jego brak reakcji na określoną uchwałę w przeszłości, a w konsekwencji wejście tej uchwały do obrotu prawnego, nie oznacza, że analogicznie postąpi organ nadzoru wobec kolejnych uchwał.
Dalej organ nadzoru przywołał adekwatne dla procedury planistycznej przepisy prawne, w oparciu o art. 17 upzp wskazując sekwencję czynności, jakie należy podjąć, i podkreślając znaczenie uchwały intencyjnej przewidzianej w art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem Wojewody brak podjęcia uchwały intencyjnej, jak również nieprzeprowadzenie procedury wymaganej przepisami art. 17 w związku z art. 27 ust. 1 upzp stanowi precedens, zwłaszcza biorąc pod uwagę charakter zmiany polegającej na obniżeniu stawki opłaty planistycznej, mogącej doprowadzić do zmniejszenia przychodów gminy oraz obniżenia ciężarów ponoszonych przez właścicieli nieruchomości. Wobec wspólnotowego charakteru gminy i świadczenia przez nią wymagających środków finansowych zadań publicznych, taka zmiana powinna być poddana ocenie publicznej.
W odpowiedzi na wezwanie przesłane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dnia 11 lipca 2022 r., pismem z dnia 29 lipca 2022 r. Burmistrz Gminy Radków poinformował, że w sprawie nie przeprowadzono procedury planistycznej.
Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. Rada zaprotestowała przeciwko rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1) art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 upzp poprzez przyjęcie, że obniżenie stawek procentowych opłaty stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu;
2) art. 28 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, że podejmując uchwałę z dnia 23 marca 2022 r. Rada istotnie naruszyła tryb sporządzania planu miejscowego;
3) art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że uchwała nowelizująca jest sprzeczna z prawem;
4) art. 14 ust. 1 oraz art. 17 w związku z art. 27 upzp poprzez przyjęcie, że podjęcie uchwały zmieniającej wymagało uprzedniego podjęcia uchwały intencyjnej i przeprowadzenia procedury planistycznej.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła argument, że zmiana stawki opłaty została dokonana bez powtórzenia procedury planistycznej ze względów ekonomicznych oraz z uwagi na to, że zmiana ta nie pociąga za sobą zmiany ustaleń planistycznych istotnych z urbanistycznego punktu widzenia.
Zdaniem skarżącej błąd organu w ustaleniach faktycznych polega na przyjęciu, że przez obniżenie opłaty planistycznej Gmina nie będzie mieć środków na realizację jej zadań. Nawet jeżeli do naruszenia prawa doszło, to nie ma ono charakteru istotnego. Rozstrzygnięcie Wojewody jest nieadekwatne i nieproporcjonalne do skali ewentualnego uchybienia. Zmiana, zdaniem Rady, jest korzystna dla mieszkańców, zaś ustalenie stawki na niskim poziomie ma zwiększyć atrakcyjność inwestycyjną nieruchomości. Obniżenie stawki, wskazuje skarżąca, nie ma wpływu na żaden z elementów planistycznych, które podlegałoby uzgodnieniom, wyłożeniu do publicznego wglądu lub uwagom osób zainteresowanych. Zaskarżona uchwała dotyczy jedynie kwestii ubocznej, nienależącej treściowo do planu miejscowego. Zdaniem skarżącej powtarzanie procedury planistycznej spowodowałoby nowe koszty i komplikacje proceduralne. Uchwała nowelizująca nie zmienia realizacji przepisu art. 15 ust. 1 pkt 12 upzp, bowiem wymóg wynikający z tego przepisu jest spełniony – plan miejscowy zawiera stawkę procentową, na podstawie której ustala się rentę planistyczną.
W podsumowaniu Rada wniosła o uchylenie aktu nadzoru i obciążenie Wojewody kosztami postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, i wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru podkreślił, że stawka renty planistycznej uregulowana jest w planie miejscowym, a procedura uchwalania i zmiany uchwały w sprawie planu miejscowego różni się od uchwalenia czy zmiany uchwały nieplanistycznej. Ustawodawca szczegółowo opisał wymogi stawiane procedurze planistycznej i nie wprowadził rozróżnienia czy odstępstw od tej procedury w zależności od zmiany poszczególnych elementów tej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.
W niniejszym postępowaniu kontrola sądowa ogniskuje się na będącym, w myśl art. 14 ust. 8 upzp, aktem prawa miejscowego, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu miasta Radków. Przedmiotem kontroli jest uchwała nowelizująca wskazany wyżej plan miejscowy, podważona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody.
Spór prawny zasadza się na rozstrzygnięciu, czy zmiana uchwały planistycznej podlega takiej samej procedurze prawnej, jak przyjęcie "pierwotnej" uchwały.
Tryb zmiany aktu planistycznego uregulowany jest w art. 27 upzp. Przepis stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.
Zdaniem Sądu powołana regulacja jest jednoznaczna, czytelna i jasna. Ustawodawca wypowiada się o zmianie, czyli zgodnie z regułami semantycznymi języka polskiego, o fakcie, że coś staje się inne niż dotychczas, że coś zostało czymś zastąpione (Słownik języka polskiego PWN).
W realiach sprawy mamy do czynienia z faktem zastąpienia określonej regulacji planu miejscowego inną regulacją.
Przepis nie pozostawia pola dla rozróżniania zakresu, czy wagi zmian, i nie determinuje trybu zmiany zakresem czy wagą planowanych zmian. Ustawodawca wypowiada się wyłącznie o zmianie. Innymi słowy ustawodawca nie pozwala pewnych zmian przeprowadzać w trybie uchwalania aktu, a innych zmian z pominięciem tego trybu. Jeżeli wolą ustawodawcy byłaby dywersyfikacja procedury zmiany planu miejscowego w zależności od jej charakteru (zakresu, wagi, znaczenia), to ustawodawca by tak w tekście prawnym napisał.
Skoro ustawodawca wypowiedział się explicite o zmianie, to nieakceptowalnym wypaczeniem jego nakazu i intencji byłoby takie stosowanie prawa, które prowadziłoby do odmiennych procedur zmiany planów miejscowych, w zależności od znaczenia, jakie proponowanej zmianie przypisuje jej projektodawca.
W tym miejscu, w celu ukazania kwestii na szerszej płaszczyźnie prawnej, Sąd chce odwołać się do instytucji zmiany aktu normatywnego na gruncie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej prawa. Trzeba tu podkreślić ogólną zasadę, że nowelizacja aktu prawnego w systemie prawa polskiego, na czele z ustawą zasadniczą, następuje w trybie właściwym dla uchwalenia tego aktu.
I tak zmiana Konstytucji, uregulowana w Rozdziale XII tego aktu, następuje według procedury opisanej w art. 235 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawodawca ustrojowy nie przewidział innego trybu zmiany ustawy zasadniczej niż ten nakazany w przywołanym przepisie. Prawodawca ustrojowy nie wyróżnił zmian mniej lub bardziej istotnych, posługując się słowem "zmiana". Tym samym nowelizacja Konstytucji wbrew regulacjom w niej zawartym będzie deliktem konstytucyjnym niezależnie od tego, z jaką zmianą ustawy zasadniczej mamy do czynienia.
Zmiana ustawy "zwykłej" musi przebiegać w trybie i na zasadach określonych w art. 118 – 122 Konstytucji, co sprowadza się do tego, że nowelizacja ustawy jest niczym innym, jak uchwaleniem nowej ustawy, z zachowaniem nakazanej Konstytucją procedury prawnej. Nie ma żadnych podstaw prawnych do odstąpienia od takiego trybu, a waga wprowadzanej zmiany nie ma znaczenia prawnego i nie uwalnia od obowiązku zachowania procedury prawnej.
Analogicznie należy potraktować pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej wskazane w art. 87 Konstytucji, a to ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego.
Po myśli art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym rada gminy ustanawia uchwały będące aktami prawa miejscowego. Zmiana aktu prawa miejscowego musi więc nastąpić w stosownej procedurze, przewidzianej dla uchwalenia zmienianego aktu prawa miejscowego (zob. Dorota Dąbek, w: Ustawa o samorządzie gminnym, pod red. Pawła Chmielnickiego, Warszawa 2022, uwagi do art. 41).
Sąd chce podkreślić, że od zasad tych nie ma wyjątków, zaś prostowanie błędów w aktach prawnych, które w myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) jest odrębną instytucją prawną, która nie odnosi się do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego, i następuje w formie obwieszczenia Marszałka Sejmu. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z błędem, ale z zamierzoną merytoryczną modyfikacją aktu prawnego.
Tylko na marginesie i ubocznie, mając na względzie podustawowy charakter rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) Sąd chce zaakcentować, że zgodnie z § 83 tego aktu, przepisy ustawy zmienia się odrębną ustawą zmieniającą, albo przepisem zmieniającym zamieszczonym w innej ustawie. Oznacza to tyle, że do zmiany ustawy wymagana jest inna ustawa, uchwalona w trybie i na zasadach przewidzianych dla ustawy zmienianej.
Z tych względów oczywisty jest wniosek, że zmiana planu miejscowego, będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa (aktem prawa miejscowego), musi następować w trybie i na zasadach przewidzianych dla przyjęcia takiego aktu. Oznacza to, że prawidłowa nowelizacja planu miejscowego wymaga postępowania według procedury planistycznej zapoczątkowanej przyjęciem uchwały intencyjnej.
Procedura planistyczna uregulowana jest w art. 17 upzp poprzez nakazanie organowi wykonawczemu gminy podjęcie czynności wymienionych w punktach od 1 do 14 przepisu. Istotne naruszenie tej procedury, w świetle art. 28 ust. 1 upzp, prowadzi do nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Procedurę planistyczną, o której mowa w art. 17 inicjuje przyjęcie przez radę gminy, na podstawie art. 14 ust. 1 upzp, uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z przepisu art. 28 ust. 1 wynika, że nieważność uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.
Przepisy prawa wskazują na zasady sporządzania planu miejscowego oraz na tryb sporządzania planu miejscowego. W orzecznictwie sądowym wykrystalizował się pogląd, że pojęcie zasad sporządzania planu należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nich ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zasady sporządzania planu dotyczą merytorycznej jego zawartości (przyjętych w nim ustaleń, części tekstowej, graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej. Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. II OSK 215/08, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS).
Natomiast tryb sporządzania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu, od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu.
Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. II OSK 1593/11, CBOIS). Naruszenie procedury oznaczać będzie sytuację, w której nie w pełni zrealizowano nakazy wynikające z przepisu art. 17 upzp, czy też pominięto pewne elementy tej procedury, jak na przykład brak stosownej uchwały intencyjnej.
Jak stanowi art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.
W realiach niniejszej sprawy naruszono tryb sporządzania planu, a nadto dokonano tego naruszenia w stopniu istotnym. Istotność naruszenia manifestuje się w tym, że organ gminy wykreował sytuację, w której doszło do zignorowania procedury planistycznej zarówno poprzez pominięcie uchwały intencyjnej z art. 14 ust. 1 upzp, jak i niezastosowanie czynności nakazanych przez art. 17 upzp. Zaniechanie rady gminy dotyczy zmiany uchwały planistycznej, czyli uchwały nowelizującej plan miejscowy.
Zdaniem Sądu, rację ma Wojewoda uznając, że zmiana uchwały planistycznej powinna nastąpić z pełnym zachowaniem warunków przewidzianych przez przepis art. 14 i art. 17 dla przyjęcia uchwały planistycznej.
Wskazuje na to judykatura i piśmiennictwo prawnicze podkreślając, że uchwalony akt planowania może być zmieniony, lecz zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 27 upzp każda zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Musi być zatem rozpoczęta nowa procedura planistyczna zmierzająca do zmiany planu, a wszystkie zmiany planu miejscowego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 567/15, 22 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1501/15, CBOIS, Hubert Izdebski, Igor Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uwagi do art. 27).
Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, zaś po upływie 30 dni od doręczenia tej uchwały organowi nadzoru o stwierdzeniu nieważności tej uchwały rozstrzyga sąd administracyjny.
W orzecznictwie i literaturze prawniczej wskazuje się, że art. 27 ust. 1 upzp stanowi lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że uzupełnia on przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie gminnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2019 r. sygn. II OSK 2581/18, CBOIS, Zygmunt Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011, uwagi do art. 27 i 28).
Sąd podzielił stanowisko Wojewody co do konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały nowelizującej. Jak podkreślił Sąd Naczelny, stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2022 r., sygn. II OSK 1210/19, CBOIS). Uchwała nowelizująca zakwestionowana przez Wojewodę jest w całej rozciągłości wadliwa prawnie, i dlatego musi być wyeliminowana z obrotu prawnego in extenso.
Dlatego, kompleksowo traktując skargę Rady, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody.
Analizując poszczególne zarzuty skargi należy orzec, że nie ma racji skarżąca, gdy wywodzi, że kwestionowana uchwała dotyczy kwestii ubocznej, nienależącej treściowo do planu miejscowego (s. 5 skargi). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 upzp stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę należą do obligatoryjnych elementów planu miejscowego, stanowią więc część jego treści, i nie można przypisywać im mniejszego znaczenia. W tym świetle takie twierdzenie Rady jest pozbawione podstaw.
Rada znajduje się w błędzie podnosząc w skardze, że realizacja procedury planistycznej byłaby pozbawiona sensu, i powodowała komplikacje proceduralne. Trzeba w tym względzie przywołać system planowania i zagospodarowania przestrzennego, i podkreślić, że wynika on z przepisów prawnych, które gmina ma obowiązek przestrzegać, i do kwestionowania których nie jest uprawniona. Nade wszystko należy w tym kontekście uwypuklić, że organy gminy, należąc do organów władzy publicznej, są zobowiązane działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Tym samym nie znajduje akceptacji Sądu, jako gołosłowny i niezasadny, zarzut skarżącej, jakoby realizacja procedury planistycznej oznaczała nadinterpretację prawa, zaś Wojewoda podjął rozstrzygniecie nieproporcjonalne i nieadekwatne do charakteru i skali uchybienia.
Sąd chce zauważyć, że skarżąca ominęła procedurę planistyczną z pełną świadomością, tłumacząc się koniecznością ponoszenia nowych kosztów (względy ekonomiczne), i przywołując wcześniejszą uchwałę, która wątpliwości Wojewody nie wzbudziła. Owa wcześniejsza uchwała nie pozostaje w granicach niniejszego postępowania i nie ma zastosowania do okoliczności i rozstrzygnięcia w tej sprawie. Natomiast ewentualne koszty czy obowiązki proceduralne nie stanowią przesłanki prawnej umożliwiającej uchylenie się od stosowania obowiązujących przepisów prawnych.
Nie znajduje także uznania Sądu argument skarżącej, że zmiana stawki opłaty nie powoduje zmiany ustaleń planistycznych istotnych z perspektywy urbanistycznej. Trzeba tu przypomnieć, że wymagania urbanistyki są jedną z wielu determinant, które w myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ustawodawca poprzez art. 15 ust. 2 upzp kreuje plan miejscowy jak akt, którego nie można sprowadzić wyłącznie do perspektywy urbanistycznej.
Także kwestia ewentualnych zysków/strat ze zmiany opłaty, i korzyści dla obywateli, w tym wpływ zmiany opłaty na realizację zadań publicznych, którą podnosi Rada, pozostaje poza granicami sprawy. Ustawodawca tworząc przepisy prawne uwzględnia rozmaite cele i wartości, które znajdują wyraz w uchwalonym prawie, a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na uzależnianie jej stosowania od rachunku zysków/strat określonych podmiotów.
Nie są więc trafne zarzuty naruszenia przez Wojewodę wskazanych przez skarżącą przepisów prawnych, ani w odniesieniu do upzp ani w odniesieniu do ustawy o samorządzie gminnym.
Nie jest tez celny zarzut skarżącej wskazujący na błędy w ustaleniach faktycznych, ponieważ wymóg przestrzegania prawa, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być wiązany z finansowymi uwarunkowaniami realizowania zadań gminy.
Sąd dostrzegł przywołany przez skarżącą wyrok krakowskiego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 1294/06), jednak zawartej w nim argumentacji nie podziela, i podąża za argumentacją zawartą w krytycznej glosie do tego orzeczenia (Jakub Wilk, Niedopuszczalność zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez przeprowadzenia ustawowej procedury. Glosa do wyroku WSA z dnia 23 kwietnia 2007 r., Lex el/2012). Zdaniem glosatora, aprobowanym przez Sąd w niniejszym składzie, stanowisko, że stawka opłaty planistycznej nie należy treściowo do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może być co najwyżej odebrane jako postulat de lege ferenda. De lege lata jest to element planu miejscowego.
Z powyższych powodów Sąd nie uwzględnił skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, i na zasadzie art. 151 p. p. s. a. zdecydował o oddaleniu skargi w całości.